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Le modèle social allemand en mutation

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Isabelle Bourgeois

I - Emploi : entre traitement social du chômage et réformes structurelles

La politique gouvernementale pour l’emploi, de Schröder I à Schröder II

Brigitte Lestrade

Résumé

Plus de 5 millions de chômeurs sont recensés outre-Rhin au début de 2005. La publication de ce chiffre par l’Agence fédérale pour l’emploi a relancé le débat sur la politique menée par le gouvernement Schröder. Dès 1998, grâce à un programme dédié à « la croissance et l’emploi », il comptait ramener le nombre de chômeurs à moins de 3,5 millions… Si la progression incompressible du chômage outre-Rhin s’explique en partie par le tassement conjoncturel intervenu dès 2001, elle est entretenue aussi par une politique qui avait renforcé dans un premier temps les rigidités du marché du travail. Ce n’est que depuis le début de son second mandat que le gouvernement Schröder a entrepris de les lever.1

Texte intégral

1Le candidat Gerhard Schröder avait été élu en 1998 sur la promesse de ramener le nombre de chômeurs à moins de 3,5 millions en 2002. Une promesse qu’il convient bien de qualifier d’imprudente, sinon d’électoraliste : dès le mois d’août 2002, ce nombre était remonté à quelque 4 millions. Mais le premier gouvernement Schröder pouvait-il seulement tenir cet engagement ? Si on regarde l’évolution du chômage depuis 1970, il apparaît qu’à chaque récession, le chômage progresse, mais ne décroît qu’à peine à chaque embellie, laissant un socle de sans-emplois de plus en plus élevé. Le nombre de chômeurs était de 1 million en 1980, de plus de 2 millions en 1983, et de 4,3 millions lorsque Helmut Kohl a perdu le pouvoir en 1998. Que la politique de l’emploi soit menée par un gouvernement de ‘droite’ ou de ‘gauche’ ne changerait rien au résultat, étant donné que les gouvernements successifs estimaient que la politique de l’emploi relevait de l’action des partenaires sociaux, l’exécutif devant se borner à créer un cadre réglementaire propice à un fonctionnement normal du marché du travail.

2Les gouvernements successifs partageaient également l’idée que le travail est une quantité finie et qu’il fallait surtout s’appliquer à mieux la répartir. Ils ont donc pris des mesures conduisant à retirer des pans entiers de demandeurs d’emplois du marché du travail. Ainsi, ils ont toujours cherché à favoriser le travail à temps partiel, qui est un peu plus important en Allemagne qu’en France. Ils ont recouru massivement à la préretraite et adopté des mesures particulières en faveur des femmes. Tout cela contribue à réduire le nombre de demandeurs d’emploi.

3Une des premières mesures du gouvernement Schröder a été la mise en place d’un Pacte pour l’emploi. Gerhard Schröder, favorisant une politique volontariste, une intervention plus grande de l’Etat, a souhaité rétablir un pacte comparable à celui qu’avait instauré Helmut Kohl, mais qui fut un échec. Le Pacte pour l’emploi, la formation et la compétitivité lancé par Gerhard Schröder à la fin 1998 visait à réunir régulièrement des représentants du patronat, des syndicats et du gouvernement allemand afin de traiter ensemble de toutes les questions ayant trait au chômage et à la politique de l’emploi.

4Ce Pacte fut lui aussi un coup d’épée dans l’eau. Le chancelier voulait que les représentants se rencontrent tous les deux mois, ils ne se sont réunis en réalité que 7 fois, la dernière fois remontant à janvier 2002. Les représentants se sont séparés sur un constat d’échec : le gouvernement appelait à la modération salariale, les syndicats n’étaient pas prêts à l’accepter alors qu’ils entamaient une série de négociations. Les résultats du Pacte sont donc minces : accord sur l’accroissement du nombre de places d’apprentissage, où on observait un déséquilibre entre l’est et l’ouest ; accord sur la Green Card, cette autorisation de séjour temporaire destinée aux informaticiens étrangers (mais sur les 20 000 attendus, 5 000 seulement sont effectivement venus, le marché de l’emploi s’étant entre temps effondré dans ce secteur).

