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Modernisation des services publics et management social en France et en Allemagne

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Leo Kißler
, 
René Lasserre
, 
Marie-Hélène Pautrat

II – Emploi public et gestion des ressources humaines

La gestion des ressources humaines dans le processus de réforme des administrations publiques : l’exemple de la Basse-Saxe

Susanne König
Traduction de Marie Gravey

Résumé

Cette contribution a pour objectif d’éclairer, en s’appuyant sur l’exemple du Land de la Basse-Saxe, le rôle de la gestion des ressources humaines dans le processus de réforme des administrations publiques allemandes.

Texte intégral

1Ce n’est à vrai dire pas chose aisée. Une étude précise des concepts de « gestion des ressources humaines » (GRH) et de « développement des ressources humaines » montre par exemple qu’il n’en existe pas de définition homogène. Il faut donc analyser le sens des mots pour pouvoir apprécier avec justesse l’importance de la gestion et du développement des ressources humaines (RH) dans le processus de réforme des administrations publiques. C’est pourquoi la présentation du processus de réforme est ici encadrée par une réflexion sur les problèmes que posent ces concepts. Le développement des RH en particulier comporte de multiples facettes ; les responsables ont l’embarras du choix, s’agissant de sélectionner, dans une « palette d’instruments », les « outils » qui conviennent à leur organisation. L’article décrit ensuite comment le Land de Basse-Saxe a réalisé ce processus de sélection et quelles priorités il a établies. L’entretien entre un collaborateur et son supérieur hiérarchique est supposé avoir un rôle de première ligne, c’est pourquoi nous présenterons ici quelques résultats d’analyses consacrées à cet outil de développement des RH. Un bref résumé sur la GRH et le développement des RH dans le processus de réforme conclut cet article.

Les défis lancés à la gestion des ressources humaines

2Selon Reichard (2000, p. 180-181), la gestion des ressources humaines regroupe toutes les fonctions managériales relatives aux employés, depuis la définition quantitative et qualitative des besoins jusqu’au licenciement des personnels en surnombre, en passant par le processus de recrutement, le développement, le management et le contrôle de la gestion des ressources humaines. Mais si l’on veut rendre compte des aspects plus élaborés de la GRH, ce concept va au-delà d’une simple liste de fonctions managériales. Les nombreux référentiels et programmes des administrations publiques revendiquent une dimension stratégique, à long terme, de la gestion du personnel, rappelant le Human Resource Management (HRM) nord-américain. Cette expression indique que la personne qui travaille ne doit plus être perçue uniquement comme une unité d’imputation de coût, mais aussi comme un facteur de réussite, qu’il faut encourager et motiver pour atteindre les objectifs de l’entreprise (ou, ici, ceux de l’administration) (Oechsler 2000, p. 20). Les employés sont appréciés à leurs postes en tant qu’expert(e)s dont les connaissances et les compétences peuvent devenir un facteur stratégique de performance (Staehle 1991, p. 718). Cette conception a ainsi deux sources d’inspiration : d’une part, l’approche comportementaliste (les collaborateurs comme porteurs de nombreuses aptitudes et compétences) ; d’autre part, l’approche économique (les collaborateurs comme « investissement » et « facteur concurrentiel de l’organisation ») (Staehle 1988, p. 580).

  • 1 Le modèle de référence de la Harvard Business School souligne ainsi surtout la « perspective de man (...)

3Le HRM n’est pas un concept théorique unique et homogène, mais un amalgame d’approches diverses.1 En dépit de multiples variantes, les différents courants présentent toutefois les points communs suivants :

  • La gestion du personnel acquiert dans le HRM une importance stratégique propre, et devient une mission de management à part entière (Staehle 1991, p. 719).

  • Dans les discours, on souligne que les employés sont un important facteur de succès.

  • Le passage du concept traditionnel au concept moderne de HRM peut être illustré de manière caractéristique par les stéréotypes de Compliance et Commitment (Guest 1991, p. 152) : la relation psychologique à l’employeur évolue de la « soumission » à l’« attachement » des employés, les relations entre collaborateurs d’une Low Trust (confiance réduite) à une High Trust (confiance élevée) (voir également Schreyögg/Oechsler/Wächter 1995, p. 1920 ; Fischer 1998, p. 66). Pour créer l’engagement (commitment) et l’entretenir, il faut adresser à l’employé diverses propositions de participation, de communication, d’évolution et de rémunération.

4La distinction entre HRM « souple » et « dur », telle que Storey l’a introduite dans le débat (par exemple, 1992, p. 26-27), est relativement peu représentée en Allemagne. La littérature distingue les notions d’approches « instrumentale » et « humaniste » (Goss 1997, p. 12 sv.). La variante « dure » ou « instrumentale » souligne que « la personne est une ressource » et un « facteur de coût ». On s’efforce dans cette optique de gérer le facteur main d’œuvre de manière tout aussi rationnelle que d’autres facteurs de production, conformément à la stratégie et aux objectifs de l’entreprise ou de l’organisation. La performance des employés et les moyens d’augmenter cette dernière sont donc au centre des activités de HRM. Cette interprétation met l’accent sur la gestion des ressources humaines (voir par exemple Storey 1992, p. 26). A notre avis, ces politiques de GRH ne se distinguent guère des considérations purement productivistes inspirées du management scientifique tayloriste.

5La variante « souple » de la HRM souligne au contraire la dimension humaine des ressources. L’importance de la stratégie et de la réalisation des objectifs n’est nullement niée. Mais on est manifestement conscient que la main-d’œuvre humaine ne peut faire l’objet d’une « planification rationnelle » totale, qu’elle se distingue fondamentalement des autres facteurs de production (Fischer/Weitbrecht 1995, p. 374). La priorité consiste ici à susciter l’engagement par la communication, la motivation et une autre approche du leadership (Storey 1992, p. 26 sv.). Cette différenciation fait en somme clairement apparaître que le passage de la « gestion traditionnelle du personnel » à la « HRM moderne » peut impliquer pour les employés des chances et des risques différents, selon que ce changement s’accompagne d’objectifs plutôt « souples » ou plutôt « durs » (pour plus de détails, König 2005, p. 15 sv.).

