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Le modèle social allemand en mutation

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Isabelle Bourgeois

Introduction

Isabelle Bourgeois

Texte intégral

1Le modèle social allemand est en crise. Le chômage ne cesse d’augmenter depuis trente ans, les retraites ne sont plus garanties, le système de santé est l’un des plus chers et des moins efficients d’Europe. L’hypertrophie de l’Etat social inhibe aujourd’hui la dynamique de croissance de la première économie européenne. Mais sans une économie performante et prospère, comment continuer à assurer une protection sociale équitable et généreuse ?

2Voilà le défi auquel est confronté notre voisin depuis quelque quinze ans. Après une première législature placée sous le signe de la « main tranquille », le gouvernement Schröder a enfin entrepris de le relever à partir de 2003, épaulé par les partenaires sociaux. Dans le catalogue des réformes de son Agenda 2010, la plus courageuse (les lois Hartz) concerne le marché de l’emploi. Or la coalition SPD/Verts s’est contentée de se concentrer sur l’un des problèmes les plus criants. Le gouvernement qui lui succédera devra poursuivre et accélérer la réforme non plus seulement du modèle social, mais bien plus encore d’un modèle économique qui ne génère plus assez de richesse pour en assurer la redistribution. Car le modèle social a présumé des forces du marché, et son coût démesuré a mis en danger la dynamique de croissance. Il faut aujourd’hui rétablir l’équilibre entre ces deux éléments sur lequel repose l’économie sociale de marché : ce libéralisme organisé et à vocation sociale qui caractérise l’Allemagne, et dont se réclame également le modèle économique et social européen.

3Or pour rétablir cet équilibre, il faut réviser l’ensemble des rouages du « modèle allemand », c’est-à-dire les modes de régulation qui déterminent son organisation comme son fonctionnement. Aucun gouvernement fédéral ne peut y parvenir seul. En matière de politique économique, fiscale et budgétaire, le Bund (l’échelon fédéral) partage ses compétences avec les Linder. Ceux-ci détiennent seuls le pouvoir administratif, et ils sont souverains en matière de culture, un champ qui inclut les systèmes de formation et, en partie, les politiques d’innovation. En matière de politique sociale, l’Etat fédéral doit la plupart du temps se contenter de fixer un cadre très général ; il est constitutionnellement incompétent pour tout ce concerne les conditions de travail ou la fixation des salaires. Cette mission incombe en effet aux partenaires sociaux ; leur politique est de nature contractuelle et relève de l’autorégulation. L’Etat porte certes la responsabilité de l’Etat social ; sa mission est de déterminer les normes destinées à garantir la cohésion sociale. Mais dans la mesure où le financement des systèmes de protection sociale repose sur le facteur travail, il revient aux partenaires sociaux d’en assurer la co-régulation : ils auto-administrent les caisses de retraite, d’assurance maladie ou l’Agence fédérale pour l’emploi de Nuremberg qui à la fois recense les chômeurs et gère les revenus de substitution.

4La multiplicité des acteurs en charge du domaine social (il faut y ajouter les communes, qui gèrent les aides aux personnes en difficulté) trouve ainsi son reflet dans un mode d’organisation complexe qui se caractérise par la diversité de la nature du cadre régissant les activités : réglementation (lois fédérales pour la plupart du temps) et autorégulation par les corps intermédiaires (sur la base de contrats) sont complémentaires. Le partage institutionnel des pouvoirs aux différents échelons territoriaux entre exécutif, législatif et société civile, la coexistence de la loi et du contrat, suffiraient à expliquer cette approche globale du changement qui caractérise les réformes entreprises outre-Rhin. Mais elle trouve aussi son soubassement dans un certain nombre de principes et valeurs auxquels ces lois et contrats donnent corps : l’équité, la subsidiarité ou encore l’égalité des droits entre capital et travail. Ces principes organisent les champs économique et social pareillement, les intégrant de facto et de jure. L’économique et le social sont non seulement indissociables outre-Rhin ; ils sont aussi largement en cohérence.

