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Les médias à l’ère du numérique

 | 
Isabelle Bourgeois

Débat n°3

Parts de capital ou parts d’audience

Ces critères sont-ils encore adaptés à l’ère du numérique  ?

Isabell Hülsen

Resumen

Les critères retenus pour le contrôle des concentrations ou la garantie du pluralisme dans l’audiovisuel diffèrent dans nos deux pays : capital en France (pluralisme interne : au moins trois actionnaires au tour de table des opérateurs), parts d’audience outre-Rhin (contrôle externe). Mais à l’ère du numérique, le périmètre de l’audiovisuel est devenu flou, et ces deux critères ont perdu leur pertinence.
L’état de la réflexion sur la modernisation de la réglementation diffère lui aussi des deux côtés du Rhin. En France, l’interventionnisme étatique se conjugue à une méfiance intrinsèque vis-à-vis des réalités du marché. La priorité est dès lors de développer, dans les milieux scientifiques et opérationnels chargés de l’évaluation de la concentration du secteur, la connaissance des mécanismes du marché médiatique. Ce n’est que sur cette base que pourra ensuite être abordée la question du pluralisme des opinions – une question qui, de surcroît, n’a qu’un lien très éloigné avec un droit de la concurrence de création par ailleurs très récente.
En Allemagne, où règne le modèle du libéralisme organisé et où le droit de la concurrence est une réalité ancienne, la priorité est à l’évaluation de l’impact économique de la révolution technologique et d’un regain de concurrence. L’approche actuelle de la régulation est frappée d’obsolescence, d’autant que la question du pluralisme s’est déplacée du niveau de l’offre vers celui de la demande. Et à l’avenir, il s’agira de se concentrer sur le rôle que jouent les médias classiques, linéaires, dans la socialisation des citoyens et la stabilité du lien social.
Or à l’inverse de la France où, selon le rapport de la Commission Lancelot, la concentration n’a pas atteint un degré alarmant, le marché allemand de l’audiovisuel est hautement concentré au niveau des opérateurs. Cela est dû paradoxalement à une régulation qui conférait une position prédominante à l’audiovisuel public tant dans le hertzien terrestre que sur le câble, où sa situation quasi-monopolistique contribue à entretenir une pénurie des vecteurs de distribution et à handicaper la concurrence…

Texto completo

Exposé introductif : Isabell Hülsen (Financial Times Deutschland)

Intervenants :
Alain Lancelot (Commission sur les problèmes de concentration dans le domaine des médias)
Jürgen Heinrich (Université de Dortmund)
Dieter Schmidtchen (Université de Sarre)

Débat animé par Isabelle Bourgeois (CIRAC)

De l’incompatibilité entre parts de marché et parts d’audience

1Pourquoi les modèles de régulation font-ils actuellement l’objet de débats en France comme en Allemagne ? Je vais tenter d’en rassembler ici les principales raisons – du point de vue de l’observateur des réalités qu’est tout journaliste.

2Du côté allemand, une polémique est née du projet de rachat, par les éditions Springer, de ProSiebenSat.1, deuxième groupe de télévision en Allemagne. Ce projet, qui n’a pas abouti, a suscité de vives discussions sur la pertinence de la régulation, de ses institutions, face à l’interpénétration croissante des différents médias. Celles-ci se sont concentrées sur le cœur du dispositif : le § 26 du Contrat d’Etat sur la radiodiffusion (Rundfunkstaatsvertrag) conclu par les Länder et qui a force de loi sur l’ensemble du territoire.

3Un autre cas avait précédemment révélé la nécessité de réviser la régulation. Dans le cadre de la création, en décembre 2005, de la chaîne payante Arena consacrée au football, un câblo-opérateur, Unity Media, avait obtenu une licence. L’obtention était certes indirecte, mais elle a créé un précédent. La tendance à l’intégration verticale des médias, c’est-à-dire à la fusion entre réseau et contenu (elle est beaucoup plus répandue en France qu’en Allemagne) est ainsi brusquement devenue palpable.

4Or les opérateurs de plateformes comme les câblo-opérateurs et les opérateurs satellites, dont Astra et son projet de plateforme satellite numérique, investissent de plus en plus le segment des contenus. Mais s’ils ont à respecter les règles du libre accès, ils échappent à celles de la garantie du pluralisme d’opinions. S’ajoutent à la liste des nouveaux acteurs de l’audiovisuel les groupes de télécommunications. Deutsche Telekom, utilisant lui aussi le football comme produit d’appel, a lancé à l’automne 2006 T-Home, sa télévision sur Internet, avec plus de 100 chaînes. La multiplication des plateformes remet en question le rôle de référence qui revenait aux chaînes de télévision.

5Quant à la progression mondiale de la télévision par Internet, on peut la considérer sous deux angles : soit simplement comme la diffusion de ce média classique sur un nouveau support soit comme l’incarnation par excellence de la convergence entre « tuyaux et contenus ». Car cette télévision en ligne ne se contente pas de dupliquer l’offre traditionnelle, elle propose aussi à un large public films, shows et autres prestations à la demande qui n’obéissent pas au schéma établi des programmes linéaires. D’où la distinction effectuée par la Commission européenne entre communication linéaire et non linéaire. C’est dans cette dernière catégorie qu’entrent aussi des sites comme You Tube ou My Space : ils ne proposent plus seulement une offre de contenus générés par les utilisateurs mais ils ont tendance à devenir des plateformes commerciales pour différents contenus médiatiques dans la mesure où ils agissent en collaboration avec des moteurs de recherche comme Google ou avec des maisons de disques qui utilisent les pages du site comme des supports de clips vidéo.

6Internet est également en train de mettre à mal le rôle central de gate keeper qu’avait la télévision : ce ne sont plus les grilles de RTL, ProSieben ou N24 qui vont guider nos choix de consommation médiatique, mais notre consultation de sites comme www.spiegel.de ou www.yahoo.com, une recherche sur Google, le téléchargement d’un épisode de série télévisée sur I-Tunes ou des portails comme Intomovies ou encore Maxdome…

Le droit allemand est mal armé pour prendre en compte l’intégration pluri-médias

7Toutes ces évolutions ont avivé les débats sur la garantie du pluralisme ou le contrôle des concentrations. Deux tendances apparaissent comme des défis majeurs : l’interpénétration des médias s’accroît, et la télévision traditionnelle perd de son influence sur le marché pluri-médias. Par ailleurs, au sein du segment de la télévision, l’influence des chaînes en tant que diffuseurs d’une offre composée, linéaire, diminue au profit de nouveaux acteurs : opérateurs de réseaux, de plateformes ou navigateurs de programmes.

8Le consommateur de médias est confronté à une abondance nouvelle de l’offre qui lui permet d’orienter ses choix d’une manière plus autonome. Certes, quantité n’est pas nécessairement synonyme de pluralisme. Mais la grande diversité de l’offre révèle à quel point est inadaptée aujourd’hui un système de régulation centré sur les seuls opérateurs établis de radiodiffusion et qui ne s’intéresse aux stratégies pluri-médias – plus en Allemagne, il est vrai, qu’en France – que lorsqu’un opérateur s’est taillé la part du lion sur le segment traditionnel de la télévision.

9Pour le droit allemand, une combinaison de type moteur de recherche + portail Internet + quotidien à fort tirage Bild ne représente en rien un danger pour la formation de l’opinion – ce présupposé pourrait d’ailleurs se révéler exact, mais comme personne ne s’est jamais penché sur la question, aucune conclusion n’est possible. Le droit français des médias prend certes mieux en compte la diversification multimédias, dans la mesure où il limite a priori les parts de capital sur les différents segments du marché des médias. Mais il n’en reste pas moins lui aussi centré sur la télévision en tant que référence.

10Le système allemand de régulation est bien mal armé pour affronter les mutations des médias. Le projet de fusion avorté entre les groupes Springer et ProSiebenSat.1 le révèle de manière exemplaire.

11Conformément à l’art. 5 § 1,2 de la Loi fondamentale, le législateur doit prendre des dispositions de nature à prévenir l’émergence d’un opinion dominante. Cette mission est concrétisée notamment par l’art. 26 du Contrat d’Etat sur la radiodiffusion (Rundfunkstaatsvertrag), conclu par les Länder et qui a force de loi sur l’ensemble du territoire. Du fait de sa large diffusion, la télévision est apparue comme le média exerçant potentiellement la plus grande influence sur l’opinion et représentant ainsi le plus grand danger potentiel pour le pluralisme.

