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Modernisation des services publics et management social en France et en Allemagne

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Leo Kißler
, 
René Lasserre
, 
Marie-Hélène Pautrat

II – Emploi public et gestion des ressources humaines

Emploi public en France : état des lieux et perspectives d’évolution

Catherine Zaidman

Résumé

Le poids des effectifs publics dans l’emploi salarié total demeure élevé en France au regard des comparaisons internationales. Encore faut-il s’entendre sur les contours de l’emploi public et les services qu’il prend en charge. Car la question, sous-jacente, est bien celle des objectifs de l’État. Cette contribution de Catherine Zaidman, secrétaire générale de l’Observatoire de l’Emploi public, dresse un bilan de l’emploi public en France et s’intéresse à la stratégie engagée face aux enjeux démographiques qui attendent les trois fonctions publiques et aux défis que représente, en termes d’organisation, le double chantier de réforme en cours : réforme institutionnelle d’une part avec la relance de la décentralisation et la poursuite de la politique de déconcentration ; réforme de la procédure budgétaire engagée au 1er janvier 2006, d’autre part, clé de voute de la modernisation de l’État.

Texte intégral

1Cette contribution traitera de l’emploi public en France à partir d’un triple questionnement : qu’est-ce que l’emploi public ? Quels sont les défis auxquels les fonctions publiques sont ou vont être confrontées ? Quelles orientations retenir pour améliorer l’efficacité des fonctions publiques et garantir ainsi le meilleur service au moindre coût ? Le questionnement portera donc moins sur les modifications apportées aux règles de gestion des personnels, que sur la stratégie globale retenue pour réformer les fonctions publiques et plus particulièrement l’État. J’aborderai ces questions, à partir du prisme que sont les travaux de l’Observatoire de l’Emploi public (OEP).

L’Observatoire de l’emploi public

2L’Observatoire de l’emploi public est une structure récente, créée par un décret du 13 juillet 2000 et installée le 19 septembre 2000 par le ministre chargé de la fonction publique. Deux missions lui ont été assignées : la première est d’assurer la transparence sur l’emploi public, la seconde est de favoriser la mise en place de la gestion prévisionnelle des emplois, des effectifs et des compétences (GPEEC), à la fois en aidant à la constitution d’outils, en organisant des échanges d’expériences et en impulsant des études. On verra en quoi cette gestion prévisionnelle de l’emploi, des effectifs et des compétences est au centre du débat sur la réforme de l’État aujourd’hui.

  • 1 La fonction publique en France est décomposée en trois grands secteurs : la fonction publique de l’ (...)

3Il s’agit d’une instance consultative présidée par le ministre de la Fonction publique et regroupant 43 membres qui représentent à la fois les assemblées parlementaires (Sénat et Assemblée nationale avec respectivement 2 députés et 2 sénateurs), les directeurs d’administration centrale en charge des questions d’emploi public, c'est-à-dire les trois directeurs qui ont la tutelle de la fonction publique1 mais également les directeurs du budget, les directeurs d’études (le directeur de l’Insee, le directeur de la Prévision ou encore le directeur de la Dares, qui travaillent sur des questions d’emploi public), douze directeurs de personnel de l’État, un représentant des directeurs des hôpitaux (Fédération hospitalière de France) ou encore d’organismes chargés à des titres divers de la fonction publique territoriale (CNFPT et CSFPT), des élus de la fonction publique territoriale (un représentant de l’Assemblée régionale, de l’Assemblée départementale et de l’Assemblée des Maires de France) et enfin des représentants des organisations syndicales des trois fonctions publiques.

4Il ne s’agit pas d’une structure de négociation mais d’une structure de concertation, de débats et d’échanges, au sein de laquelle on discute de ce qu’est aujourd’hui l’emploi public et de ce qu’il sera demain. Ces échanges doivent permettre à chacun de se forger ses propres convictions, afin d’aller ensuite dans d’autres instances négocier des réformes. L’Observatoire de l’emploi public est animé par un secrétariat, rattaché au Directeur général de l’administration et de la fonction publique.

  • 2 Les travaux de l’Observatoire sont disponibles sur le site de la fonction publique : www.fonction-p (...)

5Il établit tous les ans un rapport2, dont le dernier pour la période 2004/2005 présente des données sur la fonction publique selon différents concepts (juridique et économique) et procède à des analyses sur l’emploi public : importance relative des trois fonctions publiques, évolution des effectifs, études sur les caractéristiques des agents (poids des non-titulaires, niveau catégoriel, parité hommes-femmes, qualification-formation), études démographiques, analyse de l’attractivité de la fonction publique, études sur les mobilités des fonctionnaires, la localisation de l’emploi public et sur l’insertion des personnels handicapés. Le rapport se livre également à une présentation des démarches de GPEEC engagées par les trois fonctions publiques, et aborde de ce fait de manière frontale la question de la réforme des fonctions publiques.

