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Modernisation des services publics et management social en France et en Allemagne

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Leo Kißler
, 
René Lasserre
, 
Marie-Hélène Pautrat

II – Emploi public et gestion des ressources humaines

La fonction publique en Allemagne : ouverte à la réforme ou réfractaire au changement ?

Sabine Kuhlmann
Traduction de Marie Gravey

Résumé

La présente contribution traite des structures, des évolutions et des tentatives de réforme de la fonction publique en Allemagne, sachant que l’on prête traditionnellement à l’administration publique, (pour le lui reprocher), une force d’inertie qui limiterait sa capacité de réforme et rendrait difficile son changement institutionnel.

Texte intégral

« La force d’inertie de l’administration publique allemande est et a toujours été considérable. Elle est parfois effrayante. » (Ellwein 1997, p. 324)

1Les intérêts à « conserver » et à « maintenir » un certain statu quo sont réputés particulièrement forts dans la fonction publique. Cela tient au fait que ce secteur présente des problèmes de pilotage spécifiques, les objets de la réforme (administration/personnel administratif) en étant également les sujets, ceux qui conçoivent et appliquent les mesures. Cette identité sujet/objet accroît les risques de blocages dans le processus de réforme (Jann 2001, p. 330 sv. ; Benz 2004, p. 22). Les nombreux changements – parfois majeurs – traversés ces dernières années par la fonction publique de la République fédérale contredisent toutefois ce présupposé d’une force d’inertie « considérable » voire « effrayante ». L’analyse plus fine des mesures concrètes et l’ampleur effective des transformations au cours de la dernière décennie font apparaître une capacité de changement et une ouverture aux réformes tout à fait remarquable – quoique variable selon les échelons territoriaux et les branches de l’administration.

2C’est dans ce contexte d’observations et d’hypothèses « concurrentes » concernant l’(in)aptitude à la réforme et au changement de l’administration et des services publics que nous analyserons les grandes évolutions de la fonction publique en Allemagne. Notre question centrale sera la suivante : les structures et modèles de fonctionnement traditionnels de la fonction publique allemande ont-ils effectivement été soumis à des ruptures et à des changements remettant en cause le système traditionnel de gestion des ressources humaines, et, si oui, dans quelle mesure ? Constate-t-on au contraire une certaine continuité dans le temps ? Comment expliquer ce phénomène ? Pour répondre à ces interrogations, il conviendra tout d’abord de rappeler les structures et caractéristiques fondamentales de la fonction publique dans le système fédéral allemand. Nous retracerons ensuite les principaux changements intervenus au cours des quinze dernières années pour en examiner les répercussions en termes de personnel. Nous reviendrons pour conclure sur la question centrale de cette contribution : celle de la continuité et du changement dans la fonction publique allemande.

La fonction publique dans le système fédéral allemand : structures et caractéristiques fondamentales

Répartition des compétences

3En Allemagne, la fonction publique se caractérise par deux principes distincts. D’une part, elle est marquée par un haut niveau de décentralisation et de variabilité, qui traduit la configuration constitutionnelle dans un État fédéral et le « fédéralisme administratif » à l’allemande. Ainsi à la différence très nette de la France (voir Kuhlmann, 2006) la majorité des fonctionnaires allemands sont employés à un échelon régional et local (Länder, municipalités), et les « employeurs » territoriaux disposent de larges compétences décisionnelles en matière de personnel. Le système de qualification et la formation des élites de la fonction publique sont aussi fortement décentralisés (voir section 2.4). D’autre part, la fonction publique est le reflet emblématique de l’« État fédéral unitaire » souvent invoqué : les conditions de service, les structures de carrières et les qualifications requises pour les personnels des différents niveaux font l’objet de règles relativement homogènes dans l’ensemble du pays. La Fédération (Bund) dispose conformément à l’art 75 I de la Loi fondamentale (Grundgesetz - GG) d’une compétence législative cadre sur le statut des personnels (notamment, loi cadre de la fonction publique), à laquelle les Länder « satisfont » ensuite (de manière le plus souvent homogène) par leurs propres dispositions, portant généralement sur les personnels régionaux et municipaux (p. ex. réglementations en matière de carrière). Le Bund définit également de manière unitaire la rémunération et les pensions des fonctionnaires, en évoquant sa propre « compétence législative concurrente » (art 74a I GG). Assumant leur autonomie sur les questions de personnel (Personalhoheit), dérivée de l’autonomie de gestion garantie par la Loi fondamentale (art 28 II GG), les municipalités sont soumises à des conditions cadres définies par la législation de la fonction publique et du travail, dont la compétence incombe au Bund et aux Länder. Les décisions relatives à la gestion et à la politique des ressources humaines (recrutement, avancement, dans certains cas licenciement, contrôle hiérarchique) relèvent en revanche de la compétence des municipalités (Kuhlmann/Wollmann, 1999).

Organisation verticale et sectorielle de la fonction publique

4La répartition des personnels de la fonction publique entre les échelons territoriaux – Bund, Länder, municipalités – donne une image éloquente de l’importance de ces différents « employeurs publics » et de la structure verticale de la fonction publique allemande (Kuhlmann/Röber, 2006 ; Kuhlmann, 2006b). Il faut d’abord constater qu’en Allemagne – comme dans de nombreux pays de l’OCDE – le secteur public et donc l’emploi public ont connu une forte expansion depuis l’après-guerre, avec, pour l’« ancienne » République fédérale, un bond de 57 à 78 postes pour mille habitants entre 1960 et 1990. Au cours des années 1960, les parts respectives des différents niveaux se sont établies dans des ordres de grandeurs restés caractéristiques jusque dans les années 1990 : les municipalités employaient tout juste un tiers des agents de la fonction publique, les Länder environ la moitié, et le Bund un cinquième. Globalement, les effectifs relatifs du Bund reflètent le rôle dévolu à l’administration fédérale allemande, compétente pour la formulation de la politique, la législation, la régulation et la programmation (Jann, 2004, p. 100), tandis que la mise en œuvre des programmes politiques incombe presque en totalité aux Länder (sous leur propre responsabilité) puis, au sein de ceux-ci, principalement aux administrations des arrondissements (Kreise), villes et communes. Ainsi, l’activité de l’administration fédérale se limite essentiellement aux domaines suivants : défense (64 % des personnels du Bund à elle seule), finances (48 000 employés), police des frontières et police criminelle fédérale (42 500 personnes), administration des voies navigables et de la navigation (17 000 personnes) et Affaires étrangères (9 000 personnes) (Bogumil/Jann, 2005).

