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Modernisation des services publics et management social en France et en Allemagne

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Leo Kißler
, 
René Lasserre
, 
Marie-Hélène Pautrat

Introduction

Modernisation de l’État et de l’administration en France et en Allemagne : approches, modalités et problématiques

Leo Kißler, René Lasserre et Marie-Hélène Pautrat

Texte intégral

1La compétitivité économique d’un pays repose également, et sans doute de façon aujourd’hui très explicite, sur l’organisation et l’efficience du secteur public, pris ici au sens large, c’est à dire autant dans la dimension régalienne de l’État – les services administratifs de l’État – que dans son activité économique – les services publics à caractère industriel et commercial. Le secteur public doit être en mesure de générer un environnement favorable au développement de l’activité économique du pays et au maintien d’un certain niveau de cohésion sociale : qualité des infrastructures, qu’il s’agisse des voies de communication, des transports, des télécommunications, de la régularité de l’approvisionnement énergétique, etc., mais aussi, plus indirectement, du niveau et de l’adéquation de la formation de la main d’œuvre aux besoins des entreprises et de la société, ou encore de la stabilité du contexte politico-social.

2C’est plus que jamais le cas dans le contexte actuel de compétition internationale croissante liée à la globalisation des marchés dans lequel les entreprises sont conduites à recentrer au maximum leurs activités, à optimiser leur organisation logistique et leur structure de production, à externaliser des tâches et fonctions insuffisamment créatrices de valeur. Elles ne peuvent cependant développer ces stratégies de rentabilité avec de réelles perspectives de succès que dans la mesure où la qualité de leur environnement territorial est garantie. En conséquence, les entreprises sont donc aujourd’hui particulièrement tributaires de la fiabilité et de la continuité des prestations proposées dans le cadre national, régional ou local dans lequel elles sont implantées.

3Cette question joue d’ailleurs un rôle de plus en plus important dans le débat actuel sur la localisation des activités industrielles et constitue un enjeu majeur des politiques économiques dont l’une des priorités essentielles consiste désormais à garantir l’attractivité des sites de production en créant, par un ensemble de mesures convergentes, des conditions générales favorables à l’implantation des entreprises, qu’elles soient industrielles ou de services. Dans ces politiques de promotion de l’attractivité des sites, la qualité, l’efficience et la réactivité des services publics ont pris une nouvelle importance : elles ne se limitent pas à assurer les conditions et les fonctions nécessaires à la vie collective, selon le concept allemand classique de la Daseinsvorsorge ou du concept français non moins classique du Service public, mais sont devenues des leviers essentiels de la compétitivité d’un espace économique, d’un pays ou d’une région.

4Dès lors, peu de pays ont vu leur secteur public échapper au cours des vingt dernières années aux pressions exercées par les politiques de réforme conduites par les États, politiques encouragées par ailleurs depuis le début des années 1990 par les autorités de l’Union européenne. Les secteurs ayant un impact plus immédiat perceptible sur l’économie du pays ont été les premiers concernés. Les politiques de dérégulation ont ainsi radicalement transformé le contexte réglementaire des (anciens) opérateurs publics évoluant sur des marchés dorénavant concurrentiels à l’échelle européenne ou internationale. Ouverture à la concurrence, dérégulation voire désengagement de l’État : ce sont les contours même du secteur public qui changent au fur et à mesure que les pouvoirs publics repensent leur rôle et leurs moyens d’intervention.

