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Modernisation des services publics et management social en France et en Allemagne

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Leo Kißler
, 
René Lasserre
, 
Marie-Hélène Pautrat

III – Relations sociales et représentation du personnel

Le dialogue social dans la fonction publique d’Etat en France

Marie-Claude Kervella

Résumé

En France, le statut des fonctionnaires d’Etat, adopté en 1946 et complété depuis par diverses législations, détermine les fondements juridiques de la fonction publique. Il précise également les modalités de la participation et de la consultation des agents fonctionnaires et de leur représentation, mais sans pour autant donner de cadre juridique à la négociation. Certes, des procédures de négociation se sont progressivement mises en place au cours des trente dernières années, mais hors cadre bien défini et alors même que les lieux et niveaux de concertation semblent aujourd’hui inefficients. A l’heure où la fonction publique est confrontée à des enjeux lourds de conséquences et s’engage dans un mouvement de transformation, une reconfiguration des principes de la concertation peut être jugée souhaitable. Cette position n’est pourtant pas partagée par l’ensemble des partenaires sociaux, ni même au sein de l’Etat employeur. Le diagnostic présenté ici par Marie-Claude Kervella, secrétaire générale de l’Uffa-CFDT,1 est celui de l’organisation syndicale de représentation des fonctionnaires de la confédération CFDT, représentative au niveau nationale, qui prône une révision des règles du dialogue social dans la fonction publique. Cette contribution est centrée sur la fonction publique d’Etat, dont les règles de fonctionnement demeurent déterminantes pour les trois fonctions publiques, même si la vitalité du dialogue social semble différer selon les spécificités propres à chacune.

Texte intégral

1Une des caractéristiques de la CFDT est d’avoir opté, dans les années 70, non pour une fédération unique de fonctionnaires mais pour une organisation, l’Uffa-CFDT (Union des fédérations de fonctionnaires et assimilés) dans laquelle les fonctionnaires qui y adhèrent sont en premier lieu membres d’une fédération professionnelle. Les fonctionnaires peuvent ainsi être affiliés à une fédération ne regroupant que des fonctionnaires, comme par exemple pour l’enseignement (Fédération de syndicats généraux de l’Education nationale-SGEN) ou au sein de la Fédération CFDT-Finances, ou bien seront représentés au côté des salariés du secteur privé : c’est le cas pour la représentation des personnels hospitaliers (Fédération des services de santé et services sociaux CFDT Santé-Sociaux) ou de ceux du secteur public agricole (Fédération générale agroalimentaire FGA-CFDT). Ce choix, fait pour éviter tout corporatisme, explique bien souvent les positions défendues, puisque toutes auront été discutées bien sûr entre les fonctionnaires, mais aussi avec les salariés du privé. La CFDT essaie ainsi d’avoir une approche la plus interprofessionnelle possible des sujets abordés.

Un paysage syndical complexe

  • 2 CGT : Confédération générale du travail
    FSU : Fédération syndicale unitaire
    UNSA : Union nationale de (...)

2En France, le paysage syndical reste très complexe, notamment dans la fonction publique. Si, au niveau général (secteurs public et privé confondus), on compte cinq grandes confédérations, on recense au niveau de la fonction publique sept organisations syndicales considérées comme représentatives au niveau national, ce qui signifie qu’elles siègent au Conseil supérieur de la Fonction publique de l’Etat : la CGT, la FSU, l’UNSA, la CFDT, FO, la CGC et la CFTC.2 Pour autant, d’autres organisations existent et peuvent être représentatives dans certains secteurs. La tendance observée fait d’ailleurs qu’en cas de dissension au sein d’une organisation, on assiste bien souvent à la création d’une autre organisation syndicale et donc à une nouvelle complexification du paysage syndical. Si on a pu croire, dans les années 80-85, à une certaine recomposition des organisations syndicales, ce ne fut finalement pas le cas et il faut composer maintenant avec des alliances à géométrie variable, selon les sujets, les périodes, les intérêts en présence. Cette situation initiale vient accroître la difficulté à mettre en œuvre le dialogue social. Mais malgré des positions parfois fort divergentes, du fait de l’histoire spécifique de chaque organisation syndicale, il faut souligner que les organisations syndicales entretiennent des liens entre elles et que les rencontres sont régulières, y compris sur les sujets les plus conflictuels, ceci afin de connaître en amont de toute rencontre avec le ministre la position qui sera défendue par les autres organisations. Et même dans des moments aussi conflictuels que la réforme de 2003 du régime de retraite dans la fonction publique, les relations ont été maintenues avec les autres organisations syndicales à la surprise de beaucoup, y compris quelque fois au sein de la CFDT.