5La comparaison des trois échelons territoriaux (voir tableau 1) fait également apparaître que c’est parmi les personnels employés par les Länder que l’augmentation est la plus forte entre 1960 et 1990 (60 %). Ce phénomène s’explique en premier lieu par les importantes réformes scolaires et universitaires (compétence des Länder), associées à une forte augmentation du nombre d’enseignants. L’éducation emploie aujourd’hui environ un tiers de l’ensemble des personnels de la fonction publique allemande, les effectifs ayant été multipliés par quatre depuis 1960 à la suite de l’expansion du système scolaire. Outre les domaines de l’éducation et de la recherche, qui regroupent environ 47 % des personnels des Länder, les principaux domaines de compétences des Länder sont la sécurité publique, la police et la justice (catégorie « services généraux » ; environ 20 % des personnels des Länder) et l’administration fiscale et financière (environ 7 %).

Tableau 1 : Emploi public par échelon territorial avant et après la réunification (1960-2001)*

Tableau 1 : Emploi public par échelon territorial avant et après la réunification (1960-2001)*

Source : Kuhlmann/Röber 2006 (parmi d’autres références.). * Uniquement emplois à plein temps des collectivités territoriales (Bund, Länder, municipalités) ; hors chemins de fer fédéraux, syndicats de communes et « fonction publique indirecte »

6Les effectifs municipaux ont connu une croissance considérable, avec une augmentation de plus de moitié (56 %) entre 1960 et 1990, traduisant l’augmentation des compétences et l’évolution des missions auxquelles les municipalités ont été confrontées au cours de ces années. Si ce changement concernait initialement – dans le prolongement de la reconstruction de l’Après-guerre – un éventail de plus en plus large de services liés aux infrastructures locales (planification et rénovation urbaine, transports publics de proximité, construction de logements, protection de l’environnement), les municipalités ont été, avec l’explosion du chômage depuis le milieu des années 1970, de plus en plus confrontées à des missions de politique sociale et d’emploi. En Allemagne, une part importante des missions administratives est ainsi du ressort des municipalités et des groupements de communes. Les communes assument, d’une part, selon les articles 83 et suiv. de la Loi fondamentale, des missions du Bund et du Land par délégation (fonctions déléguées : notamment droit relatif à la déclaration du domicile, contrôle des constructions, questions relatives aux étrangers, protection civile et maintien de l’ordre) ; d’autre part, en vertu de l’article 28, de nombreuses missions relèvent de leur responsabilité propre : prestations sociales et entretien des infrastructures culturelles et de loisirs notamment. La plupart des personnels municipaux sont par conséquent employés dans le secteur des affaires sociales (suivi de près par la fonction publique hospitalière). Depuis les années 1960, les municipalités assument dans ces domaines un nombre croissant d’activités qui relevaient auparavant des Länder.

Dualité des statuts : fonctionnaire et employé

7Avec l’institution de la fonction publique de métier, héritée de l’histoire, l’Allemagne appartient – comme la France – à la tradition européenne des États continentaux (König 2002). Celle-ci se caractérise – à la différence de la culture anglo-saxonne de l’» intérêt public » (voir Pollitt/Bouckaert 2004) – par des statuts juridiques différents entre personnes employées par l’État et salariés du privé, les personnels de la fonction publique ayant des droits et des devoirs particuliers. L’administration allemande a toutefois pour spécificité de prévoir traditionnellement, à la différence de la France, une dualité des statuts entre employé/ouvrier d’une part et fonctionnaire d’autre part. Dans son art. 33 GG, la constitution définit les « principes traditionnels du fonctionnariat », dont une spécificité nationale – établie dès la fin du XVIIIe siècle – consiste à réserver aux fonctionnaires l’exercice de « prérogatives régaliennes » (voir §2 Beamtenrechtsrahmengesetz - BRRG), ce qui a pour conséquence l’emploi traditionnel de fonctionnaires dans la police, l’enseignement et l’administration des finances. Le statut de fonctionnaire repose sur un rapport de droit public entre l’employeur public et l’agent ; il se caractérise par la nomination à vie de l’agent, l’affectation dans une catégorie précise (voir ci-dessous), un régime de retraite spécifique (« pension » financée par l’impôt) et un rapport de loyauté particulier envers l’employeur qui exclut traditionnellement le droit de grève comme moyen de lutte sociale. A l’inverse, les employés et ouvriers tombent sous le statut du droit du travail du privé : ils sont embauchés sur la base d’un contrat, peuvent être licenciés de droit, perçoivent une retraite largement alimentée par les cotisations d’assurance sociale qu’ils ont eux-mêmes versées (« retraite ») et peuvent faire grève pour imposer des revendications relatives à leur travail.

Tableau 2 : Caractéristiques distinctives des fonctionnaires et des employés

Caractéristiques

Fonctionnaire

Employé

inamovibilité

oui

non

prise en charge

traitement, pension

salaire, retraite

droit de grève

non

oui

obligation de loyauté

oui

non

définition des conditions de travail

loi

convention collective

droit disciplinaire

oui

non

recrutement en vue...

...d’une carrière

...d’un emploi

Source : Bogumil/Jann, 2005, p. 88.