12Si cette approche est la même qu’en France, les seuils et critères retenus pour prévenir l’émergence d’une « opinion dominante » diffèrent : alors que la réglementation française limite les parts que peut détenir une société au capital d’un opérateur (dès lors que son audience dépasse 2,5 %), le droit allemand prend en considération la part d’audience réalisée par l’ensemble des chaînes d’une société de programmes.

La télévision reste la référence pour mesurer une « position d’opinion dominante »

13Selon cet art. 26 du Contrat d’Etat de la radiodiffusion, il y a présomption de « position d’opinion dominante » dans trois cas. Dans le premier, les chaînes d’une société de programmes cumulent une part d’audience de 30 % sur le seul segment de la télévision. Dans le second, cette part est réduite à 25 % lorsque la société est en position dominante sur un « marché voisin médiatiquement pertinent ». Enfin, troisième cas : les parts d’audience cumulées de la société à la fois sur le segment de la télévision et sur les « marchés voisins médiatiquement pertinents » s’élèvent à l’équivalent de 30 % de parts d’audience télévisée.

14Par ce concept de « marchés voisins médiatiquement pertinents » qui s’applique à la radio, la presse ou Internet, le législateur cherche à prendre en considération la tendance à l’interpénétration des médias. Mais les nombreuses études et expertises consacrés à ce sujet et l’échec du projet de fusion Springer / ProSiebenSat.1 en application du troisième cas prévu à l’art. 26 révèlent les faiblesses inhérentes à ce concept, de plus en plus patentes au fur et à mesure que se concrétisent les tendances à la convergence.

15Certes, la loi tient compte du rayonnement d’une chaîne au-delà du segment de la télévision. Mais le concept créé à cet effet : ces « marchés voisins médiatiquement pertinents », est tout sauf convaincant et même consistant. Car il implique d’une part qu’on établisse une grille mesurant l’importance comparée de la presse écrite ou des médias en ligne et de la télévision et, d’autre part, qu’on dispose d’outils aussi fiables que la mesure de l’audience télévisée pour évaluer les parts de marché de la société de programmes en question sur les segments de la presse, de la radio, de l’offre en ligne. Enfin, ce concept présuppose l’adoption d’un barème pour convertir ces parts de ‘marché’ partielles et respectives en termes de parts d’audience télévisée ou d’influence possible sur l’opinion.

16La Commission de l’évaluation de la concentration dans les médias (la KEK), qui a pour mission d’appliquer cet art. 26, a eu dans le cas du projet de fusion Springer / Pro-SiebenSat.1 la tâche ingrate de devoir définir pour la première fois le poids relatif des autres médias face à la télévision et de devoir appliquer cette évaluation à un cas délicat et épineux : elle utilisa pour l’évaluation les critères d’actualité, de force suggestive, et d’accessibilité à la masse énoncés par le droit constitutionnel. Elle parvint à la conclusion que le pouvoir d’influence des quotidiens sur l’opinion s’élève aux deux tiers de celui de la télévision. Comme la part de marché des titres du groupe Springer dans le segment de la presse est de 26 %, la KEK a estimé que, selon ce barème, elle équivalait à une part d’audience télévisée de 17 %. Elle a procédé de la même manière pour les périodiques et l’offre Internet du groupe.

17Ce procédé a été vivement critiqué. Théoriquement, ce barème de conversion peut déboucher sur des ‘parts d’audience’ cumulées de plus de 100 %. Plus fondamentalement se pose la question de savoir comment délimiter ces marchés pertinents. Le tirage et même la diffusion d’un quotidien ne donnent aucune indication sur l’usage qu’en fait l’abonné ou l’acheteur – une donnée décisive pourtant, puisque l’utilisation du média est l’aune à laquelle se mesure l’audience TV, la référence en la matière. Et ainsi de suite…

18Le flou du concept se traduit par de lourdes incertitudes juridiques pour toute entreprise qui est dès lors amenée à se demander s’il est pertinent d’investir des milliards alors que la réponse du régulateur à un dossier de candidature est imprévisible.

Appliquer le droit commun de la concurrence aux médias ou affronter la question de fond : quelle place pour la TV ?

19Et le problème deviendra insoluble lorsqu’il s’agira de tenir compte non seulement des parts dans les médias, mais aussi des ‘parts d’audience’ ou de l’influence sur l’opinion d’un opérateur de réseau proposant ses propres contenus ou bouquets de chaînes…

20Le droit ne considère en effet pas ce cas de figure sous l’angle du consommateur (garantie du pluralisme), mais simplement sous celui de l’offre. L’art. 53 du Contrat d’Etat sur la radiodiffusion se contente de garantir le libre accès au réseau à tout offreur de programmes. En l’état actuel du droit, il faudrait que Unity Media se rapproche de ProSiebenSat.1 et de quelques autres encore pour que l’opérateur fasse l’objet du contrôle des concentrations propre aux médias. Ce n’est donc pas sans raison que même des adversaires invétérés de l’idée même d’une régulation comme Georg Kofler, président de Premiere, réclament soudainement une régulation ; c’est pour mieux asseoir leur position face à la montée en puissance des opérateurs de réseau.

21Il n’y a que deux solutions pour adapter la régulation à la convergence. La plus radicale serait de la confier à l’Office fédéral des Cartels. Cela impliquerait d’abandonner la fixation sur un seul média, la télévision, au profit de la prise en considération de tous les médias ; le marché de référence serait alors multimédias. La seconde est plus pragmatique. Elle consiste à faire évoluer les règles existantes pour définir des lignes directrices et des modes d’appréciation plus opérants. Comme cette approche élude la question de fond, certains y voient une solution de facilité. En un mot, le débat est ouvert…

DISCUSSION

22Isabelle Bourgeois : Le Premier ministre Jean-Pierre Raffarin avait institué une Commission chargée d’évaluer « les questions de concentration dans les médias ». Présidée par Alain Lancelot, elle a rendu son rapport en décembre 2005, sous le Premier ministre Dominique de Villepin. Dans ce document fondamental pour la compréhension des problématiques économiques et constitutionnelles liées à la réglementation des médias en France, la commission parvient à une conclusion qui a profondément choqué les observateurs allemands puisqu’elle affirme en substance que le marché français n’a pas atteint un degré de concentration alarmant. Comment s’explique ce constat ?

23Alain Lancelot : J’ai le sentiment, après le début de notre rencontre, qu’il existe dans nos deux pays, qui sont pourtant très semblables et qui coopèrent depuis plus de 50 ans dans l’Union Européenne, des attitudes profondément différentes dans le domaine des médias qui traduisent de grandes différences culturelles : différence de cultures politico-juridiques d’une part et différence de cultures économiques d’autre part.

De profondes divergences en matière de cultures politiques et économiques

24Considérons d’abord les divergences de culture politique.

25La République française s’est développée sous le signe du rassemblement et de l’unité, notamment l’unité de l’intérêt général qui ne peut pas être divisé, alors que la République fédérale s’est construite sous le signe de la diversité et du respect de la subsidiarité. On y considère qu’il doit y avoir des niveaux variés dans la définition de l’intérêt général, une sorte d’échelle où l’on se gouverne librement à chaque échelon en dehors du ‘grand tout’ normatif que l’Etat-Nation impose à la culture française. Voilà pour la première différence, fondamentale, dans le domaine des médias.

26Deuxième différence : si l’Etat a un sens en France, c’est le pouvoir suprême détenteur de fait de la légitimité et qui tombe d’en haut, c’est le règne du commandement, alors qu’en Allemagne, il signifie d’abord la société civile. Cela est apparu au lendemain de 1945, où l’on a vu l’occupant affirmer sa volonté de ne plus jamais voir « das Reich », mais de voir au contraire dans la diversité de la société civile les moyens d’ancrer une démocratie vivante. Alors que nous avons en France la verticalité de la décision souveraine, nous avons en Allemagne l’horizontalité du contrat, les relations de pair à pair.

27Une troisième différence vient de ce que nous avons, du côté français, une tradition d’interventionnisme, qui fait que dans tous les domaines, les pouvoirs publics doivent être présents et si possible les derniers à avoir la parole. En revanche, dès qu’il s’agit de réguler, nous nous trouvons en face de cultures qui mettent en jeu des modèles profondément étrangers à la culture politique nationale.