5Assurer l’avenir du financement des retraites, de l’assurance maladie ou générer de l’emploi implique donc nécessairement de réformer à la fois le cadre institutionnel, fiscal, budgétaire ou social pour créer les conditions d’un retour durable de la croissance. La complexité de la tâche a longtemps incité les acteurs à une certaine inertie. La nature structurelle des problèmes économiques et sociaux de l’Allemagne – l’unification n’a fait que les amplifier, elle n’en est pas la cause - est connue depuis vingt ans. Les gouvernements successifs avaient certes tenté de promouvoir les ajustements nécessaires, mais n’y étaient parvenus qu’à la marge. Et ils ont longtemps entretenu l’illusion que la progression du chômage ou le déficit des budgets publics comme des caisses de retraite et d’assurance maladie résultait de difficultés conjoncturelles passagères et que la dynamique économique de l’Allemagne suffirait donc seule à les résoudre. Mais sous le poids des charges destinées à financer l’Etat social, l’économie s’est installée inexorablement et durablement sur une pente de croissance ralentie.

6Insensiblement, les mutations structurelles induites par la tertiarisation des activités, leur globalisation, le vieillissement démographique, ont mis à mal l’équilibre financier de l’Etat social et jusqu’au cadre même sur lequel reposent ses modes de régulation. Il aura fallu un changement fondamental du contexte européen pour que s’accélère la prise de conscience de ces tendances qui exigent leur lot d’adaptations : l’Union économique et monétaire a révélé la disparité des cadres nationaux réservés aux activités au sein d’un marché communautaire par ailleurs largement intégré ; l’élargissement de l’UE a modifié la perspective sur les modèles sociaux de la « vieille Europe ».

7A la tête d’un pays qui fait désormais figure de « lanterne rouge de l’Europe », le second gouvernement Schröder a finalement commencé à affronter le changement, choisissant d’enclencher le processus de réforme de l’assurance maladie et des retraites, et de se concentrer particulièrement sur le régime d’indemnisation du chômage. Syndicats et patronat apportent depuis plusieurs années déjà leur contribution à une politique favorable à l’emploi grâce à une modération salariale sans pareille en Europe, et en modulant maintenant salaires ou de temps de travail de manière à préserver la compétitivité des entreprises. Mais cela ne suffit pas à changer la donne. Le prochain gouvernement devra poursuivre les réformes et engager d’autres chantiers encore. Le financement de l’assurance maladie, des retraites et de l’assurance dépendance doit trouver un nouvel équilibre afin de ne plus pénaliser l’activité, la fiscalité des entreprises, bien que revue à la baisse, doit être modernisée et simplifiée pour leur permettre de se développer et de créer les emplois nécessaires pour absorber le chômage, le système de formation doit être adapté aux impératifs de la société du savoir, la régulation sociale doit être refondée, le partage des pouvoirs au sein du fédéralisme doit être redéfini pour lever les blocages institutionnels qui avaient nourri trop longtemps le statu quo... Sans oublier la consolidation budgétaire qui est la condition sine qua non pour que les pouvoirs publics puissent à nouveau investir dans les domaines prioritaires du futur.

8Face à plus de 4,5 millions de chômeurs, le plus urgent est en effet de remédier à l’hypertrophie de l’Etat social. Elle est la cause première de la dérive du déficit budgétaire : avec une dette de plus de 60 % de son PIB, l’Allemagne vit largement au-dessus de ses moyens. Les prélèvements obligatoires (impôts, charges sociales/cotisations) accaparent plus de 42 % du PIB ; c’est deux fois plus qu’il y a trente ans. Une énorme part de la richesse créée outre-Rhin sert ainsi pour l’essentiel à financer l’Etat social et à rembourser la dette creusée par la dérive de ce dernier. Mais en inhibant la croissance, le coût de l’Etat social contribue à entretenir un chômage de longue durée qui creuse le déficit, exclut durablement de la vie professionnelle quelque 2 à 3 millions d’Allemands et déstructure le lien social.

9Cette spirale sans fin est entretenue par les effets conjugués de deux tendances principalement. Les mutations du contexte révèlent une contradiction aujourd’hui flagrante entre, d’une part la globalisation des activités comme la progression de l’intégration du marché communautaire et, d’autre part, le cadre strictement national dans lequel sont conçus et gérés les systèmes de régulation sociale. Les longues années de prospérité ont favorisé la dérive égalitaire d’un modèle social qui s’était développé au fil du « miracle économique ». Progressivement, le principe d’équité au fondement de l’ordre économique et social allemand s’est ainsi imperceptiblement transformé en principe d’égalité. Or cette évolution a déséquilibré la relation entre les termes mêmes du contrat social allemand : les droits et devoirs respectifs de l’individu et de la collectivité.