8Cette conception dualiste des statuts marque une nette différence entre l’Allemagne et la France, où l’idée d’un statut unitaire définissant les conditions de travail pour tous les personnels de la fonction publique est essentielle, même si d’autres types de recrutements – « plus libéraux » – (contractualisation) se développent de plus en plus depuis les années 1980. En Allemagne, la tradition de la fonction publique de carrière est au contraire marquée par l’idée que les fonctionnaires assurent (de manière exclusive) les prérogatives régaliennes et qu’ils doivent de ce fait, contrairement aux fonctionnaires français, se démarquer du « petit peuple » ; cela se traduit aujourd’hui encore par une position juridique (privilégiée) particulière (d’une part, une pension financée par l’impôt et l’exemption du régime général de retraites ; d’autre part, l’obligation de loyauté et l’interdiction de faire grève), qui n’a jamais existé sous cette forme pour les fonctionnaires français.

  • 1 Le BAT a été remplacé le 1er octobre 2005 par la nouvelle « Convention collective du service public (...)

9Sur des questions importantes, les statuts des fonctionnaires et employés allemands se sont toutefois rapprochés de jure et de facto, la convention collective des employés du service public (Bundesangestelltentarif : BAT ou TVöD1), base juridique du statut des employés, étant calquée pour l’essentiel sur celle des fonctionnaires. Ainsi, la structure de carrière des fonctionnaires (catégories supérieure, moyenne supérieure, subalterne, inférieure) s’applique également aux différentes catégories (plus de dix) d’employés définies dans le BAT. En outre, après un certain nombre d’années de service, les employés ne peuvent de fait être licenciés.

Tableau 3 : Personnels de la fonction publique par groupes statutaires et catégories (2002)*

Tableau 3 : Personnels de la fonction publique par groupes statutaires et catégories (2002)*

Source : Statistisches Bundesamt 2003. * Hors chemins de fer fédéraux, syndicats de communes et « fonction publique indirecte ». ** En incluant les militaires : 185,2.

  • 2 Avec environ 2 %, la part des fonctionnaires dans les municipalités de l’Est est encore plus faible (...)

10La dualité des statuts (fonctionnaire/employé) n’a pratiquement plus cours dans les municipalités allemandes – à la différence des Länder et du Bund (Kuhlmann/Bogumil 2006) –, comme le montre le faible « taux de fonctionnarisation » (titularisation) des employés municipaux, en baisse, surtout depuis la réunification. Ce phénomène est lié d’une part à la singularité de l’administration municipale, où les missions dites d’« administration de prestation » sont centrales, tandis que les missions régaliennes (la police notamment dans les services du Land), requérant d’après sa définition traditionnelle le statut de fonctionnaire, sont marginales. D’autre part, les employeurs municipaux de l’Est hésitent à titulariser2, ce qui s’explique à la fois par la perspective d’avantages financiers à court terme et par la culture administrative de la RDA, qui employait traditionnellement peu de fonctionnaires. Un système à statut unique s’est ainsi établi, dans lequel l’institution (encore dominante aujourd’hui aux autres échelons territoriaux) du fonctionnaire de carrière (12 % du personnel) tend à disparaître tandis que le modèle contractuel gagne du terrain. Sur ce point, les municipalités se distinguent des Länder et du Bund, pour lesquels les fonctionnaires représentent respectivement 64 et 58 % des emplois.

Voies d’accès et carrières

11La forte décentralisation administrative dans l’État fédéral est, comme il a été dit plus haut, contrebalancée par l’existence d’un droit unitaire fédéral de la fonction publique allemande, dont le Bund fixe le cadre tandis que les Länder adoptent les textes d’application spécifiques (mais largement semblables). Cela signifie que les conditions d’accès à la fonction publique sont réglementées de manière homogène au niveau national. En Allemagne, comme en France, on distingue différentes catégories, correspondant à des qualifications requises spécifiques : inférieure, moyenne, moyenne supérieure et supérieure. Comme le montre le tableau 4, les catégories « moyenne supérieure » et « moyenne » constituent l’ossature de la fonction publique allemande, tandis que la catégorie « inférieure » n’a plus qu’une importance marginale et n’a cessé de diminuer (en 1989, sa part était encore de 48 %). Cela tient sans doute au fait que, pour un nombre croissant de fonctions, les qualifications et compétences professionnelles requises sont de plus en plus élevées, ce qui se répercute sur le profil de formation et sur la répartition par catégories.

Tableau 4 : Personnels de la fonction publique par catégories (2002)*

Catégorie

en milliers

en %

Supérieure

689,7

14,3

moyenne supérieure

1469,6

30,6

Moyenne

1854,6

38,6

Inférieure

96,2

2,0

autres**

699,0

14,5

Total

4809,1

100,0

Source : Kuhlmann/Röber, 2006. * Emplois à plein temps uniquement. ** Employés hors catégorie + ouvriers.

12Sont requis pour la catégorie supérieure un diplôme de fin d’études d’une formation universitaire ainsi qu’un stage professionnel (Referendariat). Pour accéder à la catégorie moyenne supérieure, il faut être titulaire d’un baccalauréat (général ou spécialisé) et avoir accompli une formation dans un établissement d’enseignement supérieur court (Fachhochschule-FH). L’accès aux fonctions moyennes est généralement possible après une formation professionnelle dans le système dual (par exemple apprentissage dans un service administratif avec école d’administration intégrée), ce type de formation étant notamment proposé – pour les services administratifs municipaux – par des instituts de formation communaux.

