Version classiqueVersion mobile
OpenEdition Books

Les politiques d'innovation coopérative en Allemagne et en France

 | 
Solène Hazouard
, 
René Lasserre
, 
Henrik Uterwedde

V – Mise en perspective européenne

Politique de clusters : des expériences de gouvernance politique

Dieter Rehfeld
Traduction de Marie Gravey

Résumé

« La promotion des clusters ne peut être une fin en soi ; elle n’a de sens politique que si, au-delà du soutien direct, émerge une valeur ajoutée ». Dieter Rehfeld, chercheur à l’Institut du Travail et de la Technique (IAT) de Gelsenkirchen, revient dans sa contribution sur la finalité de la gouvernance et de la politique des clusters, évolutives par essence. Adoptant une démarche prospective, il plaide en faveur de clusters certes créatifs, mais également ouverts sur l’extérieur, pour éviter tout effet de « verrouillage » des savoirs et des compétences.

Texte intégral

La politique de clusters : une orientation nouvelle dans un contexte de mondialisation

1La politique de clusters est aujourd’hui une composante reconnue de la politique structurelle. Elle intervient à tous les niveaux décisionnels et sous différentes formes, à l’aide d’instruments divers. Il y a environ 15 ans, a démarré un processus étonnant, au fil duquel la politique de clusters s’est imposée dans un mouvement plutôt ascendant (« bottom-up »), jusqu’à être aujourd’hui l’objet de la politique aux différents échelons.

2Le succès de la politique de clusters tient notamment au fait que cette approche promet une consolidation stratégique de la politique économique et structurelle dans les économies capitalistes. L’innovation, la compétence et la mise en réseau en sont les notions clés, offrant une alternative à la concurrence mondiale sur les prix et les coûts, une concurrence à laquelle il est impossible de faire face. Les présupposés communs de la politique de clusters peuvent se formuler comme suit :

  • dans l’économie de demain, fondée sur le savoir et interconnectée à l’échelle mondiale, les clusters constituent les pôles d’innovation d’une économie nationale ;

  • le potentiel de formation de clusters ou de synergies possibles au sein de clusters est loin d’être épuisé ;

  • le politique peut activer ce potentiel. Pour ce faire, il faut de nouveaux instruments et stratégies, qui peuvent aujourd’hui puiser dans de nombreuses expériences internationales couronnées de succès ;

  • ces éléments font de la promotion des clusters la stratégie centrale de modernisation durable d’une économie : à l’échelle européenne, elle constitue l’un des piliers de la mise en œuvre de la stratégie de Lisbonne.

3On pourrait discuter longuement du contenu empirique de ces présupposés, les analyses scientifiques réalisées sur le développement et l’importance des clusters pour une économie nationale ne menant absolument pas à des résultats convergents. Les données statistiques disponibles rendent de moins en moins compte des changements et des interdépendances économiques ; les clusters se trouvent dans des phases de développement très différentes ; ils peuvent tout à fait, justement dans les périodes de crises économiques, générer aussi des processus de contraction cumulatifs, comme l’a montré l’évolution dans les régions houillères et sidérurgiques traditionnelles. Enfin, les différents clusters se sont constitués de manières très diverses, et ne sont donc que partiellement comparables (sur l’état de la recherche, voir Asheim/Cooke/Martin, 2006).

4Mais notre propos n’est pas d’analyser ici le contenu empirique des présupposés cités (pour une analyse détaillée, voir Rehfeld/Terstriep, 2007). Nous nous concentrerons plutôt sur les expériences et perspectives du pilotage politique et des structures de gouvernance du développement de clusters. Le mot « cluster » revêtant des significations très diverses, il semble nécessaire de définir les principaux termes de ce débat (voir Rehfeld, 1999) :

  • on entend par cluster ou développement de clusters des structures ou processus économiques autonomes entraînant, du fait de l’attractivité de sites, une concentration géographique d’entreprises ;

  • la politique de clusters englobe des approches stratégiques dans des domaines politiques parfois très différents, qui constituent le cadre de la promotion des clusters. La politique des clusters ainsi définie intervient aux niveaux européen et national ; mais en Allemagne, elle est surtout du ressort des Länder ; on peut donc parler d’approche descendante (top-down) ;

  • la gouvernance des clusters renvoie enfin à des activités régionales issues de la coopération (ou mise en réseau) d’acteurs publics et privés d’un ou de plusieurs clusters sur le terrain, ou bien destinées à soutenir ceux-ci dans leur développement ultérieur ; on peut donc parler d’approche ascendante (bottom-up).