5En République fédérale d’Allemagne, l’administration publique a constitué au lendemain de la Seconde Guerre mondiale une des assises de la réussite du système économique et social. Bien que la bureaucratie fût un objet constant de critique et de réformes, les experts se sont accordés sur un point : l’administration publique vaut mieux que son image. Il faut attendre les années 90 pour qu’intervienne un changement. Face à des caisses publiques vides et au regard des enjeux particuliers de l’unification, le « déficit de modernisation » des administrations allemandes est apparu au grand jour à l’aune d’autres pays de l’OCDE. De nouveaux problèmes émergent au cours de cette décennie : incertitudes croissantes, complexité des mutations technologiques et économiques dans un contexte de globalisation économique renforcée, signaux annonçant des catastrophes rampantes (dans les domaines de la santé ou de l’environnement par exemple), évolution des attentes des citoyens revendiquant une production flexible et de qualité, dans le secteur public également, et spécifiquement pour l’Allemagne, l’enjeu spécifique (financier également) de l’unification.

6Les structures administratives, qualifiées de « système d’irresponsabilité organisé », se révèlent inflationnistes. La crise financière déclenche un mouvement de modernisation de l’administration qui promet d’apporter des réponses idoines à trois problèmes essentiels :

  • Comment piloter des sociétés développées face aux enjeux posés par une économie qui s’internationalise (globalisation et européanisation) ? La question soulevée ici est celle de la capacité à gouverner des sociétés complexes et différenciées.
  • Comment maîtriser la crise financière qui ébranle les institutions publiques, au regard de la pression accrue sur les systèmes sociaux et du coût élevé de l’unification allemande ? On est là en prise avec le problème du financement de l’État social moderne.
  • Comment tenir compte de l’évolution des valeurs au sein de la société moderne et des aspirations nouvelles des citoyens pour un État performant, sur la base de nouvelles modalités de participation et d’engagement ? On touche là à la légitimation de l’action publique.

7Face à ces questions, l’État et son administration ont atteint leurs limites. La capacité d’innovation semble limitée par des structures de type centralisateur et bureaucratique. Les ressources en personnel sont sous-utilisées, tandis que la participation démocratique des citoyens semble bloquée. Selon les principes du Public Management, l’attractivité de la réforme administrative et de la réforme de l’État repose sur l’espoir, scientifiquement démontré, que cette démarche de modernisation est à même de livrer des réponses motivées aux questions énoncées ci-avant. Pour bien comprendre les objectifs de la modernisation de l’administration allemande au cours de 15 dernières années, les concepts sous-jacents et les pratiques actuelles, il faut savoir qu’il ne s’agit pas d’une démarche spécifiquement nationale. Au contraire, la modernisation de l’administration publique a suivi les préceptes du Public Management tel qu’il s’est développé dans les pays anglo-saxons, et se réfère à ses grands objectifs : un État orienté vers le marché et obéissant à une logique managériale d’une part ; d’autre part, la prépondérance d’une pensée gestionnaire, également dans les organismes publics. On peut distinguer deux axes de modernisation principaux :

  • la redéfinition des missions publiques : les politiques d’externalisation permettent de reconsidérer les limites entre missions accomplies par le secteur public ou le secteur privé. Aux privatisations se substituent de plus en plus de nouvelles formes de diminution de l’activité directe de l’État (Outsourcing, Public-Private-Partnership).
  • La modernisation interne des organismes publics suivant le concept de neues Steuerungsmodell (nouveau modèle de pilotage) et l’introduction de nouvelles structures au sein des services municipaux (guichets uniques) : le neuesSteuerungsmodell est la variante allemande de New Public Management. Son objectif est de transformer une organisation centralisée, fondée sur un fort degré de division du travail et très hiérarchisée en une organisation axée sur les produits (prestations) et structurée en unités bénéficiant d’une large autonomie – dans le cadre de conventions d’objectifs conclues avec les acteurs politiques, les responsables administratifs et les services – et décentralisées. La modernisation interne se réfère donc à la triade suivante : rentabilité, écoute du client et écoute des collaborateurs.