13À la différence de la France, qui dispose avec l’ENA (École nationale d’administration) d’une institution centrale de formation des élites administratives, l’Allemagne propose des formations initiales et continues des personnels de la fonction publique décentralisées, en vertu de l’autonomie des Länder dans les domaines de la culture et de l’éducation. Le Bund s’est efforcé (en vain, le plus souvent) d’établir des institutions centrales de formation pour la catégorie supérieure ; certains établissements d’enseignement supérieur (Verwaltungshochschule) comme Spire, Potsdam, et Constance proposent (parfois en 3ème cycle) des cursus de sciences de l’administration. Mais aucune de ces institutions ne peut prétendre être l’école centrale d’administration de l’élite administrative allemande (Benz/Bogumil, 2002, p. 7). Il en va de même pour les formations donnant accès à la catégorie moyenne supérieure, pour laquelle le Bund dispose, comme chacun des Länder, de ses propres écoles supérieures d’administration. La structure fragmentée, non centralisée, du système administratif allemand apparaît aussi dans le domaine de la formation continue. Si l’Académie fédérale d’administration publique (Bundesakademie für öffentliche Verwaltung) organise au niveau fédéral des cursus pour les cadres du service public, il existe aussi, au niveau des Länder, des académies de formation continue gérées par les chancelleries d’État correspondantes - notamment en Bavière depuis 1968, ou dans le Bade-Wurtemberg depuis 1986 - qui proposent des formations de cadres sur 14 à 15 mois. Cette situation traduit les efforts faits par les Länder pour former leurs propres élites administratives.

Schéma 1 : voies d’accès à la fonction publique en Allemagne

Schéma 1 : voies d’accès à la fonction publique en Allemagne

Source : Reichard, 1999, p. 514.

Évolution des personnels de la fonction publique après la réunification allemande

  • 3 En RDA, les municipalités, y compris les villes assumant les fonctions d’un Kreis (Stadtkreise) et (...)

14La réunification allemande a fait croître les effectifs de la fonction publique de 1,8 millions de personnes supplémentaires, portant ses effectifs à 6,7 millions en 1991, soit 84 emplois pour 1 000 habitants (Bogumil/Jann, 2005). Tandis que les administrations ouest-allemandes réagissaient dès le début des années 1990 aux difficultés budgétaires croissantes par des mesures de consolidation et par une réduction des effectifs (non-renouvellement de postes vacants en particulier), l’évolution des personnels des administrations est-allemandes prit une tournure radicalement différente après la réunification. Une part considérable du personnel de l’appareil d’État démantelé de la RDA (2,1 millions d’emplois) fut, conformément à l’art. 13, al. 2, du Traité d’unification, transféré aux nouveaux Länder (Wollmann, 1996), si bien que ces derniers se retrouvèrent avec 39,0 emplois pour 1 000 habitants, soit une densité nettement plus élevée que dans les anciens Länder (30,2). Après la chute du Mur, les effectifs explosèrent aussi dans les municipalités est-allemandes – atteignant 5 000 voire 10 000 emplois dans certaines grandes villes3, lorsque les institutions sociales et culturelles qui relevaient en RDA des organisations d’État (ministères, administrations de districts) ou des « entreprises de l’État » (VEB), (re)passèrent aux mains des municipalités (furent « recommunalisées »). Finalement, les communes de l’Est se retrouvèrent après la réunification avec des effectifs nettement supérieurs à ceux des municipalités comparables de l’Ouest, si bien que, en 1991, la « densité de personnel » était, avec 41,6 emplois pour 1 000 habitants dans les communes de l’Est, deux fois plus élevée que celle des anciens Länder.

Tableau 5 : Évolution des effectifs municipaux sur le territoire fédéral, 1991-2001

Tableau 5 : Évolution des effectifs municipaux sur le territoire fédéral, 1991-2001

Source : Kuhlmann/Röber, 2006.

  • 4 D’après le droit de licenciement exceptionnel, les résiliations peuvent intervenir notamment en cas (...)

15L’évolution ultérieure des effectifs à l’Ouest comme à l’Est reflète le durcissement de la politique d’emploi et de gestion des ressources humaines sous la pression croissante des contraintes financières. Environ 27 % des postes de la fonction publique ont été supprimés entre 1991 et 2000, la « densité de personnel » retombant, avec 60 emplois pour 1 000 habitants, à son niveau des années 1970. On distingue plusieurs facteurs d’explication : la « privatisation » des chemins de fer et de la poste pendant l’« ère Kohl » (environ 0,8 million d’emplois) d’une part ; la réduction des effectifs de la Bundeswehr d’autre part ; troisièmement, des réductions drastiques de personnel effectuées par les administrations régionales et municipales, en particulier à l’Est. Les nouveaux Länder ont ainsi réduit leurs effectifs de plus de 25 % pour la seule décennie 1991-2001, en usant en particulier du droit de licenciement exceptionnel prévu dans le Traité d’unification4 ou de la possibilité de se séparer, sans que cela pose de problèmes en termes de droit du travail, des personnels considérés en surnombre en « liquidant » les services concernés (réglementation dite de la « file d’attente », « Warteschleifenregelung »). Les municipalités ont elles aussi considérablement réduit leurs effectifs. Tandis qu’ils diminuaient de plus de la moitié entre 1991 et 2001 à l’Est – essentiellement par des accords de rupture avec indemnités et allocations de préretraite ainsi que par des emplois à temps partiel –, les personnels des municipalités de l’Ouest ne baissaient pour la même période « que » de 13 %. La densité de personnel reste toutefois plus élevée dans les municipalités de l’Est que dans celles de l’Ouest.

16L’évolution des effectifs depuis 1990 fait apparaître un alignement très net entre les administrations ouest- et est-allemandes. On observe aussi, globalement, une réduction très nette de la densité des emplois publics, retombée à 60 pour 1 000 habitants aujourd’hui, contre près de 80 en 1990. En raison des changements structurels décrits plus haut, la part des effectifs employés par le Bund n’est plus que de 13 % (contre 18 % en 1990), tandis que celle des Länder et des municipalités a continué d’augmenter, passant de 49,7 à 51,4 % pour les premiers, et de 32,4 à 35,6 % pour ces dernières.