  • 2 Sur un total de 4,7 millions de postes dans la fonction publique, plus de la moitié sont affectés a (...)

6Le concept de GRH, au sens du HRM, s’est imposé depuis longtemps dans la plupart des entreprises du secteur privé en Allemagne ; il n’est donc pas surprenant que le secteur public ait lui aussi adopté ce modèle dans sa conception des RH. L’approche « moderne », axée sur la stratégie, se heurte toutefois ici à un modèle ancien de gestion du personnel principalement basé, encore aujourd’hui, sur une fonction publique traditionnelle. Il existe pour les fonctionnaires, en tant que « loyaux serviteurs de l’État », un système de carrière prévisible, presque « figé », de bonnes garanties matérielles d’existence, un statut comparativement rigide et, jusque-là, des incitations à la performance peu nombreuses (ou, de fait, peu utilisées) (Reichard 2001, p. 181 sv. ; Tondorf/Jochmann-Döll 2004, p. 428-429.). L’explosion des dépenses imputées aux budgets publics a dans certains cas entraîné de fortes réductions de personnel, d’autres restant sans doute à venir. S’ajoute le désaccord grandissant, récemment devenu flagrant, entre le Bund, les Länder et les municipalités sur la question des conventions collectives : alors que les employeurs s’efforçaient auparavant de « parler d’une seule voix » dans les négociations avec les syndicats et de formuler des revendications communes, les Länder se sont désolidarisés du groupement des employeurs publics en 2005 ; comme ils ne voulaient pas cautionner, à défaut de pouvoir la financer2, la politique du Bund et des municipalités, ils mènent désormais, dans leurs domaines de compétences, leurs propres négociations, conduites par la Basse-Saxe. Dans le pire des cas, il y a maintenant une menace de morcellement des conventions collectives, ayant pour conséquence des disparités accrues entre différents groupes de salariés de la fonction publique. Cette situation brouillée, associée à la crise budgétaire (souvent grave), constitue le cadre et la limite d’une « réorientation » de la gestion traditionnelle du personnel dans l’administration publique vers une approche plus « moderne » au sens de la GRH. Ces paramètres sont importants pour évaluer le rôle de la gestion ou du développement des RH dans le processus de réforme de l’administration publique allemande ; la section suivante leur est consacrée.

Gestion et développement des RH dans le processus de réforme

La gestion des ressources humaines, élément constitutif d’un « modèle élargi »

7Dans le processus de réforme des administrations allemandes, la GRH n’est bien sûr pas un objectif en soi. Elle relève d’un contexte plus large de projets de réformes, qui correspondent largement aux idées de la Kommunale Gemeinschaftsstelle für Verwaltungsvereinfachung (KGSt). Au début des années 1990, la KGSt a lancé en Allemagne, sous le nom de « Neues Steuerungsmodell » (NSM), un mouvement de réformes. Cherchant à organiser les administrations publiques en « entreprises de services », le KGSt a proposé un modèle qui s’est précisé dans les années suivantes, et a retenu l’attention bien au-delà des seules municipalités. Ce modèle de transformation des administrations prévoyait principalement (KGSt 1993, p. 15 sv. ; Jann 2001, p. 85) :

  • de constituer une structure de direction et d’organisation décentralisée, semblable à celle des entreprises ;

  • de passer d’une gestion de l’imput (par le contrôle des ressources attribuées aux secteurs) à une gestion des « produits » de l’administration, donc une gestion de l’output ;

  • de dynamiser cette nouvelle structure par plus de concurrence.

8Pour atteindre le premier objectif, le KGSt recommande de piloter l’action de l’administration et l’attribution des budgets sur la base de contrats entre la politique, l’administration et les services. Les résultats, les ressources et l’utilisation adéquate du personnel devraient passer sous la responsabilité de niveaux décentralisés. Il conviendrait en contrepartie d’établir un service central de contrôle de gestion et de pilotage des missions stratégiques (KGSt 1993, p. 18-19). Pour réaliser efficacement le deuxième point, le passage à une gestion par les résultats, le modèle prévoyait la mise en place d’une comptabilité analytique, basée sur le produit, l’objectif étant une gestion constante de la qualité, destinée avant tout à identifier régulièrement les attentes des citoyens et de l’économie (KGSt 1993, p. 22). Enfin, des éléments de concurrence (comparaisons des prestations entre municipalités, benchmarks, comparaisons avec des prestataires externes) devraient contribuer à donner une impulsion à ces nouvelles structures (Jann 2001, p. 86).

9On remarque que le thème de la « gestion des ressources humaines » n’est pas explicitement évoqué à ce stade. C’est pourquoi Bogumil et Kuhlmann (2004, p. 53) parlent d’un « modèle noyau », enrichi par la suite de nouveaux éléments. Parmi les compléments ultérieurs importants, il faut évoquer, outre une plus grande attention portée aux usagers et aux éléments de concurrence, la plus grande prise en compte des collaborateurs, à l’aide d’une gestion moderne des ressources humaines. On a progressivement pris conscience que les efforts de réforme, largement inspirés par des modèles de gestion d’entreprise, ne porteraient de fruits à long terme que s’ils pouvaient s’appuyer sur l’approbation et la motivation des salariés, et qu’il ne suffisait pas, pour réorganiser les administrations de manière constructive, de modifier les seules structures : il fallait donner aux collaborateurs les qualifications pour faire face à des besoins nouveaux et les inviter à participer activement aux changements. Cela supposait de nouveaux défis pour le mode de gestion, jusqu’alors traditionnel, du personnel. Les mesures de développement des RH gagnèrent par la suite une importance considérable dans le processus de modernisation (KGSt 2000, p. 7 ; Drescher 2001, p. 55 ; Lorse 2004, p. 195).

