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Les politiques d'innovation coopérative en Allemagne et en France

 | 
Solène Hazouard
, 
René Lasserre
, 
Henrik Uterwedde

II – Les politiques de soutien à l'innovation

Stratégies des acteurs publics français et dynamiques locales : les dilemmes du jacobinisme

Pierre Papon

Résumé

Dans le contexte d’une concurrence accrue entre les territoires à l’échelle globale, il apparaît désormais nécessaire de mener des actions concertées impliquant l’ensemble des acteurs du système de recherche et d’innovation français (Etat, collectivités territoriales, entreprises, universités et centres de recherche extra-universitaires). Dans la contribution qui suit, Pierre Papon, professeur émérite à l'Ecole Supérieure de Physique et de Chimie Industrielles (ESPCI) et président du groupe de travail FutuRIS sur l’internationalisation des activités de R&D et d’innovation et son impact sur les territoires au sein de l’Association Nationale de la Recherche et de la Technologie (ANRT), dresse un état des lieux de la recherche en France pour exposer ensuite le diagnostic et les recommandations adressés par FutuRIS à l’Etat et aux régions, en vue de promouvoir la compétitivité territoriale aux niveaux national et international.

Texte intégral

1Nous allons nous intéresser essentiellement aux problèmes de la stratégie des acteurs publics français en matière de recherche et d’innovation en relation avec les dynamiques locales. Pour mieux souligner la complexité de la relation Etat-régions dans ce domaine, nous avons donné un sous-titre à cette contribution au débat : « Les dilemmes du jacobinisme ». Il veut montrer combien la France se trouve prise dans ce domaine, comme dans quelques autres d’ailleurs, entre le marteau de l’Etat central et l’enclume du pouvoir régional. Nous aborderons essentiellement trois points : nous commencerons par un rappel rapide du contexte français, puis nous rappellerons les évolutions du système de recherche et d’innovation confronté à la concurrence internationale et aux exigences de la « compétitivité ». Enfin, nous expliciterons les dilemmes du système français face au rapport politique nationale/politique régionale dans le domaine de la recherche et de l’innovation. Alors que l’Allemagne est, semble-t-il, confrontée à l’évolution du fédéralisme (en particulier pour la recherche et l’enseignement supérieur), la France, s’interroge encore, quant à elle, sur le rôle et la place des politiques régionales.

Le contexte français

2Rappelons d’abord que la France consacre, aujourd’hui, 2,15 % de son PIB à la recherche et au développement, c’est, notons le, un pourcentage identique à celui de 1985. La dépense nationale de R&D est passée par un pic à 2,33 % du PIB en 1990, puis elle est retombée depuis lors à son niveau actuel. On doit remarquer aussi que 46 % de la dépense intérieure de R&D est financée sur fonds publics (à 90-95 % par l’Etat). On remarque qu’il subsiste une petite inconnue statistique sur l’origine du financement public de la R&D, qui n’est d’ailleurs pas si petite que cela, car le financement de la part des collectivités territoriales (régions, départements, municipalités) qui devient de plus en plus important en France est mal mesuré. On constate, par ailleurs, que si 54 % de la dépense intérieure de R&D est financée sur fonds privés, 65 % de cette dépense de R&D est effectuée dans le secteur privé. Les évolutions récentes des dépenses nationales de R&D semblent indiquer, toutefois, que les parts respectives des financements public et privé s’équilibreraient (50/50). La part relativement importante de la recherche exécutée dans le secteur privé signifie donc qu’il existe des transferts de financements du public vers le secteur des entreprises, via des contrats de recherche des ministères vers les entreprises, en particulier dans le domaine de la défense qui est très important en France par son financement et ses activités (en Allemagne aussi d’ailleurs, mais certainement dans une moindre proportion).