Comparaison internationale

17Le ratio entre emploi public et ensemble de la population active est souvent cité comme indicateur du poids du secteur public par rapport au privé, et de l’étendue ou de la « minceur » de l’administration publique (Naschold/Bogumil, 2000 ; Pollitt/Bouckaert, 2004). Sur cette base, la République fédérale fait partie des pays de l’OCDE où l’emploi public est relativement peu important. Si l’on prend les chiffres pour l’année 1999, sa part est nettement moins élevée pour l’Allemagne (15,0 %) que pour les pays scandinaves, et même un peu plus faible que pour les Etats-Unis et la Grande-Bretagne. En revanche, elle est un peu plus forte en Allemagne qu’aux Pays-Bas et sensiblement plus qu’au Japon (8 %), qui occupe depuis toujours une position spécifique au sein de l’OCDE. Si l’on prend par ailleurs en compte le fait que la proportion d’emplois publics à temps partiel est passée de 6,2 à 25 % entre 1960 et 2000, il est probable que l’Allemagne dispose aujourd’hui comparativement de l’une des fonctions publiques les plus modestes (Derlien, 2002, p. 232).

Tableau 6 : « Minceur » de la fonction publique allemande en comparaison internationale

Tableau 6 : « Minceur » de la fonction publique allemande en comparaison internationale

Source : Naschold/Bogumil, 2000, p. 29, avec des actualisations pour 1999 (OCDE, Service de gestion publique, 2001). *Données disponibles uniquement pour 1998. **Données disponibles uniquement pour 1985. ***Données disponibles uniquement pour 1997.

Tentatives de réformes et résultats

18En Allemagne, la critique de la fonction publique et les tentatives de réformes ont une longue histoire. Dans les débats sur une réforme du droit de la fonction publique, du ressort du Bund en vertu des compétences décrites plus haut, on demande depuis longtemps la disparition de la traditionnelle dualité des statuts et la création d’un statut unitaire, donc la suppression de la fonction publique de métier inscrite dans l’art. 33 de la Loi fondamentale et de ses « principes traditionnels », qui ne semblent plus avoir de sens aujourd’hui que pour un domaine très étroit de prérogatives régaliennes. D’autre part, la discussion récente vise – comme les débats en France – à faire dépendre la rémunération des agents de leur mérite plus que de leur ancienneté. Il s’agirait en outre de moderniser la fonction publique et de la rendre plus performante en assouplissant le système de carrière (possibilités de promotion) et en renforçant les échanges de personnels entre la fonction publique et les autres secteurs d’activité (recherche, secteur privé). On critique depuis longtemps la trop faible prise en compte de la performance dans la fonction publique : manque d’incitations, notamment dans les systèmes d’évaluation et de rémunération, prise en considération insuffisante des résultats et des objectifs (par le biais par exemple de conventions et d’évaluations d’objectifs). Dans ce contexte, on attend de la réforme qu’elle fasse évoluer les structures bureaucratiques classiques de la fonction publique, centrée sur l’application des lois et des réglementations, vers plus de souplesse et d’intégration de la productivité. Des voix s’élèvent également pour demander des mesures (stratégiques) plus ambitieuses de développement des ressources humaines et un management plus moderne, afin de donner aux personnes des possibilités de participation élargies.

Réforme du statut

19Après l’échec du premier projet de réforme de la fonction publique dans les années 1970, une nouvelle tentative a été faite par une commission du Bundestag en 1997. La loi-cadre correspondante, adoptée la même année par le Bund et destinée à être mise en œuvre par les Länder, comporte deux aspects essentiels, qui concernent toutefois uniquement les fonctionnaires, les conditions de travail des employés et ouvriers relevant de l’autonomie contractuelle : la réforme du statut et l’introduction dans la rémunération d’éléments de mérite.

  • La réforme du statut est destinée à faciliter le détachement et la mutation des fonctionnaires. Ceux-ci peuvent désormais être détachés jusqu’à cinq ans sur un autre poste, même contre leur gré, ce qui était quasi impossible auparavant. La loi a également introduit plus de flexibilité en matière de temps et de contrats de travail, en particulier en prévoyant des réglementations pour le travail à temps partiel. Ces dispositions sont de plus en plus utilisées par les employeurs publics pour réduire les coûts de personnel. Il est par ailleurs possible de pourvoir des postes de cadres à l’essai, pour une durée limitée – l’idée de « punir » des personnels peu efficaces en leur refusant le statut de fonctionnaire à vie ayant sa part dans cette nouveauté.

  • Concernant l’introduction du mérite dans la rémunération, il faut souligner deux aspects. D’une part, le principe d’ancienneté (donc l’avancement automatique en fonction des années de service) du système traditionnel a été complété par des éléments de mérite. Outre le nombre d’années de service, la performance individuelle d’un agent doit peser pour son changement d’échelon. Le temps nécessaire pour atteindre le dernier échelon a par ailleurs été augmenté, ce qui correspond à la fois à l’objectif de renforcer la productivité de la fonction publique et au souci de réduire les coûts. D’autre part, la réforme introduit la possibilité de « primes d’intéressement versées annuellement » et de compléments de salaire au mérite. Ces suppléments ne peuvent toutefois ni concerner plus de 10 % des agents ni représenter plus de 7 % du traitement de l’échelon correspondant.