Le développement des RH dans le processus de réforme : l’embarras du choix

10Un développement des ressources humaines prévoyant et anticipant les besoins à venir est l’une des composantes essentielles d’une GRH stratégique. Mais que faut-il entendre par développement des RH ? L’expérience montre que les pratiques et les travaux de recherche sont loin d’en présenter une conception homogène (König/Rehling 2005). Les uns en ont une représentation très étroite, assimilant pour l’essentiel développement à « formation ». Les mesures vont alors surtout dans le sens de la formation professionnelle initiale, la formation continue, la formation accélérée et la reconversion. Cette approche correspond, dans le tableau 1 ci-dessous, au premier niveau « Développement des RH au sens restreint ». Si l’on en restait là, il consisterait uniquement à programmer des mesures de formation de manière judicieuse, et ne répondrait nullement aux besoins stratégiques. Selon une conception plus large, le développement des RH va plus loin : il s’agit aussi d’identifier celui qui a le potentiel pour prendre en charge d’autres tâches, éventuellement à un niveau supérieur. Le développement des RH inclut dans ce cas (outre la formation) la promotion des personnels jeunes, la planification des successions et des carrières, le recrutement et l’accompagnement des nouveaux collaborateurs, les procédures d’évaluation des résultats obtenus par les collaborateurs, et bien d’autres choses encore. Selon le tableau 1, la forme la plus large de développement des RH associe la formation, la promotion et le développement de l’organisation. Le développement des RH devrait être assorti d’un contrôle prévisionnel (et non seulement d’un contrôle des coûts et des données antérieures servant d’appui à la gestion).

Tableau 1 : le développement des ressources humaines comme modèle progressif

Tableau 1 : le développement des ressources humaines comme modèle progressif

Source : Becker, 2002, p. 6 ; avec des modifications.

  • 3 Le concept de genre provient de la sphère linguistique anglo-saxonne et désigne (à la différence du (...)

11Dans la fonction publique, le principe du Gender Mainstreaming3 doit en outre faire l’objet d’une prise en compte transversale. Il a été officiellement établi comme stratégie politique en 1995, lors de la quatrième conférence mondiale sur les femmes organisée sous l’égide des Nations Unies, puis développé par les autorités et la commission européenne ; depuis l’entrée en vigueur du traité d’Amsterdam (1999), il est largement pris en considération dans les administrations publiques et, dans certains cas, dans le secteur privé. Vouloir respecter les exigences du Gender Mainstreaming suppose d’examiner tous les niveaux, décisions et processus politiques, en se demandant quels sont leurs impacts respectifs sur les hommes et sur les femmes (Jess/Riggers, 2001, p. 187). En Allemagne, le législateur a créé les conditions pour que les décisions politiques prises au niveau du Bund mais aussi de la plupart des Länder respectent le principe du Gender Mainstreaming ; cela s’applique également au développement des RH.

Développement des ressources humaines : l’embarras du choix

  • 4 NDT : Instance représentant les intérêts des personnels dans les administrations publiques.

12La voie vers une conception homogène du développement des RH, telle qu’elle est présentée dans le tableau 1, n’est qu’une possibilité parmi de nombreuses autres. Les modèles progressifs de ce type semblent toutefois présenter une certaine plausibilité pour les praticiens, et constituer une bonne base pour donner aux acteurs impliqués une idée claire du développement des RH et de ses objectifs. Cette conception progressive semble d’ailleurs nécessaire, car l’intégration du développement des RH dans les processus de réforme des administrations est organisée de façon variable. Elle intervient souvent par la mise en place de groupes de projets spécifiques, parallèlement à l’organisation ou à la hiérarchie habituelles (pour plus de détails, Rehling, 2006, p. 20 sv.). Ces groupes de projets sont constitués de représentants provenant de services administratifs très variés (par exemple Personalrat4, déléguée aux droits des femmes, cadres de services importants, experts du domaine, etc.). Il existe également des groupes de pilotage, qui interviennent en tant que coordinateurs et décideurs. Dans cette configuration, il est important de développer une vision commune du développement des RH ; car il paraît pour le moins difficile de vouloir introduire, conduire puis évaluer efficacement les effets d’un projet dont on n’a pas une conception claire.

13Enfin, si les acteurs impliqués se sont entendus sur un « langage commun », ils s’accorderont aussi sur des objectifs et mesures communs. Le tableau 1 donne une idée des multiples outils dont dispose théoriquement le développement des RH dans le processus de réforme. Dans les administrations allemandes qui n’avaient jusqu’alors qu’une gestion du personnel traditionnelle, beaucoup de ces outils (surtout ceux des niveaux les plus élevés) étaient, au début, inhabituels. Le développement des RH se présente ainsi pour les acteurs comme un problème d’embarras du choix, consistant à sélectionner dans une palette d’instruments les outils qui conviendront à leur organisation. D’une administration à une autre, ce problème a été résolu de manière différente, avec des succès divers et à des rythmes variables. Il n’est donc pas possible de faire état d’un stade de développement identique pour le Bund, les Länder et les communes ; Lorse (2004, p. 194) évoque plutôt un « patchwork de considérations conceptuelles ». La section suivante montrera les conséquences que le Land de Basse-Saxe a tirées de cet « embarras du choix ».

L’exemple de la Basse-Saxe : concept-cadre et premières applications

14Dans le Land de Basse-Saxe, la réforme administrative a été introduite à partir de 1994 environ, avec les décisions correspondantes. Selon la déclaration gouvernementale du 23 juin 1994, les principaux projets de réforme devaient comprendre (Rehling, 2006, p. 131) :

  • Une réduction des missions ;

  • La diminution des procédures administratives ;

  • La motivation des personnels ;

  • L’optimisation des moyens mis en œuvre.

15Dans un premier temps, ce n’est pas un vaste plan global qui a été introduit, mais différents projets pilotes. En Basse-Saxe, la réforme présente les spécificités suivantes : l’existence de fortes contraintes budgétaires, une entente relativement précoce avec les syndicats sur la modernisation de l’État et une priorité clairement donnée aux mesures de réduction des missions au sein des ministères eux-mêmes (König, 1997, p. 90 ; Rehling, 2006, p. 132).

  • 5 « Concept-cadre » signifie que les administrations subordonnées pouvaient se baser sur les projets (...)