28La différence politico-économique est encore plus préoccupante que la différence politico-juridique. En France, l’économie de marché est encore suspecte alors qu’en Allemagne, elle est depuis longtemps légitime. Si bien que dans le monde des médias, l’économie est un véritable trou noir. En grossissant à peine, on pourrait résumer le préjugé antiéconomique par quelques slogans, comme « le capital, voilà l’ennemi », « l’information n’a pas de prix » ou « le journal n’a pas de prix ». La seule valeur qui compte, c’est l’indépendance, voire la liberté illimitée, des journalistes. L’idée que, pour qu’il y ait des journalistes, il faut qu’il y ait des journaux, et que pour qu’il y ait des journaux, il faut qu’il y ait des gens qui les achètent, relève de « l’horreur économique ».

29Que peut faire la puissance publique si elle ne se nourrit pas des nos idées qui sont nécessaires à la démocratie ? A quoi sert-elle si elle ne paye pas les journalistes pour donner du sens à sa politique ? Ceci peut paraître caricatural, mais en temps que vice-président du Centre de Formation des Journalistes pendant dix ans, je peux vous garantir que chaque fois que j’ai rencontré les représentants des syndicats ou même les jeunes étudiants en journalisme, j’ai été sidéré de voir qu’ils ne pouvaient ni admettre ni même comprendre que leur métier devait obligatoirement s’inscrire dans le cadre d’une industrie.

La concentration au niveau des entreprises n’est pas nécessairement dommageable au pluralisme des opinions

30Dans la commission que j’ai eu l’honneur de présider, et à laquelle Francis Balle a apporté toute sa science et tout son engagement, nous avons cherché, puisqu’on nous avait demandé de travailler sur la concentration dans les médias, de savoir quel était en France le degré de concentration, et il nous est très vite apparu que, par rapport à la situation des pays comparables, la situation en France était loin d’être alarmante.

31Car nous n’avons pas de grands groupes de presse, hélas, et notre presse qui ne cesse de se détériorer. En 20 ans, la presse écrite a perdu 20 % de sa diffusion. Aujourd’hui, en 2006, on compte en moyenne 181 exemplaires de la presse écrite diffusés pour 1 000 habitants en France, contre 371 en Allemagne, 540 en Suède, et je ne parle pas du Japon. Pourquoi ? Parce la presse française n’est pas rentable. Pourquoi n’est-elle pas rentable ? Parce qu’elle ne comprend pas les problèmes de rentabilité. Il n’en est pas question dans la production, liée à un système de closed shop pour les syndiqués du « Livre » et à des pratiques protectionnistes chez les journalistes. Et il n’en est pas question dans la distribution : pas ou très peu d’abonnements, pas de portage, contrairement à ce qui se passe dans la plupart des pays où la presse est vivante, mais seulement la vente au détail beaucoup plus coûteuse.

32Ces défauts structurels font de la presse un objet très cher. J’ai fait le calcul sur ce que me coûte personnellement la presse écrite : en achetant Le Monde tous les jours, je dépense 68,40 € par mois alors que je peux m’abonner à l’hebdomadaire Le Point pour 9 € par mois. Comme, de surcroît, j’habite en province et que j’achète La Nouvelle République du Centre Ouest pour connaître l’actualité départementale et municipale de ma petite ville, cela fait 80 centimes de plus par jour. La presse française est chère pour ce qu’elle apporte, surtout en comparaison de la densité des informations fournie par un quotidien allemand, et à un prix inférieur.

33Lorsque le Premier Ministre m’a reçu pour me demander de créer cette commission, sa préoccupation était nourrie par l’actualité de la presse : le groupe Dassault s’apprêtait à vendre trois petits journaux de province (dans les départements de la Mayenne, du Maine et Loire et de Loire-Atlantique) qui risquaient de tomber dans l’escarcelle du groupe Ouest France dont le principal titre du même nom a un tirage de 800 000 exemplaires, le plus gros de tous les quotidiens généralistes en France, mais dans la moyenne de la plupart des journaux européens. Dassault voulait aussi entrer dans le capital de TF1, ce qui n’était pas sans soulever quelques difficultés en termes de concentration. Je lui ai dit alors que la première chose à faire était d’établir un diagnostic de l’économie des médias, en tenant compte non seulement de la presse et de la télévision, mais aussi d’Internet et des télécommunications. Il a paru plutôt surpris mais a fini par se ranger à mes arguments, et c’est ainsi que nous avons défini la mission de cette commission.

34La difficulté de notre mission résidait dans l’articulation entre liberté de la concurrence et liberté, ou pluralisme, des opinions. Les entreprises de presse sont des entreprises, mais elles ne sont pas que cela puisque, pour le Tribunal constitutionnel allemand comme pour la règle française, elles doivent être soumises aussi à une autre forme de régulation qui concerne le respect du pluralisme des opinions qui donne un sens au choix démocratique.

35Mais il ne faut pas confondre systématiquement la puissance économique des médias et la liberté d’opinion. On peut avoir un système où coexistent une forte concentration économique au niveau des entreprises et une grande concurrence au niveau des titres – souvent même édités par une seule société. Il y a de nombreux cas. Le maire de Marseille, Gaston Defferre, socialiste, a par exemple longtemps été le patron du journal socialiste et du journal réactionnaire de Marseille. Il en était le propriétaire et il faisait en sorte que les deux familles politiques de la ville de Marseille puissent avoir les messages qu’elles attendaient et il se réjouissait de pouvoir en tirer les bénéfices : le pluralisme était respecté, bien qu’il y eût derrière un seul groupe.

36Nous nous sommes préoccupés dans la commission de savoir s’il fallait mesurer la concentration en termes de diffusion, comme c’est le cas pour la presse écrite, ou de capital comme c’est aujourd’hui le cas dans l’audiovisuel.

37Dans la presse écrite, le critère est un seuil d’audience : aucune entreprise de presse ou groupe de presse ne peut disposer de plus de 30 % de la diffusion dans la presse écrite. Dans l’audiovisuel, et surtout la télévision, qui est aujourd’hui encore le média le plus sensible, le critère est capitalistique, aucun actionnaire ne devant dépasser le seuil de 49 % du capital. Il nous est apparu que cette mesure n’était ni très fiable ni très efficiente, comme nous l’avons entendu dire tout à l’heure à propos de l’Allemagne, et qu’elle posait beaucoup de problèmes. Pour détenir le contrôle d’une société, il suffit en fait de contrôler 35 % ou 40 % du capital. De plus, lorsqu’il s’agit de sociétés cotées en bourse, il est extrêmement difficile d’avoir un capital fixe. Les capitaux sont si mobiles qu’il est très difficile de savoir à quel moment on dépasse ou non le seuil indiqué.

38Il nous est apparu alors qu’il était plus logique, puisqu’il s’agissait moins de contrôler la concentration capitalistique que d’assurer la défense du pluralisme, il nous a paru plus juste de considérer ce qui touche le plus le pluralisme, c’est à dire l’audience. Quelle est l’influence que chacun des consommateurs de presse peut recevoir ? Risquent-ils ou non d’être ‘bombardés’ par une diffusion à sens unique ? La France a bien connu cela du temps où l’Etat était le seul responsable de son système audiovisuel. C’était le bombardement constant d’informations par un audiovisuel qui, pour reprendre le mot de Georges Pompidou, était la « voix de la France »…

39I. Bourgeois : Alain Lancelot a évoqué la profonde méfiance qui règne en France envers le capital en général. En Allemagne, et malgré les différences culturelles décrites, cela semble être le cas aussi dans le domaine de l’audiovisuel. Je voudrais citer un bref constat tiré du rapport réalisé en 1999 par le Conseil d’évaluation scientifique placé auprès du ministère fédéral de l’Economie et de la Technologie et qui préconisait une libéralisation du système allemand de régulation des médias. Le constat est le suivant : « Le droit actuel jette le bébé avec l’eau du bain. Il est marqué par une profonde méfiance envers l’apport positif de la concurrence. Le législateur ne fait pas confiance à l’audiovisuel privé ». Par-delà toutes les différences, voilà un point qui unit la France et l’Allemagne. Et pourtant, le marché allemand des médias présente un très fort degré de concentration…

40Jürgen Heinrich : Cette méfiance n’est pas totalement infondée. Et il existe bien un parallèle entre nos deux cultures : il m’a fallu 25 ans pour faire comprendre à mes étudiants en journalisme qu’il existe un marché et des contraintes…

41Je souhaiterais commencer par une remarque : j’interviens ici en tant qu’économiste. En tant que tel, je ne dois pas, contrairement à la KEK que préside D. Dörr, m’en tenir exclusivement au droit constitutionnel. En ce qui concerne le marché de l’opinion, les économistes ont un point de vue totalement différent de celui du Tribunal constitutionnel fédéral.