20Voyons maintenant comment s’effectue la transposition au niveau régional de ces possibilités offertes par la loi-cadre. Globalement, les Länder ont plutôt peu utilisé les options ouvertes par la loi fédérale (Kuhlmann, 2006b). La plupart d’entre eux ont adopté des lois concrétisant – de manière très variable – la loi-cadre, en particulier en matière de détachement, de mutation et de fonctions de direction à l’essai ou pour une durée déterminée. Mais l’application pratique de ces dispositions dans les administrations reste jusqu’à présent très réservée, voire totalement inexistante. Les collectivités publiques hésitent particulièrement à mettre en œuvre les instruments correspondants pour les primes au mérite et les compléments de salaires. Les dispositions concernant la mobilité ou l’attribution de postes de direction à durée déterminée sont elles aussi peu utilisées. Dans le détail, l’application de la réforme de la fonction publique dans les administrations locales se présente comme suit (Ministère fédéral de l’Intérieur, 2001) :

  • Fonctions de direction à l’essai : en 2001, 9 des 16 Länder disposaient d’une législation correspondante ; mais, sur l’ensemble du pays, seuls 1 760 fonctionnaires s’étaient vu attribuer jusqu’en 2001 de tels postes, soit – pour l’année 2001 – 0,6 % des fonctionnaires de la catégorie supérieure dans les Länder.

  • Fonctions de direction à durée déterminée (possible uniquement dans les Länder) : jusqu’en 2001, cette réglementation-cadre avait été transposée dans la législation de 12 des 16 Länder. Mais, jusqu’à cette date, seuls 333 fonctionnaires régionaux s’étaient vu confier des fonctions de direction pour une durée déterminée, soit environ 0,1 % des fonctionnaires de catégorie supérieure employés en 2001 dans les Länder.

  • Des règles d’assouplissement en matière de détachement et de mutation ont été introduites jusqu’en 2001 dans tous les Länder ; au niveau régional, on compte seulement 1 359 cas de détachements correspondant à ces nouvelles dispositions – soit environ 0,1 % des fonctionnaires employés dans les Länder en 2001 – et seulement 197 cas de mutation (0,02 % des fonctionnaires régionaux en 2001).

  • Introduction d’éléments d’intéressement dans la rémunération : jusqu’en 2001, des mesures d’application existaient dans 10 des 16 Länder pour permettre une rémunération au mérite ; dans trois Länder, la transposition était en cours ; les trois autres Länder ne prévoyaient pas d’application des dispositions définies dans la Loi fédérale relative à la rémunération des fonctionnaires (Bundesbesoldungsgesetz).

21L’adoption de lois et de règlements est loin de garantir l’application effective par les employeurs publics des éléments de réforme évoqués, ce qui est particulièrement flagrant concernant l’intéressement. Pour toute une série de raisons, les administrations régionales (mais aussi les municipalités ; voir ci-dessous) font très peu usage des primes d’intéressement et des compléments de salaire au mérite. Car, d’une part, cela pose le problème de l’évaluation de la performance : sur quels critères et indicateurs s’appuyer ? Comment mesurer et évaluer une bonne/mauvaise performance ? Les administrations ne disposent à l’heure actuelle d’aucun système d’évaluation élaboré, et les modes d’évaluation traditionnels n’offrent que peu de points de repère concrets. D’autre part, l’on craint que le versement de primes et de compléments de salaire au mérite ne dégrade l’ambiance de travail, la majorité des agents ne pouvant bénéficier de ces suppléments.

New Public Management – « Neues Steuerungsmodell »

22Le débat international sur la nouvelle gestion publique (NGP en français ; « Neues Steuerungsmodell – NSM » dans sa version allemande) a gagné l’administration allemande dans les années 1990, surtout au niveau des municipalités (Banner, 1991 ; Bogumil/Kuhlmann, 2004 ; Kuhlmann, 2004). À la différence du mouvement NGP international, le NSM a plutôt été perçu comme une alternative aux privatisations et à l’État minimal d’inspiration néolibérale – ce qui lui a valu un large soutien au-delà des clivages partisans–, en visant moins les expériences d’ouverture au marché et l’externalisation que les réformes internes (Jann, 2005). L’un des objectifs essentiels du NSM consistait à passer de l’organisation (wébérienne) « bureaucratique classique » des administrations à des formes d’organisation et de gestion tenant davantage compte des contraintes économiques. Il s’agissait d’assouplir les systèmes hiérarchiques rigides, d’intégrer les structures de responsabilité « atomisées », d’abolir le traditionnel clivage entre responsabilité technique et financière et de transformer les services transversaux centralisés (finances, ressources humaines, organisation, etc.) en services avec une fonction interne de mandataire, afin d’en finir avec l’« irresponsabilité organisée » souvent diagnostiquée (Banner, 1991, p. 6) et d’évoluer vers une « structure de direction et d’organisation décentralisée semblable à celle des entreprises » (KGSt 1993a, p. 16-20, ici, p. 16). L’objectif était surtout d’axer davantage le pilotage des administrations sur les résultats et les effets des prestations.

  • 5 La KGSt est une institution intercommunale financée par des contributions des communes adhérentes. (...)

23Mais, dans le débat sur le NSM, le problème du personnel a d’abord été largement occulté, tandis que les questions de pilotage budgétaire, de gestion financière et d’organisation administrative occupaient le premier plan. C’est seulement par la suite que les partisans de la réforme ainsi que le la KGSt5 (KGSt 1996, p. 7) ont pris conscience du rôle important des employés comme « ressource stratégique » dans le processus de réforme, et de la nécessité de les mobiliser par une participation active, afin de mener à terme le processus de réforme. La modernisation des ressources humaines et de sa gestion est ainsi devenue un sujet de réforme de plus en plus central dans le NSM. La gestion traditionnelle des ressources humaines, à laquelle on reprochait d’être rigide, bureaucratique et hostile au mérite, devait être remplacée par une gestion moderne garantissant plus de souplesse dans l’utilisation du personnel. D’autre part, il s’agissait de créer les conditions permettant de motiver davantage les personnels, en particulier grâce à des systèmes d’incitation financière (primes d’intéressement, système d’avancement au mérite, etc.). Les effets officiellement visés par le NSM étaient donc contradictoires : augmentation de l’efficacité et gains de rentabilité d’un côté ; renforcement de la motivation et augmentation de la satisfaction au travail de l’autre.

  • 6 Cette recherche est soutenue par la fondation Hans-Böckler et par la KGSt (période 2004-2006). Dans (...)

