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Modernisation des services publics et management social en France et en Allemagne

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Leo Kißler
, 
René Lasserre
, 
Marie-Hélène Pautrat

I – Dérégulation et modernisation de l'administration en France et en Allemagne

La régulation des services publics en Europe et ses effets sur la qualité des prestations, l’emploi et les conditions de travail

Karsten Schneider
Traduction de Marie Gravey

Résumé

En accord avec la politique européenne de renforcement de l’ouverture des marchés, une nouvelle vague de libéralisation a été lancée au début des années 1990 en France et en Allemagne, s’appliquant aux services d’intérêt général (désignés en Allemagne par le concept de Daseinsvorsorge). La suppression des anciens monopoles et/ou les changements de statut d’anciennes administrations publiques, l’adaptation aux marchés et la priorité donnée aux usagers ainsi que la pression financière ont profondément transformé le paysage socioéconomique pour les entreprises concernées. La contribution ci-dessous présente les conséquences économiques et sociales du processus de libéralisation en Allemagne à la lumière des expériences faites dans deux autres pays : d’une part, la Grande-Bretagne, qui a en quelque sorte endossé un rôle de précurseur en termes de déréglementation et de privatisation des services publics ; d’autre part, la Suède, qui tente de mettre en œuvre un modèle social-démocrate de mesures de libéralisation sans privatisations, c’est-à-dire en préservant le rôle important du secteur public dans l’ensemble de l’économie.

Texte intégral

1La Commission européenne définit les services relevant des pouvoirs publics comme des « services d’intérêt général » et « services d’intérêt économique général », sans grande distinction. L’Allemagne et la France parlent respectivement de « Daseinsvorsorge » (pourvoir aux besoins fondamentaux) et de service public, ce qui, au-delà de la simple différence de désignation formelle traduit des définitions matériellement différentes des missions publiques. La définition formelle de la Commission est le signe extérieur d’une mise en cause de la légitimité des services publics.

2Il convient dans ce contexte de décrire les répercussions de l’activité (économique) des pouvoirs publics et d’évaluer les expériences de transformation du statut juridique (« privatisation formelle »), de cession de propriété (« privatisation matérielle ») et de renforcement de la concurrence (libéralisation) avec l’illustration des situations britannique, suédoise et allemande. Nous comparerons ensuite les conséquences respectives, dans ces trois pays, de la libéralisation et de la privatisation dans les secteurs des postes, de l’électricité, des télécommunications, des services des eaux, et dans celui des chemins de fer (la présente étude empirique propose une synthèse ; le détail se trouve dans Lippert, 2005 et Kohlmorgen Schneider, 2004).

3La question est de savoir comment, grâce à des outils de pilotage appropriés, obtenir dans le cadre des changements de statut et surtout des transferts de propriété, certains effets souhaités par l’État, en matière de sécurité d’approvisionnement par exemple.

La Grande-Bretagne : le modèle libéral

4La Grande-Bretagne a été le premier État européen à entreprendre à grande échelle une privatisation des services publics. Sous le gouvernement Thatcher, à partir de 1980, pratiquement tous les services publics furent privatisés. Jusqu’en 1993, British Telecom fut privatisé en totalité. Dans le secteur énergétique, ce processus était achevé en 1990, les services des eaux ayant été entièrement cédés dès 1989. Les chemins de fer ne furent privatisés en totalité qu’en 1997 ; pour ce qui est de la poste britannique, en revanche, aucune privatisation, même à venir, n’est à prévoir. La recherche en science politique qualifie ce très large processus de privatisation de « glissement de terrain institutionnel ». L’exception du British Post s’explique par le degré élevé de syndicalisation : la vente a ainsi pu être empêchée.

5Le modèle britannique a ceci de particulier qu’il y a eu transfert de propriété, autrement dit privatisation matérielle, mais qu’aucune ouverture des marchés n’a été réalisée : de 1984 à 1990, le secteur des télécoms britanniques était structuré de façon duopolistique. En 1991, le marché fut davantage ouvert, mais British Telecom en détient encore aujourd’hui 75 % des parts. Il n’y a pas eu ouverture du marché dans le secteur des eaux ; celui de l’électricité est caractérisé par ce que l’on appelle un marché « artificiel ». La poste ne s’est mise à attribuer des concessions qu’en 2003. Dans ce secteur, le degré d’ouverture du marché est estimé à 22 %. Les seuls exemples positifs d’une concurrence effective en Grande-Bretagne sont le secteur des colis postaux et le transport ferroviaire régional.