Un dialogue social réduit et fortement institutionnalisé

3C’est donc bien sur fond de paysage syndical complexe que s’organise le dialogue social. Or, il est important de souligner qu’il n’existe en France qu’un dialogue social consultatif. Autrement dit, la négociation n’existe pas. Tous les lieux de discussion sont dits consultatifs, c'est-à-dire que l’avis qui en émerge est simplement recueilli par l’administration. Il arrive ainsi très souvent que des textes soient publiés en dépit d’un vote unanimement négatif des organisations syndicales mais par la seule décision du ministre de les mettre en œuvre. Dès lors, l’opinion répandue selon laquelle les organisations syndicales ne veulent pas négocier est faussée : elles ne le peuvent pas, la négociation n’existant pas puisque l’Etat ne négocie pas. S’il agit là pour la CFDT d’un point sur lequel il importe d’évoluer. D’autres organisations syndicales restent pour leur part très attachées à ce système consultatif, où il n’y a pas de cogestion et où l’Etat-employeur décide de ce qu’il doit mettre en œuvre. On assiste donc là à un dialogue social sous une forme uniquement d’information, puis ensuite de consultation, le gouvernement prenant une décision unilatérale.

4Par le passé, on a, il est vrai, déjà parlé d’accords contractuels dans la fonction publique : accords salariaux, accords sur les qualifications, etc. Ces accords, sans force juridique, n’en avaient en fait que le nom, dans la mesure où ils n’engageaient aucun des partenaires, qu’il s’agisse du gouvernement ou des organisations syndicales, à respecter ce qui y était inscrit. Mais il est vrai également qu’en réalité, les accords ont toujours été respectés. L’Uffa a ainsi beaucoup travaillé sur la question du dialogue social dans la fonction publique en France qui a fait par ailleurs l’objet d’un rapport très intéressant (Fournier, 2002) commandé par l’ancien ministre de la Fonction publique Michel Sapin, mais qui, rendu public un mois avant que les élections ne changent la majorité, est resté lettre morte. Et les ministres qui se sont ensuite succédés ont tous souligné l’intérêt des solutions préconisées mais ont finalement rapidement reculé au regard de la difficulté à faire évoluer les formes du dialogue social.

5La complexité du dialogue social relève également de la structure des lieux où il se pratique. Il existe pour la fonction publique en France trois Conseils supérieurs : un pour la fonction publique de l’Etat, un pour la fonction publique territoriale, un pour la fonction publique hospitalière. Or dans les faits, le Conseil supérieur de la Fonction publique de l’Etat décide pour tous les autres et passe pour le lieu institutionnel du dialogue social. Pour la CFDT, il s’agit là d’une anomalie qu’il conviendrait de faire évoluer mais qui subsiste pour l’instant. A l’occasion de grandes discussions sur des thématiques-clé comme la question des salaires, les trois fonctions publiques sont certes présentes, mais cette configuration n’est pas institutionnelle : c’est en effet le ministre qui invite les représentants des salariés à venir se réunir au sein d’un groupe de travail informel. Il existe néanmoins deux autres commissions institutionnelles inscrites dans les textes : l’Observatoire de l’Emploi public, instance récente mais extrêmement intéressante qui a notamment produit des chiffres fiables et indiscutables sur la réalité de l’emploi public en France. Cet observatoire, sous la direction de Catherine Zaidman, a également beaucoup avancé sur deux notions encore nouvelles dans l’administration française, et en particulier l’administration de l’Etat, à savoir la gestion des ressources humaines et la gestion prévisionnelle des effectifs, des emplois et des compétences (GPEEC). C’est avec cet observatoire que nous avons pu travailler à la réalisation de guides méthodologiques pour les administrations leur permettant d’élaborer leur plan GPEEC. Il ne s’agit toutefois pas là d’une instance paritaire, puisqu’elle est composée essentiellement de représentants des élus. Enfin, il existe une dernière instance qui, en toute logique, devrait être précisément celle où l’on discute des réformes en cours et à venir : la Commission de modernisation. Elle-même assez récente puisqu’elle date des années 2000, cette instance composée de représentants des élus, de l’administration et des organisations syndicales, mais également de représentants des usagers, se réunit malheureusement extrêmement peu souvent. C’est pourtant à elle qu’aurait dû revenir l’accompagnement des réformes récentes, notamment dans le cadre de la LOLF (nouvelle Loi organique relative aux lois de finances) et de la réorganisation de l’Etat au niveau territorial. Or, voilà maintenant un an et demi qu’elle ne s’est pas réunie en formation plénière, en dépit des demandes réitérées auprès des ministres successifs de la Fonction publique qui semblent préférer réunir des instances plus faciles à manager.

