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Modernisation des services publics et management social en France et en Allemagne

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Leo Kißler
, 
René Lasserre
, 
Marie-Hélène Pautrat

III – Relations sociales et représentation du personnel

La représentation du personnel, acteur de la modernisation ?

Expériences de pilotage partagé de la réforme

Hermann Hibbeler
Traduction de Marie Gravey

Résumé

Dix années de représentation des intérêts du personnel dans une municipalité en mutation laissent des traces et transforment durablement le rôle et les méthodes du Personalrat (l’instance de représentation du personnel). Les dix années de travail de l’auteur comme président du Personalrat de la ville de Detmold et son expérience de la réforme de l’administration constituent la base des réponses à la question : « la représentation du personnel peut-elle être un acteur de la modernisation ? »

Texte intégral

1Les expériences ont été réalisées à Detmold, ville moyenne de la République fédérale (75 000 habitants), dans l’Est de la Rhénanie du Nord-Wesphalie (NRW), qui emploie environ 1 000 personnes. Le nouveau modèle d’organisation de la ville se base fortement sur le « nouveau système de pilotage » développé par la KGSt (Kommunale Gemeinschaftsstelle, Cologne). A Detmold comme ailleurs, on pensait que seule une gestion plus efficiente et plus efficace de l’administration permettrait de dégager à l’avenir de nouvelles marges d’action. Cette idée s’appuyait sur l’hypothèse selon laquelle l’administration centrale était trop encadrée, et les participations pas assez. Detmold s’est aussi très largement inspirée de modèles d’organisation des entreprises privées (la ville comme grande entreprise). Cette représentation – qui, comme nous le verrons, n’était pas tout à fait sans poser problème – était certainement aussi influencée par l’activité professionnelle des acteurs du processus de transformation. A Detmold, les modalités d’application ont été caractérisées, outre par les acteurs, par certaines conditions qui ont marqué et accéléré les résultats. Les personnes, les conditions et la stratégie ont également fortement influencé la représentation des intérêts du personnel, le Personalrat. Ses expériences du processus de réforme doivent être resituées dans ce contexte.

Le contexte général

2La ville de Detmold est un centre administratif et de services, d’orientation plutôt conservatrice. L’action de l’administration était perçue avec une certaine passivité, ses prestations n’étant donc pas soumises à la critique, et le budget municipal était équilibré grâce à une gestion solide. Les difficultés financières ne constituèrent donc pas le principal moteur des processus de modernisation. A l’inverse, le Stadtdirektor (chef des services administratifs municipaux) et quelques rares cadres, mus par le souci d’assurer durablement la capacité d’action de la ville, ont joué un rôle décisif. Le passage de Detmold, au milieu des années 1990, de sa quiétude contemplative à une entrée en force dans l’ère des réformes, s’explique par trois facteurs, qui constituèrent conjointement la « masse critique » indispensable au démarrage.

La « masse critique de départ » comme facteur d’impulsion

3Le premier facteur décisif fut la présence d’acteurs ayant la vision d’une administration moderne, efficace. Comme il s’agissait des principaux décideurs, disposant de pouvoir et d’influence, ils étaient en situation d’imposer leur vision. Ils avaient aussi la liberté d’admettre une « culture de l’erreur ». Ce n’est pas la sécurité comme résultat d’une planification détaillée qui était visée, mais priorité était donnée à l’essai et à l’expérimentation. Cette culture, nouvelle pour une administration publique, libéra une énorme motivation latente.

  • 1 Deux autres changements de direction ultérieurs corroborent la thèse selon laquelle les personnes e (...)

4Cette évolution fut rendue possible par un changement d’équipe, avec l’arrivée d’une autre génération disposant de nouvelles qualifications. Le Stadtdirektor et sa première adjointe, nouvellement élus à peu d’intervalle, venaient de l’extérieur, étaient jeunes, diplômés en économie, et s’ils avaient une expérience relativement modeste de l’administration, leur expérience politique était d’autant plus solide. Leur élection constitua une césure, car leurs fonctions étaient traditionnellement une chasse gardée des juristes.1

5La situation géographique constitua un deuxième facteur. La région avait été le théâtre de débats sur la réforme de l’administration, et des projets pilotes y avaient été soutenus. Les modèles et inspirateurs furent notamment la ville de Tillburg aux Pays-Bas, la KGSt avec son directeur M. Banner et la fondation Bertelsmann, qui soutenait fortement plusieurs projets pilotes dans la région, et qui, plus tard, organisa conjointement avec la fondation Hans-Böckler et la KGSt le réseau « Communes de l’avenir », auquel la ville de Detmold participa avec plusieurs projets. Les projets « L’avenir grâce aux services publics », du syndicat des services publics et des transports (ÖTV), donnèrent des pistes de réflexion et des impulsions utiles au Personalrat.

6Les prévisions économiques constituèrent le troisième facteur décisif : si les difficultés budgétaires n’étaient pas encore d’actualité, une détérioration générale des finances locales s’annonçait à moyen terme pour les municipalités. Car, à long terme, la participation des communes au financement de la reconstruction des nouveaux Länder, l’évolution durablement négative du marché de l’emploi et de l’activité économique et les dépenses en forte hausse au titre du système de protection sociale allaient, selon les estimations, peser considérablement sur les budgets municipaux. Pour pouvoir conserver à l’avenir une capacité d’action politique, il fallait une organisation plus efficace et plus efficiente. Les éléments moteurs de la réorganisation devaient être la transparence, la concurrence et la participation. Il fallait également contrôler davantage les objectifs et les résultats, pour mieux « prendre en main » les problèmes.

7A Detmold, les difficultés financières, qui apparaissent souvent comme le principal moteur de la modernisation des administrations, jouèrent donc dans un premier temps un rôle indirect et secondaire. Les administrés et les personnels ne furent pas plus décisifs, aucune critique significative n’émanant de leur part. De ce point de vue non plus, Detmold n’avait donc pas matière à faire la une de la presse. Mais cette situation changea fondamentalement à partir de 1995 : après deux années de préparation interne, Detmold gagna, avec son projet de réforme, l’intérêt du public.