3Nous rappellerons aussi que le contexte institutionnel français est complexe avec, notamment, des universités et des écoles d’ingénieurs distinctes, nous dirons même une poussière d’écoles d’ingénieurs sous-critiques en recherche, mais aussi avec des organismes de recherche à vocation scientifique dont le rôle est important qui sont des Etablissements Publics à caractère Scientifique et Technique (EPST) dont les missions ont été redéfinies par la loi sur la recherche de 1982 : le Centre National de la Recherche Scientifique (CNRS), l’Institut National pour la Santé Et la Recherche Médicale (INSERM), l’Institut National de la Recherche Agronomique (INRA), etc. Une deuxième catégorie d’Etablissements Publics dits à caractère Industriel et Commercial (EPIC) ont des missions plus finalisées : comme le Commissariat à l’Energie Atomique (CEA) pour le nucléaire, le Centre National d’Etudes Spatiales (CNES) pour l’espace, l’Institut Français de Recherche pour l’Exploitation de la Mer (IFREMER) pour toutes les questions maritimes et des centres de recherche qui relèvent du ministère de la Défense. A ces organismes de recherche s’ajoutent des agences de financement : l’Agence Nationale pour la Recherche (l’ANR), OSEO-Innovation qui soutient les PME, l’Agence De l’Environnement et de la Maîtrise de l’Energie (l’ADEME) pour l’essentiel.

4La gouvernance de ce système, on le conçoit, est loin d’être limpide, avec au centre du dispositif un ministère de la Recherche et de l’Enseignement supérieur (qui a souvent changé de nom au gré des changements de gouvernements) qui fixe les priorités, fait des arbitrages, mais aussi avec une tradition française de forte intervention du ministère des Finances s’agissant d’arbitrages. Il existe des interactions variables entre les organismes de recherche et les universités, l’interaction entre les universités et le CNRS est relativement forte avec un système de laboratoires mixtes cogérés par le CNRS et les universités et les écoles d’ingénieurs. De ce point de vue, ce système est assez différent du système allemand puisque les instituts Max-Planck sont très largement indépendants des universités, même s’ils sont dirigés, le plus souvent, par des universitaires. En France, les régions, et de façon générale les collectivités territoriales (régions, départements, municipalités), n’ont pas de responsabilité pour soutenir la recherche et l’innovation. Les deux lois de 1982 – la loi sur la recherche (ou loi Chevènement du nom du ministre qui l’a portée sur les fonts baptismaux) et la loi sur la décentralisation ou loi Defferre (du nom du ministre de l’Intérieur de l’époque, le maire de Marseille, qui en fut l’artisan) qui est probablement l’une des lois les plus importantes des vingt-cinq dernières années – n’ont transféré aucune responsabilité en matière de recherche et d’innovation aux régions (la loi Chevènement prévoyait seulement une concertation entre l’Etat et les régions pour l’élaboration de la politique nationale qui n’a, de fait, jamais été mise en œuvre). C’est une différence importante par rapport à la situation de la République fédérale ou des Länder jouent un rôle très important dans le financement de la recherche, même si, en France, les régions ont un rôle croissant dans ce domaine.

5Si l’on examine, rapidement, une carte des 21 régions de la France métropolitaine, on s’aperçoit immédiatement que celles-ci ont des tailles très différentes. Ainsi la région « Nord-Pas-de-Calais » est-elle réduite à deux départements, « le Nord » et le « Pas-de-Calais », de même que l’Alsace avec le « Haut-Rhin » et le « Bas-Rhin ». Ces deux régions ont toutefois une très forte identité et ont d’ailleurs des politiques volontaristes de soutien à la recherche et à l’innovation. La Normandie, quant à elle se trouve divisée en deux régions : la Basse et la Haute-Normandie (avec respectivement trois et deux départements). Mais il existe aussi trois ou quatre régions qui, par leur taille et leur poids démographique, peuvent être comparées aux grands et moyens Länder d’Allemagne, comme l’Ile-de-France qui compte 11 millions d’habitants, les régions Rhône-Alpes (5 millions d’habitants) et Provence-Alpes-Côte d’Azur (4 millions d’habitants). Certes, le Land de Hambourg est petit, mais avec ses 2 millions d’habitants et son pouvoir économique il pèse lourd en Allemagne…. Très souvent donc, les régions françaises n’ont pas la taille critique pour mettre en œuvre une politique de soutien à la recherche et à l’innovation dont elles n’ont d’ailleurs pas la responsabilité.