Un dialogue social en panne

6On est donc en présence, d’une part, d’une forme de dialogue social dont les règles du jeu sont complexes et n’incitent pas à la négociation et, d’autre part, de lieux de discussion soit très institutionnalisés, comme les conseils supérieurs, soit très peu réunis, car ils sont nouveaux et s’avèrent plus compliqués à gérer pour les ministres. On peut donc être là très critique par rapport à la réalité du dialogue social et donc à la place que les organisations syndicales prennent dans un processus de réforme. Nous disons couramment que nous vivons une panne historique de dialogue social. Les accords qui ont pu être signés dans les années 90 sont maintenant absents depuis pratiquement dix ans : absence d’accords sur les salaires, absence d’accords sur la formation, etc. Les partenaires sociaux n’ont pas non plus réussi à obtenir un accord sur la réduction du temps de travail qui, pour la CFDT, semblait pourtant indispensable puisqu’il aurait permis de travailler sur l’ouverture des services publics, les conditions de travail, l’emploi et éventuellement la réorganisation de l’emploi dans les administrations sur l’ensemble du territoire. Cette question a fait l’objet d’un décret uniquement. Or, l’absence d’accord-cadre sur la réduction du temps de travail n’est pas tant le fait des organisations syndicales, hostiles ou non, mais de l’administration et des ministères qui n’auront pu s’entendre entre eux sur l’intérêt de conclure un accord-cadre sur ce sujet. En France, chaque ministre demeure en effet très jaloux de ses prérogatives et souhaite pouvoir, dans son ministère, manager comme il le souhaite ses équipes, dans le respect bien sûr du statut. On constate ainsi que, sur la question de l’organisation du travail, chaque ministre préfère rester maître chez lui, d’autant plus si les moyens financiers qui lui sont octroyés sont conséquents.

7On pourrait ainsi citer l’exemple du ministère des Finances, farouche partisan du non-accord, mais quelques fois aussi d’autres ministères comme celui de l’Intérieur. De manière générale, les petits ministères se révèlent plus favorables à des accords transversaux leur permettant d’avoir un cadrage pour les réformes qu’ils ont à mener, tandis que les ministères plus importants restent très indépendants. On pourrait ainsi évoquer la question des rémunérations qui demeure l’un des points les plus inégalitaires dans la fonction publique en France puisque, sous couvert d’une grille de salaires qui est la même pour tous, la réalité des rémunérations révèle d’extrêmes différences dès lors qu’on prend en compte les rémunérations annexes. Le mérite n’a alors rien à voir, c’est simplement l’appartenance à tel corps et/ou telle administration qui en est la cause. Or, la question de la rémunération constitue bien là un énorme champ revendicatif puisque globalement, selon le ministère d’appartenance, le montant des primes peut varier entre l’équivalent d’un mois de rémunération et le doublement du salaire sur l’année pour un même poste (à travail, volume horaire et note équivalents).

8La réalité du dialogue social peut donc être apparentée à une panne historique dans un moment-clé où sont mises en œuvre la LOLF et la réforme de l’administration au niveau territorial. Or, dans ce contexte, aucun véritable débat national n’a été mené sur le type de service public voulu, sur la nature des missions de l’Etat et sur la façon dont on parviendra à articuler le service public entre le niveau de l’Etat et celui des administrations territoriales. Pour la CFDT, ce débat national doit être mené. Or, les gouvernements successifs s’emploient toujours à mettre la charrue avant les bœufs : faire des économies impliquant de supprimer des emplois puis seulement en conséquence, s’interroger sur les missions à conserver ou à abandonner. De l’avis de l’Uffa-CFDT, la réalisation d’économies et la suppression éventuelle d’emplois doivent être précédées d’un débat de portée nationale où le parlement, mais également l’ensemble des citoyens pourront se prononcer sur la définition des périmètres de l’Etat et de ses missions, afin de tirer ensuite les conséquences en termes d’emplois. Nous sommes donc confrontés à une réalité difficile pour le dialogue social dans ces processus de réforme qui, en retour, interdit toute appropriation des réformes par les fonctionnaires eux-mêmes. Les agents sont ainsi tenus très loin du débat sur le contenu des réformes et leur mise en œuvre alors même que les réformes ne peuvent se faire ni sans ni contre eux : elles ne peuvent se faire qu’avec eux. Or, tant qu’on continuera à décider de réformes à l’extérieur de la fonction publique et à vouloir les mettre en œuvre de façon quelque peu occulte, on ne fera pas adhérer les agents aux processus de modernisation.