Il est impossible de réguler la demande

42Quels sont les défis de la numérisation ? Dans l’approche économique, elle signifie une intensification de la concurrence entre les réseaux ; la conséquence pour la régulation est que celle-ci n’a (presque) plus besoin de s’effectuer au niveau de chacun des réseaux pris isolément. La concurrence change de caractère : à la forte compétition au niveau des prix sur le marché s’ajoute la concurrence au niveau de l’innovation pour entrer ou se maintenir sur le marché. Globalement, la concurrence s’en trouve avivée. Mais il y a un problème : dans ce nouveau contexte, les acteurs développent des formes de coopération inédites, par exemple en constituant un réseau de traitement de l’information fédérant les sociétés de production audiovisuelle – autrement dit, une entreprise virtuelle. La structure de la concentration gagne en complexité et, dans la mesure où la concurrence s’intensifie, se multiplient les tentatives pour s’y soustraire.

43Les conséquences sur le marché de l’opinion sont moins simples à décrire. Les travaux des spécialistes des sciences de la communication semblent révéler une nette distribution des modes de consommation selon les avantages comparatifs des différents médias : la presse est lue pour l’information locale qu’elle apporte, la radio et la télévision choisies pour le divertissement, et Internet pour ses fonctions d’orientation et de service.

44Ensuite, l’offre gagne en diversité. Ce point est amplement thématisé. Il faut cependant ajouter que, d’un point de vue économique, la notion de pluralisme a deux facettes : elle relève de la problématique de l’offre et, plus encore, de celle de la demande. Or il est pratiquement impossible de réguler la demande de médias. La raison en est simple : le temps consacré par un citoyen éclairé à la collecte et au traitement de l’information lui interdit de profiter pleinement de l’offre dans toute sa diversité. Il ne peut pas tout consommer ; nous appelons cela l’ignorance rationnelle. Et ce citoyen continuera de ce fait à rechercher une offre non seulement structurée, mais également identifiée par une marque, par exemple RTL2, Google ou Deutsche Telekom. Face à cette loi humaine de l’ignorance rationnelle, la politique des médias est condamnée à l’impuissance.

45Autre point primordial : l’approche économique, celle des sciences de la communication, mais aussi tout simplement le bon sens voudraient qu’on aborde la notion de « marché de l’opinion » dans une perspective beaucoup plus large. Car il importe peu de savoir par le biais de quel média est diffusée une opinion, elle l’est, tout simplement. Il est dès lors illusoire de chercher à établir une hiérarchie des divers médias selon un hypothétique degré d’influence sur le processus de formation de l’opinion publique, ainsi que le proposent la KEK ou le professeur Uwe Hasebrinck de l’Institut Hans-Bredow à Hambourg.

46Par ailleurs, contrairement à l’idée que s’en font généralement les constitutionnalistes, le champ de l’opinion ne se limite pas au pluralisme politique dans l’audiovisuel. Le pluralisme est un mécanisme de socialisation, d’intégration de l’individu dans la société, il détermine notre culture. Chacun des supports médiatiques y contribue, quel qu’il soit. C’est ce qu’enseignent les sciences de la communication.

47En ce qui concerne la régulation, j’estime qu’il faut clairement distinguer deux aspects : d’un côté la nécessité d’une protection contre les monopoles ou positions dominantes sur le marché de l’opinion, et de l’autre la question de savoir comment préserver la haute mission de l’audiovisuel et, plus généralement, celle qu’ont tous les médias. Les économistes se demanderaient en priorité, comme vient de le faire Bernd Holznagel, si le marché est en mesure de mettre ces biens à disposition en quantité et qualité suffisantes. Nous constatons qu’il n’y parvient que partiellement. Or il s’agit de biens publics, c’est-à-dire de biens dont doivent bénéficier tous les citoyens sans avoir à payer individuellement un prix d’accès. Il revient donc à l’Etat de financer ces biens publics de façon adéquate, peu importe qu’il le fasse par le biais d’un impôt ou d’une redevance.

48Comment réguler le marché ? Il est assurément plus aisé de mettre en œuvre un contrôle au niveau de la structure des acteurs qu’à celui des comportements de consommation, voire de performance de l’offre. Ces deux derniers points plaident contre un modèle établi sur les parts d’audience, d’autant que nos approches de la performance de l’offre sont incompatibles avec la pensée économique. Une régulation par une limitation des parts de capital est inefficiente du fait de la complexité du contrôle qu’elle induit, comme des innombrables possibilités de le contourner qui s’offrent aux acteurs. En Allemagne, ce modèle n’a pas empêché la constitution d’un duopole audiovisuel. Il n’y a donc qu’une solution : renoncer à ces deux critères au profit d’un contrôle des participations en cas de projet de rapprochement ou de fusion.

49Cela présenterait l’avantage de mieux prendre en compte la tendance à l’intégration verticale et à la concentration multimédias – à condition de considérer le marché de l’opinion dans sa globalité. Etant donné qu’il n’y a aucune différence, pour le processus de formation de l’opinion, entre une entreprise qui produit ce qu’elle diffuse et une autre qui se contente de distribuer des contenus ou opinions, il serait nécessaire en revanche d’abaisser le seuil au-delà duquel une opinion est considérée comme en position dominante. On pourrait envisager une part de 10 %. Mais il revient aux responsables politiques de prendre ce genre de décision.

Il revient aux acteurs publics de préserver le lien social

50Le problème le plus difficile à résoudre concerne la garantie de la mission de service public. J’entends par là la socialisation et la préservation de la culture. Les subventions, de même que les obligations de programmes telles que les prévoit la Directive TSF dans l’UE ou la réglementation de l’audiovisuel en France me semblent des moyens adaptés et pour lesquels je plaiderais même en ma qualité d’économiste.

51Un service public de l’audiovisuel dont la programmation doit répondre à des critères précis est d’autant plus indispensable qu’il est par ailleurs impossible aujourd’hui de définir une mission globale pour les médias en général, et donc d’en contrôler le respect.

52Mais si le secteur public doit être ainsi préservé, il est indispensable, du point de vue de la raison économique comme de la conformité avec le droit européen, d’en réduire le périmètre et de le réformer. Le point de vue des économistes sur cette question est simple à comprendre : préserver la culture (au sens large) et le lien social d’une société est une mission prioritaire ; or le marché ne peut remplir cette mission qu’en partie. Elle doit donc être financée par la collectivité et confiée à des acteurs publics.

53Reste la question la plus épineuse : qui contrôlera, et comment, l’exécution des missions par le service public ? Cette tâche pourrait revenir aux Landesmedienanstalten.

54I. Bourgeois : J’aimerais que vous précisiez le concept sur lequel les régulateurs des médias comme vous-même fondez votre approche : celui de « marché de l’opinion »…

55Un intervenant (dans la salle) : … les économistes ne sont pas habilités à prendre position sur un sujet qui relève de la compétence du philologue des médias ! Quoi qu’il en soit, l’opinion ne peut pas être considérée comme un marché au sens classique. Dans un marché au sens classique, en effet, on paie pour obtenir quelque chose en échange. Cette transaction n’existe pas sur un marché de l’opinion où chacun peut exprimer ou s’approprier une opinion sans contrepartie. C’est pourquoi je préfère parler de secteur de l’opinion. Et, comme Dieter Dörr, j’estime que dans le secteur de l’opinion, aucun acteur ne doit avoir de position dominante – une position qui serait une vision d’horreur au demeurant pour tout économiste aussi. C’est pour cela que je rejoins Jürgen Heinrich lorsqu’il prône une définition large du secteur de l’opinion, mais avec une régulation reposant sur des seuils de concentration nettement plus faibles qu’aujourd’hui.