8Le concept de guichet unique, adopté aujourd’hui par les deux tiers des communes allemandes, s’articule autour de trois principes :

  • décentralisation : c’est à l’administration d’aller vers le citoyen et non l’inverse. C’est la raison pour laquelle les communes installent dans la mesure du possible dans chaque quartier des structures de type guichet unique.
  • intégration des tâches : chacun assume les compétences pour l’ensemble des tâches, le guichet unique devant pouvoir proposer une large palette de services.
  • participation des employés selon un principe d’auto-organisation. Les salariés disposent de possibilités de participation assez larges, la structure hiérarchique est reconsidérée au bénéfice d’équipes de travail.

9En Allemagne, c’est donc l’heure du bilan. Il laisse apparaître un écart assez marqué entre, d’une part, les objectifs et démarches de modernisation du Public Management, et de l’autre, les modifications effectives dans la pratique des administrations. Dans le système allemand caractérisé par différents échelons administratifs, pratiques et avancées en termes de réforme se révèlent donc très disparates selon l’échelon considéré. L’administration du Bund fait ainsi figure de lanterne rouge de la modernisation administrative allemande. Employant 315 000 agents soit 6,7 % des effectifs publics, elle a surtout dû gérer au cours des années 90 le déménagement des services de l’ancienne capitale fédérale de Bonn à Berlin. La modernisation de l’administration se situe là essentiellement au niveau de la « communication » et de la discussion de nouveaux concepts allant de « l’État svelte » à « l’État instigateur », pour revenir récemment à celui de « réduction de la bureaucratie ». Sur le plan des institutions, les transformations majeures ont été le fait des politiques de privatisation. Au début des années 90, la Deutsche Bundesbahn (Deutsche Bahn AG depuis le 1er janvier 1994) et la Deutsche Bundespost (dorénavant Postdienst, Postbank et Telekom) ont été privatisées, sans que leurs administrations internes soient notablement transformées pour autant (sur l’état actuel des réformes, voir Jann 2004 : pp. 100 sq.).

10À l’échelon des Länder, la modernisation des administrations offre un caractère plus confus. En théorie, les Länder jouent un rôle clé dans ce domaine. Selon la structure d’organisation de l’administration en République fédérale d’Allemagne, c’est en effet à eux que revient l’exécution de la majorité des lois fédérales. Et ce sont également les Länder qui fixent le cadre général de la modernisation des administrations communales (par le contrôle administratif exercé sur les communes, la promulgation des codes municipaux et les réglementations relatives aux procédures). Dans la pratique, certains Länder ont fait figure de pionniers au cours des dix dernières années. Le Schleswig-Holstein ou encore la Hesse ont introduit de nouveaux modèles de pilotage et ainsi restructuré l’administration de leurs ministères. Mais la pratique montre aussi que la structure initiale d’une organisation hiérarchique ou encore la répartition des tâches entre politique et administration ne jouent qu’un rôle mineur dans le processus de réforme. Même la récente réforme du fédéralisme ne modifie pas fondamentalement ce tableau ; si les compétences du Bund et des Länder sont modifiées dans certains domaines, la relation entre modernisation de l’administration et organisation fédérale de l’État n’est toutefois pas au centre du débat sur le fédéralisme.

11C’est au niveau communal que la nécessité des réformes a été plus fortement ressentie. En externalisant certaines prestations, en introduisant des modèles de pilotage de l’administration et les guichets uniques, les communes ont fait avancer les concepts. On peut distinguer deux phases : dans un premier temps (du début des années 1990 à 1996/97), le modèle de référence était « de l’administration à l’entreprise de services ». Dans un second temps (depuis 1997), le concept de la modernisation évolue : « de l’entreprise de services à la ‘commune citoyenne’ » (Bürgerkommune). Le citoyen participe à la production de certaines prestations administratives et à l’organisation des affaires publiques et est impliqué dans de nouvelles formes de coopération. Par exemple, les citoyens assument des fonctions de surveillance dans les piscines publiques, le nettoyage des rues et des parcs, les parents d’élèves rénovent les écoles, les enseignants et les universités entretiennent les universités et prennent ainsi en charge des tâches qui étaient à l’origine du ressort de l’administration. Cette évolution est ambivalente. Les conséquences restent ouvertes, avec notamment le risque de générer une division du travail et des coûts non rémunérée entre les organismes publics et les citoyens, mais aussi l’espoir de susciter un renforcement de la démocratie locale. Les nouvelles formes de participation, en lien avec les modes plébiscitaires de démocratie locale et de processus de représentation (élections) aujourd’hui établis dans l’ensemble des Länder allemands (consultation, référendum), constituent dorénavant le troisième pilier de la démocratie : la démocratie coopérative (Holtkamp / Bogumil / Kißler, 2006).