8Comme d’autres villes, Detmold choisit d’abord des domaines pilotes, pour expérimenter dans la pratique les idées développées. C’est la démarche adoptée qui donna son dynamisme au processus de changement et l’accéléra : mis à part quatre objectifs principaux, aucune contrainte ne fut imposée lors du processus de réalisation, ce qui laissait une grande marge de décision.

La démarche

9La démarche fut déclarée expérimentale, ce qui ouvrait tout un éventail de solutions possibles, laborieusement regroupées au sein d’un comité de pilotage (instance de décision). Bien qu’une enquête effectuée en début de parcours attestât d’une grande satisfaction chez les collaborateurs, une insatisfaction latente existait manifestement parmi les employés, et celle-ci, associée à des attentes élevées, débouchait sur un fort désir d’implication. Les attentes étaient surtout nourries par la perspective d’une participation accrue et d’une plus grande liberté de décision, ainsi que par celle d’une amélioration des conditions de travail. La volonté de participer aux groupes de travail fut donc importante et la charge supplémentaire afférente acceptée sans protestation. Le Personalrat demanda une compensation pour le travail supplémentaire, mais ne trouva aucun soutien chez les personnels concernés. Sous la pression de la demande, la direction générale des services dut rapidement renoncer à sa stratégie, consistant à expérimenter les idées de changement dans quelques domaines pilotes, pour intégrer l’ensemble de l’administration. Le Personalrat se rallia lui aussi à l’unanimité à ce projet.

10Le 1er janvier 1995, une organisation de l’administration restructurée se mit donc en place. Elle attira l’attention au niveau régional et national, car une administration municipale sans découpage classique en plusieurs services n’avait jamais existé ; c’était quasi-inimaginable.

Tableau 1 : organisation administrative de la ville de Detmold

Tableau 1 : organisation administrative de la ville de Detmold

Le nombre de commissions passe à 10, soit une réduction de moitié

Description des processus et objectifs

11Cet ambitieux projet de restructuration, radical pour la ville de Detmold, fut précédé d’une période préparatoire de deux ans, au cours de laquelle il fut débattu, sans contrainte ni limite, d’une organisation administrative visionnaire. Au début, rares furent ceux qui participèrent à ce débat, porté uniquement par quelques cadres et responsables de services. C’est dans ce cercle que furent développées les visions 1993 – 1998, comportant quatre objectifs principaux que les employés furent invités à discuter dans le cadre de forums. Suivit ensuite un processus participatif en ateliers auquel tous les salariés eurent la possibilité de se joindre, sur la base du volontariat, durant leur temps de travail, une occasion que saisirent la majorité d’entre eux.

Quatre objectifs (principaux)

12On commença par discuter des quatre objectifs principaux (visions) pour la période 1993-1998 :

  • Amélioration de la qualité des prestations et du service ;

  • Augmentation de la productivité ;

  • Optimisation des conditions et processus de travail ; humanisation du travail ;

  • Amélioration de l’image de l’administration.

13A l’instar de l’objectif d’« amélioration de la qualité des prestations », ont été développés lors du processus de discussion les sous-objectifs suivants :

Sous-objectifs

  • Meilleur accueil des administrés ;

  • Meilleure prise en compte des souhaits des administrés ;

  • Souci de qualité dans l’action administrative ;

  • Espaces de conseil et de travail respectueux des administrés ;

  • Décisions pertinentes et prises dans des délais rapides

14Pour chacun de ces sous-objectifs, des propositions de mesures ont été élaborées en concertation avec des salariés concernés. Sur l’initiative du Personalrat, les propositions ont pour une part été formulées dans une grande autonomie par des cercles de qualité (CQ). Cette méthode, d’abord rejetée par les instances dirigeantes, fut finalement acceptée en raison de la position du Personalrat. Cette réserve initiale s’explique par le fait que les personnels d’encadrement ne devaient en principe pas être associés ou bien, le cas échéant, en tant qu’experts et non dans leur rôle de cadres. Les premiers CQ présentant très rapidement des résultats remarquables, très bien acceptés, cette méthode se généralisa très vite.

Au cœur du projet : le guichet unique comme centre multiservices moderne

15Le premier grand projet de restructuration, qui prit une importance décisive pour le déroulement de la réorganisation, fut la conception d’un « Guichet unique ». Cette mesure visait à regrouper sur un site central les services les plus sollicités et de les coordonner de manière à pouvoir traiter chaque demande dans sa globalité. En adéquation avec les situations concrètes, les services relatifs aux déclarations de domicile, cartes d’identité et passeports, exonérations de la redevance audiovisuelle, taxe sur les chiens, déclarations de création ou transfert d’activité professionnelle ainsi qu’à l’aide au logement et aux assurances sont organisés de telle manière que l’administré peut depuis lors effectuer ses démarches en un seul endroit. Les files d’attentes habituelles ont ainsi disparu. Comme à la réception d’un hôtel, l’usager peut, au besoin, se renseigner à un accueil central, ou se diriger directement vers l’un des guichets libres. Afin de pouvoir répondre complètement aux besoins des administrés, il a fallu remplacer la division du travail, autrefois importante, par un traitement « global », soutenu par une banque de données réorganisée. Un échelon hiérarchique disparut du même coup, pour être remplacé par une organisation participative en équipes.

16L’innovation ne se limita pas à la reconfiguration des lieux d’accueil du public, à des processus spatiaux, organisationnels et à des contenus, mais intégra aussi une extension des horaires d’ouverture, décidée en accord avec les salariés et à la demande des administrés, d’environ 20 heures à 41 heures hebdomadaires. Ceci entraîna une réorganisation de l’emploi du temps des personnels, largement effectuée par le groupe lui-même, et adaptée aux nouveaux horaires ou aux heures les plus chargées. Ce haut niveau d’autonomie fonctionne encore aujourd’hui, dix ans plus tard. Les horaires d’ouverture sont de temps en temps adaptés de manière flexible aux variations de fréquentation. Dans les enquêtes auprès des administrés, ce service est particulièrement bien noté. Le Personalrat a apporté son soutien exprès à ce projet, d’une part en raison de la très large suppression de la division des tâches et de la modernisation des conditions de travail, mais surtout de la possibilité donnée aux employés de s’auto-organiser.