Le développement de clusters : quelques postulats de base

5La promotion des clusters ne peut être une fin en soi ; elle n’a de sens politique que si, au-delà du soutien direct, émerge une valeur ajoutée. C’est notamment le cas lorsque les moyens financiers initialement légitimes pour des régions ayant des problèmes structurels sont ensuite dépensés pour une politique de « renforcement des forces », donc s’ils sont prioritairement déployés dans les régions déjà structurellement fortes.

6Si des conceptions très diverses du cluster se sont développées, il est toutefois possible d’identifier des composantes communes (voir schéma 1). Les clusters impliquent la concentration géographique des fonctions économiques. A la différence des agglomérations, ils ont un lien technologique ou sectoriel, la chaîne de valeur. La proximité géographique crée des avantages résultant d’infrastructures communes, de la présence sur un même site de fournisseurs et d’organismes de recherche spécialisés ainsi que de la possibilité d’une communication directe et même souvent informelle. A partir d’une certaine masse critique d’activités, difficile à définir a priori, et d’une certaine densité, des effets positifs (synergies) sont possibles si les acteurs opèrent non pas de manière juxtaposée, mais en interconnexion. De telles interactions ne se produisent pas automatiquement (c’est là qu’interviennent la gouvernance et la politique des clusters) ; elles supposent un partage du travail et des savoirs, et donc une complémentarité des compétences des acteurs. Les interactions au sein d’un cluster sont toujours un équilibre entre coopération ou mise en réseau d’une part et concurrence d’autre part.

Schéma 1 : Caractéristiques fondamentales de la notion de cluster

Schéma 1 : Caractéristiques fondamentales de la notion de cluster

Source : © 2007 IAT – présentation de l’auteur.

7On attend de ces clusters des effets positifs pour l’économie de la région et pour l’économie en général (c’est la finalité de la gouvernance et de la politique des clusters).

8Au niveau régional, les clusters peuvent favoriser un ancrage territorial des entreprises ainsi que l’implantation d’autres entreprises. Une configuration territoriale offre en effet des avantages matériels et immatériels en termes de compétitivité (capital social notamment) qui, malgré des coûts des facteurs éventuellement assez élevés, rendent ce site attractif et le positionnent durablement dans la concurrence mondiale. Les clusters permettent d’escompter une dynamique de croissance fondée sur l’innovation, avec des effets positifs en termes d’emploi. Ces pôles ont donc un rôle de centres d’innovation, à la fois pour l’économie régionale et pour l’économie dans son ensemble, leur dynamisme ayant également des répercussions positives sur d’autres chaînes de valeur et d’autres régions (effets de débordement).

9La politique de clusters ne peut produire de tels effets directement : ses possibilités d’action sont seulement indirectes (schéma 2).

Schéma 2 : Politique des clusters : modèle de gouvernance simplifié

Schéma 2 : Politique des clusters : modèle de gouvernance simplifié

Source : © 2007 IAT – présentation de l’auteur.

10Premièrement, la politique de clusters n’intervient pas de manière autonome, mais dans le cadre d’autres politiques. Pour être efficace, il lui faut échapper aux critères de référence de ces politiques : lorsqu’une politique de clusters est menée dans le cadre de la politique structurelle régionale, elle ne peut pour autant soutenir exclusivement les régions confrontées à des problèmes structurels. Lorsqu’elle intervient dans le cadre d’une politique de recherche et de technologie, il faut une conception de l’innovation dépassant les considérations purement techniques. Dans le cadre d’une politique de développement territorial, le souci dépassera le seul soutien aux agglomérations ou aux métropoles. La politique de clusters suppose donc une aptitude à coordonner des politiques spécialisées.

11Deuxièmement, la politique de clusters ne peut fonctionner sans une gestion adaptée au niveau régional. Celle-ci va au-delà de la simple prestation de service pour les entreprises membres ; la gouvernance de cluster a généralement la fonction d’instance de mise en œuvre de la politique de clusters. Ce processus n’est ni évident ni dépourvu de tensions, mais nous ne pouvons qu’y faire allusion ici (voir NICE, 2008).

12Troisièmement, la gouvernance des clusters ne peut avoir qu’une action limitée sur le développement de clusters. Ce dernier est surtout influencé par le contexte général : concurrence mondiale, institutions du système national d’innovation et de production, conjoncture des différents secteurs, etc. La gouvernance peut contribuer à améliorer ces conditions extérieures, pour qu’il soit plus facile d’y faire face que sur d’autres sites, mais elle ne saurait en elle-même modifier les conditions cadre.