12Les effets de la modernisation des administrations communales se révèlent décevants à l’aune du New Public Management (NPM). Une évaluation nationale de la modernisation des administrations montre que les réformes au niveau communal se réfèrent étonnamment peu au concept de New Public Management (seulement 16,2 % des communes ayant réformé leur administration) et révèle contre toute attente une forte tendance à la re-centralisation, au ré-établissement des hiérarchies, et au retour aux principes originaux du Public Management. La modernisation à l’aune du NPM n’a pas réduit la pression financière. Les communes sombrent toujours sous le poids d’une dette qui dépasse 11,5 mrd € pour les 12 630 communes allemandes. La réforme enregistre pourtant aussi des résultats positifs. L’évaluation révèle des améliorations sensibles dans les relations entre les communes et leur environnement extérieur : elles sont ainsi plus ouvertes aux attentes des citoyens-clients qu’il y a dix ans (Bogumil/Grohs/Kuhlmann, 2006).

13Ce résultat s’avère d’autant plus étonnant que la satisfaction des besoins du client et l’ouverture de l’administration sur les citoyens dépend moins de la transformation des structures que d’une évolution de la culture administrative et en particulier des agents de l’administration eux-mêmes. Selon Gerhard Banner, l’ancien président de la Kommunale Gemeinschaftsstelle (KGSt), « sans le personnel, cela ne fonctionne pas » : les agents et leurs représentants (les Personalräte) sont les acteurs de la modernisation, mais sont également les premiers concernés par les mesures de réforme. Motivation, qualification mais surtout participation des agents au processus de modernisation constituent le véritable « talon d’Achille » de la réforme dans un contexte de pression sur les coûts et de diktat des impératifs économiques. D’une part, on est face à l’opportunité de considérer le personnel comme une ressource stratégique : heure de gloire d’une institution que l’on cherche désespérément dans les administrations traditionnelles, à savoir la gestion du personnel. Lorsque, dans les années 90, de nouveaux principes inspirés du management des ressources humaines viennent balayer le mode de gestion du personnel dans les municipalités allemandes, il semble alors évident que le management est lui aussi fils de la crise budgétaire. La crise permet de faire du développement, de la motivation et de la gestion des personnels une activité transversale, considérée comme un enjeu stratégique. Mais elle comporte aussi le risque que cette reconnaissance de la « valeur » humaine des collaborateurs ne joue aucun rôle dans la pratique. La contrainte financière a souvent asphyxié les démarches de gestion du personnel. L’investissement dans le recrutement, le développement et l’utilisation optimale du facteur humain reste insuffisants dans les administrations publiques, en tout cas sur le plan financier. Le personnel est considéré avant tout comme un facteur de coût devant faire dès lors l’objet de politiques de réduction des effectifs (voir la contribution de Sabine Kuhlmann pour les données chiffrées les plus récentes). Le management se réduit à sa fonction de soutien aux mesures de rationalisation, conduisant à un écart douloureux entre exigences de rationalisation d’un côté et optimisation de l’utilisation de ressources humaines de l’autre. Gestion et développement des ressources humaines se retrouvent alors en terrain miné. Politiques de rationalisation et pression sur les coûts viennent renforcer ce conflit d’intérêt.