16Trois ans plus tard, le gouvernement régional a adopté un concept-cadre sur le développement des RH5, un service spécifique du ministère de l’Intérieur du Land étant chargé de son élaboration. Par la suite, les compétences ont changé de mains, passant de la chancellerie au ministère des Finances puis (de nouveau en 2000) au ministère de l’Intérieur (pour plus de détails, Rehling, 2006, p. 133). Sur le fond, le concept-cadre a défini les priorités suivantes pour le futur travail de développement des RH (Niedersächsisches Innenministerium 1997a : p. 5 ; Rehling, 2006, p. 134) :

  • L’établissement de plans de développement des RH propres aux différentes administrations (Behördenkonzepte) avant la fin de l’année 1999 ;

  • L’introduction d’une action de qualification du personnel (sur des questions telles que la prise en compte des usagers, les outils de pilotage empruntés à la gestion des entreprises privées ou encore la gestion de projet) et de formation continue des cadres (au management coopératif ou au contrôle de gestion par exemple) ;

  • La réalisation d’enquêtes de satisfaction des usagers et des collaborateurs ainsi que

  • L’introduction à grande échelle d’entretiens entre collaborateurs et supérieurs hiérarchiques d’ici la fin de l’année 1999.

  • 6 Selon les chiffres de septembre 2000, ces formations ont concerné 86 personnes (Niedersächsisches I (...)

17Le gouvernement du Land a octroyé deux fois cinq millions de DM, pour les années 1997 et 1998, à l’expérimentation et à la mise en place de ces mesures. Pour accompagner les procédures sur place, des salariés du Land ont été formés au « conseil en développement des RH »6. Le gouvernement du Land souhaitait ainsi manifester son soutien à ces démarches et créer dans les administrations l’enthousiasme d’un « nouveau départ ».

  • 7 Municipalités et écoles n’étaient pas comprises.

18Le gouvernement de Basse-Saxe avait d’emblée accordé une grande importance au contrôle de gestion et à l’évaluation des mesures. Une évaluation centrale et systématique des résultats devait permettre d’avoir un premier aperçu de l’état du développement des RH dans le Land. Dans le cadre d’une enquête exhaustive, les services administratifs du Land ont été interrogés sur leurs activités de développement des RH durant la période 1997-19997. Globalement, les responsables en ont conclu que, pour la période étudiée, le thème du développement des RH avait non seulement pris de l’importance, mais qu’il avait, « pour la première fois à grande échelle, entraîné une multitude d’activités » (Niedersächsisches Innenministerium, 2002, p. 6). Les personnes interrogées sur les effets des mesures évoquaient avec prudence notamment une augmentation de la productivité du travail (53 % d’approbation), une meilleure conscience des coûts, une hausse de la qualité des prestations et une plus grande volonté d’efficacité (52 % d’approbation pour chaque question). Il convient toutefois de nuancer en précisant que seules les directions des services ont été interrogées, si bien qu’on ne peut exclure une déformation dans le sens de ce qui serait « socialement souhaitable ». Concernant le détail des mesures, l’enquête indique que :

  • Jusque fin 1999, des plans de développement des RH avaient été élaborés dans 46 % des services, la plupart ayant explicitement envisagé de soutenir les femmes ;

  • Des plans visant un développement systématique des personnels de direction existaient dans environ un tiers des services ;

  • 30 % avaient réalisé des consultations auprès des collaborateurs, à peine 17 % auprès des usagers ;

  • Des entretiens individuels structurés avaient été introduits dans 36 % des services.

19Outre ce bilan, globalement très positif, les chiffres indiquent donc que des besoins restent à couvrir. Dans le rapport d’évaluation, des objectifs chiffrés ont donc été fixés pour les trois à quatre années suivantes sur la base des résultats actuels. Jusqu’en 2003, le nombre de plans de développement des RH existants dans les administrations devait par exemple passer à 93 %, celui des consultations des collaborateurs à 51 % et celui des entretiens entre un salarié et son supérieur hiérarchique à 84 % (Niedersächsisches Innenministerium, 2002, p. 6 ; p. 15 sv.).

20Ces chiffres donnent un aperçu significatif de l’état du développement des RH dans le Land de Basse-Saxe. Ils n’indiquent toutefois pas pourquoi, au moment de l’enquête, certains outils étaient nettement moins répandus dans l’administration régionale que les responsables ne l’avaient escompté. Un projet de recherche de l’université Carl von Ossietzky d’Oldenburg s’est penché plus particulièrement sur l’entretien individuel, auquel le plan cadre préalable accordait un rôle privilégié et une importance particulière : le décalage entre l’introduction prévue à grande échelle pour la fin 1999 et le niveau de réalisation (36 % environ) est tout à fait flagrant dans son cas. La section suivante va étudier plus précisément cet outil spécifique. Nous expliquerons d’abord comment l’administration de Basse-Saxe conçoit l’entretien individuel, avant de présenter quelques résultats de recherche.

L’entretien individuel : un outil spécifique

Le principe de l’entretien individuel salarié – supérieur hiérarchique

21Dans de nombreuses municipalités et administrations de Länder, un rôle particulier est attribué à l’entretien individuel. Il s’agit d’un entretien structuré, préparé, en face à face individuel entre un cadre et un salarié ; il a généralement lieu une fois par an. On le qualifie souvent d’entretien annuel, d’entretien de progression ou d’entretien avec le collaborateur. Il ne doit pas se dérouler spontanément, mais être mené de façon directive, et régulièrement, ce qui le différencie clairement des entretiens « quotidiens » dans le monde du travail. Par rapport au modèle progressif établi selon Becker (voir tableau 1), l’entretien ressort de la rubrique « Promotion » (développement des RH au sens élargi). Cet entretien a pour axes essentiels la « coopération », la « gestion et le développement des ressources humaines » et la « détermination d’objectifs ». Contrairement au secteur privé, la fonction publique dissocie explicitement l’entretien individuel de l’entretien d’évaluation. Les cadres ont souvent l’obligation de proposer des entretiens, tandis que la participation des collaborateurs suit dans certains cas le principe du volontariat.