24Sur la base de données tirées d’une recherche consacrée à l’évaluation de la modernisation administrative dans les communes en Allemagne (Bogumil/Kuhlmann, 2006 ; Bogumil 2006 notamment)6, on peut se demander dans quelle mesure les objectifs de politique de gestion du personnel inspirés du NPM/NSM ont réellement été atteints. Les résultats de l’enquête montrent que certains aspects de la réforme ont été expérimentés. 62 % des maires indiquent que des entretiens avec les personnels ont été introduits ; 56 % font état de pratiques de travail en équipe, 47 % d’évaluation des personnels et 35 % de nouvelles procédures de sélection. Dans de nombreuses municipalités favorables à la modernisation, on a recruté des personnels supplémentaires ayant une formation en gestion (36,1 %). Mais, rapportées aux objectifs visés, les activités restent limitées à des procédures assez peu ambitieuses ou au domaine classique de la formation continue. Les éléments centraux du NSM, comme les primes au mérite (22 %), ou des mesures de réforme plus ambitieuses, telles que les évaluations des cadres (21 %) et la rotation de postes (10 %), restent peu répandues.

Graphique 2 : Management des ressources humaines

Graphique 2 : Management des ressources humaines

Source : Enquête sur le projet HBS « 10 Jahre NSM » ; n=870.

25Sur les effets des nouveaux instruments de gestion des ressources humaines, on constate un fossé entre les appréciations des maires (« employeurs » municipaux) et celles des présidents des Personalräte (instance élue de représentation des intérêts du personnel). Si les premiers soulignent surtout l’augmentation de la motivation du personnel et l’amélioration de la qualité du travail, les seconds sont nettement plus sceptiques et voient d’abord une augmentation de la charge de travail. Les résultats de l’enquête permettent globalement de conclure que le NSM, avec ses composantes relatives au personnel (pour autant qu’elles aient été introduites dans les communes), n’a pas renforcé la satisfaction au travail. Le personnel redoute au contraire – selon ses représentants – que les contrôles de performance ne se multiplient ; il souffre d’une charge de travail croissante.

26L’un des dilemmes de la modernisation des administrations réside dans le fait que les personnels sont devenus nettement moins favorables aux réformes dans un contexte de consolidation budgétaire. La situation financière tendue dans les municipalités laisse très peu de marge pour des mesures supplémentaires d’avancement ou d’intéressement. Par ailleurs, les suppressions d’emplois massives au cours des années 1990, en particulier en Allemagne de l’Est, ont non seulement entraîné une intensification considérable du travail, mais aussi accru la peur de perdre son emploi. Dans ce contexte, il n’est guère étonnant que, malgré la participation des personnels au processus de modernisation, leur appréciation de plus en plus négative face aux réformes constitue un problème important. Ainsi, 57 % des maires interrogés ont approuvé l’affirmation selon laquelle une certaine lassitude se serait installée à l’égard des réformes. 52 % indiquent que le processus de modernisation est d’abord perçu comme une réduction des effectifs. Ces chiffres sont encore plus élevés (66 à 67 %) parmi les présidents des Personalräte, particulièrement critiques sur ces questions. Ces résultats peu enthousiasmants s’expliquent notamment par le manque d’influence du personnel dans les différents processus de participation. Ses représentants jugent son influence effective faible dans 70 % des cas. En outre, la réforme NSM a entraîné la disparition des postes permettant une promotion, un problème affectant particulièrement les femmes (Wiechmann, 2005).

Graphique 3 : Appréciation des effets du développement des ressources humaines

Graphique 3 : Appréciation des effets du développement des ressources humaines

Source : enquête sur le projet HBS : « 10 Jahre NSM » * maires, ** présidents des « Personalräte ».

La fonction publique allemande : entre continuité et changement

27Cette contribution a montré que la fonction publique allemande se caractérise à la fois par une force d’inertie et – pour le formuler de façon plus neutre – une continuité dans le temps importantes, qui reflètent l’effet de dépendance (path dependence) à l’égard des traditions historiques, institutionnelles et culturelles, mais aussi l’influence des acteurs ayant intérêt à préserver le statu quo. Cela apparaît d’une part dans la dualité des statuts (fonctionnaire/employé), préservée malgré des critiques récurrentes et plusieurs tentatives de réformes. La portée globalement restreinte de la réforme montre à quel point les processus de changement sont difficiles et laborieux dans la fonction publique. Cette remarque vaut d’un point de vue normatif, c’est-à-dire relativement aux contenus de la loi de 1997, qui ne traitent pas les problèmes structurels fondamentaux (statuts, fonctionnariat). Mais elle s’applique également à la mise en œuvre de la réforme des statuts dans les administrations des Länder : introduction d’éléments d’intéressement et d’incitations à la performance en particulier, mais aussi pistes d’assouplissement du régime statutaire (postes de direction à l’essai/à durée déterminée, mutation/détachement). Au niveau local, les tendances à l’inertie et les résistances à la réforme se traduisent surtout par l’absence d’application à ce jour des composantes importantes pour une nouvelle gestion des ressources humaines axée sur la performance, et par la réticence des municipalités à introduire des mesures ambitieuses de développement des ressources humaines (rotations de postes par exemple).