14Les personnels témoignent d’une lassitude vis-à-vis des réformes. Plus de la moitié des salariés du secteur public expriment aujourd’hui leur scepticisme, voire rejettent la politique de modernisation de l’administration. La grève qui a paralysé l’Allemagne durant douze semaines au printemps 2006 – la plus longue de l’histoire de la République fédérale – traduit un message sans équivoque. La modernisation des administrations publiques polarise les personnels en deux camps : quelques gagnants et de nombreux perdants, la majorité des personnels semblant se considérer du côté des perdants. Les employeurs publics n’ont, pour l’heure, pas indiqué comment ils entendent corriger ces constats relevant des pratiques de modernisation engagées jusqu’à ce jour et comment ils comptent venir à bout des conséquences négatives qui obèrent l’avenir du service public.

15En France aussi, les critiques sont récurrentes face à un secteur public traditionnellement jugé peu efficient, aux procédures routinières, incapable de se réformer autrement que par la contrainte externe, surdimensionné et coûteux. Mais paradoxalement, les enquêtes d’opinion réalisées à intervalle régulier insistent sur l’attachement d’une majorité de la population au « service public » et, ce faisant, à une confirmation de ses missions. De même, le débat s’amplifie sur le maintien de la présence des services publics dans les zones rurales, nécessaire d’un point de vue d’aménagement du territoire et dans la logique républicaine d’homogénéité des conditions de vie, mais coûteux et en défaveur des zones urbaines nécessiteuses des services de l’État.

16De fait, la sphère publique a tout d’abord connu après la guerre une longue phase d’expansion soutenue qui s’est prolongée jusqu’à la première moitié des années 80 avec la reprise des politiques publiques de nationalisation dans certains secteurs clés de l’économie et la mise en place des importantes réformes de décentralisation. Dans le même temps, la fonction publique est unifiée et de nouvelles catégories de personnels (par exemple dans le domaine de la recherche) intègrent ce statut, contribuant ainsi à son expansion.

17En retour, les deux principales vagues de libéralisation et de privatisation qui ont suivi (1986-1988, puis depuis 1993) ont eu pour effet de réduire fortement l’influence directe de l’État dans l’économie. Encouragées par les politiques européennes de renforcement du marché intérieur, ces mesures ont dans un premier temps concerné la quasi-totalité des entreprises et établissements publics et commerciaux du secteur marchand, pour s’étendre progressivement dans les années 90 aux services d’intérêt général. Ouverture à la concurrence et suppression des monopoles d’État, restructuration des opérateurs historiques et nouvelles exigences d’adaptation aux besoins des marchés et de la clientèle, pression des marchés sur les coûts de fonctionnement ont donc conduit, pour les entreprises de ces secteurs, à évoluer dans un contexte socioéconomique profondément modifié, contribuant en retour au sein des organisations à substituer à la logique de service public une culture interne de type managérial.

18Dans le même temps, et dans le contexte de la politique de convergence des économies européennes (critères du pacte de stabilité et de croissance relatifs aux déficits publics) et d’une forte dégradation des équilibres budgétaires (en Allemagne et en France notamment), des politiques de modernisation des administrations publiques sont menées dans la plupart des pays européens, avec une intensité et une efficacité variables, avec le retour des politiques de rigueur budgétaire au regard du niveau de la dette publique cumulée. En France, différentes démarches sont relayées dans les administrations et entreprises publiques pour forcer la modernisation de la sphère publique, comme l’approche par la qualité du service rendu à l’usager, les projets de service, l’administration électronique depuis la fin des années 90 ou plus récemment l’essor des audits de modernisation ministériels radiographiant les dépenses de l’État, etc. Mais bien souvent, il s’agit d’expériences en ordre dispersé, avec une multiplication des outils sans vision globale ni de véritable suivi. Dès lors, une certaine désillusion finit par gagner et transformer la réforme de l’État en véritable serpent de mer de la vie politique.

