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Les médias à l’ère du numérique

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Isabelle Bourgeois

La régulation entre deux logiques : prévoyance et libre concurrence

Isabelle Bourgeois

Texte intégral

  • 2 Hans Bausch (ed), Rundfunk in Deutschland, texte figurant en exergue au vol. 3, deuxième partie (Ru (...)

« Tout progrès technique préfigurant l’avenir de la communication de masse soulève des questions nouvelles qui exigent une réponse. Les leçons tirées du passé peuvent nous aider à maîtriser l’avenir, même si le rythme des innovations technologiques s’accélère continûment. Car quoi qu’il advienne, c’est à l’Homme qu’il revient au bout du compte de maîtriser le flux d’information libéré par la technologie »
(Hans Bausch, 1980).2

1Voici ce qu’écrivait voici près de trente ans Hans Bausch, l’un des pères fondateurs de la radiodiffusion allemande de l’après-guerre. Sa pensée est aujourd’hui plus pertinente et actuelle que jamais. A l’époque, on ne savait pourtant encore rien d’Internet, de la TNT, du triple play ou de la télévision mobile. Mais en France comme en Allemagne se développaient ces ‘nouveaux médias’ dont on espérait et redoutait en même temps de profonds bouleversements.

Depuis toujours, les mutations technologiques et l’essor du marché…

2Tout comme aujourd’hui, c’est l’arrivée de nouvelles technologies qui fut le levier du changement : le progrès lié à la compression des données a accéléré la généralisation des télécopieurs, permis l’essor des services de télétexte ou de vidéotexte et favorisé le développement de nouveaux standards préfigurant la TV haute définition. De nouveaux modes de transmission émergeaient : en France, les radios privées s’emparent de la bande FM, créant une situation nouvelle qui forcera la désétatisation et la libéralisation de l’audiovisuel.

3France et Allemagne développent à cette époque les infrastructures du câble, suivant toutefois deux approches différentes. En France, on mise sur la fibre optique et sur un nouveau business modèle (la TV à péage) reposant sur les nouvelles technologies de cryptage. Certes, la fibre optique n’en était encore qu’à la phase du prototype, ce qui a retardé l’expansion prévue, mais les bases économiques étaient jetées pour les offreurs de plateformes à venir. En Allemagne, on préfère miser sur le cuivre coaxial, et le réseau câblé est conçu pour la seule redistribution d’une offre de télévision gratuite élargie (extension des supports et capacités).

4Dans les deux pays se développent en parallèle les modes de transmission hertziens grâce aux satellites destinés à la réception directe. La France et l’Allemagne mettent en place conjointement le système de satellites jumeaux TV SAT/TDF. Bien que, suite à une série d’avaries, le projet ait été abandonné, il a modifié la donne du paysage audiovisuel allemand, puisqu’il a contraint les Länder à s’accorder sur l’ouverture du marché à des opérateurs privés. C’est ainsi que furent posés les jalons de la signature par les Länder, en 1986, du Contrat d’Etat sur le Nouvel ordre de la radiodiffusion (Staatsvertrag zur Neuordnung des Rundfunkwesens) qui est le texte fondateur du système dual actuel de l’audiovisuel.

5Au cours de l’été 1989 est lancé le premier satellite Astra. Quelques mois plus tard, la chute du Mur entraîne la subite extension du marché allemand. Les positions établies sur les divers segments du marché des médias s’en trouvent bousculées, forçant une croissance par-delà les frontières établies qui séparaient la presse de l’audiovisuel, et le marché se restructure dans le contexte de la croissance exponentielle de la demande face à une offre étendue, presque exclusivement en matière de télévision gratuite.

6En France aussi, le lancement des satellites Astra se traduira quelques années plus tard par un immense élargissement de l’offre, mais seulement au niveau de la TV à péage. Les bouquets satellites TPS et CanalSat (qui fusionneront en 2006) fournissent une offre complémentaire à celle proposée par le câble. Aujourd’hui, l’extension rapide des capacités hertziennes terrestres de la TNT devrait avoir en France le même effet que le lancement d’Astra dans l’Allemagne des années 1990, c’est-à-dire un rapide élargissement du marché.

7La mise en œuvre de nouveaux moyens de diffusion a réduit dans les deux pays la rareté des fréquences et a ainsi mené à une plus grande différenciation de l’offre. Le marché publicitaire s’est accru et fragmenté en même temps que se démultipliaient les supports et que ceux-ci se segmentaient. Sur le segment de l’audiovisuel s’est établi, parallèlement au financement classique par la publicité, un nouveau business modèle, hérité de la presse : celui de la TV par abonnement. En d’autres termes : ces évolutions ont créé une nouvelle donne, transformant le paysage audiovisuel en un marché.