Qu’est-ce que l’emploi public ?

6Les travaux de l’Observatoire de l’Emploi public ont d’abord cherché à définir pour la France ce qu’était l’emploi public. On constate en effet que les tableaux de comparaison de l’OCDE ou de l’Union européenne ne définissent pas ce champ de façon identique d’un pays à l’autre, reprenant les données envoyées par les différents pays alors que les contours de l’emploi n’y sont pas les mêmes. A titre d’exemple, j’avancerai deux définitions différentes (une troisième est possible) de ce qu’est l’emploi public en France. Elles permettront de mettre en lumière le fait que, selon la définition retenue, le champ n’a rien à voir. Pour cela, nous avons constitué pour la France un tableau de synthèse de l’emploi public où est positionnée chaque structure (employeur) dans une case et pour laquelle se retrouve l’ensemble des agents qu’elle emploie (voir tableau ci-après).

Tableau 1 : L’emploi public dans l’emploi salarié – classement des employeurs

Tableau 1 : L’emploi public dans l’emploi salarié – classement des employeurs

En gras : le plus gros poste d’une case (ainsi : hôpitaux publics …)
Source : OEP – Rapport annuel 2004 – 2005, p. 34.

7Il s’agit d’un tableau à trois entrées permettant d’établir une classification de haque structure en fonction de trois critères :

  • en colonne majeure : le mode de financement. Il s’agit du critère retenu par la comptabilité nationale. Ce critère permet d’approcher l’emploi public selon une optique « prélèvements obligatoires », il permet de distinguer les employeurs financés majoritairement sur prélèvements obligatoires de ceux majoritairement financés par l’usager ;

  • en colonne mineure : le droit de recrutement de l’agent. Ce critère permet de distinguer, pour les services non marchands « droit public, droit public particulier et droit privé » et, pour les services marchands « droit public, droit privé à statut, et droit privé (régi par des conventions collectives) » ;

  • en ligne : la nature juridique de l’employeur. Ce critère permet de distinguer les ministères, les collectivités territoriales, les établissements publics administratifs ou industriels et commerciaux, les sociétés commerciales ou encore les associations de droit privé.

  • 3 Le contractuel de la fonction publique de l’État n’est pas régi par une convention collective de dr (...)

8Ainsi, le positionnement d’un ministère apparaît clairement, puisqu’il s’agit d’administration de l’État financée majoritairement par les prélèvements obligatoires et dont les agents relèvent du droit public, qu’ils soient fonctionnaires ou contractuels.3

9Mais il est intéressant, pour bien cerner le terme d’emploi public, de s’intéresser à d’autres types d’exemples. Qu’en est-il ainsi des agents de la SNCF ? La SNCF est un EPIC (établissement public industriel et commercial) financé majoritairement par l’usager et ses agents relèvent du droit privé à statut. Ils ne relèvent donc pas du droit de la fonction publique. Les agents de la SNCF ne sont donc pas des agents de la fonction publique, ni au sens juridique -droit public de recrutement de l’agent-, ni au sens économique -financement majoritaire sur prélèvements obligatoires- (ils ne figurent ni dans la colonne 1, ni dans la colonne 4 du tableau ci-dessus). Les agents de la SNCF sont des agents « à statut » d’une grande entreprise publique financée principalement par l’usager, ce qu’il conviendra d’appeler le service public à la française, au sens où on l’entend généralement.

10Autre exemple retenu : celui des maisons de retraite. L’agent de la maison de retraite est un agent de la fonction publique au sens juridique. Son statut relève de la fonction publique hospitalière et il n’y a donc pas d’ambiguïté quand on aborde la question de la réforme de la fonction publique au niveau statutaire : elle concernera également cet agent. En revanche, ce dernier n’est pas un agent de la fonction publique au sens économique, les maisons de retraite étant financées majoritairement par l’usager. En conséquence, il ne figure pas dans l’emploi public pour la comptabilité nationale, c'est-à-dire dans le champ généralement retenu quand on aborde la question des prélèvements obligatoires.

  • 4 Le statut de la structure varie toutefois selon qu’il s’agit de l’établissement national (c’est un (...)

11Dernier type d’exemple : un agent de la sécurité sociale est-il un fonctionnaire ? Au sens juridique, un agent de la sécurité sociale n’est pas un agent de la fonction publique : son contrat de travail est un contrat de droit privé (régi par les conventions collectives). Il est en revanche un agent de la fonction publique au sens économique puisque la sécurité sociale est financée majoritairement par prélèvements obligatoires.4

12On constate pour autant que certaines conventions collectives s’avèrent parfois bien plus protectrices pour les personnels que ne peut l’être le statut de la fonction publique. Toute analyse doit donc nécessairement être faite au regard de la question posée du droit des agents, ceci étant un point fondamental lorsque l’on se livre à des comparaisons internationales.