Un nouveau contexte mondial

6On est confronté depuis pratiquement deux décennies à un nouveau contexte mondial qui se caractérise par une internationalisation croissante de la recherche dans pratiquement tous les domaines. Ainsi, en France, 12 % de la dépense de recherche publique civile est-elle effectuée dans un système de référence européen à travers le Programme cadre de l’UE, le programme Eurêka, la douzaine d’organisations européennes de recherche comme le CERN et l’ESA. Il faut noter une autre donnée importante : 44 % des publications françaises sont effectuées en co-publications internationales et 15 % avec des auteurs allemands. La recherche, par ailleurs, est considérée, aujourd’hui, comme un facteur de compétitivité des entreprises. Ainsi les multinationales conduisent 28 % de leur R&D à l’étranger (c'est-à-dire en dehors de leur pays d’origine). On assiste parallèlement, enfin, à une concentration croissante des moyens de la recherche avec un ancrage territorial : une région (ou un Land en Allemagne), une grande ville. D’où cette dualité croissante entre l’internationalisation de la recherche et les dynamiques territoriales. C’est un fait très important qui n’est pas propre à la France, qui s’accompagne d’une concurrence accrue entre les territoires pour attirer des investissements publics de recherche ainsi que ceux des entreprises, en particulier les firmes multinationales qui investissent pour créer des laboratoires en France, en Europe mais aussi, bien sûr, à l’échelle mondiale. D’où la nécessité, plus ou moins reconnue, de conduire des stratégies d’actions concertées entre les acteurs : l’Etat, les régions, les villes et les entreprises. Cette nécessité est reconnue dans son principe mais elle est loin d’être toujours mise en œuvre… en particulier en France.

7Dans ce contexte, quelles évolutions la politique de la recherche et de l’innovation française a-t-elle connues récemment ? Il faut souligner, d’entrée de jeu, que les questions que pose la concurrence internationale et donc la compétitivité sont au cœur du débat sur l’évolution du système de recherche et de technologie français ; il en va certainement de même en Allemagne. La nécessité de faire évoluer les structures de recherche et de favoriser les relations entre les acteurs publics et privés, ainsi que l’importance du lien entre la R&D et la compétitivité sont reconnues en France par la très grande majorité des acteurs du système. L’Association Nationale pour la Recherche et la Technologie (ANRT) a créé, en 2001, le programme de travail associatif sur la recherche et l’innovation FutuRIS pour analyser les forces et les faiblesses du système national et faire des propositions de réforme ; dans ce cadre, un groupe de travail sur « l’internationalisation des activités de R&D et d’innovation et son impact sur les territoires » a réfléchi à ces questions et a remis un rapport qui a été publié en décembre 2007. Les questions de compétitivité étaient au cœur de ce rapport dont nous expliciterons les principales conclusions. Plus récemment, le Conseil d’Analyse Economique, qui est un conseil placé auprès du Premier Ministre, a publié, en juin 2008, un rapport très intéressant sur les régions et l’innovation qui aboutit à des conclusions très voisines. Signalons aussi les analyses d’un livre, La grande transition, publié au début 2008 par Pierre Veltz, un sociologue spécialiste des territoires, dont le titre indique bien que le développement économique, social, scientifique et technologique des territoires est un grand enjeu en France mais qu’il faut pour cela réaliser une grande transition qui est loin d’être faite… pour qu’un Etat à la tradition centralisatrice permette à la dynamique des acteurs locaux de jouer pleinement son rôle. Pierre Veltz est aujourd’hui le responsable de l’administration du Secrétariat d’Etat à la Région Capitale (dans le gouvernement actuel, un Secrétaire d’Etat chargé de la Région Capitale a la tâche de dynamiser la région Ile-de-France, l’aménagement et la dynamisation de cette région magmatique étant considérés comme un enjeu national). Enfin, un certain nombre de réformes sont en cours sur lesquelles nous allons nous pencher.