22L’introduction d’entretiens va généralement de pair avec des objectifs ambitieux. L’implication de l’employé à travers l’entretien est supposée augmenter la motivation et l’identification à son propre travail, et renforcer la coopération. La « décompression » et « l’assainissement de l’ambiance » ont également une fonction de soupape non négligeable. Mais l’information réciproque et la communication, ainsi que l’ancrage d’une culture du feedback sont particulièrement importants (voir par exemple Breisig/König/ Wengelowski, 2001, p. 36 sv. ; Niedersächsisches Innenministerium, 1997b, p. 5). Les entretiens ne sont néanmoins pas une fin en soi. Ils sont destinés à apporter un accompagnement et un soutien positifs aux efforts de réforme. Le KGSt indique ainsi que l’entretien doit servir « à atteindre les objectifs stratégiques et opérationnels d’une organisation conjointement avec les employés » (KGSt 2002, p. 13). Les entretiens s’ancrent donc (au moins sur le plan théorique) dans le contexte plus large des nouveaux outils de pilotage, en particulier dans le management dit « contractuel ».

  • 8 L’entretien individuel présente en cela des parallèles avec le modèle du KGSt, qui recommande aux m (...)

23Comme il a été dit plus haut, l’entretien constituait en Basse-Saxe une activité prioritaire du plan cadre de GRH. Le ministère de l’Intérieur a établi en guise de référentiel une brochure comportant des conseils de réalisation, reprenant les premières expériences tirées de projets pilotes menés au ministère de l’Environnement ou dans une administration de district (Niedersächsisches Innenministerium, 1997b). Les modules proposés pour un entretien y sont intitulés module de « Coopération », « Missions et environnement de travail », « Possibilités de progression et de développement ».8 Selon la conception du ministère, une liste de mots-clés peut servir de fil conducteur pour aider l’employé et son supérieur hiérarchique à préparer individuellement l’entretien. Cette liste peut servir à fixer en début d’entretien les thèmes prioritaires. Le tableau 2 montre la liste des mots-clés sous forme condensée.

24L’ensemble des thèmes cités doit permettre de déboucher sur des conventions d’objectifs ; c’est pourquoi un module correspondant a été placé en fin de liste. Les conventions d’objectifs doivent y être consignées par écrit, accompagnés de la date de l’entretien et des signatures des deux parties. L’entretien suivant peut ainsi peut ainsi se référer aux objectifs définis l’année précédente ainsi qu’à leur niveau de réalisation (ou aux raisons d’une réalisation inexistante ou partielle).

25Comme pour le modèle de la KGSt, les conventions d’objectifs sont qualifiées « d’élément central de l’entretien » et l’entretien lui-même de « condition essentielle à un fonctionnement administratif orienté vers des objectifs ». A long terme, le plan du Land de Basse-Saxe s’inscrit, au moins implicitement, avec ses conventions d’objectifs lors de l’entretien, dans une logique de management contractuel, et oriente davantage l’action administrative sur les objectifs et les résultats : « Il [l’entretien] constitue, avec le principe du « management par objectifs » à mettre en pratique et surtout à l’épreuve, une possibilité de pilotage importante, ce qui en fait une condition de réussite des nouveaux outils de l’administration régionale de Basse-Saxe » (Niedersächsisches Innenministerium, 1997b, p. 5). Dans les faits, la convention d’objectifs dans le cadre de l’entretien ne doit toutefois pas être considérée comme obligatoire mais comme possible ou conseillée.

Tableau 2 : Liste de mots-clés pour aider à préparer et à réaliser l’entretien MVG

Tableau 2 : Liste de mots-clés pour aider à préparer et à réaliser l’entretien MVG

Source : Niedersächsisches Innenministerium 1997b, p. 14 ; abrégé.

  • 9 J’ai réalisé ce projet conjointement avec Mette Rehling, diplômée en sciences de gestion ; je lui a (...)

26En résumé, l’entretien individuel est sous cette forme un outil plutôt « souple » de développement des RH, dont on escomptait notamment un fort impact sur la motivation des employés. Il est donc étonnant que l’objectif d’une « introduction à grande échelle » avant la fin de l’année 1999 ait été, avec seulement 36 % de réalisation, très clairement manqué. De plus, même dans les services où l’entretien avait été introduit, tous les employés sont manifestement loin d’avoir été touchés, leur part étant parfois même inférieure à 50 %. Les raisons de cet échec et les réserves possibles à l’égard de ces entretiens individuels ont été explorées dans le cadre du projet « PerMit » (Personalentwicklung und Mitarbeiter/innengespräche – Développement des RH et entretiens individuels), de l’université Carl von Ossietzky d’Oldenburg. Nous allons maintenant présenter quelques observations tirées des résultats de cette recherche.9

Résultats de notre recherche sur l’entretien individuel

  • 10 Nos moyens financiers et notre temps limités ne nous ont pas permis d’analyser en profondeur un plu (...)
  • 11 Les municipalités avaient développé leurs propres programmes MVG, ceux-ci ne se distinguant toutefo (...)

27L’enquête ministérielle dans l’administration du Land a apporté des indications sur le degré de diffusion de l’entretien dans la pratique. Qualitativement trop peu alimentée, et s’appuyant uniquement sur les déclarations des directions des services, elle ne permet toutefois que de supposer pourquoi l’entretien n’avait jusque-là pas été introduit aussi largement que prévu dans les administrations de Basse-Saxe. Les bilans n’ont ainsi pour l’essentiel pas indiqué si l’entretien avait réellement été accepté par les employés et par les cadres et s’il était perçu de manière positive, ou s’il avait au contraire rencontré de l’hostilité et des résistances. Le projet PerMit s’était donné pour but d’apporter quelques éclairages sur ces questions. La sélection des unités analysées a été réalisée en accord avec la fondation Hans-Böckler et le service du ministère de l’Intérieur de Basse-Saxe chargé des questions de développement des RH. L’accès aux services s’est fait à trois niveaux, intégrant à la fois la direction du service, autrement dit la DRH, le Personalrat et la déléguée aux droits des femmes. Les objectifs du projet étaient ainsi d’emblée portés et soutenus par des acteurs internes importants. Des enquêtes ont été réalisées dans sept administrations au total,10 dont trois municipalités et quatre administrations de Land.1111 Les données suivantes s’appuient d’une part sur 234 entretiens en face à face avec des cadres et des employés (barres claires dans le tableau 3), d’autre part sur les réponses aux questionnaires de la ville A (868 questionnaires) et de l’administration régionale 1 (88 questionnaires). Cette étude n’a aucune prétention à la représentativité. Mais, dans la mesure où les entretiens de la fonction publique sont à de multiples égards conçus de manière semblable et où il peut y avoir tout au plus de minimes différences de contenu entre les Länder, les observations faites en Basse-Saxe devraient donner une idée claire de la problématique liée à l’entretien. Sur la multitude de résultats, seuls les points suivants ont été retenus ici :

  • Le degré de diffusion dans les administrations interrogées, donc le nombre d’employés ayant passé un entretien ;

  • L’opinion des personnes interrogées avant et après l’entretien ;

  • L’importance des conventions d’objectifs dans le cadre de l’entretien.