La gouvernance des clusters : l’histoire d’un succès et ses promoteurs

13Les clusters ne sont pas un phénomène nouveau. Les économistes classiques des XVIIIe et XIXe siècles ont déjà abordé la dimension géographique des activités économiques, et, à la fin du XIXe siècle, Alfred Marshall a étudié de manière détaillée les districts industriels (voir la synthèse dans Scheuplein, 2006). Mais on ne s’est guère demandé pourquoi les clusters ont largement disparu des débats politiques et scientifiques au XXe siècle, et n’ont plus eu le vent en poupe avant la fin du XXe siècle.

14Si l’on considère le débat actuel sur les clusters non comme une mode passagère, mais comme l’expression d’une mutation des structures et des stratégies économiques, il faut se mettre en quête d’explications. Le point de vue de Krugman (1991), qui invoque la quasi suppression des coûts de transport et de communication incitant les entreprises à chercher le site optimal – donc le principal cluster (ou, chez Krugmann, l’agglomération) pour la chaîne de valeur concernée – n’est pas convaincant puisque cet argument peut aussi déboucher sur la conclusion inverse, à savoir la recherche permanente des meilleures conditions territoriales et donc une diminution du poids de l’ancrage régional (pour une analyse détaillée de cette question, Rehfeld, 2001).

15Les analyses se penchant sur ce qui vient après le fordisme sont plus intéressantes. Il s’agirait de montrer qu’il n’y a guère d’intérêt à constituer des clusters dans un système de production fortement standardisé, mais que cela a davantage de sens dans un système de production souple, caractérisé par un haut degré d’incertitude et des contraintes de flexibilité. Cela ne veut pas dire que les entreprises aient absolument besoin de constituer des clusters, mais que l’implantation au sein de tels pôles offre la possibilité de réduire les incertitudes et de faire face aux contraintes de flexibilité (voir Piore/Sabel, 1984).

16Le début du récent boom des clusters a surtout été marqué par les analyses de Porter sur l’avantage concurrentiel des nations (1990). Le tableau 1 regroupe les principales étapes d’évolution survenues au cours des deux dernières décennies. En Europe, le cluster automobile de Styrie (Autriche) fut sûrement l’un des premiers projets de pilotage d’un cluster perçu comme suprarégional. L’évolution s’est ensuite accélérée, et l’on peut aujourd’hui considérer la gouvernance de clusters comme une dimension bien établie d’une politique structurelle décentralisée.

17En matière de recherche et d’expertise, la première conférence internationale consacrée aux clusters, organisée à Mexico en 1997 par la Banque mondiale, a constitué une étape importante.

18A la suite de cette conférence, le Competitiveness Institute (TCI) a été fondé, dans l’esprit des analyses de Porter, débouchant sur le Cluster Whitebook (2003) et le Cluster Greenbook (2004), qui présentent le savoir international sur la gouvernance des clusters.

19En Europe, la politique des clusters a reçu une impulsion cruciale dans le cadre de la stratégie de Lisbonne. Les programmes de la Commission, PAXIS, Pro Inno et Innova ont offert et continuent d’offrir aux régions à la pointe de l’innovation une plateforme leur permettant de développer et d’expérimenter de nouveaux instruments, mais également de se documenter et d’échanger sur les bonnes pratiques. Aujourd’hui, le développement de clusters est également bien ancré dans les institutions (Comité des régions en particulier) et les instruments (FEDER) de la politique régionale.

Tableau 1 : Politique de clusters : étapes d’une histoire à succès

Tableau 1 : Politique de clusters : étapes d’une histoire à succès

* Mitteldeutschland, Schleswig-Holstein, Brandebourg, Berlin, Bavière, Saxe, Hesse, Bade-Wurtemberg.
Source : © 2007 IAT – présentation de l’auteur.

20La politique de clusters, mise en œuvre par les Etats nationaux ou, dans des Etats fédéraux comme l’Allemagne, par les Länder, s’est inscrite tardivement dans un champ préstructuré par des initiatives de terrain et par une plateforme européenne régie par des normes. En Allemagne, il existait déjà, il est vrai, depuis le milieu des années 1990 des activités reposant sur des idées comme celles de « renforcement des forces » ou de « réseaux régionaux d’innovation », centrales dans la politique de clusters. Mais une telle politique, explicite et organisée à plus grande échelle, ne démarre en Allemagne (comme en France) qu’à partir de 2000, et s’accélère à partir de 2005.