13Si l’on retient les approches économique et juridique, on aboutit pour la France à deux évaluations de l’emploi public :

  • dans une approche de comptabilité nationale, la fonction publique comprend, hors TOM et étranger, au 31 décembre 2003 5,9 millions d’agents (y compris emplois aidés), ce qui représente environ 25 % des salariés de la métropole et des DOM. Parmi ces personnes, seules 3,9 millions sont titulaires ;

  • dans une approche juridique, la fonction publique compte, y compris emplois aidés, 5,2 millions d’agents au 31 décembre 2003, ce qui représente 22 % des salariés de métropole et des DOM (et 19 % des salariés et non salariés).

14Notons que, bien qu’assez proches, ces deux ensembles ne sont pas composés, comme on vient de le voir, des mêmes cases du tableau présenté ci-dessus.

15L’analyse suivante se concentrera sur la fonction publique au sens juridique, c'est-à-dire ne prendra en compte, pour reprendre les exemples précédents, ni la SNCF, ni la Sécurité sociale, mais inclura les maisons de retraite. Les 5,2 millions agents qui la composent se répartissent dès lors de la manière suivante : contrairement à l’exemple allemand, c’est la fonction publique de l’État qui emploie les effectifs les plus importants (50 %), contre 31 % pour la fonction publique territoriale et 19 % pour la fonction publique hospitalière (voir graphique ci-dessous). Cette répartition s’explique par l’appartenance à la fonction publique de l’État en France des personnels de l’enseignement et de la police. Il faut savoir que sur les 2,6 millions de fonctionnaires et d’agents publics de l’État, plus d’un million relève en effet du ministère de l’Éducation nationale. On voit donc bien là l’impact qu’aurait une éventuelle réforme de la fonction publique basée sur la création d’une quatrième fonction publique, ou encore sur un rattachement de l’enseignement à la fonction publique territoriale : la répartition serait du jour au lendemain considérablement modifiée. Il est important dans le cadre de comparaisons internationales de définir de quels services on parle.

Graphique 1 : Les trois fonctions publiques (effectifs au 31.12.2003 en milliers et en %)

Graphique 1 : Les trois fonctions publiques (effectifs au 31.12.2003 en milliers et en %)

Effectif total: 5 264 millions dont 5 031 millions de titulaires et non-titulaires, 209 000 emplois aidés et 23 000 militaires volontaires.
Source : OEP – Rapport annuel 2004 – 2005.

Comment évolue l’emploi public ?

16Si l’on s’intéresse maintenant à l’évolution des trois fonctions publiques, on constate que c’est la fonction publique territoriale qui tire la croissance de l’emploi public. C’est effectivement la fonction publique territoriale qui a progressé le plus vite sur la période 1992-2003 (+26,7 %). La fonction publique de l’État est celle qui a crû a contrario le moins vite (+ 9,2 %), moins d’ailleurs que l’emploi total (+11,4 % sur 11 ans).

17Parmi les facteurs explicatifs de ces évolutions différenciées entre la fonction publique territoriale et l’État on peut citer l’impact de la décentralisation. Celle-ci a fortement modifié la donne et va encore le faire dans les années à venir. La nouvelle loi va en effet entraîner le transfert de 130 000 personnes de la fonction publique de l’État à la fonction publique territoriale dès 2006.

18Autre facteur explicatif : le développement de missions particulières relevant de la fonction publique territoriale : le secteur de l’action sociale, domaine d’intervention qui a fortement crû ces dernières années, pousse en effet à la croissance de la fonction publique territoriale.

  • 5 Notons que sauf exception très particulière de certains établissements publics bénéficiant du droit (...)

19Cette forte croissance des effectifs de la fonction publique territoriale, contrairement à une idée généralement répandue, s’est accompagnée d’une réduction de la part des non-titulaires. Que ce soit dans les ministères ou encore dans la fonction publique territoriale, les agents non-titulaires5 sont relativement moins nombreux depuis cette dernière décennie (voir tableau ci-après).

20Ainsi, alors que la croissance globale des effectifs totaux dans les ministères s’est élevée à 6 % sur la période considérée, on enregistre une forte baisse des non-titulaires de 16 %. Parmi les raisons de cette baisse on peut citer les politiques de déprécarisation des non-titulaires de la fonction publique de l’État dans le cadre des plans successifs de consolidation des personnels sur des statuts de fonctionnaire. On peut aussi citer plus largement l’impact de l’accord pris avec les organisations syndicales pour limiter le recours aux non-titulaires dans la fonction publique de l’État, avec notamment la mise en place plus systématique de politiques de gestion prévisionnelle des emplois, des effectifs et des compétences.