56Dieter Schmidtchen : Dans l’ensemble, je suis d’accord avec mon collègue économiste. Il y a toutefois une divergence avec sa définition du marché de l’opinion. J’évite pour ma part de parler d’opinion ou de pluralisme d’opinions ; expression auxquelles je préfère celles d’information et de marché de l’information, dans la mesure où il y a offre et demande d’information (le fait de payer ou non cette information ne m’intéresse pas ici). Or l’information possède plusieurs dimensions qu’il s’agit de bien distinguer quand on évoque la question d’une délimitation du marché.

« Marché de l’opinion » ou marché de l’information ?

57La première dimension : la diffusion de nouvelles factuelles. En Allemagne, c’est le rôle des journaux télévisés des chaînes publiques : la première chaîne de l’ARD ou la ZDF. La deuxième repose sur le fait que, en Allemagne, on accorde beaucoup d’importance à la séparation entre les faits et le commentaire – c’est-à-dire de l’opinion du journaliste. Cette dernière est dès lors exprimée sous une forme particulière : l’éditorial, la tribune libre, l’analyse ou le « commentaire » déclaré (Kommentar). On la trouve en Allemagne dans la presse écrite comme dans l’audiovisuel. Cette catégorie constitue une deuxième dimension de l’information.

58La troisième est celle de la consommation de l’information. Je souhaite me détendre le samedi soir en regardant un show télévisé. Je ne m’étendrai pas sur la question de savoir si les shows télévisés contribuent à entretenir le lien social, ce qui m’intéresse, c’est le fait que je consomme un show. L’information que je consomme ainsi ne détermine en rien un choix comme la décision d’acheter quelque chose. Si je regarde un show, c’est simplement pour le consommer, et rien d’autre. Mais je peux aussi choisir de consommer une information dans le but exprès d’y trouver des éléments me permettant d’effectuer des choix ou de prendre une décision, comme dans le cas d’une élection.

59La quatrième dimension, enfin, concerne la socialisation, l’éducation. Les commentaires y contribuent, tout comme l’information factuelle, puisque des facteurs comme la sélection des faits et leur hiérarchisation permettent de guider le processus de formation de l’opinion.

60Une fois cette distinction effectuée, j’en reviens à la question : qu’est-ce qu’un marché ? Je pourrais imaginer un marché en fonction de chacune de ces dimensions. Il faudrait alors que je les délimite. Dans la définition de l’Office fédéral des Cartels allemand, un marché se construit sur des besoins. Pour identifier ces besoins, on se demande quels biens – en l’occurrence quelles informations – peuvent ou pourraient se substituer à ceux qui sont disponibles. Les biens, les informations, qui sont facilement substituables, déterminent un marché dans cette définition orientée sur les besoins.

61Dès lors, il faut prendre en considération les informations que mettent à notre disposition les différents médias. Quelles sont mes sources pour l’information factuelle ? La télévision, la radio, Internet, les quotidiens, une conversation avec mon partenaire lors d’une activité sportive commune, etc. Pour déterminer le marché de l’information dans sa dimension factuelle, je dois donc prendre en considération ces innombrables sources et biens. Et je devrais procéder de même pour délimiter un marché dans les trois autres dimensions de l’information… On voit bien la difficulté à délimiter le « marché ou secteur de l’opinion ».

62I. Bourgeois : Et pourtant, en Allemagne, ce « marché de l’opinion » est la référence sur laquelle s’établit la régulation de l’audiovisuel. Il est vrai que ce modèle n’a été adopté par le législateur qu’après le constat d’échec du premier, construit, lui, sur une approche capitalistique comme c’est toujours le cas en France.

Allemagne : effets pervers d’un contrôle des concentrations dans l’audiovisuel privé dont l’objet véritable était et est toujours de préserver la position centrale du service public

63Or certains observateurs, et non des moindres, estiment que les deux modes de régulation successifs sont la cause du haut niveau de concentration observé sur le marché de l’audiovisuel allemand. D’une part, parce que le seuil de 49 % de parts de capital n’a nullement empêché ni l’intégration verticale ni la concentration horizontale multimédias. D’autre part, parce que le système établi aujourd’hui sur les parts d’audience ne s’applique qu’aux opérateurs privés de la télévision, c’est-à-dire à la moitié seulement d’un « marché de l’opinion » où les chaînes du secteur public cumulent quelque 50 % des parts d’audience. Peut-on réellement imputer de tels effets pervers aux modes existants de contrôle du pluralisme ?

64J. Heinrich : En effet, la régulation et, plus particulièrement le modèle visant à limiter les parts de capital au tour de table d’un opérateur, a favorisé la concentration sur le marché de la télévision depuis sa libéralisation dans les années 1980. Dans son rapport 2002/03, la Commission des monopoles, qui est le conseil scientifique de l’Office fédéral des Cartels, consacrait un chapitre à ses effets pervers, essentiellement la limitation de l’accès au marché de nouveaux concurrents.

65Le Conseil scientifique auprès du ministère fédéral de l’Economie partage la même analyse ; l’un de ses membres est également le président de la Commission des monopoles. Les deux instances relèvent que le législateur est très sceptique quant à une régulation par le marché. Le législateur, de même que les juges de Karlsruhe, ont tendance à ne voir partout que défaillance du marché. Et ils estiment à juste titre que lorsque le marché est défaillant, l’Etat doit intervenir. Mais sous quelle forme ? Les Français se prononceraient pour la création d’entreprises publiques. Les Allemands ont choisi une voie similaire. D’autres encore estiment qu’il revient à l’Etat de réaliser cette prestation, par exemple en lançant des appels d’offres pour certaines missions, avec une dotation budgétaire afférente.

66La méfiance envers l’apport positif de la concurrence est profondément ancrée en Allemagne. Et elle détermine les décisions des législateurs comme des juges constitutionnels. Cela a pour conséquence qu’une grande partie des mesures prises dans le domaine de la régulation sert à protéger le secteur public de la concurrence. Vu sous cet angle, la régulation s’est bel et bien traduite par une limitation de la concurrence. Cette thèse est elle aussi défendue par la Commission des monopoles.

67I. Bourgeois : Vous faites allusion à cette « garantie de maintien et de développement » (Bestands- und Entwicklungsgarantie) du service public que les juges de la Cour de Karlsruhe avaient définie dans leur jurisprudence ?

68J. Heinrich : Il s’agit bien de la garantie de maintien de l’existant, de la garantie de développement et de la garantie de financement qui les accompagne. L’approche de la Cour est très généreuse ; elle implique que les chaînes publiques sont entièrement libres de définir leurs programmes et services comme elles l’entendent. En économie, on décrirait cela comme une illustration de la théorie du principal-agent. Le principal est ici le législateur, et l’agent est le service public. Dans le cas des médias, cette fonction d’agent est la plus idéale qui soit car le principal accorde pleine liberté à l’agent pour déterminer lui-même ce qu’il compte faire tout en lui garantissant le financement l’augmentation des coûts induits grâce à l’augmentation de la redevance.

69La régulation a ainsi contribué fortement à cimenter l’ancien monopole des chaînes publiques et par là même à limiter la concurrence. Cela ne vaut pas seulement pour la conception et la réalisation des programmes, mais également pour leur distribution. L’extension de la couverture technique des chaînes privées a longtemps été inhibée pour protéger le service public. Cela se traduit par un ‘monopole’ d’attribution des canaux sur les réseaux câblés, exercé par les Landesmedienanstalten, comme l’a rappelé la Commission des monopoles. Or quand un investisseur se trouve face à un tel monopole, il est naturellement peu enclin à investir dans les réseaux câblés, ce qui inhibe leur extension comme leur numérisation.

70I. Bourgeois : Vous voulez dire que la règle du must carry crée des entraves à la concurrence ?

71J. Heinrich : Oui, puisque cette règle ne signifie rien d’autre qu’une limitation de facto des voies de distribution pour les concurrents des chaînes publiques et s’assimile donc à une limitation de la concurrence dans le câble. Une telle règle n’est justifiée que lorsqu’elle permet de corriger les dysfonctionnements du marché, et seulement dans le cas de biens publics. Et même avec la meilleure volonté du monde, je vois mal comment faire entrer dans cette catégorie un grand show télévisé de type Wetten, dass…, même s’il est produit par le service public (ZDF).