17Cette mesure, qui a permis à l’administration municipale de donner l’image d’un service moderne, a non seulement augmenté la satisfaction des administrés, mais aussi la valorisation du personnel, ce qui a eu des répercussions sur les autres domaines de l’organisation administrative.

Une approche globale qui met fin à la division du travail et au manque de visibilité

18Ce projet a clairement montré qu’il existait une alternative attractive à l’organisation jusque-là cloisonnée et hiérarchique de l’administration, répondant à la fois aux nouvelles exigences d’efficacité et au souhait d’une participation accrue. C’est pourquoi, au sein du comité de pilotage, composé de représentants de la hiérarchie administrative des directions des pôles techniques, du Personalrat, et au sein des groupes de projets, des voix se sont élevées pour demander que l’organisation soit structurée en fonction des procédures, de l’extérieur vers l’intérieur, donc à partir des besoins et intérêts des administrés. Pour y parvenir, on débattit du remplacement de la division du travail par ce qui fut appelé le traitement global. Car, sans ce changement, il n’y avait pas de place pour le concept de « guichet unique » répondant à l’ensemble des besoins des administrés. L’objectif fut formulé ainsi : c’est aux dossiers et non aux personnes de se déplacer. Cette base permettait de concilier l’objectif organisationnel de satisfaction des administrés avec la suppression de la division du travail réclamée par le Personalrat. Pour atteindre ce double objectif, il fallait un processus ambitieux et porté collectivement, afin d’analyser avec les personnes concernées les processus de travail, d’établir des synergies judicieuses, de développer un soutien technique et de mettre en place les formations adéquates.

Engagement et persévérance

19Les cadres et le Personalrat durent faire preuve de longue haleine, ce qui apparut en particulier dans l’exemple de la réorganisation du bureau de l’état civil. Au fil d’un processus de plusieurs mois, qui suscita d’abord le rejet violent par des personnes concernées, fatalistes, on parvint à trouver un compromis satisfaisant pour les administrés et pour les employés, qui générait en outre des économies. La persévérance et la participation conséquente des personnels concernés, ainsi que la patience de la direction des pôles techniques et du Personalrat réussirent à transformer les expériences négatives en une attitude durablement positive. Non seulement l’opposition éventuelle du Personalrat n’aurait rien changé aux inégalités des charges de travail et aux structures organisationnelles développées sur la durée, mais elle aurait pérennisé cette situation insatisfaisante, si bien que l’ambiance se serait encore dégradée. Maintenant, les processus de travail sont organisés de manière plus globale, il n’existe plus de doublons ; volumes et temps de travail sont adaptés les uns aux autres, et l’ambiance s’est considérablement améliorée.

Des missions aux produits

20Comme il fallait de toute façon redéfinir les missions et prestations de toute l’administration et les qualifier de produits, ceux-ci furent ensuite rassemblés en groupes de produits ayant des liens concrets entre eux. Au plan organisationnel, ces ensembles furent regroupés en pôles techniques et dotés d’un budget annuel ainsi que d’objectifs à atteindre. Ces unités devaient donc réaliser leurs résultats sous leur propre responsabilité et en rendre compte à la hiérarchie (jusqu’alors à la direction des services) et au conseil municipal dans des rapports trimestriels. Les excédents devaient pour une part être affectés au pôle technique, récompensant ainsi ses performances. Les premières années, cette réussite du management fut elle aussi portée pour une part (30 %) au crédit du budget technique correspondant. Avec la détérioration croissante de la situation financière de la ville, les responsables politiques intervinrent et reprirent la main sur l’utilisation de ces moyens.

Réduction de la hiérarchie et participation

21L’étape suivante consista logiquement à créer, à partir des 28 services existants, 8 pôles techniques plus un service de vérification des comptes (instance obligatoire) et, parallèlement, à réduire le nombre de commissions spécialisées du conseil municipal. Cette étape ne fut possible que parce que plusieurs cadres âgés quittèrent leurs fonctions. Le Conseil apporta son soutien unanime. Le projet de modernisation s’avança ici, pour la première fois, sur un terrain dangereux. La réduction du nombre de postes de chef de service restreignait les perspectives de progression, ce qui fit naître des craintes chez les cadres désormais en surnombre. Le processus de réforme créa ainsi un « potentiel d’opposition » latent. Les pôles techniques devaient être divisés en équipes partiellement autonomes, mises en place en accord avec le Personalrat. Cette étape remettait en question 44 directions de bureaux. L’une des exigences du Personalrat – faire élire la direction de l’équipe par le groupe lui-même – renforça d’abord cette inquiétude. La direction des services n’aurait jamais accepté cette demande, sans doute par crainte que les chefs de bureaux soient évincés. Mais, à une exception près, les équipes, suivant l’appel du Personalrat, élirent – avec l’indulgence des directions des pôles techniques, parfois par vote secret – les chefs déjà en fonction. Si les craintes de la direction des services s’avéraient ainsi infondées, le rapport entre chefs d’équipes et salariés se trouva toutefois considérablement transformé. Les décisions étaient prises et assumées de manière plus collective.

Un processus soutenu aussi par le conseil municipal

22Pour le conseil municipal, cette simplification impliquait une réduction de moitié du nombre de commissions spécialisées, ce qui diminuait du même coup le nombre de fonctions de direction prestigieuses. La perte d’influence sur des questions de détail pesait encore plus lourd, puisque, d’après le nouveau modèle de pilotage (NSM), la politique devait se concentrer sur le contenu, et les pôles techniques de l’administration, sur les modalités. La direction de l’administration, composée du Stadtdirektor et de trois (puis deux) adjoints, devait, selon ce modèle, se considérer comme une instance collégiale et se défaire des compétences spécialisées détenues jusque-là, afin d’assurer collectivement le pilotage de la nouvelle organisation et de définir sa stratégie. Les politiques s’écartèrent ensuite encore souvent des modalités convenues et tentèrent de se décharger de leurs responsabilités. Il leur était tout aussi difficile de cesser d’intervenir directement que de porter conjointement la responsabilité des missions et des dépenses. Même les budgets et catalogues de missions définis pour une période d’un an furent considérés comme une entrave à l’action politique.