Moderniser pour promouvoir un service public de meilleure qualité

9Dans ce contexte, quels sont, pour la CFDT, les points que nous souhaiterions voir avancer, à la fois dans l’évolution du dialogue social et ces processus de réforme ? Nous pensons tout d’abord qu’un point fort qu’il faut affirmer est la place du service public au cœur des réformes : d’une part, les réformes doivent avant tout avoir pour objet d’améliorer le service public ; d’autre part, en termes de service public, les trois fonctions publiques doivent être à égalité de droits et de devoirs et il doit exister une réelle complémentarité entre les trois versions de la fonction publique. Peu importe qu’un service public soit mis en œuvre par la fonction publique territoriale ou par l’Etat, si celui-ci est bien effectué et, à notre avis, à la fois au plus près des agents et des usagers, ce qui constitue un facteur de contrôle démocratique de la bonne mise en œuvre du service public.

Rénover les statuts et les structures d’emploi

10Le deuxième point est que nous pensons qu’il faut aller vers une évolution du statut de la fonction publique qui se traduira notamment par une réforme importante du nombre de corps. Bien avant que le ministre Renaud Dutreil et le rapport Pochard (Conseil d’Etat, 2003) n’évoquent cette question qui, il faut le préciser, n’a jamais été mise en débat ni en discussion officiellement, cette revendication figurait déjà dans la plateforme revendicative de l’Uffa-CFDT. Nous pensons en effet que l’actuel découpage en 900 corps de la seule fonction publique d’Etat s’avère avant tout un système extrêmement bloquant pour les déroulements de carrière des agents. Qu’il s’agisse de mobilité ou de promotion, ce système de corps qui érige des protections pour préserver les postes d’avancement se révèle, à notre sens, extrêmement désavantageux pour les carrières des agents. Il est vrai qu’une réforme aussi importante que celle aujourd’hui évoquée, où l’on passerait de 900 corps à 28 ou 30 cadres d’emplois, demande à être énormément travaillée. Toute la difficulté réside en effet dans la capacité d’expliquer aux agents qu’ils conserveront un statut garanti, garderont les protections actuelles mais devront en contrepartie accepter de nouvelles règles et adopter de nouveaux modes de gestion. Cette rénovation des statuts nous semble néanmoins indispensable car nous estimons que, dans le cas contraire, nous irons vers une fonction publique de plus en plus réduite ne conservant, sous forme de gestion par corps, que les missions régaliennes de l’Etat. Les autres missions seraient très rapidement externalisées, la gestion des corps n’offrant alors plus les moyens d’effectuer réellement les missions de service public. Il s’agit donc pour la CFDT d’une réforme incontournable, mais qui, de l’avis des responsables politiques, ne peut être mise en œuvre à n’importe quel moment. Autrement dit, un gouvernement ne prendra jamais la responsabilité de se lancer dans une telle réforme avant des échéances électorales importantes.

11Par ailleurs, cette éventuelle simplification des corps se heurte à une alliance objective entre un certain nombre d’organisations syndicales et de ministères qui voient ces projets de réforme d’un très mauvais œil puisqu’ils entraîneront pour eux la perte de certaines citadelles. Autrement dit, le ministère des Finances ou le ministère de l’Intérieur aimeraient garder les structures en emploi telles qu’elles sont actuellement. D’autres organisations, dont FO, la plus hostile à cette réforme, estiment que ce sera un moyen d’accélérer un mouvement de suppression des effectifs et d’aller vers une gestion plus individualisée des agents qu’elle ne l’est aujourd’hui. Il faut savoir aussi que l’organisation interne de FO est fondée sur des syndicats de corps et que la suppression de ces derniers détruirait tout l’équilibre politique interne de cette organisation. Ce qui amène l’organisation syndicale à déclarer ouvertement au ministre qu’elle ne cautionnera pas une réforme qui l’obligerait à transformer entièrement son organisation interne.