10Aujourd’hui, l’Allemagne ne doit pas seulement lever les ‘rigidités’ de son marché de l’emploi et remettre en ordre les finances de ses retraites ou de son assurance maladie, elle doit aussi refonder son contrat social. Les réformes en cours ne peuvent faire l’économie d’une réflexion sur les valeurs qui doivent sous-tendre le modèle social. Elles impliquent des choix de société auxquels doivent être associés non seulement les pouvoirs publics et les partenaires sociaux, mais aussi l’ensemble des acteurs de la société civile et, surtout, chaque citoyen. Bien qu’elle exprime sa grogne dès lors que certains intérêts catégoriels sont touchés, l’opinion adhère globalement aux réformes. Elle en a compris la finalité, et donc la nécessité. Mais elle s’impatiente de pouvoir enfin en récolter les fruits.

11Car la phase de transition est longue, et l’issue du complexe processus collectif de refondation, incertaine. Les mutations à l’œuvre impliquent de revoir l’ensemble des règles organisant l’équilibre entre le marché et la solidarité. Les pouvoirs publics ont entrepris de réformer les normes de l’Etat social – timidement encore, mais la dynamique n’en est pas moins lancée. Les partenaires sociaux cherchent à développer une approche nouvelle de la régulation contractuelle, plus globale, qui intègre désormais le facteur des coûts salariaux annexes dans la détermination des salaires comme de la durée du temps de travail. Ainsi, d’ajustements en ajustements, se construisent progressivement de nouveaux équilibres qui exigent de tous les acteurs un effort d’apprentissage permanent comme une grande flexibilité. L’élaboration de décisions débouchant sur la réforme d’un ensemble de règles ou l’inflexion de la politique contractuelle prend d’autant plus de temps que les acteurs impliqués dans ce processus sont multiples et que leurs approches sont diverses. Les débats menés actuellement sur les orientations concrètes de cette refondation sont dès lors nécessairement contradictoires, a fortiori à la veille d’échéances électorales primordiales. Seule sa finalité est consensuelle. Les acteurs cherchent tous à préserver cette cohérence entre l’économique et le social qui est au fondement de l’économie sociale de marché.

12L’ampleur et la complexité des changements en cours, la diversité des acteurs impliqués appellent une approche multiple. Les contributions rassemblées dans cet ouvrage en sont le reflet, ainsi que la qualité de leurs auteurs, acteurs dans le champ social, spécialistes réputés, jeunes experts, journalistes spécialisés et chercheurs. Tous participent à l’activité de veille constante de l’équipe du Centre d’Information et de recherche sur l’Allemagne contemporaine et de son réseau. A ce titre, certaines contributions avaient été publiées au fil des mois dans le bulletin économique du CIRAC : Regards sur l’économie allemande. Elles ont toutes été entièrement remaniées et actualisées afin de retracer le plus fidèlement possible l’état des mutations et réformes en cours à la veille d’un changement du gouvernement fédéral. D’autres contributions, inédites, viennent enrichir l’analyse d’un éclairage complémentaire. La profondeur de champ que génère la diversité des thématiques et des approches dans l’analyse de la dynamique de changement à l’œuvre chez notre principal partenaire européen poursuit aussi l’objectif de contribuer aux réflexions en cours dans le difficile processus constitutionnel européen.

13Le modèle allemand est en transition. Nul ne sait encore quelle sera sa configuration future, mais les choix de réformes sont tous guidés par la volonté commune de préserver ses valeurs fondatrices : le juste équilibre entre capital et travail, entre responsabilité individuelle et protection collective, entre les lois du marché et leur correctif, la solidarité. C’est sur cette base que l’Allemagne accepte la globalisation, facteur de croissance, elle-même condition sine qua non d’un haut niveau de protection sociale. Et c’est au nom de son engagement européen, concrétisé en 2000 lors du Sommet de Lisbonne, qu’elle doit maintenant regarder en face les réformes structurelles indispensables pour apporter sa contribution à la construction d’une Europe compétitive fondée sur l’économie du savoir.

Auteur

Maître de conférences, Université de Cergy-Pontoise,
Chargée de recherches au CIRAC,
Rédactrice en chef de Regards sur l’économie allemande

© IFAEE, 2005

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