La participation du Personalrat

23L’ensemble du processus de transformation fut accompagné, depuis sa toute première phase de développement, donc depuis le débat sur le projet, par le Personalrat. Au-delà des obligations légales (Loi du Land NRW sur la représentation du personnel) cette instance fut associée dès la toute première phase de conception des mesures, ses représentants siégeant et votant dans les différents comités, y compris le comité de pilotage. Cette forme de participation précoce et directe fut toutefois source de difficultés pour le Personalrat. En effet, le processus de transformation était conçu de manière ouverte, c'est-à-dire sans préjuger des résultats, exception faite de l’objectif général d’« augmentation de la performance de l’administration ». Les expériences étaient explicitement encouragées, et, quelle qu’en fût la forme, elles furent finalement perçues comme des moyens de trouver la voie la plus appropriée.

Changement dans la représentation du personnel

24Ni les employés ni le Personalrat n’avaient l’expérience de tels processus ouverts de développement des organisations. Chez une partie du personnel, la peur d’un avenir qui ne leur semblait plus prévisible se fit sentir. Un groupe assez important de salariés développa quant à lui des attentes qui soit étaient irréalistes, soit allaient contre les intérêts d’autres groupes. Il s’avéra difficile pour le Personalrat de réconcilier ces intérêts divergents, d’autant qu’il ne pouvait s’engager à donner des informations fermes sur l’avenir et sur les conséquences des processus de transformation. Il se trouva donc pris en étau entre euphorie, inquiétude, scepticisme et éloignement, et dans une dissension des intérêts qui le menaçait d’implosion. Il risquait de perdre toute vision d’ensemble et des répercussions du projet. Ni la réalisation des objectifs ni l’impact sur la sécurité de l’emploi, des revenus, les perspectives d’évolution et les charges de travail ne pouvaient être déterminés.

Légitimation de la représentation du personnel

25Il apparut ici que la loi sur la représentation du personnel n’était qu’insuffisamment adaptée à des processus aussi participatifs. La législation en vigueur part du principe d’une participation « en aval ». Après avoir été élaborée par la direction des services, une mesure est présentée au Personalrat : celui-ci doit disposer de l’ensemble des informations nécessaires à la prise de décision ; il se concerte ensuite au sein de ses instances dans de brefs délais et en suivant les « intérêts du service et des salariés ». Il décide alors, à la majorité de ses membres, d’accepter ou de refuser. S’il estime qu’il lui manque des informations, il prend la décision de « ne pas accepter délibérément », afin de discuter de cette question avec le service et de trancher ensuite. En cas de nouveau refus, une instance de conciliation peut être convoquée : composée de trois représentants de chaque partie (personnels et employeur), elle prend, sous la direction d’un président neutre, une décision qui peut alors, en dernier recours, être acceptée ou rejetée par le conseil municipal.

26Cette procédure suit des modalités de décision très hiérarchiques et n’associe généralement pas le Personalrat à l’élaboration des mesures. Selon la loi sur la représentation du personnel, la mission de développement de l’organisation peut être définie dans le cadre d’une procédure de co-décision avec le Personalrat. Mais il n’est en fait plus possible de définir précisément les répercussions et toute une série de réalités relevant de la co-décision. En outre, une fois la décision prise par consensus au sein de l’équipe de développement de l’organisation, il ne reste pas de marge de décision réelle pour le Personalrat, qui doit prendre position dans le sens de l’intérêt général (par exemple emploi de personnes souffrant d’un handicap léger ou lourd, protection du travail et de la santé, lutte contre la discrimination, etc.).

Processus de transformation dans la représentation du personnel

27Cette méthode signifiait que le Personalrat devait participer à un processus auquel il n’était pas préparé et pour lequel il ne disposait pas des outils adéquats. Il travailla conformément à ses expériences et à sa mission légale, demandant au directeur des services d’expliciter les objectifs concrets de la réorganisation et de se prononcer sur ses conséquences. Il reçut en réponse les objectifs cités plus haut et on lui indiqua que les répercussions sur le personnel seraient gérées « dans le respect des exigences sociales ». Mais, les objectifs étant plutôt flous et le processus volontairement conçu comme ouvert et participatif, le Personalrat ne pouvait pas entreprendre grand-chose. Les représentants du Personalrat déjà impliqués dans le processus et les personnes y participant activement s’éloignèrent de cette stratégie classique de l’instance de représentation, ne voulant en aucun cas revenir à une action encadrée par des procédures ou limitée à des mesures au cas par cas. Le Personalrat entra ainsi dans un conflit qui menaçait de le diviser. La réélection du Personalrat tomba à ce moment-là, ce qui entraîna des changements de personnes au sein même de la structure. L’élection mit un peu de distance par rapport au conflit et donna lieu à un bilan critique de la stratégie du Personalrat et, par conséquent, à une reformulation des contenus et des stratégies.

Changement de stratégie du Personalrat

28Les nouveaux élus prirent conscience que continuer comme avant entraînerait à moyen terme une perte de crédibilité du Personalrat et que, dans des processus modernes de développement de l’organisation, une participation représentative strictement conforme aux règles, intervenant en aval, conformément à la législation sur la représentation du personnel, ne suffirait pas à elle seule à assurer une représentation efficace du personnel. Si la participation directe continuait de se développer, elle nuirait à la participation collective classique, car ce qui était décidé sur place, à l’amiable, entre les acteurs concernés, pourrait difficilement être remis en cause au niveau « supérieur » par le Personalrat, même sur la base du dispositif réglementaire de co-décision. De plus, l’incertitude grandissante quant aux conséquences possibles, ainsi que le conflit qui se dessinait peu à peu entre les « modernisateurs » et les « traditionalistes » allaient faire apparaître des intérêts très différents, difficilement conciliables par le Personalrat dans le cadre du processus participatif.