Degré de diffusion de l’entretien dans les administrations

28Le tableau 3 fait apparaître de manière synthétique des différences d’accueil d’une administration à l’autre : le degré de diffusion oscille entre 27 et presque 100 %. Pour interpréter ces résultats, il faut toutefois prendre en compte la durée depuis laquelle ces institutions travaillent avec cet outil. Au moment de l’enquête, l’introduction de l’entretien dans les administrations Ville A et Land 1 à 4 datait de cinq à six ans environ. Le « coup d’envoi » de la première série d’entretiens avait été donné environ trois ans avant l’enquête dans le Kreis (district) C. La ville B en était encore à la phase d’introduction, si bien que l’évaluation PerMit présente, au milieu de l’année 2004, un premier bilan intermédiaire.

29Ces données seraient à elles seules peu éloquentes, les programmes prévoyant généralement que les entretiens aient lieu chaque année. Il fallait donc approfondir en demandant combien de séries d’entretiens annuels avaient été menées. Dans les administrations de Land 2, 3 et 4, non seulement le degré de diffusion était particulièrement élevé, mais la régularité plus forte : plus souvent que dans d’autres administrations, trois séries d’entretiens annuels voire plus avaient été conduites. Comparativement, la ville A et l’administration de Land 1 avaient, malgré une introduction au même moment, rarement dépassé la deuxième série d’entretiens. Compte tenu de la date d’introduction dans le Kreis C, on aurait pu en être déjà à la troisième série, mais ce scénario ne s’appliquait à aucune des personnes interrogées.

Tableau 3 : degré de diffusion du MVG dans les administrations

Tableau 3 : degré de diffusion du MVG dans les administrations

Source : König/Rehling, 2006, p. 42.

30Avec un outil « souple » et non contraignant tel que l’entretien, il y a de toute évidence un risque d’enlisement pendant ou après la deuxième série annuelle. Il est difficile d’émettre un avis définitif sur les causes possibles ; plusieurs paramètres sont envisageables. Il ressortait de certains entretiens une curiosité éphémère : si l’on était a priori intrigué par ce que cet outil de DRH allait apporter, cette curiosité était satisfaite dès la première série, et il aurait fallu des incitations supplémentaires pour que d’autres entretiens aient lieu. En outre, une partie des cadres ou des employés avaient, seuls ou en concertation, décidé que cet instrument ne pouvait être d’aucune utilité dans leur domaine. Le manque de temps et des problèmes plus urgents en période de réforme ont également pesé. Il faut noter que dans les administrations de Land 2 à 4, qui avaient atteint un nombre de séries particulièrement élevé, la procédure avait été l’objet d’un contrôle centralisé plus fort. L’explication à une diffusion moindre n’est de toute évidence pas à rechercher du côté d’un manque de mesures de formation : dans le Kreis C (degré de diffusion le plus bas), les collaborateurs et les cadres avaient reçu une formation particulièrement ambitieuse. L’ambiance des entretiens a globalement reçu d’excellentes notes dans toutes les administrations ; la confidentialité des entretiens n’a pratiquement jamais posé de problème. La satisfaction quant aux thèmes abordés est, elle aussi, générale.

Opinion des personnes interrogées avant – après

31Quand les employés ont pu être amenés à passer un entretien, leurs expériences sont donc rétrospectivement jugées positives (voir tableau 4).

Tableau 4 : Opinion sur l’entretien salarié / supérieur hiérarchique avant et après l’entretien

Tableau 4 : Opinion sur l’entretien salarié / supérieur hiérarchique avant et après l’entretien

Source : König/Rehling, 2006, p. 54.

32Les déclarations relatives à l’opinion avant le premier entretien indiquent, comme on pouvait s’y attendre, un certain scepticisme – on pouvait s’y attendre car l’entretien restait une procédure nouvelle, inhabituelle. Parmi les personnels, environ 47 étaient initialement sceptiques ou plutôt sceptiques, contre 33 % des cadres. 33 % des employés et 49 % des cadres ont qualifié leur opinion préalable de positive ou plutôt positive. Les autres personnes se sont montrées indécises (position « mitigée ») ou n’ont pas donné de réponse. Après les entretiens, environ 21 % des employés et 12 % des cadres restaient tendanciellement sceptiques. Mais on observe globalement une opinion assez positive (au total, plus de 55 % des employés et près de 80 % des cadres avaient une opinion positive ou plutôt positive).

Importance des conventions d’objectifs dans le cadre des entretiens

  • 12 Les acteurs souhaitaient même établir une distinction claire avec les « vraies » conventions d’obje (...)

33La convention d’objectifs devrait, selon la vision de la KGSt et du ministère de l’Intérieur de Basse-Saxe, être un élément prioritaire et mener progressivement l’administration à répondre à des objectifs précis. Les municipalités ayant participé à l’enquête s’étaient toutefois sciemment éloignées des recommandations de la KGSt, utilisant, au lieu du concept de « conventions d’objectifs », la formulation non contractuelle de « conventions » ou d’« accords »12. Aucune véritable volonté de pilotage n’y était liée. Ce constat vaut d’ailleurs – indépendamment du choix des termes – pour la majorité des administrations étudiées. Seule une administration s’efforçait de s’ancrer à long terme dans une logique de management contractuel, sans vraiment y parvenir car les contrats avaient été passés avec le ministère concerné trop tard pour être établis suffisamment dans le détail. Sur la base des résultats tirés des entretiens préparatoires, on pouvait considérer que tous les termes (conventions d’objectifs, conventions et accords) désignaient principalement la même idée : introduire, comparativement à des arrangements « seulement » oraux, une notion d’engagement. Cela nous autorise à utiliser dans ce qui suit ces différents termes comme quasi-synonymes.