19Aujourd’hui pourtant, il semble que les programmes pluriannuels de modernisation, engagés dans les années 90, commencent à porter leurs premiers fruits. Le message que souhaitent faire passer les partisans de la réforme est que la diminution des coûts de la fonction publique doit passer par une amélioration des procédures et une modernisation des organisations, et pas seulement par des coupes dans les effectifs.

20Par ailleurs, on observe un décalage dans les démarches de modernisation entre les différentes fonctions publiques (d’État, territoriale et hospitalière). Les territoires dont les compétences se sont progressivement élargies sous l’effet des politiques de décentralisation et de déconcentration des services de l’État (transfert de missions de l’administration centrale aux fonctionnaires locaux), ont ainsi développé plus tôt des pratiques managériales parfois innovantes, davantage en phase avec les exigences du terrain. Dès lors, c’est surtout la relance de la réforme institutionnelle, avec la politique de réorganisation de l’État et des pouvoirs administratifs (« acte II de la décentralisation »), qui donne aujourd’hui l’occasion à la réforme de l’État de franchir une nouvelle étape, structurante au plan institutionnel : la Loi constitutionnelle du 28 mars 2003 relative à l’organisation décentralisée de la République, consacre le principe de décentralisation et reconnaît le droit à l’expérimentation. Elle vise ainsi à renforcer les compétences propres des collectivités territoriales, notamment des régions, et se double de la poursuite du mouvement de déconcentration des services de l’État : dans la perspective d’accroître la proximité entre l’action publique et le citoyen et d’en renforcer l’efficacité, l’État transfère ainsi des missions de l’administration centrale aux fonctionnaires locaux.

21A cet égard, la mutation de l’emploi public est bien un aspect central de ce chantier de réorganisation de l’État et de répartition des pouvoirs administratifs en France. L’enjeu est double : comment anticiper les besoins en effectifs publics et comment faire évoluer les missions et les modes de travail des agents ?

22Ce transfert de compétences et d’effectifs s’inscrit par ailleurs dans le contexte d’un vieillissement des effectifs et d’un renouvellement attendu jusqu’en 2020, qui constitue un enjeu de taille pour les trois fonctions publiques : à titre d’exemple 40 % auront pris leur retraite entre 2001 et 2010. Des éléments de réponse sont mis en place avec l’élaboration d’une politique de gestion prévisionnelle des effectifs, des emplois et des compétences, la diversification des modes de recrutement ou encore la mobilité. Par ailleurs, le contexte démographique met en concurrence les recrutements de la fonction publique avec le secteur privé. Là aussi, une opportunité à saisir puisqu’elle peut être l’occasion d’un renouvellement du fonctionnement du secteur public. Cela suppose néanmoins que le secteur public soit en mesure de garantir son attractivité en proposant par exemple aux jeunes diplômés des perspectives de carrière valorisantes. La dimension qualitative de la modernisation joue là un rôle central.

23La décentralisation est dès lors vécue comme une opportunité de réorganisation des services, mais sur quel mode ? Comment les changements sont-ils anticipés ? Un vaste chantier de modernisation de la gestion interne et de redéploiement entre les fonctions publiques s’impose et est partiellement engagé. Mais dans un contexte budgétaire tendu - et alors que les dépenses de personnel constituent une part très importante du budget des collectivités territoriales -, la recherche d’une meilleure efficacité et la maîtrise des dépenses de personnel constituent des éléments centraux dans la gestion publique, en particulier au niveau des collectivités territoriales, sont susceptibles de limiter la portée du mouvement de modernisation interne.