Un nouveau contexte français

8On a pris conscience peu à peu, en France, de la nécessité de faire évoluer le système de recherche et la politique d’innovation. Cette prise de conscience a, sans doute, été favorisée par la crainte des délocalisations industrielles, y compris celle de laboratoires de recherche industrielle dans les pays émergents comme la Chine et l’Inde où les firmes multinationales investissent vers la R&D (comme le montre un récent rapport de l’OCDE sur la politique d’innovation en Chine). A cela s’ajoute la crainte d’un déclassement du système universitaire français que l’on pourrait appeler le « syndrome de Shanghai » : les universités françaises sont loin d’être dans le peloton de tête dans ce classement des universités mondiales réalisé par une équipe d’universitaires de Shanghai. Beaucoup d’universitaires français ont contesté ce classement en mettant en doute la pertinence des critères qui ont été choisis mais, dans leur for intérieur, ils se sont quand même interrogés sur la compétitivité internationale du système universitaire français, en particulier sa capacité à attirer des étudiants et des chercheurs étrangers. Par ailleurs la recherche universitaire française rencontre des difficultés pour recruter des universitaires étrangers de haut niveau, pour des raisons salariales, une situation que connaissent beaucoup moins d’autres pays européens.

9Des initiatives ont été prises ces dernières années pour faire évoluer le système : des accords ont été signés dans les années 1980 entre les organismes de recherche comme le CNRS et les entreprises pour créer des laboratoires mixtes, la loi Allègre (1999) permet une plus grande mobilité des chercheurs et la création d’incubateurs dans les universités. Mais surtout des réformes institutionnelles sont intervenues dans les trois dernières années dans le cadre d’une nouvelle loi sur la recherche votée en 2006. C’est ainsi qu’a été créée une nouvelle agence, l’Agence Nationale pour la Recherche (ANR) qui est, dans une certaine mesure, l’équivalent de la DFG allemande (l’ANR finance des projets mais aussi des programmes et ne limite pas son intervention à la recherche académique). Des nouveaux modes de coopération entre partenaires ont été institués avec : les Pôles de Recherche et d’Enseignement Supérieur (PRES), des fondations de coopération scientifique, des Réseaux de Recherche Thématique Avancée (RTRA) dans des domaines comme les sciences sociales, la physique, les neurosciences (il y en a 13 environ et une dizaine en sciences médicales), les instituts Carnot (31 au total) qui se veulent l’équivalent des instituts Fraunhofer allemands (mais en sont un faible « ersatz »…). La création, depuis 2005, des pôles de compétitivité associant entreprises et laboratoires de recherche publics sur des objectifs technologiques (formant ainsi des clusters) est une initiative importante qui vise à stimuler la compétitivité de l’industrie : 71 pôles ont été labellisés dont 17 sont mondiaux ou à vocation mondiale, avec environ 1,5 milliard € de crédits qui ont été engagés sur la période 2005-2008. Enfin, il faut souligner que la loi sur l’autonomie des universités, votée en 2007, confère une autonomie aux universités dans bon nombre de domaines et en fait de véritables acteurs locaux et régionaux. Cette loi a été complétée en 2008 par un « plan Campus » qui, après un appel d’offres, prévoit à travers des contrats, accordés par le ministère de l’Enseignement supérieur et de la recherche, un plan de financement d’une dizaine d’universités (ou groupement locaux d’universités) pour développer et améliorer leurs infrastructures (sept universités en province et trois dans la région Ile-de-France, le plan a été étendu à une dizaine d’autres universités en 2009). Le budget total prévu par le plan campus s’élève à 5 milliards € (provenant de la vente par l’Etat français de 10 % de ses actions EDF). Le gouvernement allemand précédent, celui de Gerhard Schröder, avait pris une mesure analogue qu’a poursuivie l’actuel gouvernement. On a donc un certain parallélisme entre les préoccupations allemandes et françaises dans ce domaine : il s’agit de faire émerger des pôles universitaires ayant un pouvoir d’attraction international.