… défient le législateur chargé de réguler les médias…

8Elles ont placé les législateurs face à un nouveau défi ; en réponse, ils ont libéralisé la radiodiffusion ou, plus précisément, ils ont autorisé de nouveaux opérateurs privés à entrer sur le marché, parallèlement au service public. Au milieu des années 1990 se sont ainsi consolidées en France comme en Allemagne les structures de la régulation des médias telles qu’elles prévalent toujours dans leurs grandes lignes.

9Depuis, les deux pays se caractérisent par un système dual au sein duquel les opérateurs privés sont soumis au régime de l’autorisation. L’obtention d’une licence est liée à certaines obligations de service public dont l’objectif est de garantir une relative complémentarité dans l’offre globale de radiodiffusion. La finalité de ce régime est la garantie du pluralisme des opinions, ou plus exactement : la garantie de la diversité des opinions diffusées par les médias audiovisuels ; celle-ci devant, dans la mesure du possible, refléter en totalité le spectre des opinions existant dans la société.

10Cette approche de la régulation, qui trouve son fondement dans le droit constitutionnel, repose sur la représentation d’un récepteur passif. Et elle se fonde sur une définition de la radiodiffusion née au début des années 1920 – une définition forgée pour la transmission/diffusion du signal/message d’un point vers la masse au moyen d’ondes électromagnétiques : donc pour le broadcasting, en opposition à la communication point à point des télécommunications en plein développement à la même époque.

… et remettent en question aujourd’hui le statut d’exception dont jouit l’audiovisuel

11Cette définition de l’audiovisuel, née alors du besoin de distinguer deux applications distinctes de la même technologie, se maintient jusqu’à aujourd’hui, constituant toujours la justification d’une régulation sectorielle de l’audiovisuel qui, en Allemagne, relève de la société civile, en France, de l’Etat. Cette approche confère à la radiodiffusion un statut particulier ; or ce faisant, elle ne considère qu’un seul segment de l’offre globale des médias de masse.

12Pendant que s’établissaient ainsi dans les deux pays les contours de la réglementation/régulation de l’audiovisuel, le marché continuait de se développer, donnant naissance à des structures oligopolistiques qui perdurent jusqu’à aujourd’hui. Mais alors qu’en Allemagne, c’est presque exclusivement le capital des médias eux-mêmes qui finance la croissance du marché, en France, c’est principalement le capital industriel et, plus précisément, celui des industries de réseaux.

13Après cette phase de croissance à l’intérieur des frontières nationales respectives, une ‘ronde des alliances’ commence à se former en Europe et dans le monde. La libéralisation des marchés de la radiodiffusion avait favorisé l’émergence de nouveaux acteurs qui aspirent désormais à se développer au-delà des frontières nationales ainsi que sur des segments de marché voisins. La libéralisation des marchés des télécommunications, qui intervient à la même époque, entretient un contexte favorable à une effervescence qui se nourrit aussi de nouvelles perspectives technologiques. C’est durant cette phase, caractérisée par une série de fusions ou de projets spectaculaires au milieu des années 1990, qu’apparaît pour la première fois le concept de convergence que résume à merveille ce qui fut alors la devise d’un Jean-Marie Messier à la tête du groupe qu’il voulait hisser au rang de ‘global player’ (autre formule caractéristique de cette époque) : « des tuyaux aux contenus ».

14C’est au plus tard à partir de ces années que se pose la question brûlante d’une régulation du marché de la radiodiffusion, aussi bien au niveau national qu’à l’échelon européen. Car, parallèlement, le processus d’intégration européenne s’était accéléré.

15Or une telle régulation était et demeure une entreprise délicate du fait de la double exception culturelle de l’audiovisuel. Bien qu’il fasse partie du secteur des services et plus précisément des services d’intérêt général, il n’est pas considéré comme partie intégrante de l’économie, ni au niveau européen, ni au niveau national. S’ajoute à cela le fait que se cristallise sur l’audiovisuel la défense d’une conception du principe de subsidiarité qui amène les Etats membres à se crisper sur leurs approches nationales respectives. La culture dans son sens le plus large est en effet l’un des derniers domaines de souveraineté des Etats membres dans l’Union.

16L’entreprise est rendue encore plus délicate par une contradiction foncière : de jure, l’audiovisuel n’est pas considéré comme un marché bien qu’il soit de facto un marché bien réel. En tant que tel, le marché, et les entreprises qui en sont les acteurs, est bien entendu soumis au droit de la concurrence. Seulement, cette situation soulève la question des critères adéquats pour considérer l’état de la concurrence, à savoir celle de la compatibilité entre deux concepts issus de sources de droit distinctes : « opinion prédominante » d’une part, « position dominante » sur le marché, de l’autre.