La rénovation du dialogue social au cœur de la modernisation

12Enfin, troisième point sur les évolutions souhaitées par la CFDT pour que les organisations syndicales puissent être de véritables partenaires dans la modernisation du service public : la rénovation en profondeur du dialogue social dans la fonction publique. La CFDT se prononce ainsi pour l’introduction de la notion de politique contractuelle dans la fonction publique, avec la signature d’accords dotés d’une véritable valeur juridique. Par ailleurs, un certain nombre de sujets, comme les salaires, devraient être régulièrement soumis à la négociation. Ce n’est actuellement pas le cas car il n’y a rencontre salariale que si le ministre le veut et qu’il dispose de marges budgétaires suffisantes. Dans le cas contraire, il y a une décision unilatérale d’augmentation, sans que les partenaires sociaux se soient seulement assis autour d’une table. Nous pensons donc que les salaires, mais aussi les conditions de travail, la formation professionnelle, les perspectives de promotion, en clair tout ce qui est du ressort du statutaire et du déroulement de carrière, devraient faire partie de négociations régulières obligatoires. Nous estimons également que, si on parvenait à de véritables négociations débouchant sur des accords formels, il faudrait en conséquence mettre en œuvre la notion d’accord majoritaire, moyen efficace de responsabilisation de l’ensemble des partenaires. Car lorsqu’on arrive à un accord à l’issue d’un processus de négociation, il faut pouvoir justifier le cas échéant des raisons pour lesquelles on ne le signe pas. Les organisations syndicales ont beaucoup avancé sur cette possibilité avec des ministres précédents, sans pouvoir aboutir, mais cette responsabilisation des organisations syndicales serait un moyen extrêmement important de mieux participer à la modernisation de l’Etat.

13Un autre point qui, à notre avis, serait tout à fait indispensable, c’est de mettre en place de nouveaux lieux de dialogue social. En effet, le processus de réorganisation de l’Etat accroît considérablement l’importance du préfet de région, entouré des chefs de services régionaux (8 pôles et 8 chefs de service autour de lui) : or il n’existe à cet échelon aucun lieu de dialogue social alors que des décisions y sont prises. Il faudrait donc instaurer des lieux de dialogue social interministériels et régionaux. Dans le cadre de la LOLF également, on pourrait imaginer qu’autour des chefs des budgets opérationnels de programme se mettent en place des lieux de concertation, à géométrie variable et temporaires, au fur et à mesure que les BOP (budgets opérationnels de programme) pourraient évoluer : des décisions vont en effet être prises à cet échelon, y compris en termes de gestion du personnel, mais il n’existe aujourd’hui aucun lieu de concertation à ces niveaux précis.

14Enfin, nous pensons qu’il est assez désolant, alors qu’on discute de la LOLF depuis 5 ans, que les conséquences en matière de gestion des ressources humaines aient été si peu discutées. On sait que la réforme aura un impact, notamment sur la question des promotions et des mobilités, mais sans avoir anticipé ni formalisé ces aspects précis. Une nouvelle gestion des personnels sera donc mise en œuvre dès 2006, mais à tâtons. Cette situation va, après tout, peut-être pousser à des expérimentations susceptibles d’aboutir à des évolutions intéressantes, mais à l’heure actuelle, les perspectives demeurent floues en matière de LOLF et de gestion des ressources humaines. Nous préconisons donc une formalisation rapide et la mise en place auprès des gestionnaires locaux de responsables de la gestion des ressources humaines, individus ou centres ressources, capables d’aider les responsables, qui sont souvent des responsables techniques, à prendre en charge localement la gestion des personnels, de façon à ce que la conséquence des réformes ne soit pas néfaste mais soit bien au contraire un levier pour un meilleur déroulement de carrière dans l’administration.

Bibliographie

Indications bibliographiques

Conseil d’Etat, Rapport public 2003 : jurisprudence et avis 2002. Perspectives pour la fonction publique, Paris, La documentation française, 2003, 446 pages (Etudes et documents du Conseil d’Etat n° 54)

Fournier J., Livre blanc sur le dialogue social dans la fonction publique, Paris : rapport au ministre de la Fonction publique et de la réforme de l’Etat, La Documentation française, 2002, 208 pages

Notes

1 CFDT : Confédération française démocratique du Travail

2 CGT : Confédération générale du travail
FSU : Fédération syndicale unitaire
UNSA : Union nationale des syndicats autonomes
CFDT : Confédération française démocratique du travail
FO : Force ouvrière
CFE-CGC : Confédération française de l’encadrement CGC
CFTC : Confédération française des travailleurs chrétiens

Auteur

Secrétaire générale de l’Uffa-CFDT (Union des fédérations de fonctionnaires et assimilés), Paris.

© IFAEE, 2007

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