10Si l’on s’attarde quelques instants sur une carte des pôles de compétitivité labellisés (qui reflète la situation en juillet 2007), on constate qu’il y a une douzaine de grands pôles et une soixantaine de « petits » pôles. Évidemment, on peut souligner que l’on a une très grande dispersion, ou un saupoudrage des moyens à travers des pôles localisés sur tout le territoire. Il est clair que certains pôles mobilisent un potentiel scientifique et technique qui est relativement peu important. Ainsi un « Pôle Enfant » a été créé à Cholet (dans la région Pays de la Loire), il travaille sur l’habillement et les jouets, un autre sur les industries et le pin maritime du futur dans les Landes, etc. Ces choix peuvent s’expliquer, en général, par une tradition industrielle et technologique locale. C’est le cas pour les deux pôles cités précédemment mais aussi, à Avignon, où l’INRA a créé dans une région agricole, il y a longtemps déjà, un institut de recherche sur les légumes et les fruits qui est l’un des meilleurs d’Europe avec toute une série de PME, des semenciers notamment, qui se sont installées à proximité de l’INRA et qui ont une vocation internationale. Sur ces bases un pôle de compétitivité sur les fruits et légumes y a été créé, ce n’est pas un pôle mondial mais son rayonnement international est d’ores et déjà certain. On remarque aussi la présence dans le Nord-Pas-de-Calais d’un pôle sur les textiles (Up-text) qui a pour vocation de mobiliser des entreprises pour mettre au point des textiles innovants à haute performance. Le Nord-Pas-de-Calais est une vieille région de tradition industrielle et ouvrière, notamment avec l’industrie textile qui était l’un de ses points forts mais qui a subi un fort déclin dans les années 1950/1960 : à Roubaix, à Tourcoing il existe ainsi quantité de friches industrielles (certaines d’entre elles sont transformées en centres de loisir ou de commerce, parfois en musées magnifiques d’ailleurs), mais certaines sont en train de remonter la pente ; des entreprises investissent dans des nouvelles techniques pour produire de nouveaux tissus. C’est l’objectif du pôle Up-text de transformer cette industrie.

Carte 1 : Les pôles de compétitivité français (en juillet 2007)

Carte 1 : Les pôles de compétitivité français (en juillet 2007)

Source : DIACT.

11Cette dispersion des pôles de compétitivité s’explique en grande partie par des vocations et des traditions industrielles qui pèsent dans les régions mais qui peuvent être un atout. L’avenir industriel ne se dessine pas nécessairement autour des technologies de pointe du triangle « technologies de l’information – biotechnologies – nanotechnologies », des industries dites « traditionnelles » peuvent trouver un nouveau souffle technique grâce à la recherche et au progrès technique (c’est en particulier la thèse de l’historien des techniques britannique, David Edgerton dans son livre The Shock of the Old : Technology and Global History since 1900). Autrement dit la compétitivité ne peut s’apprécier seulement à l’aune des techniques dites de pointe, ce qu’oublient souvent les politiques d’innovation, mais c’est un tout autre débat.

Attractivité et « compétitivité »