La politique de clusters : une gouvernance à plusieurs niveaux

21La politique de clusters est donc une gouvernance à plusieurs niveaux, présentant les caractéristiques suivantes (voir les contributions dans Tömmel (éd.), 2007, Benz et al. (éd.), 2007) :

  • ce sont des modèles complexes d’institutions et d’acteurs ;

  • les frontières entre les niveaux et les acteurs sont floues, de sorte que les responsabilités ne sont pas toujours clairement établies ;

  • aucun acteur ne peut à lui seul parvenir au résultat souhaité ; les acteurs sont interdépendants ;

  • la définition des objectifs et leur réalisation se font en interaction entre des acteurs publics et privés, dans un processus d’autorégulation plus que de pilotage classique par l’Etat ;

  • de nouvelles techniques de pilotage apparaissent, qui ne font pas appel à des instruments d’autorité (et ne peuvent le faire).

22Les débats politico-scientifiques sur les nouveaux modèles de gouvernance, au sein de l’Union européenne en particulier, peuvent semer le doute quant au succès de la politique de clusters : la gouvernance à plusieurs niveaux ne fonctionnerait en effet qu’« à l’ombre de la hiérarchie », lorsque l’État a la possibilité d’appliquer de nouveaux instruments d’autorité en cas d’échec de l’auto-organisation.

23Or, ce modèle est justement impossible en matière de politique des clusters, celle-ci n’étant réaliste sans la participation active (y compris, de plus en plus souvent, financière) des acteurs. Pour comprendre les contraintes de cette politique, il est bon d’en avoir les grandes caractéristiques à l’esprit ; quatre aspects doivent être soulignés.

241) La politique de clusters vise à susciter l’auto-organisation, en proposant généralement un financement de démarrage comportant des aides publiques dégressives. Parallèlement, cette politique vise la production de biens collectifs qui n’ont pas été produits auparavant par les acteurs privés (dans le cas contraire, la politique de clusters ne serait pas nécessaire). Son propos n’est donc pas uniquement d’activer des potentiels latents jusque-là, mais aussi de modifier le comportement des entreprises : l’entrepreneur idéal n’est plus un combattant solitaire, mais une personne socialement responsable et économiquement en réseau. Notons en passant qu’il ne s’agit pas là d’une évolution touchant un domaine politique spécifique, mais qu’une telle orientation collective de l’activité entrepreneuriale est diamétralement opposée au droit de la concurrence, qui postule des acteurs isolés, opérant uniquement par l’intermédiaire du marché, et soupçonne dans la communication directe des ententes illicites.

252) Pour être efficace, la politique de clusters doit sélectionner, prendre des décisions de répartition. D’un point de vue économique, les clusters constituent des exceptions et non la règle ; la politique de clusters est donc nécessairement une politique de redistribution. Pour compliquer les choses, les données statistiques permettant d’identifier et de distinguer clairement les clusters sont extrêmement limitées ; il règne par ailleurs une grande incertitude sur les évolutions à venir et donc sur les chaînes de valeur et les territoires, amenés à avoir un rôle central économiquement ; enfin, il n’y a aucun consensus sur les conditions qui doivent être réunies pour assurer le succès d’une politique de clusters. Il n’est donc pas surprenant que les champs thématiques de cette politique soient de plus en plus larges et semblables à l’échelle européenne, que le nombre de projets de clusters bénéficiant d’un soutien public soit de plus en plus important et que, parallèlement, les conditions favorables au développement de clusters soient de plus en plus floues, comme le montre déjà ce vocable élastique (mini cluster, micro-cluster, cluster potentiel, éléments de cluster, etc.).

263) La politique de clusters est transversale, et dispose rarement de ressources propres. Un pan essentiel de cette politique en Europe, y compris et surtout en Allemagne, s’inscrit dans le cadre de la politique structurelle régionale. Or, celle-ci est axée sur la cohésion et sur l’équité économique et sociale, donc sur les régions qui, précisément, ne sont pas les plus fortes économiquement. La politique de clusters doit donc, comme il a été dit dans la deuxième thèse, tirer sa légitimité d’une valeur ajoutée économique.

274) La politique de clusters ne peut s’en tenir aux limites administratives : pour fonctionner, il lui faut dépasser largement la logique politique classique de territoires d’action clairement circonscrits. Les interdépendances économiques ne se superposent pas aux territoires politico-administratifs ; la politique de clusters requiert donc non seulement la coopération verticale des différents niveaux décisionnels, mais aussi la coopération horizontale d’entités politiques juxtaposées.