France : un lent et difficile glissement de la loi vers la régulation

72A. Lancelot : Je reviendrais volontiers sur les problèmes de réglementation et de régulation en France, qu’il s’agisse de la concurrence ou du pluralisme des médias. Ce sont des problèmes différents, même s’ils sont liés à un moment ou à un autre. Dans les deux cas, la France est passée lentement d’un domaine de pure réglementation à un domaine où coexistent la réglementation et la régulation.

73La pure réglementation dans le secteur de la presse résultait du fait que la loi seule fixait les règles pour le respect du pluralisme. Quant au domaine de la radio et de la télévision, il relevait du monopole public, et donc directement de la réglementation du pouvoir gouvernemental, car ce n’était pas le parlement, mais l’autorité ministérielle qui avait les pleins pouvoirs sur les médias audiovisuels.

74Comme l’a très bien expliqué Francis Balle tout à l’heure, à partir de 1982, sous la pression très forte de François Mitterrand, il a été décidé de casser le monopole public de l’audiovisuel, qui n’était que légèrement atteint par les postes périphériques en ce qui concerne la radio, mais qui était néanmoins très fortement installé en citadelle publique. La création d’une « haute autorité », relevant de ce qu’on appelle une autorité administrative indépendante, a été un grand moment de respiration. Pour la première fois, on a coupé le fil direct entre le gouvernement et les médias, et introduit une régulation, c’est-à-dire le fait que les règles ne soient pas dictées par le pouvoir politique ou par la loi, mais soient dans une certaine mesure ajustées par des ‘spécialistes’ et des ‘arbitres’ qui pouvaient prendre position en entrant dans l’esprit même des acteurs. Cela a beaucoup changé les choses. Progressivement, cette régulation s’est établie dans de plus en plus de secteurs, si bien qu’on se demande aujourd’hui s’il n’y a pas autant d’autorités administratives indépendantes qu’il y a d’administrations. Ce qui peut être fâcheux, car à partir du moment où cette formule tend à se multiplier, elle risque de se diluer et de perdre sa capacité d’être un vrai régulateur, combinant à la fois l’empathie vis à vis du secteur considéré et la distance du ‘bon père de famille’.

75Mais quoi qu’il en soit de cette petite dérive, il faut voir dans la montée en puissance de la régulation une évolution très importante de la République française qui, dans une large mesure, tend à se démocratiser en faisant autant et plus attention aux acteurs du terrain qu’à l’acteur suprême. Ces progrès lents, mais importants, de la démocratie sont à rapprocher de la montée en puissance du Conseil Constitutionnel qui a imposé pour la première fois depuis 1789 l’idée qu’il pouvait y avoir une instance au-dessus de la loi dans le pays qui a remplacé l’absolutisme du roi par l’absolutisme de la loi. Car il ne faut pas oublier que nous n’avons pas supprimé l’absolutisme en France, nous l’avons seulement retourné comme un gant. Cet absolutisme de la loi, donc du Parlement qui la vote, est ce dont la République a le plus souffert depuis plus d’un siècle et demi. Il est très sain que, peu à peu, cet absolutisme commence à disparaître au profit d’institutions de régulation.

76La montée de la régulation s’affiche également dans le domaine des concentrations, et pas seulement dans le domaine plus politique du pluralisme : le Conseil de la Concurrence est une autorité autonome, et non un secteur du Ministère des Finances. Le malheur est qu’on ne soit pas allé plus loin, qu’on n’ait pas donné à cette autonomie les dimensions qu’elle aurait dû prendre. Aujourd’hui, nous devrions renforcer les compétences du Conseil de la concurrence, car il peut encore arriver qu’il ne soit pas saisi par le ministre. Il faudrait que la saisine soit automatique ou que le Conseil puisse s’autosaisir le cas échéant, pour qu’il ne risque pas de devenir une autorité simplement consultative.

77J. Heinrich : Le Conseil de la concurrence est à peu près l’équivalent de notre Commission des monopoles. Pourquoi n’y a-t-il pas en France d’Office des cartels qui soit indépendant et qui observe où se situent les restrictions de concurrence en pleine autonomie, tel un policier ?

78A. Lancelot : La France est encore une terre de commandement qui estime que c’est le ministre, et lui seul, qui prend la décision, sans expliquer pourquoi il la prend. C’est finalement comme cela que ça se fait, et souvent dans le silence : on ne sait pas comment ni pourquoi. Voilà pourquoi nous pensons qu’il serait essentiel qu’il y ait un renforcement des pouvoirs du Conseil de la concurrence, et aussi du CSA, qui n’a pas eu tous les pouvoirs qu’il devrait avoir, par mauvaise volonté du Parlement et plus encore du Gouvernement, qui n’a jamais pris les décrets d’application nécessaires pour que le CSA puisse jouer son véritable rôle. On l’en a empêché.

« L’infrastructure technologique l’emportera sur la superstructure idéologique »

79Il serait évidemment très utile qu’il y ait des relations plus étroites entre le Conseil de la concurrence et le CSA parce que c’est à ce niveau-là que résident les problèmes. Par exemple, le CSA a-t-il le droit et les moyens de revenir sur une autorisation qui a été donnée au niveau du Conseil de la concurrence ? Peut-on séparer complètement un problème de concentration et un problème de pluralisme ? Il serait sans doute souhaitable que les deux autorités puissent travailler ensemble, voire faire partie d’un même ensemble. Mais nous n’en sommes pas encore là, enfermés que nous sommes encore dans un énorme système bureaucratique.

80Car notre secteur public est encore loin d’être régulé. Il est dommage, par exemple, que le CSA ne puisse intervenir dans le secteur public que pour nommer le président des chaînes et qu’il n’y ait pas un vrai cahier des charges pour les chaînes publiques comme il y en a pour les chaînes privées. Je ne vois pas pourquoi on ne devrait pas demander aux chaînes publiques d’avoir les mêmes obligations que les chaînes privées. On estime sans doute que, puisqu’elles sont publiques, elles sont parfaites de naissance, exemptées de tout pêché originel. Malheureusement, ce n’est pas pour ça qu’elles sont satisfaisantes. Comme on le voit, le réformateur ne manquera pas de pain sur la planche.

81Mais il sera peut-être devancé par les conséquences de la révolution technologique. Car ce qui paraît le plus porteur aujourd’hui, c’est le côté destructeur de l’évolution technologique. On voit apparaître dans le paysage des acteurs, qu’on n’imaginait pas du tout comme des gens importants, s’imposer dans le vieux musée de la presse écrite ou la grande cathédrale de l’audiovisuel public qui paraissaient intouchables. On voit apparaître de nouveaux acteurs conscients de leurs atouts techniques et économiques comme les fournisseurs d’accès à Internet, des gens qui, à 25 ans, sont déjà millionnaires parce qu’ils ont inventé et mis en place un petit système d’accès à Internet, des entrepreneurs qui réussissent, qui inventent, qui trouvent des solutions qu’on n’imaginait pas, et qui vendent le triple play, alors que personne n’imaginait qu’on puisse avoir à la fois la télévision, le téléphone et Internet pour une somme modique (deux fois et demi de moins que Le Monde par mois).

82Ces entrepreneurs de la nouvelle génération montrent qu’on peut changer complètement le paysage médiatique. Mais, derrière ceux qui ont ouvert la voie se profilent déjà de plus gros poissons : les sociétés de télécommunications notamment, qui sont encore plus riches que les fournisseurs d’accès. Il faut bien se rendre compte que si l’on compare la capitalisation relativement modeste de Bouygues (financier de TF1) – représentée dans l’imaginaire français comme étant un énorme capital – par rapport à celle de Vodafone, on comprend tout de suite que nous ne sommes pas dans le même monde. Pour ne rien dire de Google, où on entre dans un monde encore plus étrange.

83Devant cette révolution, de nouvelles procédures de régulation seront nécessaires. On ne pourra le faire que si on a l’empathie nécessaire pour comprendre ce qui se passe, entrer dans les raisons de tout ce nouveau monde pour tenter de réguler avec lui une révolution qu’il ne s’agit pas d’empêcher. Je dis cela parce qu’aujourd’hui la plupart des acteurs des médias ne rêvent que d’une chose, c’est que la révolution technologique s’arrête. S’ils pouvaient l’interdire par décret, ils le feraient immédiatement. Bien que je ne sois pas marxiste, je suis totalement convaincu que l’infrastructure technologique l’emportera sur la superstructure idéologique !