6De ce fait, le modèle britannique fait l’objet d’une évaluation critique dans les travaux de recherche, car c’est la concurrence et non la forme de propriété qui constitue un critère déterminant de performance économique.

7La Grande-Bretagne ayant proclamé le désengagement de l’État dans la production des services publics, on pourrait s’étonner que celui-ci ait encore beaucoup d’activités dans ce domaine. Les pouvoirs publics s’efforcent, par le biais d’organes de régulation, de contrôler la production privée des services publics. Le modèle britannique est surtout caractérisé par la séparation des activités (Unbundling) : les infrastructures sont détenues par l’État, mais la production et la distribution des services sont gérées par des entreprises privées. À la suite d’énormes problèmes de qualité, cette structure n’a été établie qu’en 2002 dans les secteurs des services d’eaux et des chemins de fer. Les infrastructures autrefois privatisées, donc le réseau, sont repassées dans le secteur public. La séparation des activités peut être considérée comme une caractéristique marquante du modèle britannique ; elle est le signe extérieur et la condition d’une intervention à des fins de régulation.

8En Grande-Bretagne, les institutions de régulation de tous les secteurs sont fortes et indépendantes, leur financement étant surtout assuré par les attributions de licences. Leur mission est de veiller à la qualité, et d’assurer la régulation des prix ex-ante. La régulation des prix se manifeste, notamment sur le marché des télécoms et de l’énergie, sous forme de plafonnement des prix (Price Caps). Dans le secteur ferroviaire, les autorités de régulation fixent le montant des redevances d’utilisation du réseau. Ces mécanismes « artificiels » requièrent globalement un appareil d’État fort et développé, ce qui peut être considéré, pour le moins, comme paradoxal par rapport à l’objectif poursuivi : la réduction de l’influence de l’État. Les fortes interventions régulatrices attestent d’un mauvais équilibre entre l’offre et la demande.

La Suède : le modèle social-démocrate

9Les modifications structurelles des services publics n’ont quasiment pas affecté les spécificités du modèle suédois. Le secteur public est encore vaste et influent ; la structure publique reste marquée par le corporatisme. Au lieu d’opter comme la Grande-Bretagne pour le changement de statut juridique et, plus encore, pour la privatisation matérielle, la Suède s’est efforcée d’exploiter les effets positifs de l’ouverture à la concurrence : concrètement, seule la société de télécommunications a été vendue à 30 %, avec une privatisation prévue à 49 % maximum. Dans le domaine de l’énergie et des postes, il n’y a jusqu’à présent pas eu de privatisation. Dans le secteur de l’eau, 3 % des entreprises sont privatisées. Sur six sociétés ferroviaires, trois sont détenues par des exploitants privés, et trois restent en régie de l’État. À la différence de la Grande-Bretagne, le rôle considérable des pouvoirs publics, se traduit donc par le maintien de la propriété de l’État.

10Mais, depuis le milieu des années 1980, les différents secteurs ont été ouverts au marché. Depuis 1996, presque tous ont été libéralisés. Celui des eaux fait toutefois exception. En 1991, des marges de manœuvre ont été accordées aux Régions pour des appels d’offres, mais, comme la qualité et les prix de l’eau en Suède étaient déjà très bons, ces libertés n’ont pas été exploitées. Globalement, le modèle suédois est qualifié de « concurrence régulée ». Malgré une position forte des entreprises publiques, la concurrence a été introduite dans tous les secteurs.

11En raison de cette position solide (et donc de l’influence des pouvoirs publics qui en résulte), les institutions de régulation n’ont pas eu les mêmes prérogatives qu’en Grande-Bretagne. Celles qui ont été créées sont davantage la conséquence d’initiatives européennes que le résultat d’une nécessité de réguler. Leur rôle consiste surtout à analyser le marché, bien que des instruments d’intervention aient été créés – justement sous l’influence de l’Europe. La séparation des activités joue un rôle moins important : dans le secteur ferroviaire, la dissociation du réseau et de son exploitation a été initiée en 1988 et renforcée en 2001. Dans le secteur électrique, les opérateurs doivent se conformer à un cahier des charges fixé par l’État. Seules les postes connaissent le plafonnement des prix ; dans les autres secteurs, il n’existe aucune forme de régulation des prix. Globalement, les autorités de régulation sont relativement dépendantes, elles ne disposent pas de recettes propres ; seul dans le secteur des télécoms l’instance de régulation présente une plus grande indépendance, son financement étant assuré par l’attribution de licences.