28Il ne fait toutefois aucun doute que la fonction publique allemande a été soumise ces dernières années à quelques « ruptures » et changements nets, qui remettent en question au moins en partie les traditionnels phénomènes de « path dependence ». Il faut évoquer en premier lieu les bouleversements survenus à la suite de la réunification allemande, associés, en particulier en Allemagne de l’Est, à des restructurations considérables, à des efforts en termes de qualification, mais également à des mesures très nettes de réduction des effectifs. Ensuite, à partir du milieu des années 1990, l’obligation de réduire le personnel pour des raisons budgétaires a marqué l’évolution de la fonction publique à l’Ouest comme à l’Est, les municipalités étant les plus touchées. Après plus de 30 années d’augmentation continue des effectifs, on observe un changement décisif avec, pour la première fois, des coupes significatives, en particulier au niveau local, entraînant notamment une intensification croissante du travail et – en lien avec le phénomène précédent – une baisse de la motivation et de la satisfaction au travail chez les personnels (encore présents). En ce qui concerne les étapes de modernisation dans la fonction publique, la capacité de changement se traduit par les tentatives de réforme – modérées toutefois – du statut en 1997 et par la nouvelle convention collective de 2005 (voir note n° 1). D’autre part, la propagation rapide du débat sur le NPM a par moments déclenché dans les municipalités allemandes une véritable euphorie à l’égard de la réforme, qui trouve maintenant aussi un écho au niveau du Bund et des Länder. Les effets de ces mesures restent toutefois limités, les instruments économiques du NPM n’étant que partiellement « adaptés » aux besoins spécifiques du service public. Mais les municipalités allemandes auront été les pionnières d’un mouvement de réforme qui laissera une empreinte durable dans la fonction publique et ouvre de nouvelles perspectives.

Bibliographie

Indications bibliographiques

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Notes

1 Le BAT a été remplacé le 1er octobre 2005 par la nouvelle « Convention collective du service public » (TVöD), qui s’applique pour le moment uniquement au Bund et aux municipalités. Les principaux points de réforme sont les suivants : unification des grilles de rémunération des employés et des ouvriers ; éléments de rémunération au mérite (« obligation de redistribution » des bénéfices à partir du 1er janvier 2007) ; évaluation obligatoire du travail par les cadres ; promotion au mérite au lieu du principe d’ancienneté. En raison du manque de place, nous n’entrerons toutefois pas dans les détails de cette réforme.

2 Avec environ 2 %, la part des fonctionnaires dans les municipalités de l’Est est encore plus faible que dans celles de l’Ouest.

3 En RDA, les municipalités, y compris les villes assumant les fonctions d’un Kreis (Stadtkreise) et les Landkreise, employaient comparativement peu de personnel. Dans les Stadtkreise et les Landkreise, le « cœur » administratif, donc l’administration chargée des missions d’application proprement dites, regroupait entre 250 et 350 emplois, auxquels s’ajoutaient environ 600 autres postes dans les institutions (sociales, culturelles, etc.) associées (Berg, 1996 notamment).

4 D’après le droit de licenciement exceptionnel, les résiliations peuvent intervenir notamment en cas de qualification professionnelle insuffisante ou d’inaptitude personnelle du candidat, en cas d’effectifs en surnombre ou en cas de liquidation (Abwicklung) d’un service administratif.

5 La KGSt est une institution intercommunale financée par des contributions des communes adhérentes. Elle bénéficie auprès des municipalités allemandes d’une grande considération et occupe une position très influente dans les consultations relatives à l’organisation et à la modernisation administrative dans les communes. La propagation rapide du NSM tient largement à la campagne de diffusion réalisée par le KGSt au début des années 1980.

6 Cette recherche est soutenue par la fondation Hans-Böckler et par la KGSt (période 2004-2006). Dans ce cadre, une enquête exhaustive a été réalisée au printemps 2005 auprès des maires ou Landräte (autorités administratives des Kreise) ainsi que des délégués du personnel de 1 565 municipalités. Cette enquête est représentative des communes de plus de 10 000 habitants.

Table des illustrations

Titre Tableau 1 : Emploi public par échelon territorial avant et après la réunification (1960-2001)*
Légende Source : Kuhlmann/Röber 2006 (parmi d’autres références.). * Uniquement emplois à plein temps des collectivités territoriales (Bund, Länder, municipalités) ; hors chemins de fer fédéraux, syndicats de communes et « fonction publique indirecte »
URL http://books.openedition.org/cirac/docannexe/image/660/img-1.jpg
Fichier image/jpeg, 104k
Titre Tableau 3 : Personnels de la fonction publique par groupes statutaires et catégories (2002)*
Légende Source : Statistisches Bundesamt 2003. * Hors chemins de fer fédéraux, syndicats de communes et « fonction publique indirecte ». ** En incluant les militaires : 185,2.
URL http://books.openedition.org/cirac/docannexe/image/660/img-2.jpg
Fichier image/jpeg, 72k
Titre Schéma 1 : voies d’accès à la fonction publique en Allemagne
Légende Source : Reichard, 1999, p. 514.
URL http://books.openedition.org/cirac/docannexe/image/660/img-3.jpg
Fichier image/jpeg, 80k
Titre Tableau 5 : Évolution des effectifs municipaux sur le territoire fédéral, 1991-2001
Légende Source : Kuhlmann/Röber, 2006.
URL http://books.openedition.org/cirac/docannexe/image/660/img-4.jpg
Fichier image/jpeg, 68k
Titre Tableau 6 : « Minceur » de la fonction publique allemande en comparaison internationale
Légende Source : Naschold/Bogumil, 2000, p. 29, avec des actualisations pour 1999 (OCDE, Service de gestion publique, 2001). *Données disponibles uniquement pour 1998. **Données disponibles uniquement pour 1985. ***Données disponibles uniquement pour 1997.
URL http://books.openedition.org/cirac/docannexe/image/660/img-5.jpg
Fichier image/jpeg, 84k
Titre Graphique 2 : Management des ressources humaines
Légende Source : Enquête sur le projet HBS « 10 Jahre NSM » ; n=870.
URL http://books.openedition.org/cirac/docannexe/image/660/img-6.jpg
Fichier image/jpeg, 116k
Titre Graphique 3 : Appréciation des effets du développement des ressources humaines
Légende Source : enquête sur le projet HBS : « 10 Jahre NSM » * maires, ** présidents des « Personalräte ».
URL http://books.openedition.org/cirac/docannexe/image/660/img-7.jpg
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