Concilier approches économique et constitutionnelle – mais comment ?

84D. Schmidtchen : La technologie continue d’évoluer, et pas seulement en France. Le numérique, la diffusion d’Internet et l’intégration verticale des opérateurs de programmes qui absorberont les câblo-opérateurs remettent en question les structures établies et amènent une intensification de la concurrence. Les opérateurs historiques s’opposent naturellement de toutes leurs forces à ces mutations. Mais tout comme est tombé le monopole dans les télécommunications, qu’il va tomber dans l’électricité ou dans le segment des pharmacies, l’audiovisuel sera libéralisé à plus ou moins brève échéance. La pression viendra de Bruxelles ou, si les Etats membres n’adaptent pas leur régulation, comme dans le cas de l’Allemagne, de la Cour européenne de justice à Luxembourg. Rien ne pourra arrêter le mouvement de la dérégulation.

85J. Heinrich : Les économistes parlent de progrès technologique ; les sociologues disent : mutations technologiques. Nous sommes convaincus qu’il s’agit d’un progrès car ces mutations réduisent les coûts et offrent de nouveaux produits qui sont mieux à mêmes de satisfaire les préférences des consommateurs.

86Mais il faut être prudent lorsqu’on établit une analogie entre la concurrence sur le marché des biens et la concurrence sur celui de l’opinion. Si Berlusconi était un marchand de saucisses, il n’y aurait rien à objecter à cette fusion d’un point de vue économique. Mais quand il s’agit d’opinions, de contenus, d’information, la circonspection est de mise pour un économiste. Non seulement ces questions n’entrent pas dans nos compétences, elles concernent aussi et avant tout la protection de la culture nationale.

87I. Bourgeois : Peu importe dès lors, semble-t-il, que la régulation visant à garantir le pluralisme s’applique au niveau du capital des opérateurs – signifiant alors pluralité des acteurs – ou au niveau des parts d’audience – dans une perspective de pluralité ou de pluralisme des opinions. Malgré les immenses différences systémiques entre la France et l’Allemagne sur l’approche de la concurrence, au niveau du marché des services comme de l’éventail des opinions, il apparaît à l’issue de ce tour de table que les défis qui se posent à la régulation, parce qu’ils sont de même nature, appellent aujourd’hui avant toute chose une réflexion de fond sur la manière d’aborder la fonction des médias alors que les structures établies depuis bientôt un demi-siècle appartiennent à l’histoire. Or les mêmes différences systémiques rendent visiblement plus nécessaire que jamais la confrontation des fondements sur lesquels sont ou étaient établies les règles visant à interdire les monopoles, qu’ils soient économiques ou qu’ils concernent l’espace public.

88Poursuivons donc avec la salle le débat sur la question de fond qui rend si difficile la conciliation du droit économique, des sciences de la communication et du droit constitutionnel.

89Victor Henle (dans la salle) : La prise en considération de l’opinion sous l’angle purement économique me gêne beaucoup. L’opinion n’est pas simplement liée à l’information. L’opinion est aussi synonyme de culture, de socialisation. Un exemple : il y a une dizaine d’années, le gouvernement indien avait étudié l’effet de MTV sur la culture villageoise dans un certain nombre de régions. Il a été constaté que, en l’espace de très peu de temps, cette culture avait complètement disparu chez les jeunes spectateurs de la chaîne musicale. On ne peut pas considérer cet exemple-là uniquement dans la perspective du « marché de l’opinion ». Et pourtant, l’information est bel et bien un marché aussi, soumis aux lois de la concurrence…

Pluralisme et/ou diversité culturelle ?

90M. Lancelot, j’ai lu une partie intéressante dans votre rapport intitulée, si mes souvenirs sont bons : « le pluralisme et la diversité culturelle ». Comment voyez-vous actuellement le rapport entre pluralisme et diversité culturelle ? Et comment garantir la diversité culturelle en limitant la concentration dans les médias ? D’autres mesures s’imposent-elles par-delà l’éventail classique de la régulation ?

91A. Lancelot : Il n’est pas simple de garantir la diversité culturelle. Mais, au fond, nous voyons bien que cela relève un peu du même processus que pour la garantie de la diversité des opinions politiques.

92Pour ce qui est de la diversité culturelle dans le cas français, nous sommes en face d’un Etat qui a très longtemps considéré la reconnaissance de communautés sous-étatiques comme une attaque à l’unité, voire à l’universalité, de la Nation, mais qui a de plus en plus de mal à brider les aspirations décentralisatrices. Ici encore, s’est mis en place un processus lent mais régulier de démocratisation par lequel la République tend à reconnaître progressivement la spécificité d’un certain nombre de communautés : les régions de la métropole ou de l’Outre mer, les populations immigrées et les religions qu’elles pratiquent, les minorités sexuelles, voire les handicapés, etc. L’évolution, d’abord assez lente, a tendance à s’accélérer, avec peut-être autant de résignation que de véritable ralliement dans une bonne partie de la population. Mais la diversité culturelle s’inscrit progressivement dans les faits et dans les têtes.

93Prenons l’exemple des langues régionales que la plupart des Français regardent avec mépris : il existe aujourd’hui une chaîne de télévision, TV Breizh (en français Télé Bretagne), dans laquelle, lorsqu’on vous demande de choisir votre langue, vous n’avez pas le choix entre l’allemand, l’italien ou l’espagnol, mais entre le français et le breton. Il faut dire que ce n’est pas triste de regarder les enquêtes du lieutenant Colombo ou les westerns en breton. C’est une avancée qu’on n’aurait pas imaginée il y a seulement 20 ans et qui illustre la reconnaissance progressive de la diversité culturelle. Evidemment, cette reconnaissance ne remplace pas la défense de la culture française, qui est un élément clé de la diversité culturelle telle que la voit le gouvernement français, c’est-à-dire l’affirmation que la France doit être toujours capable d’offrir aux Français des oeuvres qui ne soient pas simplement importées des États-Unis d’Amérique.

94La protection de la diversité culturelle, c’est encore et d’abord la protection du Français vis-à-vis des peuples qui l’entourent. Je ne pense pas ainsi, mais je reconnais que ce nationalisme culturel a tendance à diminuer dans les jeunes générations. En dehors de la droite la plus conservatrice, la diversité culturelle est de plus en plus présente au sein de la communauté nationale.

95V. Henle : Il s’agit pour moi d’une question centrale. J’y vois même trois aspects : la protection contre une opinion en position dominante, la préservation de la culture et, enfin, une contribution à la socialisation, c’est-à-dire la transmission de valeurs qui constituent le lien social, et en tête desquelles je place la liberté. Je ne suis pas certain que le service public de l’audiovisuel soit encore en mesure de transmettre ce capital social, comme disent les économistes, mais il doit s’y évertuer. Cela étant, j’insiste sur le fait que la diversité n’est pas un problème d’offre mais de demande. L’offre des chaînes publiques est certes excellente, mais personne ne la regarde. La concurrence ne suffit pas à atteindre les trois objectifs de pluralisme ou diversité que j’ai évoqués.

Garantir la production de biens méritoires pour préserver le lien social

96Uwe Kamman (dans la salle) : La théorie de la convergence au niveau des programmes, autrement dit : du nivellement vers le bas, n’est qu’une une légende créée par leurs concurrentes pour porter préjudice aux chaînes publiques. Mais, plus important, elles produisent des biens méritoires. Et leur apport en ce qui concerne la socialisation ou la création de l’identité d’une société démocratique a été particulièrement important dans la République fédérale d’après-guerre. Bien sûr, elles ont connu une situation de monopole qui limitait la possibilité pour le spectateur de recourir à d’autres sources. Même un show comme Wetten, dass… contribue à entretenir le lien social.

97Et souvent, les émissions considérées comme ‘triviales’ ont un impact de socialisation plus fort que l’information, bien qu’il ne soit pas réellement possible de le mesurer avec précision. Il reste une spécifité du service public, et celui-ci a un rôle central à jouer dans la société. Certes, comme Jürgen Heinrich, je constate que la demande a évolué. Et que l’audiovisuel n’est pas seulement un média d’offre, c’est aussi un média de demande, bien qu’il y ait de nombreux consommateurs qui ne voient pas la richesse de cette offre et n’en profitent donc pas.