12On réalise, à partir d’exemples historiques, qu’il existe des facteurs d’attractivité pour un territoire qui permettent à une grande ville ou une région d’attirer des investissements de l’Etat ou des entreprises pour la R&D et l’innovation, certains d’entre eux sont repérables par des indicateurs, et sur lesquels on peut penser que des politiques publiques peuvent jouer : politiques de l’Etat et des régions. FutuRIS a d’abord tenté d’identifier ces facteurs. Il y en a une trentaine, et l’évaluation de leur pertinence, très variable, a donné lieu à des publications et a fait l’objet de nombreuses thèses. Pour schématiser, on peut regrouper ces facteurs en grandes catégories dont nous ne mentionnerons que quelques unes : les facteurs humains (la qualité de la main-d’œuvre scientifique et l’ouverture internationale des chercheurs), les facteurs scientifiques et technologiques (l’existence de centres d’excellence de renommée internationale qui attirent les chercheurs par exemple), les facteurs liés aux régions (existence de réseaux d’entreprises, la tradition de coopération entre les entreprises et les universités, la politique d’aide régionale), des facteurs de marché (potentiel de croissance d’un marché local au sens large), les facteurs liés aux aspects financiers (le rôle de l’Etat dans le financement de la recherche, la fiscalité, le coût de la R&D). Nombre d’études ont mis en évidence également l’importance de facteurs liés à l’environnement global de la R&D : l’existence d’infrastructures locales (transports, télécommunications, cadre et qualité de vie, dynamisme du marché du travail, etc.). Autrement dit, pour une ville, l’existence d’un réseau de transport (TGV et avions) la mettant en relation avec les grandes métropoles européennes est un atout de poids, à l’inverse un relatif enclavement constitue un handicap sérieux (c’est le cas d’une grande partie du centre de la France). L’existence d’un tissu urbain dynamique est clairement un facteur d’attraction pour des universitaires, des chercheurs et des cadres d’entreprises. En France, des villes comme Lyon, Nantes, Montpellier, Strasbourg et, plus récemment Lille, ont réussi à redynamiser leur environnement et ont acquis un pouvoir d’attraction (à l’inverse dans le sud de l’Île-de-France, la région de Saclay, qui bénéficie d’importants investissements de recherche mais qui ont été construits dans un désert urbain au milieu de nulle part, peine à dynamiser son tissu scientifique et industriel). En France, la région de Grenoble est considérée comme l’archétype du cluster scientifique et industriel à succès car l’industrie et l’université ont l’habitude depuis un siècle de travailler ensemble, elle a, par ailleurs, l’avantage de bénéficier d’un cadre de vie attractif (la montagne).

13Au-delà de ce travail d’identification des facteurs d’attractivité qui peuvent peser dans des décisions de localisation d’activités de recherche, peut-on faire des constats à l’échelle de l’Europe ? C’est sans doute possible en utilisant des indicateurs quantitatifs. Ainsi, si on examine les 260 régions européennes, en utilisant les indicateurs de l’Observatoire des Siences et des Techniques (OST), on constate qu’en 2006, parmi les 30 premières grandes régions européennes pour la recherche et l’innovation figurent seulement trois régions françaises : l’Ile-de-France, Rhône-Alpes, Provence-Alpes-Côte d’Azur. En utilisant les indicateurs du European Scoreboard (qui a pris des villes) on trouve seulement trois villes françaises dans la liste des 30 grandes agglomérations de recherche et d’innovation européennes : Paris, Lyon, Toulouse. Les classements sont donc légèrement différents, les villes de la région Provence-Alpes-Côte d’Azur (Marseille ou Nice) n’apparaissent pas dans le classement européen. Revenons sur le classement de l’OST qui, dans son rapport 2008, utilise un indicateur hybride (cf. tableau 1) : publications scientifiques et brevets (comptés à part égale) qui figurent dans les bases internationales. Prenons, à titre d’exemple, le cas de l’Ile-de-France, supposons que celle-ci « pèse » 5 % des publications dans la recherche en Europe (ce qui est à peu près le cas) et 7 % des brevets, avec un indicateur hybride où les publications et les brevets ont le même poids, l’indicateur mixte de l’Ile-de-France serait donc de 6 %. En 2006, le poids européen de l’Ile-de-France était de 5,11 %, la deuxième région européenne est celle de Munich (avec un indicateur de 3,58 %, étant entendu que Munich correspond à l’Oberbayern), Stuttgart est numéro trois et Londres en quatrième position ; on trouve Rhône-Alpes en sixième position et Provence-Alpes-Côte d’Azur à la 27e position. On doit remarquer que dans le classement de l’OST parmi les 260 régions européennes on trouve, avec les trois régions françaises, 12 régions allemandes parmi les 30 premières régions qui à elles seules, représentent 47 % de l’activité scientifique et technique de l’UE. Bien entendu, on observera que la région Ile-de-France compte 11 millions d’habitants, et la « région » Oberbayern, environ 5 millions seulement. Il est donc intéressant de rapporter les activités scientifiques et techniques mesurées avec l’indicateur de l’OST à la population active (ce nouvel indicateur représentant en quelque sorte une « densité scientifique et technique ») et en faisant ce rapport, on constate alors que Munich, Stuttgart et Karlsruhe dépassent l’Ile-de-France, Eindhoven étant la première région européenne devant Munich (la place de Eindhoven dans ce classement s’expliquant très largement par le poids de Philips). On observe aussi, grâce à ces indicateurs, la dynamique dans le temps : l’Ile-de-France augmente légèrement en densité scientifique et technique entre 2001 et 2006 alors que Munich et Londres baissent et que Provence-Alpes-Côte d’Azur, Stuttgart et Karlsruhe montent légèrement. Bien évidemment dans ce classement global certaines régions européennes montent, par exemple celles des régions des nouveaux Etats membres (il n’y en a aucune parmi les 30) on peut supposer que la région de Dresde va monter au cours de cette décennie car des investissements colossaux, en R&D notamment, y ont été consentis par le gouvernement fédéral (Dresde occupe la 62e place dans le classement en 2006, elle était à la 67e place en 2001). Cette géographie régionale se modifie donc mais très lentement (la montée en puissance de la Catalogne en Espagne a ainsi été régulière, elle est au 15e rang devant Madrid, en 2006, qu’elle a nettement dépassée depuis 2001) avec des disparités qui, au cours du temps, se creusent ou dans certains cas s’effacent ; il est probable que les facteurs d’attractivité jouent dans un sens ou dans un autre pour amplifier ce phénomène.