Positionnement

29Concrètement, le Personalrat devait se positionner et choisir :

  • d’empêcher ;

  • de fermer les yeux ;

  • de se résigner ;

  • de (co-)décider.

30Les deuxième et troisième alternatives n’entraient pas sérieusement en considération. Dans ce processus de positionnement, le Personalrat arriva majoritairement à la conviction que, compte tenu du large soutien du personnel, seule une stratégie « proactive » pouvait fonctionner, et opta pour une logique du « contre-pouvoir par la co-décision ». Un autre élément fut décisif : la prise de conscience que les objectifs de transformation pourraient se combiner à ceux des employés ou du Personalrat, s’ils étaient intégrés de manière active au processus et représentés par des méthodes adéquates.

(Nouveau) rôle du Personalrat

31Ce processus d’évolution du Personalrat avait pour base six (hypo)thèses (ou encore « constats »), indiquant une nécessité d’agir évidente, voire urgente dans certains cas :

  • Le besoin de changement est considérable, en particulier dans l’organisation des procédures et la gestion des ressources humaines ; cela signifie que la hiérarchie, très cloisonnée jusque-là, a entraîné l’hétéronomie et doit laisser place à davantage de participation et d’auto-organisation (démocratie sur le lieu de travail) ;

  • Pour une grande partie des prestations administratives, la concurrence est de plus en plus importante et rude, soutenue qui plus est par des motifs idéologiques qu’un manque de transparence et donc de possibilités de comparaison empêche de réfuter de manière crédible (« les prestataires privés sont plus efficaces que le service public bureaucratique ») ;

  • On constate des tensions latentes entre usagers et administration à cause d’une organisation ;

  • Les différences entre performances de l’équipe dirigeante attendues et effectives sont considérables. C’est de là que provient une large part des conflits qui occupent le Personalrat ;

  • Le travail du Personalrat présente un déficit d’efficacité – et pas seulement du fait de la loi sur la représentation du personnel – qui l’expose à un risque de perte de crédibilité ;

  • Les intérêts des trois camps de salariés – les perdants, les gagnants et les hésitants − sont nettement divergents, mais tous doivent être représentés de la même manière. Cela signifie en définitive que le rôle du Personalrat doit à l’avenir à la fois consister, en fonction des situations, à garantir, soutenir, conseiller et, si nécessaire, empêcher.

32Le Personalrat a fait suivre ces appréciations d’une redéfinition de sa stratégie, afin de faire des propositions pertinentes, qui lui permettent d’être perçu par un maximum de salariés comme une instance de représentation efficace de leurs intérêts. Faute de connaître les possibles répercussions de la réforme, le Personalrat n’était toutefois pas en mesure d’apporter des solutions pertinentes pour répondre aux craintes. La direction des services laissant à dessein le processus de transformation ouvert et ne pouvant ou ne voulant pas en prévoir l’impact, l’instance de représentation du personnel dut se charger elle-même de cette tâche, afin de trouver une base pour proposer des alternatives ou motiver ses refus.

Stratégie du Personalrat

33Lors d’une réunion du Personalrat, le rôle de co-décideur à venir a été définie et des priorités arrêtées sur la base de questions hypothétiques et dans un processus en trois étapes :

  • Analyse de l’impact de la modernisation sur le personnel (sécurité de l’emploi, conditions de travail, revenus, statut, qualifications). Cette étape analytique tentait également de définir les gagnants et les perdants potentiels.

  • Analyse de l’impact de la modernisation sur la représentation du personnel par la démarche participative (participation directe des personnels concernés) et de celui de la délégation des responsabilités, de l’aplanissement des hiérarchies.

  • Définition du rôle et des objectifs du Personalrat pour permettre une participation active et efficace.

34Une autre séance a évalué les tensions perceptibles chez le personnel, afin de classer les résultats d’analyse en fonction et de définir les futurs champs d’action.

Tableau 2 : Tensions dans le processus de transformation

Situation de départ

Attentes antérieures

Objectifs de transformation

Effets (attendus)

emploi à vie, sécurité de l’emploi

sécurité, prévisibilité, progression, plan de carrière

rentabilité

risques de perdre face à la concurrence, déréglementation

hiérarchie, devoir d’obéissance

encadrement, adaptation

décentralisation des responsabilités, priorité à l’accomplissement de la mission confiée

responsabilité individuelle, risques liés à la prise de décision, qualifications

règlementation très précise, priorité au respect des normes, même pour les prestations

encadrement, peu de responsabilité individuelle

priorité à l’administré

risque liés à la prise de décision, responsabilité individuelle, flexibilité, mobilité

contrôle et réglementation très denses

encadrement, sécurité

qualité des missions, degré d’efficacité

apprentissage permanent, remise en question

35L’étape suivante a consisté pour le Personalrat à définir six champs d’action :

  • Sécurité de l’emploi ;

  • Qualification ;

  • Employabilité ;

  • Autonomie et participation des employés « à leur niveau » ;

  • Contrôle des changements ;

  • Compétitivité.

36Avec ces six champs d’action, le Personalrat, garant de stabilité, a voulu, face au manque de visibilité du nouveau système d’organisation pronostiqué, donner un ancrage à la sécurité légale de l’emploi, et fournir aux personnels concernés les formations et l’optimisation des conditions de travail nécessaires, afin de leur donner confiance dans les possibilités de planifier l’avenir et dans leurs propres capacités à faire face aux changements.

37L’une des principales préoccupations du Personalrat a été de démocratiser l’organisation en supprimant la hiérarchie et l’hétéronomie. Le contrôle des changements devait permettre de documenter le processus de transformation afin d’empêcher les dérives.

38Le Personalrat associait au champ d’action « compétitivité » l’idée qu’une concurrence menée avec des règles (du jeu) transparentes et justes rendrait les emplois plus sûrs, d’autant plus que la fonction publique ne pourrait, à court ou long terme, se soustraire à la comparaison avec le secteur privé. Mais ce thème fait peur. Trop d’expériences négatives d’un côté et d’attentes idéologiques de l’autre ont freiné une confrontation ouverte avec la question de la compétitivité.