La politique de clusters : un champ d’expérience et d’apprentissage

28La politique de clusters est confrontée à une telle multiplicité de défis qu’il lui faut pouvoir faire évoluer ses stratégies et ses instruments. Ce processus d’apprentissage se compose d’éléments tout à fait identifiables, et une répartition des tâches se dessine au sein du système européen de gouvernance à plusieurs niveaux (schéma 3).

29A l’échelon européen correspond le champ expérimental. Les programmes cités plus haut (PAXIS, INNOVA et PRO INNO) mutualisent surtout des expériences émanant de la gouvernance de clusters établis. Ce cadre permet d’expérimenter de nouveaux outils et instruments, d’élaborer des normes destinées à professionnaliser la gestion des clusters et, enfin, de constituer des bases d’informations permettant de comparer et d’évaluer le développement de clusters. La coopération entre clusters et la mise en réseau fonctionnelle entre leur direction et les autres acteurs de la politique structurelle (issus principalement des domaines du soutien à la création d’entreprises et à la technologie, l’interaction avec les acteurs de la politique d’emploi et de formation étant encore très insuffisante), ainsi que la focalisation sur des problèmes sociaux urgents tels que l’efficacité énergétique et la gestion des ressources ou sur les défis des évolutions démographiques et sociales constituent des éléments cruciaux.

30Les sociétés de conseil, les réseaux de directeurs de clusters, les organismes de formation continue impliqués dans les activités et, enfin, les grands congrès internationaux jouent le rôle de multiplicateurs. Si le paysage européen de la gouvernance de clusters reste très hétérogène, des normes de professionnalisme se sont toutefois imposées qui, à long terme, ne pourront être ignorées. Il faut toutefois noter que l’évaluation de cette activité est en encore à ses balbutiements et qu’il y a beaucoup à faire dans ce domaine.

Schéma 3 : Grandes lignes d’une division du travail dans un système européen de gouvernance à plusieurs niveaux

Schéma 3 : Grandes lignes d’une division du travail dans un système européen de gouvernance à plusieurs niveaux

Source : © 2007 IAT – présentation de l’auteur.

31La politique de clusters menée par des Etats centralisés, ou par des Länder dans les Etats fédéraux, doit encore trouver sa propre place. Si nous reprenons les catégories clés du débat sur la gouvernance (pilotage par le marché, la hiérarchie et les réseaux comme points de référence), ce triangle (schéma 4) couvre pratiquement tous les domaines possibles. C’est la démarche des Etats et des régions confrontés à d’importants problèmes de restructuration (par exemple dans les pays d’Europe centrale et de l’Est ou dans le Brandebourg) ou celle des Etats à forte tradition de planification comme la France qui s’apparente le plus au pilotage classique. La difficulté majeure consiste dans de tels cas à associer les tendances centralisatrices des Etats au lancement d’une auto-organisation sociale.

Schéma 4 : Modes de gouvernance dans la politique de clusters

Schéma 4 : Modes de gouvernance dans la politique de clusters

Source : © 2007 IAT – présentation de l’auteur.

32On trouve à l’autre bout du spectre – et c’est un aspect souvent ignoré – des activités relevant de l’auto-organisation régionale d’entreprises qui ne font pas appel au soutien de l’Etat et ne le souhaitent souvent pas, préférant poursuivre leurs objectifs indépendamment de contraintes politiques et de l’attention des pouvoirs publics.

33On trouve entre ces deux pôles toutes les formes hybrides possibles : les aides au démarrage, avec l’objectif d’une auto-organisation autonome et viable à terme, de même que le soutien à des projets de clusters d’excellence lauréats de concours de promotion, s’inscrivent encore du côté du marché et des réseaux. La mutualisation ou la constitution des ressources nationales via une forte coopération technologique ou une coopération comparable au corporatisme classique entre l’Etat, les syndicats et les entreprises sont plus proches des intérêts publics. Ces activités devront veiller à ne pas s’associer à une échelle trop restreinte, mais à préserver des possibilités d’ouverture vers l’extérieur, donc à rester ouvertes à de nouvelles impulsions.

34Il existera toujours des modèles très différents, en fonction de la situation économique de départ, de la disposition des acteurs sociaux à collaborer à la production de biens collectifs, ou bien des philosophies de la gouvernance politique et administrative et des systèmes de régulation nationaux. Tous ces modèles ont toutefois un point commun : chacun d’eux requiert, à partir d’un certain moment, la participation active des acteurs, en particulier celle des entreprises. Ils sont en outre tributaires d’une concentration des ressources publiques qui devraient largement cibler les activités auto-organisées ou considérées comme stratégiques d’un point de vue politique.