Tableau 1 : Les trente premières régions européennes pour les activités scientifiques et techniques

Tableau 1 : Les trente premières régions européennes pour les activités scientifiques et techniques

Source : Rapport OST 2008.

Les dilemmes du jacobinisme : l’Etat et les régions face à la « compétitivité »

14Au-delà de ces constats globaux, le rapport FutuRIS a été amené à faire un diagnostic en trois points s’agissant des rapports entre politique nationale de recherche et d’innovation et les politiques régionales en France.

15Le premier point du diagnostic de FutuRIS est que la traduction « territoriale » des stratégies des principaux acteurs publics nationaux (ministères, organismes publics, agences) est insuffisamment explicite. Cela signifie, d’une part, que l’Etat n’a pas de vision très claire de l’impact de ses priorités scientifiques et de ses programmes sur la compétitivité des territoires et que, d’autre part, le rôle que peuvent jouer les dynamiques régionales dans une politique de recherche et d’innovation n’est pas clairement envisagé. Faute d’une telle vision et d’une étroite concertation entre tous les acteurs, une stratégie nationale visant à promouvoir la compétitivité est difficile à mettre en œuvre. Le deuxième point du diagnostic complète le premier dans la mesure où l’on observe que l’explicitation souvent insuffisante des stratégies des acteurs nationaux, la fragmentation de leurs politiques dans certains domaines de recherche, voire parfois l’absence de cohérence sectorielle, sont un handicap sérieux pour toutes les actions d’accompagnement des dynamiques locales qui sont catalysées de plus en plus par les collectivités territoriales. A cela s’ajoute une absence de « visibilité » internationale des universités et des écoles d’ingénieurs qui est certainement pénalisante. Si les mécanismes nouveaux qui ont été créés récemment (Réseaux, ANR, PRES, etc.) ont un effet structurant, ils brouillent aussi la lisibilité du système national. Il en va de même des pôles de compétitivité qui, toutefois, ont le mérite de favoriser, malgré leur nombre, la convergence des stratégies nationales et régionales. Il faut compléter ce diagnostic en rappelant que si les lois de décentralisation de 1982 et de 2004 (la loi Raffarin de 2004 a complété de façon cosmétique la loi de décentralisation de 1982) n’ont transféré aucune compétence en matière de recherche et de d’innovation aux collectivités territoriales, celles-ci ont multiplié les initiatives de soutien à ces activités qui représentent des enjeux économiques importants en engageant des moyens financiers croissants. On constate aussi, toutefois, que les régions ont été conduites à mettre en œuvre de multiples dispositifs de soutien à la recherche et à l’innovation en réponse à des besoins régionaux, mais que leur complexité et leur manque de lisibilité et de synergie avec ceux des acteurs nationaux ne contribuent pas toujours à renforcer l’attractivité des territoires. Certaines régions ont pris conscience des carences de leur dispositif et ont créé, récemment, des « agences régionales de l’innovation » qui regroupent en leur sein toutes les procédures de soutien à l’innovation, en particulier dans les PME. Il y a donc une difficulté réelle de la stratégie nationale pour promouvoir la compétitivité des territoires mais, on l’a signalé précédemment, les pôles de compétitivité ont été créés pour tenter de pallier ce problème. Le troisième et dernier élément du diagnostic est le suivant : l’absence au niveau national d’une vision claire de la dimension européenne de la compétitivité (par exemple en application de l’agenda de Lisbonne) et de ses implications territoriales ne permet ni de mettre en œuvre des stratégies concertées d’acteurs publics et privés, ni d’utiliser au mieux les moyens européens. On constate ainsi que, contrairement à leurs homologues européennes, les régions françaises utilisent beaucoup moins les fonds structurels européens, les actions du Programme cadre et des prêts de la Banque Européenne d’Investissement (BEI) qui permettent de structurer les potentiels régionaux. Il existe aussi, bien sûr, des opérations multilatérales, comme l’opération Biovalley entre l’Allemagne, la Suisse et la France (une coopération dans la recherche biologique entre les villes universitaires de Strasbourg, Fribourg et Bâle), qui sont des exemples intéressants de coopération transfrontalière mais qui demeurent encore rares. Il n’en demeure pas moins que la dynamique européenne sur le champ de la technologie est insuffisante (le programme Eurêka lancé il y a 20 ans est sur une voie déclinante et l’Allemagne d’ailleurs ne s’y investit plus guère), mais il est vrai que le contexte régional pèse désormais d’un grand poids pour catalyser le développement technologique des entreprises, en particulier les PME.