21A contrario, pour les établissements publics nationaux, on observe à la fois des taux de non-titulaires très importants (62,7 % de non-titulaires dans les établissements publics nationaux) et une forte croissance de leur nombre (+ 85,9 % entre 1992 et 2003). L’existence d’établissements publics administratifs dérogatoires permet d’expliquer cette situation. On désigne sous cette appellation les établissements publics qui, par dérogation au statut, ne recrutent que des agents publics non-titulaires : c’est le cas, par exemple, de l’ANPE. Lorsque ces établissements publics dérogatoires croissent de façon importante, le taux de non-titulaires global augmente alors mécaniquement. Dans le domaine de la santé, tous les établissements publics nouvellement créés sont ainsi des établissements publics dérogatoires. Deux ministères importants n’ont d’ailleurs pratiquement que des établissements publics dérogatoires : le ministère de l’Emploi et le ministère de la Sécurité sociale.

22En ce qui concerne les communes et leurs établissements publics, les taux de croissance enregistrés (respectivement + 3,7 et + 36,7 %), plus faibles pour les non-titulaires que pour les titulaires, font que le poids relatif des non-titulaires est à la baisse.

23Dans la fonction publique hospitalière en revanche, on observe une croissance très importante des non-titulaires par rapport aux agents titulaires. Les analyses menées par l’Observatoire de l’emploi public établissent là un lien direct avec la loi sur les 35 heures qui a amené les hôpitaux à recruter massivement des agents non-titulaires pour faire face à la baisse d’activité induite par le passage aux 35 heures.

Tableau 2 : Non titulaires des trois fonctions publiques au 31 décembre 2003 et évolution entre 1992 et 2003

Tableau 2 : Non titulaires des trois fonctions publiques au 31 décembre 2003 et évolution entre 1992 et 2003

Source : Insee, Drees, DHOS. *L’évolution des effectifs de la FPH est calculée hors non-titulaires sur crédits de remplacement non disponibles en 1992 (DGAP, bureau des statistiques, des études et de l’évaluation).

Les défis auxquels sont confrontées les fonctions publiques

24Au-delà de ce travail visant à établir les contours des fonctions publiques, l’Observatoire s’est attaché à préciser les défis auxquels les fonctions publiques sont ou vont être confrontées. Parmi ceux-ci, j’en développerai deux :

  • les déséquilibres démographiques entre les régions qui constituent une contrainte forte dans la mesure où les fonctions publiques se doivent d’assurer un égal accès des citoyens aux services publics ;

  • le retournement démographique du marché du travail avec le départ massif à la retraite des générations d’après guerre et l’arrivée sur ce même marché de générations moins nombreuses.

25Je ne développerai pas dans cette contribution d’autres sujets de préoccupation présentés dans le rapport comme celui de l’égalité hommes/femmes, ou encore de la représentativité des différentes catégories sociales dans la fonction publique française. Il s’agit là de deux questions elles-aussi essentielles qui sont bien évidemment intégrées dans la stratégie actuelle proposée d’adaptation des fonctions publiques.

26Le déséquilibre démographique entre les régions constitue une caractéristique majeure de la fonction publique en France. Il s’agit là d’un sujet très important quand on s’intéresse à la question du service à l’usager et à sa proximité. La réflexion sur la nature des services publics de demain va de pair avec la question : quel service pour quel usager ?

  • 6 Emploi public y compris enseignement privé sous contrat et bénéficiaires d’emplois aidés, hors mili (...)

27Ce que l’on constate, c’est que la fonction publique est inégalement répartie entre les territoires et que certaines régions sont fortement suradministrées : c’est le cas de l’Ile de France qui affiche un taux d’administration des trois fonctions publiques de 9,6 % (taux moyen pour l’ensemble du territoire : 8,1 %6), ce qui peut sembler normal puisque c’est là que siègent les administrations d’État et que se trouve toute la « matière grise » de l’État. C’est le cas également de deux autres régions : le Limousin et l’Auvergne, mais cette fois-ci, l’explication est la faible densité de leur population. Cet effet est particulièrement marqué quand on considère la fonction publique de l’État : on retrouve alors ce qu’on appelle la « diagonale aride », s’étendant de la région Champagne-Ardennes à la région Midi-Pyrénées, où la densité démographique est très faible. A l’opposé, cette diagonale affiche des taux d’administration de la fonction publique de l’État supérieurs au taux moyen. Ce phénomène est d’ailleurs encore plus net si on ne considère que l’enseignement : cela signifie que l’enseignement, en assurant un égal accès sur l’ensemble du territoire à l’usager, coûte cher à la collectivité. Mais il s’agit là d’un objectif de l’État qui est d’assurer un égal service public à tous et partout. Pour autant, ce facteur très important va jouer lorsqu’on aborde les questions de démographie et de dynamique démographique. Assurer un service public sur l’ensemble du territoire et donc dans des régions de moins en moins peuplées entraîne automatiquement, par personne couverte, une augmentation de l’emploi public. Dès lors, on peut remarquer que la fonction publique de l’État, notamment dans sa fonction enseignante, a vu ses effectifs croître, alors même que le nombre d’élèves a baissé au cours des dix dernières années. On pourrait se demander s’il s’agit là de « laxisme » mais lorsqu’on mène une analyse beaucoup plus détaillée, on se rend compte que les effets de répartition géographique ont fortement pesé dans cet effet de ciseau entre la baisse des effectifs d’élèves d’une part et l’augmentation du nombre d’enseignants d’autre part. La question démographique régionale doit donc rester présente à l’esprit lorsqu’on parle d’efficacité publique et de baisse de l’emploi public.