Mesures et initiatives du Personalrat

39Le Personalrat a croisé avec les six champs d’action les initiatives suivantes, garanties juridiquement dans des conventions de service :

  1. Sécurité de l’emploi : le Personalrat s’est entendu avec la direction des services sur une garantie d’emploi, liée à une certaine obligation pour les employés de se former si nécessaire pour de nouvelles missions. Les licenciements économiques sont ainsi exclus. Cet accord comporte également une condition mettant les relations internes de prestations (prestations annexes) sous obligation de contracter durant une période d’adaptation de cinq ans (protection contre l’attribution à des prestataires privés).

  2. Sécurité de l’emploi : sur l’initiative du Personalrat, un marché interne de l’emploi, la « bourse du travail », a été organisé sur la base d’une convention de service afin de maintenir, grâce à des mesures de formation, l’employabilité des personnels affectés par la réorganisation ou la suppression de leurs missions. Cette mesure devrait permettre de répondre à la hausse de productivité souhaitée par le Personalrat et ouvrir pour les personnels concernés de nouvelles perspectives d’emploi. Elle a été imposée contre les fortes résistances de la direction, et l’on courait initialement le risque que les personnels supposés ou réellement peu productifs soient rejetés vers la « bourse du travail ». La réponse du Personalrat a consisté à ne plus accepter de recrutements sans passer par la bourse du travail, afin de valoriser cette dernière. Cette condition garantissait que tous les employés souhaitant changer de poste ne le feraient que par ce biais.

  3. Sécurité de l’emploi et employabilité : un accord a été trouvé pour promouvoir l’état physique des salariés. Il s’agit de supprimer les conditions de travail pénibles, d’inciter les salariés à un comportement adéquat de nature à réduire les jours d’absence et de maintenir leurs capacités physiques et psychiques. Une analyse des congés maladie, demandée par le Personalrat, a en effet montré un taux d’absence pour maladie nettement supérieur à la moyenne, avec un impact négatif, d’une part en termes de compétitivité (coûts vraisemblablement plus élevés), et d’autre part en termes de charges de travail supplémentaire considérables. En outre, selon l’évaluation, l’employabilité ultérieure de la personne concernée en pâtirait.

  4. Sécurité de l’emploi et qualification : une augmentation du budget formation a été convenue, et de nouveaux outils de gestion des ressources humaines défendus, comme la consultation en matière d’addiction, le coaching, la médiation, l’entretien sur le développement de l’organisation et sur le développement des RH ; ces méthodes, nouvelles pour le service, devraient contribuer à faire accepter les changements prévus et à soutenir la réorganisation.

  5. Autonomie/démocratisation : après un processus de discussion difficile qui a pris plusieurs années, le Personalrat a imposé dans une convention que soient définis les missions et le rôle de la direction dans une administration décentralisant les responsabilités. Cette explicitation devait permettre d’assurer, au niveau inférieur de l’organisation, le travail en équipes, partiellement autonomes, souhaité par le Personalrat. Cette mesure résolvait un problème ancien, lié à la décision, portée conjointement par la direction des services et le Personalrat, de réduire la hiérarchie à trois niveaux. Car, après l’euphorie des premiers temps, l’aplanissement de la hiérarchie et la délégation des responsabilités avaient tourné à la déception et au désarroi, d’autant que les personnels étaient insuffisamment préparés à leurs nouveaux rôles. Les craintes suscitées par la suppression d’échelons hiérarchiques et par un nouveau mode d’organisation, davantage tourné vers le marché ou le résultat, étaient à l’évidence trop grandes. Cette situation impliquait en effet des marges de manœuvre, consistant à prendre des décisions sous sa propre responsabilité, mais avec les risques correspondants, ce qui déstabilisa de plus en plus de cadres. La désorientation était particulièrement présente au niveau des équipes, qui purent participer aux choix de leur direction, mais furent livrées à elles-mêmes dans leurs processus de développement. C’est là qu’intervient l’accord sur la formation des cadres, réalisée sur la base d’un travail collectif de description de certains rôles et missions.

  6. Autonomie/démocratisation : un système global d’évaluation a été discuté, qui n’est toutefois pas encore terminé. Le Personalrat a exprimé son scepticisme sur ce projet et sur la possibilité d’exprimer des appréciations objectives. Dans la mesure où les évaluations sont désormais inévitables, suite à la nouvelle convention collective de la fonction publique, un projet à deux dimensions est privilégié : il a été convenu que l’évaluation ne serait pas seulement celle des salariés par les cadres, mais également celle des cadres par les salariés. L’évaluation doit s’inscrire dans un processus balisé. L’évaluation des cadres par les salariés était pour le Personalrat la condition pour accepter les évaluations. Le Personalrat leur préfère toutefois les systèmes participatifs de conventions d’objectifs.

  7. Autonomie/démocratisation : les entretiens entre collaborateurs et supérieurs hiérarchiques et les entretiens de convention d’objectifs ont été définis dans une convention, afin de permettre un échange permanent avec les prestataires de services, grâce à des entretiens réguliers sur les objectifs, leur réalisation et leur évaluation, ainsi que sur les conditions des prestations. Le schéma d’action (description idéaltype du processus) est destiné à permettre, en plus de la convention, que cadres et salariés s’entendent, dans un processus participatif, sur les objectifs, la mobilisation des ressources et l’organisation, qu’ils évaluent les résultats et, le cas échéant, les réajustent ensemble.

  8. Contrôle des changements : il a été convenu de faire au bout de cinq ans le bilan des répercussions de la réorganisation sur les salariés, par le biais d’une enquête auprès des collaborateurs. La représentation du personnel a en outre imposé une évaluation de l’ensemble du processus de transformation par des chercheurs indépendants. Ces mesures sont destinées à permettre de contrôler de manière critique l’impact du processus de transformation et d’apprécier à leur juste valeur les avis parfois contradictoires sur l’état de réalisation. Il faut le cas échéant fixer de nouvelles priorités pour compenser les insuffisances. Le résultat de cette évaluation a ainsi largement aidé le Personalrat à imposer ses exigences dans le domaine de la gestion des ressources humaines, ce qui a notamment permis de développer par la suite le concept de développement de l’encadrement.