35Quel que soit le point de départ, la politique de clusters devra – pour la raison précise qu’on ne peut faire aucune prévision claire quant à l’évolution économique à venir – trouver un autre moyen de résoudre les problèmes de répartition évoqués. La voie actuellement la plus prometteuse consiste à organiser cette politique d’une manière analogue au financement par le capital-risque :

  • dans un premier temps, il est tout à fait judicieux de soutenir un large éventail de projets, tout en ayant conscience que tous ne seront pas couronnés de succès ;

  • il s’agit ensuite de lier (financièrement et matériellement) les aides à des objectifs clairs et d’organiser un appui à la réalisation de ces objectifs ;

  • il faut enfin, à un moment donné, décider quels projets peuvent fonctionner de manière autonome, en portant les fruits sociaux escomptés, lesquels ont encore besoin de soutien car les objectifs souhaités requièrent plus de temps que prévu et quelles activités publiques doivent prendre fin.

36Sans ce rapport à l’auto-organisation, les activités de pilotage de clusters, créées du bas vers le haut, et celles de l’Etat centralisateur entreront en conflit. Dans le pire des cas, non seulement les moyens publics seront gaspillés faute d’efficacité, mais la dispersion des ressources publiques pourra même contrecarrer les processus autonomes de développement de clusters. Nous pouvons illustrer brièvement ce danger en prenant l’exemple des biotechnologies : pour fonctionner, les clusters de ce secteur ont besoin d’infrastructures spécifiques (laboratoires, niveaux de sécurité), d’un environnement scientifique très large, adéquat, de compétences spécialisées en matière de financement par le capital-risque, de fournisseurs spécialisés pour les matériels, équipements, etc. et, enfin, de main-d’œuvre hautement qualifiée. Imaginons, dans la perspective d’une politique de clusters très large, que chaque site universitaire doive être développé afin de comporter toutes les fonctions mentionnées ; en cas de doute, c’est exactement l’effet contraire qui se produira : aucun de ces sites n’atteindra la masse critique nécessaire pour mettre en place l’environnement adapté au bon développement d’un cluster.

La politique de clusters en période de crise économique mondiale

37Les présentes considérations montrent que la politique de clusters est confrontée à des défis importants. On ne peut la mesurer uniquement à l’aune de son aptitude à accroître la capacité d’innovation de la société. La conception et l’implémentation de nouvelles stratégies et de nouveaux instruments de mise en œuvre de cette politique constituent en elles-mêmes une innovation sociale impliquant un profond changement de structures politiques, administratives et sociales. Trois grandes dimensions sont en jeu : une conception nouvelle des stratégies et des instruments politiques ; la mise en place de structures décentralisées (gouvernance de clusters) afin d’utiliser efficacement ces instruments ; et une réorientation stratégique des entreprises afin de trouver un nouvel équilibre entre orientation territoriale et globale.

38Ces dernières années, la politique de clusters a pu se développer dans des conditions économiques favorables et poser des bases essentielles pour faire face à ces nouveaux défis. Dans le contexte de la crise économique mondiale actuelle, déclenchée par l’effondrement des marchés financiers, avec des conséquences à venir sur l’économie réelle et les finances publiques encore difficiles à estimer, la situation semble nettement plus délicate. Il est grand temps de rappeler que le développement des clusters ne produit pas que des effets cumulatifs positifs pour l’ensemble de l’économie ; en temps de crise, ces structures courent également le risque d’être happées par des spirales descendantes, comme nous l’avons vu lors des crises qui ont frappé les anciennes régions industrielles.

39La politique de clusters ne saurait se substituer à une politique macroéconomique. C’est une mésopolitique, qui vise à améliorer les conditions de l’innovation et de l’emploi. Si les conditions cadre sont mauvaises, la politique de clusters ne pourra compenser les défaillances économiques générales. Elle s’inscrit toutefois dans le long terme : de même qu’elle ne peut réussir à court terme, elle ne peut être remise en cause par les crises. Si, comme cela a été formulé dans l’agenda de Lisbonne, la capacité d’innovation et de compétitivité de l’Europe ou des régions européennes dépend de facteurs comme le savoir, l’innovation et la compétence, et que cette capacité peut se développer à l’aide de formes souples de coopération et de réseaux, cela influe également sur la conception de la politique de clusters.