17Cette question en soulève une autre, directement liée : celle de la compétence des institutions respectives chargées du contrôle de la concentration – d’un côté, Office fédéral des Cartels (Bundeskartellam) t, Conseil de la concurrence ou Direction générale de la concurrence ; de l’autre, instances de régulation sectorielles nationales ou Viviane Reding, Commissaire européen en charge de la société de l’information et des médias. Une véritable quadrature du cercle…

Quelle finalité pour la régulation ? Comment concilier libre concurrence et prévoyance ?

18Or pendant que législateurs et instances de régulation se concentrent ainsi sur la définition du marché et son appréhension réglementaire, le progrès technologique se poursuit : la numérisation s’accélère. L’évolution coïncide dans le temps avec la libéralisation des marchés de la télécommunication en Europe. Ce domaine est lui aussi soumis à une régulation sectorielle mais, à la différence de son homologue pour la radiodiffusion, cette régulation vise a priori la constitution d’un marché fonctionnel établi sur la concurrence des acteurs.

19Cette approche place au cœur du dispositif de régulation le consommateur afin que celui-ci dispose de services abordables et accessibles à tous. Mais ce faisant, et du fait qu’elle se justifie par le processus de libéralisation, c’est-à-dire une phase préalable à l’émergence d’un marché, elle constitue une entorse au droit commun de la concentration.

  • 3 Ulf Böge, « Effizienz und Wettbewerb aus Sicht des Bundeskartellamts », in Peter Oberender (ed), Ef (...)

20Ulf Böge, président de l’Office fédéral des Cartels, décrit ainsi la finalité du droit allemand de la concurrence : il « vise à protéger la concurrence ‘en tant qu’institution’, essentiellement pour garantir et/ou donner aux sujets économiques la plus grande liberté individuelle d’action possible. Cela va bien au-delà de la simple protection du consommateur ou, pour le dire autrement : la finalité explicite du droit allemand de la concurrence n’est pas de créer ou préserver une sorte de ‘welfare’ pour le consommateur ». Toutefois, le droit allemand « repose sur l’hypothèse que la concurrence contribue à générer les conditions les plus favorables au consommateur ».3

21Par contraste s’éclaire mieux ainsi l’approche de la régulation spécifique à la radiodiffusion : elle repose sur une logique de répartition, légitimée par une pénurie de l’approvisionnement, elle-même induite à l’origine par la rareté des fréquences.

22Or cette rareté n’existe plus vraiment. Du côté de l’offre des contenus domine aujourd’hui le principe du kiosque – celui qui a de tout temps caractérisé le marché de la presse. Malgré une forte concentration du côté des opérateurs, la diversité des opinions n’a jamais été mise en danger dans le domaine de la presse. Car c’est le consommateur, en tant qu’acheteur d’un produit, abonné d’une prestation ou en tant que contact publicitaire, qui décide en dernier ressort de l’évolution du marché. Le lecteur d’un journal est considéré comme un client/usager actif et responsable. Ses choix ne requièrent nulle assistance. Et la prévoyance se limite à la garantie de la concurrence sur le marché de la presse écrite. Dans le domaine des télécommunications s’esquisse une approche comparable.

Un prisme de cinq approches pour prendre en compte la complexité des interrogations

23Le statut particulier de la radiodiffusion perdure, quant à lui, alors même que l’offre globale de contenus médiatiques est aujourd’hui immense et diversifiée. La multiplication de l’offre de services interactifs soulève la question de la concentration sur une vision purement passive du consommateur des médias. Se justifie-t-elle toujours ? C’est là la première problématique qu’aborde ce Dialogue franco-allemand sur les médias.

24La deuxième s’articule autour de la dichotomie entre d’un côté marchés et services convergents et, de l’autre, approches de régulation divergentes. L’existence parallèle de régimes juridiques et d’instances de régulation sectoriels se justifie-t-elle toujours ? Il est probablement plus facile d’appréhender cette problématique en France qu’en Allemagne où la Loi fondamentale institue une sorte de ‘répartition des pouvoirs’ entre les sources du droit et les échelons de compétences législatives s’appliquant aux infrastructures (droit commun, échelon fédéral) et aux contenus (droit constitutionnel, souveraineté des Länder)…

25Il est incontestable que le marché des médias doit être régulé pour offrir à tous les acteurs économiques (du fournisseur au consommateur) « la plus grande liberté individuelle d’action possible ». Reste à savoir comment, avec quels instruments et selon quels critères ? De même, un système de radiodiffusion dual est-il encore justifié ? Et comment légitimer aujourd’hui le statut spécifique d’un service public de l’audiovisuel ? Voilà la troisième problématique abordée.