  9. Compétitivité et sécurité de l’emploi : une obligation de contracter a été fixée pour les relations internes. Elle devrait être utilisée pour instaurer les mêmes conditions de concurrence dans un délai d’adaptation. Cela signifie que les prestations de la régie doivent être comparées à celles du marché dans les mêmes conditions, mais que, en cas de coûts plus élevés dans la production publique, cette dernière dispose de mesures de protection pour une durée de cinq ans. Si cette convention a mis tous les pôles annexes à l’abri de la privatisation pendant dix ans, la peur des pôles concernés de perdre éventuellement des marchés (même sans risque) n’a jusqu’à présent pas abouti à une compétition basée sur la comparaison. Dans un seul cas, celui du nettoyage des bâtiments, la ville de Detmold a pris ses distances à l’égard de la privatisation, dans un processus d’adaptation sans précédent, ce marché étant caractérisé par des conditions générales inégales. Dans ce cas précis, le Personalrat a réussi à imposer une « hausse politique des prix » pour l’emploi des femmes dans des conditions correctes.

40Avec ces six champs d’action et les neuf mesures citées ci-dessus à titre d’exemples, le Personalrat a tenté de soutenir le processus de réorganisation ou d’imposer par sa persévérance des alternatives répondant à l’objectif, négligé de son point de vue, de priorité à accorder au salarié. Son propos était d’une part d’atténuer les conséquences de la hausse de productivité liée à cet objectif et, d’autre part, de dégager des avantages pour les salariés. Cette tentative s’appuyait sur la conviction que, dans les périodes de transformation, si les changements menacent la sécurité et la visibilité, les gens ont besoin d’être accompagnés et rassurés. Le Personalrat était et reste tout aussi persuadé qu’une réorganisation telle que celle prévue et en cours à Detmold est indispensable pour préserver une fonction publique efficace, et que c’est la seule condition pour garantir les emplois. Il était évident pour le Personalrat que seul un partage des problèmes entre employeur (sécurité de l’emploi et offre de qualification) et salariés (ouverture à la formation et au changement) permettrait, d’une part, de consolider durablement la capacité d’action du service et, d’autre part, d’accroître l’employabilité des personnels.

Assurer la capacité d’action et l’employabilité

41Les capacités d’action et l’employabilité ont été soumises au cours du processus de transformation, du fait de la détérioration des conditions générales, à des exigences de plus en plus grandes. La situation financière continuait de se dégrader, tout comme celle du marché de l’emploi, ce qui renforçait encore chez les salariés la peur du changement. Il fallut également lutter en permanence contre des tentatives d’externalisation (par exemple, nettoyage des bâtiments, ramassage des ordures, espaces verts) ce qui n’était pas pour apaiser la situation. Mais la transparence établie en matière de coûts et de prestations fut utile, car elle permettait de comparer plus objectivement les offres de tiers aux prestations du service public et d’effectuer le processus interne d’adaptation dans les délais prévus.

Compétitivité et externalisation

42Sur la question de l’externalisation de certaines prestations (à l’avenir, quels services la ville doit-elle produire elle-même ?) et de la concurrence avec le privé, le Personalrat a de nouveau misé sur son nouveau rôle, consistant non pas à empêcher en s’opposant radicalement, mais à prendre de l’influence en proposant des alternatives. Cette position demandait du courage et de la conviction car nos partenaires traditionnels, les syndicats, comme les salariés, demandaient un refus clair et net. La comparaison leur semblait trop risquée. Or, le Personalrat était convaincu qu’une opposition de principe ne permettrait pas à la municipalité de l’emporter dans la confrontation avec le marché d’autant que le poids de l’idéologie est fort dans ce domaine. Une comparaison (benchmark) avec le privé, sur la base de conditions justes, pouvait selon le Personalrat, après un certain temps d’adaptation éventuel, permettre à la régie de l’emporter. Seules des prestations compétitives garantiraient la sécurité de l’emploi et renforceraient l’acceptation du service public dans l’opinion.

43Les processus de production des services dans la fonction publique ne sont toutefois pas toujours déterminés par des orientations rationnelles ; ils sont également soumis à des prises d’influence des milieux politiques ou des lobbys. Ce sont les cadres, qui avaient jusque-là piloté les processus dans ces conditions, qui se sont majoritairement montré le plus sceptiques : des procédures transparentes et déhiérarchisées signifiaient pour eux une nouvelle répartition du pouvoir, et requéraient en outre une grande force de persuasion. Cela vaut non seulement pour la direction, mais aussi, de la même manière, pour le Personalrat.

Pouvoir et contrepouvoir dans une nouvelle organisation stratégique

44Le pouvoir et le contrepouvoir ne peuvent plus s’appuyer sur des règles et normes familières ; ils sont sans cesse mis à l’épreuve de la concurrence et doivent chercher les meilleures solutions, une configuration qu’il n’est à notre sens pas pertinent de qualifier de « co-management ». La décentralisation des responsabilités et donc l’émancipation des employés font plutôt évoluer les rôles de la direction et du Personalrat vers la « gestion d’intérêts ». Les positions respectives des usagers et des salariés du secteur public n’ont pas fondamentalement changé. Les prestations restent soumises à la pression des coûts et de la justification, et les salariés continuent de rechercher la sécurité, la visibilité et des revenus suffisants. Seules les méthodes et, dans certains cas, les moyens de représentation de ces intérêts contradictoires sont soumis à un processus d’adaptation, caractérisé comme il l’a toujours été par ses acteurs et par le déséquilibre existant le plus souvent. C’est pourquoi, à côté du processus participatif de développement des organisations, le blocage organisé fait aussi partie du répertoire, et l’expérience montre qu’un processus avancé de participation n’y changera vraisemblablement rien.