Gouvernement Schröder I : trois trains de mesures pour l’emploi

5Cet échec n’a toutefois pas empêché le gouvernement de prendre des mesures en matière de politique de l’emploi qui, tout en poursuivant des objectifs différents, se rejoignent parfois. Ces objectifs étaient de trois ordres : améliorer les comptes de la sécurité sociale, lutter contre la précarité, combattre le chômage. Dans ce cadre, le gouvernement a surtout tenté de mettre en œuvre des propositions émanant des milieux syndicaux, et parfois du camp patronal (Kombilohn), lorsque les chiffres de l’emploi ont continué de se dégrader.

6Le premier train de mesures a été pris dès le 1er janvier 1999, dans le cadre de la Loi dite de correction (Korrekturgesetz), qui comprend deux volets. Le premier volet annulait les mesures de flexibilité prises par le gouvernement Kohl à la fin de son mandat : ce dernier avait assoupli la Loi sur la protection contre le licenciement en élevant le seuil des effectifs au-delà duquel la loi prend effet ; le gouvernement Schröder ramène donc le nombre de salariés de 11 à 6, c’est-à-dire au niveau d’avant la mesure d’assouplissement. Ensuite, ce premier volet amendait la réduction des versements en cas de maladie, relevant ceux-ci à 100 % sur 6 semaines pour tous les salariés, alors que le gouvernement Kohl les avait abaissés à 80 %.

7Le second volet de ce train de mesures comprenait deux lois visant à combattre une certaine précarité et, parallèlement, à renflouer les caisses sociales. La première est connue sous le nom de Loi sur les jobs à 325 € (moins de 15 heures par semaine pour moins de 325 €). Sous le gouvernement Kohl, ces salariés bénéficiaient de mesures très favorables en matière de charges sociales et de fiscalité, supprimées au motif que les heures supplémentaires sont imposées, alors que les ‘petits boulots d’appoint’ étaient, eux, largement exonérés. Cette mesure était désapprouvée par les salariés à faibles revenus. Elle entraînait aussi des difficultés de recrutement dans le secteur des services (restauration, entretien, etc). Il comprenait en second lieu la Loi sur les salariés indépendants. L’Office fédéral du Travail avait en effet constaté que le nombre d’indépendants sans salariés augmentait fortement, et qu’il pouvait donc s’agir de « pseudo-indépendants » (Scheinselbständige) travaillant pour leur ancien employeur, cette situation entraînant un coût de 5 milliards € pour les caisses d’assurance sociale. La nouvelle loi imposait dès lors à cette catégorie de personnes de prouver qu’elles sont véritablement indépendantes. Or, elle a soulevé un véritable tollé, car la distinction entre ‘vrai’ et ‘faux’ indépendant est difficile à faire (une personne se mettant à son compte ayant souvent un seul donneur d’ordre au début, et pas de salarié) ; et la loi a dû être assouplie.

8Le deuxième train de mesures concerne les mesures contre le chômage à proprement parler. Elles sont au nombre de trois : programme JUMP, un programme de subventions salariales, la loi Job-AQTIV. A l’origine du programme JUMP, le constat que le chômage des jeunes, qui s’élève à 11 % en Allemagne (la moitié du taux français), était en hausse alors que partout en Europe il baissait. Différentes mesures ont été prises. Alors qu’en France on créait des emplois dans la fonction publique ou les collectivités territoriales, il ne s’est agi en Allemagne que de programmes de formation dans des centres de formation agréés. Mais seulement 2 % des bénéficiaires de ces mesures ont effectivement trouvé un emploi dans le secteur privé (un peu comme en France, où le gouvernement envisageait à l’origine la création de 350 000 emplois-jeunes dans le privé, ce qui ne fut pas le cas).

9Le programme de subventions salariales est inclus dans le Pacte pour l’emploi. Il s’agit d’une subvention destinée au salarié, non à l’employeur (à l’inverse de la France, où sont subventionnées les charges patronales sur les bas salaires). Divers projets-pilotes ont été lancés dès 1998/99, concernant très peu de personnes. L’un d’entre eux a finalement été retenu fin 2001 pour être étendu à l’ensemble de la RFA : le modèle de Mayence (Mainzer Modell) qui subventionne les cotisations des salariés. Mais ce projet est très décrié par les experts qui en rapportent le coût (environ 50 millions €) au nombre limité de bénéficiaires : un millier de personnes à peine, dont une centaine à l’est, alors que le gouvernement espérait 20 000 à 30 000 créations d’emplois.