40En ce sens, la politique de clusters n’a pas pour objectif la mise en place de projets technologiques ou d’innovations à l’échelle individuelle ; sa préoccupation est de transformer plus généralement les institutions socio-économiques afin de préserver les performances dans un contexte de concurrence mondiale (sur le contexte sociologique, voir Boltanski/Chiapello, 2006). Pour éclairer plus concrètement les trois dimensions citées plus haut : concevoir des stratégies et des instruments nouveaux revient à demander comment le politique peut activer les potentiels, s’il est en mesure d’évaluer ses projets de manière réaliste et, le cas échéant, d’y mettre un terme. Le politique n’est plus ici l’instance centrale de pilotage et de décision, mais un acteur parmi de nombreux autres, même s’il demeure l’acteur central et moteur d’un point de vue stratégique dans un projet social plus global.

41Les structures décentralisées vont de pair avec une gouvernance professionnelle de qualité. On note déjà des avancées importantes, mais il ne s’agit pas uniquement de gérer le développement des clusters. Outre l’orientation stratégique, il est essentiel de gérer les interfaces :

  • entre acteurs politico-administratifs décentralisés et centralisés et acteurs des territoires ;

  • entre la gouvernance du cluster elle-même et d’autres acteurs de la politique structurelle et d’innovation régionale, autrement dit les acteurs du soutien à la technologie, de l’aide à la création d’entreprises ou à l’emploi ;

  • entre acteurs publics et privés, afin d’élaborer et de mettre en œuvre une orientation stratégique commune ;

  • entre activités coopératives ou mises en réseau et la concurrence parallèlement toujours nécessaire en matière d’innovation, y compris, précisément, entre des entreprises appartenant à un même cluster ;

  • enfin, entre la perspective intérieure régionale et la mise en réseau vers l’extérieur, vitale pour le développement du cluster.

42Cette évolution ne peut se produire que si la troisième dimension se réalise dans le même temps : si les entreprises opèrent une réorientation stratégique. Cela suppose pour commencer qu’elles ne changent pas de site à loisir, mais que l’implantation stable soit la règle, de même que l’engagement actif des entreprises dans le développement de leur site ou de leur région. Au niveau européen, cette stabilité est aujourd’hui très variable, mais elle n’est pas si faible que le laisse penser la représentation générale d’entreprises apatrides.

Quelles alternatives ? Du cluster à l’espace d’innovation

43A l’avenir, les clusters auront ou pourront avoir la fonction centrale de pôles dynamiques de l’économie nationale. Mais cela suppose que la politique de clusters ait elle-même des capacités d’innovation et qu’elle parvienne à se concentrer sur ces pôles, cessant de saupoudrer les ressources – comme cela se pratique depuis longtemps en matière de politique structurelle. Il est sans doute important de ne pas laisser la perspective régionale se rétrécir à l’excès. Aucun territoire ne peut aujourd’hui échapper à la division mondiale du travail et, ainsi, les réflexions visant à mettre en réseau la science et l’industrie à l’échelle régionale mènent plutôt à une marchandisation du savoir, détachée des tendances mondiales, qu’à une compétitivité régionale.

44On ne peut accroître la capacité d’innovation de l’ensemble de la société en partant prioritairement des régions. Le point de départ devrait plutôt être le processus d’innovation lui-même (schéma 5). Premièrement, une région peut être innovante de bien des manières : non seulement en tant que cluster de technologie ou de production, mais aussi, par exemple, par une politique volontariste d’utilisation de nouveaux produits, services ou infrastructures. Ce positionnement présente un intérêt particulier car c’est précisément dans la mise en œuvre de nouveaux produits et services que réside la principale faiblesse de l’Europe en matière d’innovation. Deuxièmement, le processus d’innovation regroupe une multitude de clients, fournisseurs ou entreprises de recherche et développement qui sont loin d’être systématiquement implantés sur les sites des clusters, mais qui sont indispensables pour les innovations. Troisièmement, il existe, indépendamment des différents clusters, un grand nombre de conférences et de congrès qui sont des lieux de communication des nouveaux savoirs, et des réseaux très informels, propres à un métier par exemple, au sein desquels on discute des nouvelles évolutions, réduisant ainsi l’incertitude.

Schéma 5 : Espaces d’innovation

Schéma 5 : Espaces d’innovation

Source : © 2007 IAT – présentation de l’auteur.