Synthèse

45L’actuelle loi sur la représentation du personnel est, en matière de droits de participation, insuffisamment adaptée aux processus de modernisation basés sur le développement des organisations. Dans ce domaine, le Personalrat en est réduit à faire des concessions à la direction (générale) des services. En présentant ses conceptions de manière stratégique, le travail de représentation des intérêts du personnel peut encore gagner en efficacité.

46La situation financière des municipalités fait peser sur les processus de modernisation d’importantes contraintes budgétaires impliquant notamment de soumettre l’action de l’administration à une logique économique et de négliger des objectifs qualitatifs, ce qui rend plus difficile l’acceptation du changement.

47Les stratégies de décentralisation des responsabilités et de budgétisation augmentent le risque de désolidarisation de groupes de salariés, tant au niveau collectif qu’individuel. La réussite est mesurée d’abord à l’aune des objectifs de coûts et/ou de recettes.

48Les contraintes budgétaires empêchent en outre de faire évoluer les prestations de l’administration. On s’accroche à des prestations dépassées ou inefficaces, ce qui complique la mise en place de nouvelles prestations dont la population a besoin.

49La réduction des perspectives aux aspects financiers, aggravé par le manque de moyens, a entraîné un déséquilibre dans la poursuite des objectifs. Dans son rapport avec la performance et l’efficacité, la qualité a souvent été reléguée à l’arrière-plan. L’équilibrage des objectifs à l’aide d’un tableau de bord (Balanced Score Card, BSC), proposé par une société de conseil, en est resté au point mort car il était évident que seules les données financières entraient en considération. L’imagination manquait peut-être pour prendre en compte la mission de la municipalité. On n’échappe apparemment pas à la logique de faire des économies.

50La participation des personnes concernées (salariés, Personalrat, conseil municipal et administrés) dépend très fortement de la position des décideurs. Garantir l’émancipation a été et reste la mission centrale du Personalrat afin d’assurer un équilibre entre les acteurs et de sécuriser largement les processus de transformation. Le caractère décisif de la participation et de la délégation des responsabilités comme facteurs de valorisation dans le processus de transformation est négligé, pour des raisons de conservation du pouvoir (conservatisme structurel).

51La clé d’une modernisation réussie réside dans une gestion pertinente des ressources humaines, mais, du point de vue de la représentation du personnel, cette dernière n’est pas toujours reconnue comme telle. Une organisation hiérarchique établie au fil des ans n’est pas toujours synonyme de frustration, c’est aussi une garantie de fiabilité pour les projets de vie des salariés. En l’absence de gestion compétente des RH, le démantèlement d’une organisation familière génère la peur et des réactions de défense. Le Personalrat doit donc avoir une vision à long terme et du courage pour opposer aux incertitudes d’un processus ouvert de modernisation l’outil de qualification.

52Comme le montre l’expérience réalisée à Detmold, la représentation du personnel, en l’occurrence le Personalrat peut, en participant, parvenir à stimuler le développement des RH, s’il n’abandonne pas sa position critique et sa partialité en faveur des intérêts des salariés. Mais comme la participation au processus de transformation est insuffisamment garantie par la loi sur la représentation du personnel, il faut un soutien syndical compétent et un engagement politique non partisan. Les syndicats, tout comme les Personalräte, seront ainsi amenés à reconsidérer leurs rôles et leurs stratégies pour les adapter aux nouvelles conditions.

53En résumé, les expériences du Personalrat peuvent se décrire de la manière suivante :

54L’augmentation de l’efficience et de l’efficacité véhiculée par les concepts de New Public Management (NPM) ne permettra pas d’échapper aux mesures de consolidation budgétaire, mais cette dernière s’en trouvera déséquilibrée et donc perdra de sa crédibilité auprès de l’opinion et des salariés.

55Le contrôle de gestion introduit par le NPM est jusqu’à présent trop basé sur l’évaluation des coûts et trop peu sur l’évaluation des effets, et dégénère ainsi trop souvent en une « bureaucratie des chiffres », surpassant même celle des textes juridiques.

56Les problèmes complexes relatifs aux marchés publics ne sont pas devenus plus faciles à résoudre sous le seul effet des mesures de NPM.

57La gestion des RH doit faire face à des défis considérables. Or, c’est la composante la plus négligée du NPM.

58Les espoirs que les mesures de NPM rendent plus transparente la concurrence entre État et entreprises privées ont été déçus du fait d’une définition encore insuffisante des exigences et de la qualité.

59La représentation du personnel s’est compliquée dans le « triangle » formé par les attentes des salariés, la réalité des conditions générales et la faisabilité de la participation et de l’autonomie dans un contexte de peur de la perte d’emploi.

60Le Personalrat est « condamné » au rôle (important) de « gardien » de la gestion des RH et devient donc un facteur de réussite ou d’échec des prestations publiques.

61La délégation croissante des responsabilités et l’émancipation grandissante des salariés requièrent une évolution du rôle du Personalrat : de « co-décideur » à conseiller « protecteur», contrôleur (« gardien ») et «consultant », proposant des alternatives, organisant l’aide à l’autonomie et faisant office de médiateur en cas de conflit, mais étant également en situation d’organiser la résistance si les intérêts des salariés sont négligés. Il n’existe pas d’alternative réelle et efficace au rôle de co-décideur du Personalrat, les arguments et les alternatives ayant toujours su convaincre, comme le montre la réélection à plusieurs reprises du Personalrat.

Notes

1 Deux autres changements de direction ultérieurs corroborent la thèse selon laquelle les personnes exercent une influence importante, voire décisive, sur l’orientation et la rapidité des processus de réorganisation.

Table des illustrations

Titre Tableau 1 : organisation administrative de la ville de Detmold
Légende Le nombre de commissions passe à 10, soit une réduction de moitié
URL http://books.openedition.org/cirac/docannexe/image/671/img-1.jpg
Fichier image/jpeg, 67k

Auteur

Ancien président du Personalrat de la ville de Detmold.

Marie Gravey (Traducteur)

© IFAEE, 2007

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