Le « modèle de Mayence »
Public visé : essentiellement, mais non exclusivement, des chômeurs de longue durée et des bénéficiaires de l’aide sociale.
Emplois visés : emplois à temps partiel faiblement rémunérés, assujettis aux assurances sociales, d’une durée minimale de 15 heures par semaine.
Limites de rémunération : de 325 à 897 € pour une personne seule, 1707 € pour un couple.
Subvention : participation aux cotisations salariales des charges sociales à hauteur de 20,5 % du salaire brut ; versement dégressif.
Supplément d’allocation familiale : 75 € maximum par enfant.
Impôts : subventions exonérées, déduction d’un forfait de 87 € par mois pour frais professionnels.
Durée : 36 mois maximum.

10La loi Job-AQTIV est une loi ‘fourre-tout’ qui devait permettre de placer des chômeurs en mesures de formation (Arbeitsbeschaffungsmaßnahmen) et de réduire ainsi, au moins optiquement, les chiffres du chômage. Toutefois, le gouvernement n’en a pas fait usage. Il faut souligner qu’une loi de ce type n’a pas vocation à créer des emplois, mais vise à raccourcir les délais de placement. Or, en 2001, l’Allemagne recensait officiellement 400 000 emplois vacants pour 4,1 millions de demandeurs d’emploi. Pour assurer une meilleure mise en œuvre de cette loi, les agences pour l’emploi ont recruté 3 000 agents, un nombre qui se révèle insuffisant pour appliquer l’ensemble des mesures de cette loi (10 % des chômeurs seulement ont ainsi pu bénéficier d’un suivi individualisé). Une des mesures les plus intéressantes de cette loi reste la « rotation d’emplois » empruntée à l’expérience danoise, qui consiste à faire offrir par une entreprise une formation de 6 mois à un de ses salariés ; celui-ci est remplacé par un chômeur qui, ainsi, reprend pied dans le monde du travail et accroît ses chances de retour en emploi.

11Le troisième train de mesures concerne la protection des salariés. Il s’agit pratiquement de mesures de défense des intérêts des salariés. L’une d’entre elles ouvre droit à tout salarié de demander un travail à temps partiel, les entreprises ne pouvant s’y opposer que lorsque l’intérêt supérieur de l’entreprise est en jeu. Populaire auprès des salariés, ce droit a été mal accueilli par les entreprises allemandes. De même, le recours aux CDD a été très fortement restreint.

12Pour autant, la mesure-phare reste la réforme de la cogestion, par la modification de la Loi sur la constitution interne de l’entreprise. Les syndicats (eux-mêmes affaiblis) rappellent en effet depuis plusieurs années qu’il existe de moins en moins de conseils d’établissement (Betriebsrat) dans les entreprises allemandes. Le gouvernement a jugé qu’il fallait faire un geste en direction de son électorat, surtout au lendemain de la réforme fiscale et de la réforme du régime des retraites. L’impact de cette réforme est, somme toute, relativement limité. Elle accroît un peu les droits des salariés, surtout en matière de formation. Mais elle est surtout plus chère pour les PME/PMI, qui doivent rémunérer davantage de « conseillers » (salariés membre du conseil), et formalise davantage la relation employeur/Betriebsrat : l’employeur de plus de 100 salariés doit dorénavant justifier par écrit son refus des propositions du conseil.

13L’action du gouvernement en matière de politique de l’emploi n’a pas eu le résultat escompté. Après une légère baisse, le chômage est reparti à la hausse, pour dépasser à nouveau les 4 millions, comme du temps de la prise de pouvoir du gouvernement Schröder I. La population active enregistre certes une faible augmentation, mais celle-ci est due à l’inclusion des petits jobs dans les statistiques de l’emploi. La réélection de Gerhard Schröder, difficilement acquise, ne peut masquer le fait que le pays est pris dans une spirale de déclin. L’absence de croissance depuis 2001 conduit à la hausse du chômage et des déficits publics. Pour couvrir les dépenses, les acteurs publics augmentent les cotisations, ce qui renchérit le facteur travail. C’est pour casser ce cercle vicieux que le chancelier Schröder a décidé au début de l’année 2003 de lancer des réformes fondamentales pour assainir les finances de l’Etat, pour rendre les systèmes sociaux plus performants à moindre coût et pour flexibiliser le marché du travail.