34Il a d’abord été demandé si, dans le cadre des entretiens, des changements semblaient nécessaires en termes de coopération, de missions et d’environnement de travail ou de développement des RH. Dans trois entretiens sur quatre, des besoins avaient été identifiés, ce qui laissait présager un potentiel suffisant pour des conventions d’objectifs. La moitié des personnes interrogées indiquait aussi avoir déjà passé des conventions d’objectifs (ou, selon les termes employés dans l’administration, des accords). Les trois quarts des personnes estimaient en plus qu’il leur avait été plutôt facile de parvenir à de telles conventions dans un entretien en face à face. Il apparaissait néanmoins que plus de 40 % des personnes interrogées y avaient de manière générale renoncé. Les personnes interrogées, notamment les personnels de l’administration du Land, avaient manifestement une position très ambivalente sur cet outil. Les conventions d’objectifs définies dans le cadre de l’entretien semblaient curieusement plus importantes pour les employés que pour les cadres, une configuration inhabituelle. La grande dispersion des résultats (se traduisant par un écart-type important) a souligné cette impression d’ambivalence. Les réponses font apparaître que des accords (sur des objectifs ou non) n’ont eu lieu régulièrement que dans environ 40 % des entretiens ; près d’un quart des personnes interrogées était même d’avis que les entretiens ne mènent pas du tout à des accords concrets. Globalement, la « culture d’engagement » des accords ou des conventions d’objectifs semblait très variable selon les administrations. Dans certains secteurs, cet outil était pratiquement déjà établi ; dans d’autres, il restait des réserves importantes quant à son sens. Le contenu et la qualité des conventions d’objectifs passées n’ont en tout cas pas pu être étudiés dans le cadre de cette évaluation.

Bilan intermédiaire de la conduite d’entretiens

35Les projets soulignent très souvent l’importance de l’entretien comme outil essentiel de développement des RH. Quel éclairage apportent les résultats empiriques − présentés ici de manière condensée ? Il semble être un outil tout à fait adapté pour renforcer la motivation, la communication et la coopération. Lorsque des accords sur l’évolution professionnelle avaient pu être conclus malgré la situation difficile des administrations dans le processus de réforme, la satisfaction des employés semblait élevée, ce qui est tout à fait compréhensible. D’un point de vue plus stratégique, des actions ou remaniements semblent cependant nécessaires :

  • Sous sa forme actuelle, l’entretien n’ouvre pas encore la voie à un « management par objectifs » dans les administrations publiques allemandes ;

  • Les questions relatives à la réforme administrative et le rôle des personnes interrogées dans des processus de travail en évolution (des sujets « brûlants ») ne font pas l’objet d’entretiens ;

  • Comme il n’y a dans l’entretien pratiquement aucune harmonisation explicite entre l’évolution à venir des besoins et les qualifications, et que l’entretien semble parfois isolé d’autres outils, les potentiels de développement prévisionnel (au sens d’une GRH stratégique) ne sont pas exploités.

  • 13 Tondorf, Bahnmüller et Klages (2002) distinguent dans le domaine des administrations publiques troi (...)
  • 14 Après l’évaluation partielle, le ministère de l’Intérieur de Basse-Saxe de l’époque (2002 : Bericht (...)

36En raison de ces résultats, les entretiens semblent pour l’instant peu à même d’ancrer les administrations dans une logique de management contractuel ou de servir de base à un accord sur la rémunération dans la fonction publique.13 Il y a donc un décalage entre le plan théorique et la réalisation pratique, si bien que des clarifications ultérieures apparaissent nécessaires.14

  • 15 105 administrations allemandes ont participé à cette enquête. Les personnes interrogées ont cité co (...)

37Cet article visait à apporter un modeste éclairage sur le rôle de la gestion et du développement des RH dans le processus de réforme de l’administration allemande. Nous avons ainsi brossé à partir du cas de la Basse-Saxe un large tableau des différentes stratégies possibles, tantôt « dures » tantôt « souples » de développement des ressources humaines, illustrant ainsi la variété des choix et des instruments qui s’offrent aux décideurs du changement. L’exemple particulier de l’entretien individuel a montré que des projets de développement des RH très élaborés « en haut lieu » se heurtent dans la pratique à différents problèmes de réalisation. Mais, comme chaque instance est finalement elle-même seule responsable de la mise en œuvre sur le terrain, elle ne peut escompter que peu de soutien concret du niveau central. La réorientation de la gestion du personnel, d’une définition traditionnelle à une GRH moderne, doit souvent être effectuée avec les « moyens du bord », ce qui représente une tâche énorme pour chaque administration. Selon un récent sondage, seul un tiers d’entre elles se sent très bien ou bien armée face aux défis du changement (Drescher, 2005, p. 16).15

38Le Bund n’a pas ouvert la voie en la matière : il a fallu attendre 1999 pour qu’il prenne la décision de programmer l’introduction à grande échelle de plans de développement des RH dans ses services (Lorse, 2004, p. 194). Ce sont plutôt les municipalités qui ont un rôle précurseur. Les efforts de modernisation des Länder s’avèrent variables en termes de rythme comme de volonté. Au niveau régional, on travaille souvent avec des projets qui présentent un caractère pilote. Globalement, ce processus est plutôt qualifié de modernisation par adaptation (Reichard 2004, p. 88 sv. ; p. 98-99). Le personnel des Länder représentant des effectifs comparativement importants (voir note n°2), la grande difficulté, dans une situation budgétaire parfois précaire, consiste à gérer des missions croissantes avec de moins en moins de personnel. Sur ce point, les efforts de modernisation sont fortement masqués par des mesures d’économie et des réductions d’emplois.