  • 4 Jean-Louis Missika, La fin de la télévision, Paris, 2006.

26Le quatrième débat opère un changement de perspective. Si on considère les acteurs économiques en tant que citoyens, alors se pose la question des effets sur la société d’une offre de plus en plus fragmentée et de comportements de réception de plus en plus individualisés. Jean-Louis Missika prévoit « la fin de la télévision »4 en tant que média d’intégration. Une nouvelle atomisation de la société menace-t-elle ? Ou voyons-nous émerger de nouvelles formes de participation qui exigent que chacun dispose des compétences stratégiques à l’ère de la société du savoir ? Dans ce cas, que faut-il réguler et comment le faire ?

27Cinquième problématique. Le marché intérieur a depuis longtemps aboli les frontières nationales, sauf dans le domaine des services, sans parler de l’audiovisuel, dont les cadres juridiques respectifs restent fortement nationaux. Dans la pratique, il s’avère extrêmement difficile pour un opérateur de radiodiffusion de s’implanter dans un pays voisin. Il n’en va pas de même lorsqu’on considère le marché intérieur comme une entité au sein duquel règne une demande multiforme. Les entreprises mettent alors en place des coopérations, fusionnent de temps à autre, ou, le plus généralement, proposent aux utilisateurs des produits adaptés, déclinés sur-mesure selon les goûts nationaux respectifs. On voit ainsi émerger petit à petit un marché de dimension européenne au niveau d’une offre ciblée sur la demande commune à des groupes ou milieux se caractérisant par des traits socioculturels similaires, indifféremment des frontières nationales. Mais le simple constat de l’existence de ces similitudes de valeurs dans des groupes très fragmentés permet-elle d’en conclure qu’elles préfigurent un espace public européen ? Comment donc le droit devrait-il prendre en considération ces évolutions ? Il va de soi que nous avons besoin de règles du jeu. Mais quelles devraient-elles être ? Et quelles devraient être les instances compétentes ?

28En d’autres termes : Quelle prévoyance pour le marché et le citoyen ? Voilà la question centrale de ce Dialogue franco-allemand sur les médias. L’approche en termes de welfare est-elle toujours justifiée ? Et si oui, quelles devraient être sa nature et sa configuration en droit ? Si la question se pose pareillement dans nos deux pays, ses termes diffèrent.

29Confrontons donc les approches respectives et laissons-nous guider dans nos débats par les réflexions de Hans Bausch : « quoi qu’il advienne, c’est à l’Homme qu’il revient au bout du compte de maîtriser le flux d’information libéré par la technologie »…

Notes

2 Hans Bausch (ed), Rundfunk in Deutschland, texte figurant en exergue au vol. 3, deuxième partie (Rundfunkpolitik nach 1945), Munich, 1980.

3 Ulf Böge, « Effizienz und Wettbewerb aus Sicht des Bundeskartellamts », in Peter Oberender (ed), Effizienz und Wettbewerb, Berlin, 2005. NB. : le 1er avril 2007, Bernhard Heitzer a succédé à U. Böge à la tête du Bundeskartellamt.

4 Jean-Louis Missika, La fin de la télévision, Paris, 2006.

Auteur

Chargée de recherches au Centre d’Information et de Recherche sur l’Allemagne Contemporaine (CIRAC) ; maître de conférences à l’Université de Cergy Pontoise
Née en 1955. Ancienne élève de l’Ecole Normale Supérieure (Fontenay-aux Roses). 1980-1985 : lectrice à l’Université de Hanovre. 1985-1988 : attaché culturel près l’Ambassade de France à Bonn, chargée de l’audiovisuel, puis chargée de mission à la Direction générale des relations culturelles, scientifiques et techniques du Ministère des Affaires étrangères (Coordination Europe, puis Direction de la Communication). Depuis novembre 1988 : chargée de recherches au Centre d’Information et de Recherche sur l’Allemagne contemporaine (CIRAC). 1989-2001 : chargée de cours à l’Institut d’études politiques de Paris. Depuis 2002 : maître de conférences à l’Université de Cergy Pontoise. Domaines d’activité : questions économiques et sociales, médias/communication, économie du savoir, innovation, études comparées France/Allemagne dans ces domaines. Nombreuses publications en France et en Allemagne. 1990-2006 : correspondante du bulletin spécialisé « epd-medien ». Depuis 2000 : rédactrice en chef de Regards sur l’économie allemande (Bulletin économique du CIRAC)

© IFAEE, 2008

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