Gouvernement Schröder II : institution de la Commission Hartz

14Le 14 mars 2003, six mois après sa réélection, le Chancelier a présenté une série de propositions, intitulée Agenda 2010, dans un discours très attendu. Si les mesures annoncées avaient de quoi surprendre, prenant souvent le contre-pied de la politique conduite jusqu’alors, elles ne sont pas sorties du néant. Elles s’appuyaient sur des idées avancées par certains membres du gouvernement et Gerhard Schröder lui-même fin 2002 et vite remballées face à l’opposition de l’aile gauche du parti social-démocrate. L’Agenda 2010 intégrait aussi des éléments des lois Hartz destinées à réformer le marché du travail.

15En matière de politique de l’emploi, Gerhard Schröder n’hésite pas à opérer des virages complets (mini-jobs, pseudo-indépendance, où il revient à la situation antérieure). Les mesures les plus emblématiques présentées dans son discours initial portent sur le sujet délicat de la protection contre le licenciement et la réorganisation attendue des exigences de la maîtrise (Meisterbrief) dans l’artisanat. Pour injecter une dose de flexibilité dans un marché du travail considéré comme trop rigide, le Chancelier revient totalement sur une des mesures phares de sa première mandature. La loi sur la protection contre le licenciement continue, certes, à s’appliquer à toutes les entreprises de plus de cinq salariés. Mais il est envisagé, pour les petites entreprises de moins de 6 salariés, que ceux recrutés en CDD ne font plus partie du décompte. Bête noire du patronat, la sélection sociale qui obligeait à licencier en premier les salariés les plus jeunes et les plus performants, est réduite à sa plus simple expression, permettant au patron, en accord avec le Conseil d’entreprise, de maintenir au sein de l’entreprise les « porteurs de performance » (Leistungsträger). Pour accroître les chances de réussite des créateurs d’entreprise, ceux-ci ont désormais le droit de recruter des salariés en CDD pour une durée de quatre ans au lieu de deux pour les entreprises établies.

16Toujours dans le but de faciliter la création d’entreprises, il a été décidé d’abolir la nécessité, pour un artisan, d’être en possession de la maîtrise (Meisterbrief) avant de pouvoir se mettre à son compte. Désormais, une ancienneté de dix ans en tant que compagnon est considérée comme un prérequis suffisant dans la majorité des métiers. Devant le nombre toujours insuffisant de places d’apprentissage en alternance, le gouvernement menace d’introduire un impôt que devront verser toutes les entreprises qui se refusent à former des apprentis. En dépit de l’appel répété des milieux patronaux en faveur de la création de pactes pour l’emploi au niveau des entreprises, il n’est pas porté atteinte à l’autonomie des partenaires sociaux qui doivent être consultés avant tout transfert de ce pouvoir au Conseil d’entreprise. Le Chancelier a également confirmé qu’il ne reviendrait pas sur la réforme de la cogestion.

17Le volet de l’Agenda 2010 consacré à la réforme du marché du travail fut confié à Peter Hartz, DRH de Volkswagen, et père de la semaine de 4 jours en 1993. Le chancelier Schröder l’avait chargé, dès avant les élections de 2002, de présenter des propositions « audacieuses » pour diminuer le chômage. Les mesures de la Commission Hartz (sur plus de 300 pages) visaient à diminuer le nombre de chômeurs de moitié en trois ans tout en ramenant le montant des aides aux chômeurs de 40 à 13 milliards €. L’objectif principal des lois Hartz III et IV qui en sont issues est la réforme de l’administration du travail – point de départ des travaux de la Commission – ainsi que la simplification du catalogue de prestations fournies aux chômeurs et aux bénéficiaires de l’aide sociale dans le cadre des revenus de substitution.