39Les remarques suivantes valent probablement au même titre pour le Bund, les Länder et les municipalités : dans le processus de réforme, des éléments empruntés à la gestion et la notion d’efficience économique ont la priorité sur des paramètres plus « souples » comme la gestion des ressources humaines ou son développement. Cela ne signifie pas qu’une « ligne dure » de GRH soit d’emblée visée. Mais, face à une pression budgétaire croissante, il est difficile pour les partisans d’une variante « souple » de la GRH de mettre leurs idées en pratique. On leur demande de démontrer précisément les effets et succès des mesures introduites. Pour les employés, cette juxtaposition d’éléments durs et souples émet ce que l’on appelle des messages contradictoires ou ambivalent : ils se demandent s’ils seront finalement les gagnants ou les perdants de la réforme.

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Notes

1 Le modèle de référence de la Harvard Business School souligne ainsi surtout la « perspective de management général de la GRH » et l’importance des différents intérêts et parties prenantes (Beer et al., 1985 ; Staehle, 1991, p. 728). Le deuxième modèle américain en matière de GRH a été développé à l’université du Michigan. Ses représentants veulent intégrer la structure d’organisation, la GRH et la stratégie d’entreprise ou mission, les deux premiers paramètres devant être subordonnés à la stratégie (Tichy/Fombrun/Devanna 1982, p. 47). Pour une analyse critique des différents modèles de GRH, voir König 2005, p. 10 sv.

2 Sur un total de 4,7 millions de postes dans la fonction publique, plus de la moitié sont affectés aux Länder, seulement 300 000 environ au Bund et le reste, aux municipalités. Dans une situation financière parfois difficile, les Länder veulent à tout prix éviter d’augmenter le niveau des traitements et salaires.

3 Le concept de genre provient de la sphère linguistique anglo-saxonne et désigne (à la différence du sexe biologique) le « sexe social » issu d’évolutions socio-historiques. « Mainstream » est le terme anglais pour le « courant dominant ». Le Gender mainstreaming vise (de manière imagée) à intégrer les questions de parité au courant dominant.

4 NDT : Instance représentant les intérêts des personnels dans les administrations publiques.

5 « Concept-cadre » signifie que les administrations subordonnées pouvaient se baser sur les projets du ministère, mais sans que celui-ci puisse imposer une application terme à terme ni aux niveaux inférieurs – alors au nombre de trois – de l’administration de Land, ni dans d’autres domaines de compétences du ministère.

6 Selon les chiffres de septembre 2000, ces formations ont concerné 86 personnes (Niedersächsisches Innenministerium 2002, p. 53).

7 Municipalités et écoles n’étaient pas comprises.

8 L’entretien individuel présente en cela des parallèles avec le modèle du KGSt, qui recommande aux municipalités de commencer par ces modules, les piliers étant l’entretien de travail, de définition des objectifs, de coopération ou de développement des RH. Le KGSt recommande en outre de programmer un module sur l’actuel processus de modernisation de l’administration, alors que cela n’est pas prévu dans l’administration régionale de Basse-Saxe (KGSt 1992 ; 2002).

9 J’ai réalisé ce projet conjointement avec Mette Rehling, diplômée en sciences de gestion ; je lui adresse ici toute ma gratitude pour ce travail commun, toujours stimulant, et la remercie de me permettre de présenter certains résultats ici.

10 Nos moyens financiers et notre temps limités ne nous ont pas permis d’analyser en profondeur un plus grand nombre d’administrations.

11 Les municipalités avaient développé leurs propres programmes MVG, ceux-ci ne se distinguant toutefois pas fondamentalement dans leurs composantes du modèle des administrations de Land. Il nous semble donc possible de regrouper ici certains résultats.

12 Les acteurs souhaitaient même établir une distinction claire avec les « vraies » conventions d’objectifs, ces dernières étant passées à d’autres niveaux (par exemple celui de l’équipe).

13 Tondorf, Bahnmüller et Klages (2002) distinguent dans le domaine des administrations publiques trois types idéaux (théoriques) d’objectifs : 1. Des objectifs dans le MVG en guise d’alternative à l’évaluation des performances ; 2. Des objectifs comme outil de pilotage (par exemple dans le cadre d’un management contractuel) ; 3. Une rémunération liée aux objectifs.

14 Après l’évaluation partielle, le ministère de l’Intérieur de Basse-Saxe de l’époque (2002 : Berichtsteil II, p. 27) tenait par exemple encore à ce que les MVG se développent en un système comportant « des conventions d’objectifs, contractuelles et contrôlables, entre l’employé et son supérieur hiérarchique ».

15 105 administrations allemandes ont participé à cette enquête. Les personnes interrogées ont cité comme principaux enjeux à venir : 1. Renforcement de la compétence de direction ; 2. Évolution financière/suppressions de postes ; 3. Maintenir la motivation des employés ; 4. Conséquences de l’évolution démographique ; 5. Appliquer les nouvelles conventions collectives (pour plus de détails, Drescher 2005, p. 14).

Table des illustrations

Titre Tableau 1 : le développement des ressources humaines comme modèle progressif
Légende Source : Becker, 2002, p. 6 ; avec des modifications.
URL http://books.openedition.org/cirac/docannexe/image/663/img-1.jpg
Fichier image/jpeg, 172k
Titre Tableau 2 : Liste de mots-clés pour aider à préparer et à réaliser l’entretien MVG
Légende Source : Niedersächsisches Innenministerium 1997b, p. 14 ; abrégé.
URL http://books.openedition.org/cirac/docannexe/image/663/img-2.jpg
Fichier image/jpeg, 88k
Titre Tableau 3 : degré de diffusion du MVG dans les administrations
Légende Source : König/Rehling, 2006, p. 42.
URL http://books.openedition.org/cirac/docannexe/image/663/img-3.jpg
Fichier image/jpeg, 92k
Titre Tableau 4 : Opinion sur l’entretien salarié / supérieur hiérarchique avant et après l’entretien
Légende Source : König/Rehling, 2006, p. 54.
URL http://books.openedition.org/cirac/docannexe/image/663/img-4.jpg
Fichier image/jpeg, 139k

Auteur

Chargée de recherches auprès de l’Institut de gestion et de pédagogie économique, Université Carl von Ossietzky, Oldenburg.

Marie Gravey (Traducteur)

© IFAEE, 2007

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