L’Allemagne : un modèle mixte

12À la différence de la Suède et de la Grande-Bretagne, qui ont choisi leurs modalités respectives de libéralisation de manière autonome, c’est-à-dire de leur propre initiative, l’Allemagne a procédé à l’ouverture des différents secteurs en réaction aux directives de la Commission européenne. La société Deutsche Telekom n’est maintenant plus détenue par l’État qu’à 48 % ; la Deutsche Post reste publique à 69 %, tandis que les chemins de fer le restent à 100 % ; on peut estimer que l’approvisionnement en eau et le traitement des eaux usées sont aux mains des pouvoirs publics à hauteur de plus de 80 %. Le secteur énergétique est un cas particulier dans la mesure où il n’existe pas de données précises, certains grands distributeurs allemands s’étant développés à partir du niveau local/communal. Mais on peut estimer que moins de 25 % de l’approvisionnement en énergie sont la propriété des pouvoirs publics.

13En matière d’ouverture des marchés, l’Allemagne est encore plus frileuse. Si des tendances à la libéralisation des télécoms existent depuis 1990, il a fallu attendre 1996 pour que soit introduite l’attribution de licenses d’exploitation du réseau. La Deutsche Post dispose jusqu’en 2007 d’une license exclusive pour les lettres jusqu’à 200 g et les envois en nombre jusqu’à 50 g. La Deutsche Telekom, de même que la Deutsche Post pour les colis, disposent d’un monopole de fait ; dans le secteur de l’électricité, les structures oligopolistiques sont prédominantes.

14Le système allemand de régulation est de nature plutôt conservatrice. Il ne présente comparativement presque pas d’obligations de répartition des activités. Le contrôle des prix s’effectue ex-post, les incitations économiques sont rares. Seul le secteur des postes connaît des prix plafonnés, et celui des télécoms des contrôles ex-ante. La Deutsche Post a en outre l’obligation d’assurer un service de base. Globalement, l’autorité de régulation a peu de pouvoirs. Dans le secteur de l’eau, il n’existe aucun organe de régulation. Dans celui de l’énergie, l’Agence fédérale des réseaux (Bundesnetzagentur, anciennement RegTP, autorité de régulation des postes et télécommunications) vient tout juste d’en être chargée. Cette institution, soumise à l’influence directe du ministère fédéral de l’Économie, peut être qualifiée de faible.

Conséquences économiques et sociales de la libéralisation

Rapport qualité/prix

15Les partisans d’une libéralisation en attendent des baisses de prix et une amélioration de la qualité, tandis que ses adversaires redoutent avant tout des problèmes d’approvisionnement. Si l’on observe précisément les cinq secteurs évoqués, on obtient un tableau nuancé.

16On constate dans le secteur des télécoms des effets plutôt positifs : la qualité s’améliore, et les prix baissent. A l’inverse, on observe dans celui des postes de fréquentes augmentations de prix, surtout en Suède, mais également en Allemagne et en Grande-Bretagne. Mais elles sont souvent le corollaire d’améliorations de la qualité.

17Sur le marché de l’énergie, on constate, surtout en Grande-Bretagne, des baisses de prix et des améliorations importantes de la qualité. En Suède, les prix ont en revanche fortement augmenté tandis que la qualité déclinait ; en Allemagne, la qualité d’approvisionnement est constante et les prix ont légèrement augmenté.

18Le secteur de l’eau se caractérise en Grande-Bretagne par d’importantes hausses de prix et une diminution de la qualité. En Allemagne, les hausses de prix sont rares, et le niveau de qualité reste élevé. La Suède présente, comme cela a déjà été dit, un haut niveau de qualité et des prix stables. Et ce, alors que d’importants investissements ont été réalisés.

19Dans les transports ferroviaires, on observe en Grande-Bretagne de considérables hausses de prix et une qualité sensiblement inférieure ; en Suède et en Allemagne, les prix ont légèrement diminué, et la qualité s’est nettement ou modérément accrue.

20Il ressort, pour résumer, des effets positifs surtout pour les télécoms, tandis que les répercussions sont particulièrement négatives sur les secteurs de l’eau et des chemins de fer britanniques.

Emploi

21À la suite des mesures de libéralisation, on observe dans tous les secteurs de nettes tendances à la réduction des emplois. Les chiffres disponibles sont toutefois de qualité très variable. On ne trouve de données fiables que pour les télécoms, les postes et les chemins de fer. Mais, même dans ces secteurs, on se heurte à une limite : pour les nouveaux opérateurs privés concurrençant des entreprises autrefois ou bien encore actuellement publiques, les données ne sont pas toujours d’une qualité suffisante.