28Autre spécificité régionale très marquée : le poids de la fonction publique territoriale. Le Sud de la France (région PACA, Languedoc-Roussillon) a une fonction publique territoriale très forte par rapport au reste de la France, et au final on constate que les fonctions publiques occupent une place importante dans les régions touchées par le chômage.

29S’interroger sur le rôle que jouent les fonctions publiques dans le soutien à une région constitue dès lors une autre question fondamentale que l’on devra avoir à l’esprit lorsque l’on abordera la réforme de l’État.

30Autre questionnement dans le cadre la réforme de l’État : la dynamique démographique. Il n’y aujourd’hui absolument aucune incertitude sur cette question. La population active française va baisser dans les dix ans à venir avec les départs massifs à la retraite des générations nombreuses d’après-guerre non compensées par les entrées des jeunes actifs sur le marché du travail. En effet, quel que soit le contexte macroéconomique et institutionnel général retenu, ce retournement est prévisible, seule sa date varie. Si on privilégie un scénario à taux de chômage maintenu constant en projection à 9 % et sans réforme des retraites, c'est-à-dire avec maintien des tendances passées, à conjoncture et législation inchangées (scénario Insee), la population active commencerait à baisser en 2007. Si on se fonde sur un scénario plus porteur misant sur une baisse régulière du chômage et une stabilisation par la suite à 4,5 % à l’horizon 2015 (scénario COR), à ce moment-là, le retournement se ferait en 2010. Quant à l’impact de la réforme des retraites de 2003, il ne devrait décaler que de quelques années seulement le retournement inéluctable de la population active.

31Or dans ce contexte, la fonction publique française apparaît plus marquée que le secteur privé par le vieillissement de ses agents. En dix ans, la part des plus de 50 ans a ainsi crû respectivement de moins d’un point et de plus de 6 points dans les secteurs privé et public. Elle s’avère dès lors plus élevée dans la fonction publique que dans le secteur privé puisque la part des plus de 50 ans est supérieure de 6,4 points à celle observée dans le privé (respectivement 24 % et 17,6 % en 2002, d’après l’Enquête emploi de l’Insee). La fonction publique connaîtra donc le choc démographique plus fortement, plus vite, et avec beaucoup plus d’intensité.

  • 7 Pour une analyse plus précise permettant d’anticiper les effets des départs à la retraite selon les (...)

32Dans le cas de la fonction publique de l’État on observe ainsi un vieillissement très marqué des générations de fonctionnaires titulaires : en dix ans, la part des plus de 50 ans s’est ainsi accrue de presque 10 points, passant de 17,6 % en 1992 à 27,3 % en 2002. C’est là la conséquence des forts recrutements des années 60-70, lorsqu’il s’est agit d’ouvrir l’accès du système éducatif à tous les enfants, avec notamment la mise en place du collège unique. Les très forts recrutements d’un personnel jeune auxquels a alors procédé l’Éducation nationale pendant une période donnée se retrouvent aujourd’hui : d’ici trois ans, les départs à la retraite vont être considérables dans l’Éducation nationale. Pour certains ministères néanmoins, la question des départs massifs est déjà derrière eux : c’est le cas pour la Police nationale, dont la majorité des agents est classée en catégorie active et part dès lors plus tôt à la retraite : les recrutements pour remplacer les départs ont déjà commencé. L’analyse montre aussi que les recrutements des dernières années ont également été plus importants dans l’Éducation nationale.7

33Ce phénomène se retrouve aussi pour la fonction publique hospitalière avec une pyramide différente (la part des plus de 50 ans s’élevait à 11,5 % en 1992 et à 20,5 % en 2002), et pour la fonction publique territoriale (17,9 % en 1992 et 25,5 % en 2002). Cette dernière a toutefois procédé à un continuum de recrutements tout au long des années passées qui la préserve en partie aujourd’hui de cet effet pointe que l’on a pour la fonction publique d’État.