45L’ouverture sur l’extérieur est donc tout aussi importante pour le bon développement des clusters qu’une base interne créative et souple. En l’absence de ces deux paramètres, les clusters courent le risque de se couper de l’extérieur (effets de « verrouillage ») et de tomber dans une spirale descendante cumulative. Il faudra se demander dans quelle mesure la politique structurelle à venir ne doit pas miser sensiblement plus sur ces deux aspects, ouverture sur l’extérieur et créativité à l’intérieur. L’objectif consisterait alors à créer des espaces d’innovation dans le cadre desquels les clusters peuvent jouer un rôle essentiel mais ne sont pas incontournables. Une telle stratégie aurait pour avantage de donner des perspectives stratégiques aux régions, même si elles ne disposent pas des ressources nécessaires au développement d’un cluster. A l’heure actuelle, aucune stratégie alternative n’étant prévue, les régions qui ont besoin de soutien structurel doivent « s’accorder sur » ou « définir » des clusters. Or, il faut d’urgence des alternatives pour que la politique de clusters puisse prendre les décisions de répartition nécessaires, et se concentrer sur la promotion des pôles qui satisfont à ses objectifs.

Bibliographie

Indications bibliographiques

Andersson T., Serger S. S., Soervik J., Hansson W. E., The Cluster Policies Whitebook, IKED, Malmö, 2004

Asheim B., Cooke P., Martin R. (ed), Clusters and Regional Development, Routledge, Londres/New York, 2006

Benz A. et al. (ed), Handbuch Governance, VS Verlag, Wiesbaden, 2007

Boltanski L., Chiapello E., Der neue Geist des Kapitalismus, UVK Verlag, Constance, 2006

Krugman P., Geography and Trade, MIT Press/Leuven UP, Londres, 1991

Piore M., Sabel C., The Second Industrial Divide, Basic Books, New York, 1984

Porter M. E., The Competitive Advantage of Nations, Free Press Edition, New York, 1990

Rehfeld D., Produktionscluster, Hampp, Munich/Mering, 1999

Rehfeld., «Global strategies compared: Firms, Markets and Regions», European Planning Studies, vol. 9, n° 1, janvier 2001, p. 29-46

Rehfeld D., Regionale Kulturen und Unternehmenskulturen, IAT, Gelsenkirchen, 2008

Rehfeld D., Terstriep J., Realistische Erwartungen an Clustermanagement. Expertise für die Hans-Böckler-Stifttung, IAT, Gelsenkirchen, 2007

Scheuplein C., Der Raum der Produktion. Wirtschaftliche Cluster in der Volkswirtschaftslehre des 19. Jahrhunderts, Duncker & Humblot, Berlin, 2006

Sölvell O., Lindqvist G., Ketels C., The Cluster Initiative Greenbook, Ivory Tower, Stockholm, 2003

Terstriep J., Rehfeld D., Policy Recommendations – Lessons learnt from NICE, Europe innova - innovation and clusters, NICE, IAT, Gelsenkirchen, 2008.

Table des illustrations

Titre Schéma 1 : Caractéristiques fondamentales de la notion de cluster
Légende Source : © 2007 IAT – présentation de l’auteur.
URL http://books.openedition.org/cirac/docannexe/image/569/img-1.jpg
Fichier image/jpeg, 108k
Titre Schéma 2 : Politique des clusters : modèle de gouvernance simplifié
Légende Source : © 2007 IAT – présentation de l’auteur.
URL http://books.openedition.org/cirac/docannexe/image/569/img-2.jpg
Fichier image/jpeg, 240k
Titre Tableau 1 : Politique de clusters : étapes d’une histoire à succès
Légende * Mitteldeutschland, Schleswig-Holstein, Brandebourg, Berlin, Bavière, Saxe, Hesse, Bade-Wurtemberg.Source : © 2007 IAT – présentation de l’auteur.
URL http://books.openedition.org/cirac/docannexe/image/569/img-3.jpg
Fichier image/jpeg, 380k
Titre Schéma 3 : Grandes lignes d’une division du travail dans un système européen de gouvernance à plusieurs niveaux
Légende Source : © 2007 IAT – présentation de l’auteur.
URL http://books.openedition.org/cirac/docannexe/image/569/img-4.jpg
Fichier image/jpeg, 268k
Titre Schéma 4 : Modes de gouvernance dans la politique de clusters
Légende Source : © 2007 IAT – présentation de l’auteur.
URL http://books.openedition.org/cirac/docannexe/image/569/img-5.jpg
Fichier image/jpeg, 136k
Titre Schéma 5 : Espaces d’innovation
Légende Source : © 2007 IAT – présentation de l’auteur.
URL http://books.openedition.org/cirac/docannexe/image/569/img-6.jpg
Fichier image/jpeg, 687k

Auteur

Responsable des thèmes de recherche Innovation, Territoires et Culture, Institut du Travail et de la Technique (IAT), Gelsenkirchen.

Marie Gravey (Traducteur)

© IFAEE, 2010

Conditions d’utilisation : http://www.openedition.org/6540

Acheter

Volume papier

Decitreamazon.fr