22Pour le secteur des télécoms, on n’observe globalement pas d’évolution négative de l’emploi, mais pas non plus d’augmentation des effectifs, tandis que pour les postes, les compressions d’effectifs dans les entreprises autrefois publiques ont également été compensées par des embauches dans les entreprises privées. En Suède, les suppressions d’emploi dans les entreprises (anciennement) publiques représentent 30 % des effectifs, en Allemagne 18 % et en Grande-Bretagne, dans les conditions citées, 2 % seulement. Il faut toutefois avoir à l’esprit que, parmi les emplois créés, beaucoup sont de nature précaire, et que les chiffres relatifs aux effets compensatoires des décisions de recrutement dans le secteur privé reposent largement sur des estimations.

23On observe dans le secteur énergétique une forte diminution de l’emploi. En Suède, celle-ci s’élève à 17 %, en Allemagne à 23 %, en Grande-Bretagne à 29 %. Aucune donnée n’est disponible concernant l’impact des entreprises privées sur l’emploi. Entre 1989 et 1999, le secteur de l’eau a perdu 20 000 emplois sur 50 000 en Grande-Bretagne ; en Allemagne, environ 25 % des postes ont été supprimés entre 1991 et 2001.

24Dans les chemins de fer, un tiers des emplois a disparu en Grande-Bretagne, 50 % en Suède. En Allemagne, sur 480 000 emplois en 1990, plus de la moitié ont été supprimés jusqu’en 2005, ce phénomène étant toutefois surtout lié aux conséquences de l’unité allemande. Ces coupes n’ont pas été compensées par les entreprises privées, ou bien seulement dans une très faible proportion.

25Il apparaît globalement que les importantes baisses d’effectifs sont surtout le fait des secteurs ferroviaire et de l’eau, mais que l’impact sur les autres secteurs n’est pas aussi radical. Il faut toutefois prendre en compte la forte augmentation des emplois précaires dans le sillage de la libéralisation.

Conditions de travail

26Dans les secteurs analysés, l’intensité du travail est en augmentation constante. Les temps de travail régulier s’allongent, les heures supplémentaires se multiplient. Les répercussions négatives sur la santé des employés apparaissent par conséquent, le nombre d’accidents du travail augmentant aussi. Les revenus diminuent pour les salariés. La situation des personnes recrutées depuis peu est moins favorable et, pour l’ensemble des personnels, certaines primes versées auparavant disparaissent. Les prestations sociales et la formation continue sont elles aussi beaucoup plus restreintes.

27On observe globalement une augmentation des formes précaires de travail et des emplois médiocres ou sous-qualifiés. Les plus touchées par cette évolution sont les femmes, notamment parce que le niveau d’encadrement intermédiaire disparaît ou est fortement réduit.

Relations sociales

28La libéralisation peut aussi être vue comme une stratégie d’affaiblissement des syndicats, en particulier en Grande-Bretagne, où les conditions de travail font désormais surtout l’objet de négociations individuelles. En Suède, les syndicats, traditionnellement organisés par métiers, envisagent de plus en plus de se regrouper en fédérations organisées par secteur, afin de maintenir leur capacité d’action et de négociation.

La conception européenne des services publics

  • 1 Assez tôt dans le processus, la Commission a par exemple exclu l’ensemble du secteur de la santé. C (...)

29La Commission européenne se soustrait à la tâche de définir positivement ce que doivent être selon elle les prestations de service public ou les « prestations d’intérêt (économique) général ». Cela ne l’empêche toutefois pas d’intervenir à des fins de régulation. Avec son projet de directive sur les services, elle a tenté d’introduire – y compris pour la majorité des services publics1 – le principe du « pays d’origine », un instrument permettant de faire sauter les minima en termes de salaires et de conditions de travail (voir Lorenz 2005 ; Böhret et al., 2005). Il faut donc saluer la reformulation de ce principe par le Parlement européen. Notons cependant que la Commission se soustrait à sa mission d’harmoniser les prestations de service public en Europe. Le compromis formulé au Parlement européen remplace le principe du pays d’origine par l’obligation active des États membres de supprimer les barrières que représentent par exemple certaines normes.

30On pourrait supposer, relativement à l’arrêt du 11 janvier 2005 (Az. C-26/03) de la Cour de Justice de l’Union Européenne sur l’attribution de contrats, que les partenariats public-privé (PPP) vont perdre de l’importance (voir à ce propos Nagel et al., 2005). Mais le Livre vert sur les partenariats public-privé présenté en avril 2004 ne porte pas uniquement sur cette question. Il comporte notamment une obligation de mise en concurrence, selon laquelle toute activité économique devra faire l’objet d’un contrat de concession. Le plus problématique dans ce contexte, c’est que la Commission européenne n’accepte de reconnaître l’activité non économique des municipalités que si la société ou l’entreprise concernée intervient pour les besoins propres de la ville, c’est-à-dire si les usagers ne sont pas les destinataires des services.