34Il faut donc s’attendre à des vagues très importantes de départs à la retraite d’ici 2015. Ceux-ci concerneront 45 % des agents de l’État, 41 % des agents de la fonction publique hospitalière et 38 % de la fonction publique territoriale (avant la réforme des retraites). La réforme des retraites ne devrait pas modifier fondamentalement ces chiffres car, s’il est vrai qu’elle permet de réaliser des économies budgétaires puisque les agents diffèrent leur départ, elle ne fait que provoquer un décalage qui ne changera pas fondamentalement les ratios à l’horizon 2015. Ainsi, sans préjuger de l’évolution du nombre des emplois nécessaires à l’exercice des missions des fonctions publiques, les besoins en recrutement devraient être importants dans les années à venir.

35Or en vingt ans, les fonctions publiques ont fait de plus en plus appel à des diplômés (voir graphique ci-après) et aujourd’hui, l’État absorbe 30 % des jeunes sortant du système éducatif avec une licence. A structure de recrutement inchangée, on estime que les besoins devraient augmenter d’au moins 5 points d’ici 2010. La concurrence entre fonctions publiques et secteur privé risque donc de s’accroître à l’horizon des 10 ou 15 prochaines années et l’on peut s’attendre à des pénuries de main d’œuvre pour les plus qualifiés, alors que le chômage restera élevé pour les non qualifiés. Cet effet structurel qui pose problème pour l’activité économique, constitue donc un vrai sujet de préoccupation pour l’ensemble de la société française.

Graphique 2 : évolution des niveaux de diplôme des salariés âgés de 18 à 35 ans selon le secteur d’activité (public ou privé)

Graphique 2 : évolution des niveaux de diplôme des salariés âgés de 18 à 35 ans selon le secteur d’activité (public ou privé)

Champ: salariés âgés de 18 à 35 ans.
Lecture: Pour chaque secteur d'activité (public ou privé), les deux courbes représentées correspondent au pourcentage de jeunes (de 18 à 35 ans) recrutés avec un niveau de diplôme égal ou supérieur au BAC+3 ou inférieur strictement au BAC (CAP, BEP, brevet ou aucun diplôme). Pour arriver à 100 %, il faut rajouter les jeunes ayant obtenu strictement un diplôme de niveau BAC et BAC+2.
Source : Insee, enquêtes sur l’emploi.

Développement des démarches de gestion prévisionnelle des emplois, des effectifs et des compétences

36Pour faire face à ce contexte et améliorer l’efficacité des fonctions publiques, différentes réformes ont été introduites, comme en Allemagne, avec plus ou moins de succès (rémunération au mérite, développement de la mobilité, etc.). Parmi elles figure la mise en place de démarches de gestion prévisionnelle des emplois, des effectifs et des compétences (GPEEC) dans les trois fonctions publiques. Ces démarches, déjà anciennes puisqu’elles ont été initiées dès le début des années 90, sont restées longtemps au stade du discours et non de l’action. Elles ont été relancées avec la signature du protocole d’accord sur la précarité du 10 juillet 2000 et la création de l’Observatoire de l’Emploi public le 13 juillet. Ces démarches ont été confirmées lors des comités interministériels pour la réforme de l’État (CIRE) des 12 octobre 2000 et 15 novembre 2001, puis renforcées par la circulaire du Premier ministre du 2 décembre 2002. Aujourd’hui, l’idée de mieux calibrer, par la GPEEC, les recrutements de demain, a pris corps. La GPEEC est ainsi devenue au cours de ces cinq dernières années un des leviers de la modernisation de l’État.

37L’intérêt de cette démarche est relativement clair : il s’agit de partir de la demande exprimée par les citoyens sur le service public de demain pour ensuite proposer les adaptations nécessaires. On constate en effet qu’en France, toute tentative de réformer l’État en suivant une approche exclusivement en termes de flexibilité, de performances ou de fermetures de services, ne permet pas de progresser. A contrario, lorsqu’on prend comme point de départ de la réforme la définition de l’État demain, des missions et de l’organisation, les chances d’avancer s’avèrent meilleures.

38Cette démarche doit notamment permettre de relever quatre principaux défis :

  • Répondre aux demandes croissantes des citoyens ;

  • Faire face, dans un contexte de départs massifs à la retraite, à une concurrence prévisible accrue sur le marché du travail entre le secteur public et le secteur privé ;

  • Maintenir durablement les compétences des agents et leur assurer des perspectives de carrières valorisantes ;

  • Améliorer l’efficacité des fonctions publiques et notamment de l’État dans un contexte budgétaire contraint.