24Enfin, grand chantier de la décennie, la réforme budgétaire adoptée en 2001 par le Parlement et mise en œuvre au 1er janvier 2006 avec la nouvelle Loi organique sur les lois de finance, impose de nouvelles règles du jeu visant à moderniser la gestion publique. Elle annonce des transformations lourdes de conséquences sur un plan quantitatif : réforme du mode d’allocation des financements publics, selon des missions et programmes constituant le cadrage budgétaire de chaque ministère, puis déclinés en actions, en objectifs de service puis répercutés, tout au bas de l’échelle, en objectifs individuels fixés à l’agent, les coûts du personnel apparaissant également dorénavant dans les budgets. Les changements qualitatifs induits n’en sont pas moindres, dans la mesure où la loi génère une modernisation rendue nécessaire de l’organisation du travail avec l’introduction d’une logique de performance et de résultats. La réforme doit entraîner la mise en œuvre d’un fonctionnement par objectifs qui aura des effets sur la manière dont sont gérées les ressources humaines (triple logique d’évaluation, de gestion des compétences et de formation ciblée) et donc en théorie une redistribution justifiée de l’emploi public en fonction des missions. Reste que les effets sont aujourd’hui bien difficiles à appréhender mais qu’on se dote d’outils rendant les arbitrages possibles et qu’on s’achemine donc, d’un point de vue de la gestion des ressources humaines, vers une plus forte différenciation au sein de la fonction publique, contre l’avis des syndicats campant sur l’égalité de traitement dans les parcours professionnels (et donc défendant le critère de l’ancienneté).

25On est donc aujourd’hui à une époque charnière privilégiant une double approche de la modernisation de l’État et de ses services : une logique institutionnelle et une approche technicienne. Les avancées dépendront pour beaucoup de la qualité de management des ressources humaines, qui sera ou non capable de faire accepter les réformes et de les faire vivre.

26C’est donc sur les effets des mesures de modernisation pour la gestion de l’emploi et des ressources humaines dans les organisations publiques que le présent ouvrage entend apporter des éclairages, en se basant sur les expériences antérieures mises en œuvre dans les services d’intérêt général, à la confluence entre une logique de marché et les contraintes de l’État. Partant d’un constat partagé dans les deux pays d’une pression à la fois économique, sociétale, politique et idéologique exercée sur l’action de l’État, la question de l’évolution de l’administration et de l’emploi public est présentée ici dans une approche franco-allemande. Cette approche est motivée par la persistance d’une certaine méconnaissance des réalités politiques et des expériences menées dans le pays partenaire, alors que la France et l’Allemagne constituent respectivement l’un pour l’autre le premier partenaire économique. Cette ignorance est sans doute due au recours toujours systématique à une approche en termes de modèle qui, dans le débat public, conduit à une vision schématisante qui oublie les dynamiques en œuvre et tend à lisser les contradictions internes inhérentes à tout système. Plus généralement, l’approfondissement du projet européen impose une compréhension juste, basée sur une connaissance précise et actualisée des cultures politiques nationales, à un moment où leur évolution est très rapide. L’intérêt n’est donc pas de chercher dans l’expérience de l’autre un quelconque modèle, mais bien d’enrichir une réflexion propice à stimuler le changement et l’innovation sociale.

27L’important aujourd’hui n’est pas en effet de s’interroger sur la validité des stratégies de modernisation engagées depuis plusieurs années et directement liées aux contraintes d’adaptation exercées sur le service public, mais bien d’en mesurer les conséquences en termes de ressources humaines et de management. Toute transformation ne peut être dissociée des effets qu’elle induit et s’il est bon de mettre en évidence les logiques en œuvre et les raisonnements sous-jacents, il est également indispensable de déterminer les conséquences sociales, jamais homogènes, qui en résultent : car pour tant de gagnants supposés, quels sont les perdants objectifs et subjectifs et comment remédier à cette situation ? De cette évaluation résulte bien souvent l’acceptation des changements. Loin d’être prétexte à l’inaction, cette réflexion rappelle que l’introduction de nouvelles règles de gestion va rarement sans déstabiliser l’équilibre existant et peu également conduire à des effets pervers inattendus. D’où l’intérêt, comme le rappellent les témoignages apportés par les contributions des acteurs et praticiens présentés dans l’ouvrage, de la concertation entre acteurs en amont des réformes. L’anti-exemple de nombre d’expériences françaises vient ici renforcer ce jugement. Les nouvelles pratiques en cours dans la sphère publique pourraient dès lors être l’occasion d’un renouvellement des mécanismes de relations sociales.