18Le point le plus controversé était la fusion de l’assistance chômage, prestation versée aux chômeurs en fin de droits, avec l’aide sociale, sorte de RMI versé aux personnes sans ressources. L’assistance chômage étant gérée par l’Office fédéral du travail et l’aide sociale par les communes, ce projet a donné lieu à de profondes controverses entre le gouvernement et l’opposition, notamment sur l’attribution de la responsabilité de la gestion de la nouvelle prestation, agences pour l’emploi ou agences sociales des communes. Le Bundesrat ayant opposé son veto aux deux projets de loi en novembre 2003, c’est la Commission de conciliation qui a dû être saisie pour arbitrer entre les deux positions opposées. La loi Hartz III n’étant pas tributaire de l’accord du Bundesrat, elle a été votée sans encombre par le Bundestag fin 2004, recueillant même les voix des représentants de l’aile gauche du SPD. La loi Hartz IV a également été approuvée par le Bundestag avant la fin de l’année, non sans avoir subi de profondes modifications suite au processus de conciliation. Le compromis trouvé repose sur le « modèle optionnel » : les agences pour l’emploi assureront le pilotage de groupes de travail chargé de l’encadrement des chercheurs d’emploi. Ces groupes de travail seront composés de représentants des agences pour l’emploi et des communes, si ses dernières le souhaitent. Devant les difficultés rencontrées dans l’organisation du futur système, la fusion des deux revenus de substitution a été reportée à l’année 2005.

19La modification de la loi sur la protection contre le licenciement résulte également d’un compromis. La loi ne s’appliquera qu’aux entreprises de plus de 10 salariés et ne concernera que les salariés nouvellement recrutés, les anciens bénéficiant de la réglementation antérieure. Un compromis a également été trouvé en matière de réglementation des professions artisanales. Ainsi, 41 métiers resteront soumis à l’obligation de posséder la maîtrise, les autres, une moitié environ, pourront être pratiqués par des compagnons qui auront le droit de se mettre à leur compte après six ans d’ancienneté, dont quatre dans des fonctions d’encadrement. L’ouverture voulue par le gouvernement n’aura pas lieu : les professions artisanales non libérées de la contrainte représentent environ 90 % des entreprises et des salariés concernés.

20La comparaison de l’évolution du pib et du chômage depuis 1992 semble donner raison au chancelier Schröder lorsqu’il affirme ne pas avoir pu tenir sa promesse en raison du retournement de conjoncture. Les deux premières années de son mandat ont connu une croissance soutenue alors que la conjoncture s’est effondrée par la suite. Toutefois, il ne tient pas compte dans son bilan du fait qu’au lieu de flexibiliser le marché de l’emploi, il en a plutôt accru les rigidités et n’a pas réussi à baisser suffisamment les charges salariales : les caisses sociales sont en difficulté, et cette situation rejaillit sur le marché de l’emploi, les employeurs hésitant à embaucher.

21Quant à la capacité prêtée aux propositions de M. Hartz de réduire effectivement le chômage, elles ont de quoi laisser sceptique. Elles visent certes à encourager la mobilité et toutes les formes d’emploi atypiques. Mais elles ne peuvent pas créer des emplois à la place des entreprises dans un marché du travail aux structures archaïques. Les Allemands semblent toutefois réagir plus positivement que les premières réactions de colère auraient pu le laisser supposer. Les chômeurs et les bénéficiaires de l’aide sociale semblent faire plus d’efforts qu’auparavant pour chercher un emploi. Les réformes entreprises par le gouvernement Schröder II ont au moins le mérite de faire comprendre à la population allemande l’impérieuse nécessité de sortir de l’impasse sociale actuelle.

Bibliographie

Indications bibliographiques

Lestrade B., « Les lois Hartz: la réforme du marché du travail du gouvernement Schröder », in : Allemagne d’aujourd’hui, 168/2004

Lestrade B., « L’emploi des femmes en Allemagne : le temps partiel, une spécialité allemande ? », in Bourgeois I. (dir.), Allemagne 2001. Regards sur une économie en mutation, Editions du CIRAC, Levallois, 2001

Lestrade B., « Les réformes sociales en Allemagne : l’Agenda 2010 du gouvernement Schröder », Note du Cerfa n° 9, février 2004, Institut français des relations internationales (IFRI)

Pautrat M.-H., « Le Pacte pour l’emploi : une tentative de relance du dialogue social », in Bourgeois I. (dir.), Allemagne 2001. Regards sur une économie en mutation, Editions du CIRAC, Levallois, 2001.

Notes de fin

1 Cet article inédit prolonge un bilan de la politique du gouvernement Schröder I paru dans Regards sur l’économie allemande, n° 59, décembre 2002

Auteur

Professeur des Universités, Université de Cergy-Pontoise
Chercheur associé au CIRAC

© IFAEE, 2005

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