39Au niveau de la fonction publique de l’État, trois objectifs précis ont été définis :

  • la GPEEC doit permettre à l’État « employeur » de disposer des viviers de compétences dont il a besoin pour l’exercice de ses missions.

  • la GPEEC doit permettre à l’État « garant de l’intérêt général » de ne pas recruter au-delà de ses besoins pour ne pas pénaliser la croissance économique. La démarche de gestion prévisionnelle a donc là pour objet d’améliorer la performance de l’État de façon à ce que la satisfaction de ses besoins n’assèche pas, dans les années à venir, le marché du travail.

  • enfin, la GPEEC doit accompagner la mise en place de la Loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finance, la LOLF, clé d’entrée pour la réforme de l’État. Dès 2006, la LOLF devrait constituer un véritable ‘big bang’ au niveau de l’État, faisant bouger considérablement les lignes budgétaires et la gestion des personnels. En effet, le budget de l’État sera dorénavant voté par missions et programmes, c'est-à-dire globalement par objectifs, lesquels seront soumis à des comptes rendus d’exécution : pour chacun des programmes-actions de l’État, toute dépense devra être justifiée au premier euro à l’aide d’indicateurs de résultats et de performances, ce qui changera fondamentalement les lignes au niveau de la fonction publique de l’État. Dans le cadre de la mise en place de la LOLF, le Plan ministériel de GPEEC devrait permettre de servir de cadrage à l’allocation des moyens entre programmes et à la définition des politiques globales de recrutement et de formation. Il devrait aussi constituer un instrument de dialogue entre la DRH centrale, les directeurs de programme et, en leur sein, les responsables de BOP (budget opérationnel de programme) en permettant notamment de préciser les orientations en fonction des besoins exprimés par les responsables opérationnels. Il devrait enfin s’accompagner de plans locaux de GPEEC permettant de définir les besoins des services compatibles avec les orientations globales retenues.

40La GPEEC se révèle donc avant tout comme étant un outil stratégique aidant à traduire les évolutions souhaitées en emplois budgétaires et besoins en compétences. Elle devrait donc favoriser la définition d’une politique globale en termes de formation et de recrutements : chaque ministère devra pouvoir définir et quantifier ses missions, ses actions, La GPEEC se révèle donc avant tout comme étant un outil stratégique aidant à traduire les évolutions souhaitées en emplois budgétaires et besoins en compétences. Elle devrait donc favoriser la définition d’une politique globale en termes de formation et de recrutements : chaque ministère devra pouvoir définir et quantifier ses missions, ses actions, ses objectifs et, ce faisant, le personnel dont il a besoin. La GPEEC va donc constituer un élément de dialogue entre le ministère, sa direction des ressources humaines ministérielle, et les directeurs de programme, contraints de rendre compte au Parlement de l’efficacité de la dépense au premier euro, mais aussi avec les directeurs des budgets opérationnels de programme, c'est-à-dire au plus bas niveau de la structure administrative (par exemple une préfecture ou une académie qui vont à leur tout devoir justifier chaque dépense).

41Il s’agit également d’un exercice de gestion des ressources humaines (GRH) puisqu’il faut désormais définir, par rapport à un objectif central, quel chemin GRH adopter dans le cadre d’un dialogue social soutenu : autrement dit, chaque ministère est sensé s’interroger sur l’espace de négociation avec les personnels pour atteindre un objectif visé. L’enjeu est de rechercher un scénario de moyen terme « gagnant-/gagnant/gagnant » : gagnant pour l’usager, par l’amélioration du service rendu (objectif majeur) ; gagnant pour le personnel qui doit, en cas de baisse de l’emploi, obtenir des améliorations en termes de carrière ; gagnant pour le contribuable in fine puisque l’on veut réduire la facture budgétaire.

42Enfin, troisième caractéristique, la GPEEC est un exercice technique puisqu’elle nécessite pour sa mise en œuvre des systèmes d’information performants et des outils d’analyse.

43A titre d’exemple, le Ministère de l’Intérieur (secteur préfectures) a défini l’an dernier une politique de GRH pour conduire le changement correspondant aux évolutions souhaitées de ses missions telles qu’elles sont présentées dans sa Directive nationale d’orientation. Après avoir analysé l’ensemble des interventions et actions des services et déterminé les moyens en personnel affectés à chacune de ces actions (soutien aux collectivités locales, délivrance des titres de séjour, sécurité, etc.), le ministère a élaboré son plan stratégique à l’horizon de 10 ans. Cette politique concerne tout d’abord la dynamique des emplois et des carrières et s’appuie sur un plan de requalification et de repyramidage des corps. Elle concerne ensuite les politiques de recrutement et la formation. Elle concerne enfin le développement des parcours professionnels, encouragé par l’aboutissement des réformes statutaires : réforme de la filière des services techniques du matériel, homogénéisation de la filière professionnelle des systèmes d’information et de communication, fusion des corps administratifs (administration centrale, préfectures, services de police).