31On omet largement le fait que, selon la volonté du Livre blanc sur les services d’intérêt général (mai 2004), les services sociaux devraient, eux aussi, être «modernisés », ce qui vaut par exemple pour le secteur de la santé. Dans ce domaine, les États d’Europe centrale et de l’Est ont intérêt à maintenir les coûts salariaux annexes à un niveau bas. Or, ces États pèsent actuellement de toute évidence sur le débat au Conseil européen.

32L’action de la Commission européenne va donc actuellement dans le sens d’une plus grande tendance à la libéralisation des services publics, sans prendre en compte certaines répercussions possibles telles qu’elles ont été éprouvées de manière plutôt douloureuse en Grande-Bretagne, ou plutôt positive en Suède.

33Les résultats empiriques indiquent que des pertes de contrôle surviennent déjà dans le cadre des changements de statut des services publics (voir Bremeier et al. 2005 parmi d’autres références). La comparaison Suède/Grande-Bretagne fait en outre apparaître un effet comparativement positif de l’influence directe – c’est-à-dire en cas de propriété de l’État – des pouvoirs publics sur la production des prestations. Il est manifestement plus simple de garantir le respect de normes en particulier sociales et qualitatives dans les entreprises publiques. L’État hiérarchique, régulateur, semble se heurter aux limites de son efficacité, et l’on peut se demander si l’on ne surestime pas depuis toujours le mode de fonctionnement hiérarchique. Même dans le cas d’une production publique propre, un État ne peut agir de manière uniquement hiérarchique ; il doit laisser de plus en plus de place à des approches coopératives. Ceci est manifestement plus difficile dans le cadre d’une mise en avant des autorités publiques de régulation. Il s’avère dans tous les cas qu’un monopole privé pose plus de problèmes qu’un monopole public.

34L’action de la Commission européenne fait apparaître une prise en considération insuffisante des aspects sociaux. On peut dès lors se demander si l’échec de la Constitution pourrait avoir aussi des conséquences positives relativement au manque de transparence des procédures, et ne pourrait inciter la Commission à intervenir de manière plus équilibrée.

Bibliographie

Indications bibliographiques

Böhret C., Grunow D., Ziekow J., (éd.), Der Vorschlag zu einer Richtlinie des Europäischen Parlaments und des Rates über Dienstleistungen im Binnenmarkt. Regelungsgehalt – Problemfelder – Akteurspositionen, Speyer (Speyerer Forschungsberichte, vol. 241), 2005, http://192.124.238.222/fbpdf/fb-241.pdf, 2006

Bremeier W., Brinckmann H., Killian W., Schneider K., « Die Bedeutung des Corporate Governance Kodex für kommunale Unternehmen », in : Zeitschrift für öffentliche und gemeinwirtschaftliche Unternehmen, cahier 3, 2005, p. 267-282

Kohlmorgen L., Schneider K., « Deregulierung der Wasserversorgung und des Verkehrs im internationalen Vergleich », in : WSI Mitteilungen, cahier 2, 2004, p. 90-95

Lippert I., Öffentliche Dienstleistungen unter Eu-Einfluss. Liberalisierung – Privatisierung – Restrukturierung – Regulierung (Modernisierung des öffentlichen Sektors, vol. 26), Berlin, 2006

Lorenz F., Der Entwurf einer Eu-Dienstleistungsrichtlinie in rechtlicher Hinsicht. Ein Gutachten im Auftrag der Hans-Böckler-Stiftung, Düsseldorf, 2005

Nagel B., Scheele U., Pollem O., « Dienste im allgemeinen wirtschaftlichen Interesse nach Art. 16 des EG-Vertrages und die Versorgung mit Wasser, Gas und Elektrizität. », Endbericht an die Hans-Böckler-Stiftung, Kassel, 2005

Notes

1 Assez tôt dans le processus, la Commission a par exemple exclu l’ensemble du secteur de la santé. Compte tenu de la jurisprudence très restrictive de la CJE en matière d’exceptions, une dérogation n’aurait sans doute pas suffi (voir Lorenz, 2005).

Auteur

Chercheur à la Fondation Hans-Böckler, Düsseldorf.

Marie Gravey (Traducteur)

© IFAEE, 2007

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