28La structure en trois parties de l’ouvrage suit la problématique étudiée dans le cadre du projet "Nouveaux modes de régulation sociale dans le secteur public et les services d’intérêt général", mené par le CIRAC de 2004 à 2006. La première partie est consacrée à la question des dérégulations et à l’impact de l’introduction de mécanismes de marché dans les services d’intérêt général. On rappellera ici le cadre européen de régulation des services publics et s’intéressera plus particulièrement aux conséquences sociales du processus de libéralisation en Allemagne, au regard des expériences britanniques et suédoises (Karsten Schneider). La contribution de Rina Bohle Zeller analyse le secteur de l’eau dans lequel les communes allemandes continuent de jouer un rôle primordial mais se trouve confrontées à d’importantes réformes structurelles. Côté français, Pierre Bauby livre une analyse de l’organisation des services d’intérêt général en se fondant sur l’exemple de l’électricité et de l’évolution du secteur dans un contexte de concurrence renforcée, de dérégulation voire de privatisation.

29Les contours et les principales caractéristiques de l’emploi public en France (Catherine Zaidman) et en Allemagne (Sabine Kuhlmann) font l’objet de la deuxième partie de cet ouvrage. La question des carrières, des statuts et des formes de recrutement est récurrente mais les velléités de réforme peinent à se concrétiser, en l’absence d’une véritable analyse des missions de l’État et des administrations publiques. L’exemple du processus de réforme de la gestion des ressources humaines initié par les autorités du Land allemand de Basse-Saxe (Susanne König) tend à montrer que la large palette d’instruments dont disposent les administrations pour optimiser leurs organisations et leurs modes de fonctionnement ne constitue pas en soi une stratégie de réforme efficace et partagée par les personnels. L’exemple de la Deutsche Telekom AG qui est passée en moins de 15 ans du statut d’administration publique au rôle de Global Player intervenant sur les marchés mondiaux, insiste sur l’importance des procédures de concertation dans l’accompagnement des nouvelles politiques de gestion des ressources humaines et la gestion des conséquences sociales des dérégulations.

30Cet aspect est approfondi dans la dernière partie de l’ouvrage. Comment les relations sociales évoluent-elles dans ce contexte ? Le témoignage de Philippe Moncourrier analyse l’exemple des relations sociales au sein de la RATP, entreprise considérée, il y a dix ans à peine, comme irréformable et bloquée par des constellations internes de pouvoir. Le rôle et la place de la concertation dans le processus de modernisation, ainsi que l’expérience de co-management des réformes par les représentants du personnel au sein d’une administration municipale de Rhénanie du Nord-Westphalie sont l’objet de la contribution de Hermann Hibbeler. Pour conclure cet ouvrage, Marie-Claude Kervella propose un diagnostic du cadre de concertation dans la fonction publique française et plaide pour une transformation des règles du dialogue social.

Bibliographie

Indications Bibliographiques

Bogumil J., Grohs S., Kuhlmann S., « Ergebnisse und Wirkungen kommunaler Verwaltungsmodernisierung in Deutschland – Eine Evaluation nach 10 Jahren Praxiserfahrung », in : Bogumil J., Jann W., Nullmeier F. (dir.), : Politik und Verwaltung, PVS-numéro spécial 37/2006

Jann W., Status-Report Verwaltungsreform. EineZwischenbilanz nach 10 Jahren, Berlin, 2004

Ministère de la Fonction publique, L’Observatoire de l’emploi public. Rapport annuel 2004-2005, Paris, 2006

Le Clainche M. (dir.), Dossier : « Réformes budgétaires et réformes de l’État », Revue français d’administration publique n° 117/2006

© IFAEE, 2007

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