98J. Heinrich : Il est indéniable que les biens méritoires ne peuvent être produits de manière efficiente par le marché. Et il n’y a rien à redire au fait que ceux-ci soient proposés par les chaînes publiques allemandes. Je constate simplement une tendance, à savoir que ces biens sont offerts aujourd’hui de plus en plus par les chaînes thématiques et de moins en moins par les généralistes. Or le service public avait été créé justement pour les produire…

99Deuxième point : comme vous, j’estime Wetten, dass… a une fonction socialisatrice, car l’émission apprend, sous la forme d’un jeu, que la vie en communauté est régie par des règles. On le voit très bien quand on regarde l’émission avec des enfants. Il n’en reste pas moins la question de savoir si nous avons réellement besoin d’un service public pour produire ce genre d’émissions. Aujourd’hui, les chaînes publiques n’ont plus qu’une fonction de complément. Il en allait autrement lors de leur création, et le Tribunal constitutionnel fédéral avait alors défini leur fonction dans une approche maximaliste. Il n’est pas certain que, face aux évolutions constatées, il maintienne cette position.

100Dernier point, au sujet de la demande. Je suis très influencé par les philosophes écossais et les pères de l’économie de marché allemande qui croient en une organisation spontanée du marché, contrairement au Français qui croient en Descartes, en la planification. Normalement, les préférences des individus vont vers cette auto-organisation du marché, puisqu’elle permet d’assurer une offre satisfaisante et diversifiée. Or certains cherchent à établir un autre type d’offre et doivent dans ce cas légitimer cette prescription. Dans certains domaines, cela peut se concevoir : la scolarité obligatoire, par exemple, est indispensable à la socialisation ; dans ce cas, la légitimation d’une réglementation est directe.

101Mais quand vous dites que la réalisation d’un show comme Wetten, dass… entre dans la mission du service public, alors vous procédez à une légitimation par substitution : pour faire accepter à l’opinion un bien utile pour le lien social, il faut l’habiller, le ‘vendre’, de manière à ce que le citoyen ait envie de le consommer. Marketing et publicité maîtrisent à merveille cette manière de procéder. Mais encore faut-il que l’équilibre entre le bien et son argument de vente ne soit pas brouillé ; il ne faut par exemple pas prendre la jolie dame sur la publicité pour la voiture à laquelle elle prête son image. Cette confusion est plus courante qu’on croit dans le marketing, et nous devrions nous demander si nous ne sommes pas en train d’en commettre une semblable à propos de la télévision publique.

102Ultime remarque : à mes yeux, MTV aussi relève de la culture. La chaîne a sa place dans une organisation des médias visant la garantie du pluralisme ; et les régulateurs ne s’y sont pas trompés.

Plutôt que la concentration, le vrai problème ne serait-il pas notre malthusianisme ?

103Jean-Louis Missika (dans la salle) : Je voudrais prolonger l’analyse d’Alain Lancelot sur l’apparition des nouveaux acteurs grâce aux nouvelles technologies dans le champ de l’audiovisuel. Je parle pour la France, mais je me demande si ce n’est pas la même chose en Allemagne : le problème majeur n’est pas celui de la concentration des médias, c’est celui du malthusianisme. Le malthusianisme nous amène à une question essentielle, qui est que, en général, il est commandé par la ‘sur-réglementation’.

104La position dominante d’une chaîne comme TF1 sur le marché français s’explique à mon avis, contrairement à ce que disent ses dirigeants, beaucoup moins par leur talent de managers que par l’existence d’une réglementation qui protège le fort contre le faible. A chaque fois qu’il y a une innovation soit technologique, soit de contenu, les politiques en France disent qu’il faut accroître la réglementation, mais ils ne disent pas quelle est la réglementation qu’il faut supprimer pour la remplacer par une nouvelle, ils proposent simplement de rajouter une couche réglementaire. Et aujourd’hui, ce n’est pas ma collègue du CSA qui me contredira, circuler dans la jungle réglementaire française de l’audiovisuel est un parcours du combattant. Je défie n’importe quelle petite chaîne de télévision émettant sur le câble ou le satellite de savoir exactement quelles sont ses obligations et ce qu’elle doit faire pour être conforme à la réglementation.

105Internet, l’apparition des nouveaux médias et de la télévision sur ADSL, ont représenté une bouffée d’oxygène extraordinaire dans ce pays. La France est un leader mondial en matière de télévision sur ADSL. Parce que la régulation a été très bien faite par l’ARCEP, la France est un pays dans lequel l’abonnement au triple play, c’est-à-dire télévision, téléphone illimité et Internet haut débit, est à 29,90 €. De ce fait, la France est un pays dans lequel il y a près de 50 % des foyers qui sont équipés en haut débit ; et il y a de ce fait également des initiatives qui sont prises en matière de création audiovisuelle sur le haut débit et qui sont exceptionnelles parce qu’il y a un cercle vertueux qui est en train de se constituer.

106Je suis tout à fait d’accord avec Alain Lancelot : les médias audiovisuels français rêvent d’assassiner à la fois les Internet service providers et même le numérique. L’analogique (et la pénurie qu’il crée) est une bénédiction pour eux ; la bataille qu’ont menée les grands médias contre les initiatives du CSA en matière d’appels à candidatures pour les télévisions numériques terrestres en est une excellente illustration. Ils ont quand même réussi une bataille de retardement qui a duré plusieurs années. De ce point de vue, le CSA a été très courageux de mener à son terme l’attribution des fréquences TNT. Ma question est : ne faudrait-il pas concentrer nos réflexions sur le malthusianisme plutôt que sur la concentration des médias ?

« Ne demandons pas aux médias de faire ce qu’ils ne peuvent pas faire »

107Francis Balle (dans la salle) : Lorsque nous nous sommes réunis avec Alain Lancelot dans le cadre de la commission qu’il présidait, nous sommes parvenus à la conclusion que la France ne souffre pas d’un excès de concentration mais d’une insuffisance de concentration, et c’est précisément parce que nous n’avons pas suffisamment de groupes forts et puissants que la diversité est trop limitée et donc que le pluralisme est atteint.

108Ma seconde remarque concerne le « marché de l’opinion », une expression effectivement un peu difficile. La diversité ne se décrète pas, et on ne peut pas demander de boire à un âne qui n’a pas soif. Ce n’est pas par les médias qu’on arrivera à plus de diversité, c’est par l’éducation, tout simplement.

109Ne demandons pas aux médias de faire ce qu’ils ne peuvent pas faire. Quand on déplore que les gens ne savent pas lire, on dit que c’est à cause des médias, quand on déplore l’absence de culture de nos contemporains, on dit encore que c’est la faute des médias. Pas du tout, c’est la faute d’autres institutions dont c’est la vocation première. Dites-moi comment fonctionnent vos écoles, vos autres institutions de socialisation et je vous dirai ce que vous avez comme médias.

110Ne demandez pas aux médias de faire de la diversité. Demandez à la société de pouvoir s’épanouir librement et d’avoir sa propre diversité. Vous aurez alors des médias qui seront divers. Ne trichons pas avec la réglementation. Et comme l’a judicieusement fat remarquer Jean-Louis Missika : on a voulu tellement surajouter des réglementations qu'on a abouti exactement au résultat inverse de celui qu’on cherchait.

111I. Bourgeois : De ce point de vue, la France et l’Allemagne se retrouvent donc confrontées au même problème, malgré toutes leurs différences d’approche du pilotage du marché ou des normes et règles à adopter pour garantir la diversité et le pluralisme des opinions.

Autor

Journaliste médias au Financial Times Deutschland
Née en 1973 à Düsseldorf. Scolarité à Gummersbach et Hambourg. Etudes de sciences politiques, de journalisme et d’histoire à Hambourg et Paris. Durant les études, stages effectués notamment à Gruner + Jahr/Prisma Presse (Paris). Formation professionnelle de journaliste au Financial Times Deutschland, puis journaliste dans le même quotidien. Depuis 2005, journaliste médias. 2005 : admission à la FT School of Excellence. Depuis 2007, journaliste à Der Spiegel (Hambourg).

© IFAEE, 2008

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