44Nous ne détaillerons pas ici les démarches en cours dans la fonction publique hospitalière ou dans la fonction publique territoriale bien que ces deux fonctions publiques mènent elles-aussi des réflexions et des actions similaires sur ces questions (voir rapport 2004 - 2005 de l’OEP).

Bibliographie

Indication bibliographique

L’Observatoire de l’emploi public, Rapport annuel 2004-2005, Paris. La Documentation française, 2006, 198 p + Annexes (CD-Rom)

Notes

1 La fonction publique en France est décomposée en trois grands secteurs : la fonction publique de l’État, la fonction publique territoriale et la fonction publique hospitalière. Ces trois fonctions publiques sont régies par un statut (le statut de la fonction publique), suivi de façon différenciée selon les fonctions publiques par trois directeurs : le directeur de la fonction publique qui anime le réseau des directeurs de personnel de la fonction publique de l’État ; le directeur de la DGCL (Direction générale des Collectivités locales) qui lui, au niveau constitutionnel, ne peut intervenir directement dans la gestion de la fonction publique territoriale mais est en charge des textes juridiques régissant les personnels de la fonction publique territoriale ; le directeur de l’organisation et de l’hospitalisation, qui est responsable de la fonction publique hospitalière.

2 Les travaux de l’Observatoire sont disponibles sur le site de la fonction publique : www.fonction-publique.gouv.fr à la rubrique : Les trois fonctions publiques / Observatoire de l’emploi public.

3 Le contractuel de la fonction publique de l’État n’est pas régi par une convention collective de droit privé. Il est régi par des règles juridiques différentes de celles des fonctionnaires mais relève du droit public. En conséquence, un agent de la fonction publique contractuel ne pourra pas faire appel aux prud’hommes.

4 Le statut de la structure varie toutefois selon qu’il s’agit de l’établissement national (c’est un établissement public administratif) ou d’une structure locale (c’est une association au niveau juridique).

5 Notons que sauf exception très particulière de certains établissements publics bénéficiant du droit de recruter des agents de droit privé, les non-titulaires de la fonction publique sont pour l’essentiel des agents de droit public, non fonctionnaires.

6 Emploi public y compris enseignement privé sous contrat et bénéficiaires d’emplois aidés, hors militaires.

7 Pour une analyse plus précise permettant d’anticiper les effets des départs à la retraite selon les ministères et les catégories d’agents, voir le rapport annuel 2004 – 2005 de l’Observatoire de la fonction publique.

Table des illustrations

Titre Tableau 1 : L’emploi public dans l’emploi salarié – classement des employeurs
Légende En gras : le plus gros poste d’une case (ainsi : hôpitaux publics …)Source : OEP – Rapport annuel 2004 – 2005, p. 34.
URL http://books.openedition.org/cirac/docannexe/image/662/img-1.jpg
Fichier image/jpeg, 336k
Titre Graphique 1 : Les trois fonctions publiques (effectifs au 31.12.2003 en milliers et en %)
Légende Effectif total: 5 264 millions dont 5 031 millions de titulaires et non-titulaires, 209 000 emplois aidés et 23 000 militaires volontaires.Source : OEP – Rapport annuel 2004 – 2005.
URL http://books.openedition.org/cirac/docannexe/image/662/img-2.jpg
Fichier image/jpeg, 64k
Titre Tableau 2 : Non titulaires des trois fonctions publiques au 31 décembre 2003 et évolution entre 1992 et 2003
Légende Source : Insee, Drees, DHOS. *L’évolution des effectifs de la FPH est calculée hors non-titulaires sur crédits de remplacement non disponibles en 1992 (DGAP, bureau des statistiques, des études et de l’évaluation).
URL http://books.openedition.org/cirac/docannexe/image/662/img-3.jpg
Fichier image/jpeg, 116k
Titre Graphique 2 : évolution des niveaux de diplôme des salariés âgés de 18 à 35 ans selon le secteur d’activité (public ou privé)
Légende Champ: salariés âgés de 18 à 35 ans.Lecture: Pour chaque secteur d'activité (public ou privé), les deux courbes représentées correspondent au pourcentage de jeunes (de 18 à 35 ans) recrutés avec un niveau de diplôme égal ou supérieur au BAC+3 ou inférieur strictement au BAC (CAP, BEP, brevet ou aucun diplôme). Pour arriver à 100 %, il faut rajouter les jeunes ayant obtenu strictement un diplôme de niveau BAC et BAC+2.Source : Insee, enquêtes sur l’emploi.
URL http://books.openedition.org/cirac/docannexe/image/662/img-4.jpg
Fichier image/jpeg, 90k

© IFAEE, 2007

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