16Il faut sans doute apporter quelques correctifs par rapport à cette analyse de la prégnance du « jacobinisme » en France. La centralisation des pouvoirs politico-administratifs, une caractéristique du jacobinisme, n’est finalement pas aussi cartésienne qu’on le croit. Bon nombre d’acteurs publics ont su préserver ou acquérir une large autonomie. Ainsi le CEA a-t-il poursuivi avec continuité (et l’accord périodique du pouvoir politique) une stratégie nucléaire, qu’il a menée contre vents et marées, qui a conduit la France à renforcer son autonomie énergétique. La question nucléaire est un point de désaccord avec l’Allemagne mais les faits sont là. Plus généralement, la décentralisation est rentrée petit à petit dans les mœurs après la loi Defferre de 1982 et les régions, et dans une large mesure les collectivités, comme les départements et les communautés urbaines, ont su prendre des responsabilités nouvelles. Mais l’Etat doit admettre que la compétitivité suppose la mise en œuvre de dynamiques locales avec un large degré d’autonomie qui ont un effet catalytique. Cela il ne l’a pas encore admis quoi qu’il dise !

17FutuRIS n’en est pas resté à des constats et a fait un certain nombre de propositions que nous allons présenter en les résumant. La première proposition s’adresse à l’Etat : l’efficacité d’une action visant à dynamiser le potentiel scientifique et technologique des territoires suppose à la fois une meilleure cohérence de cette action et une simplification du dispositif institutionnel avec une définition claire du rôle des acteurs et une délégation large des responsabilités. Ceci implique de donner une réelle autonomie d’initiative aux régions, en particulier en matière d’aide à l’innovation, avec, par exemple, une « régionalisation » partielle du Fonds Unique Interministériel qui soutient la recherche appliquée et l’innovation (placé sous la responsabilité de la Direction Générale des Entreprises qui dépend du ministère de l’Industrie) et des compétences régionales d’OSEO-Innovation, c’est – à-dire leur transfert aux régions. FutuRIS propose, dans le même ordre d’idées, une simplification du dispositif des pôles de compétitivité : l’Etat devant avoir la responsabilité des pôles dits à vocation mondiale (une douzaine au maximum), les régions ayant celle de lancer les pôles à vocation nationale (certains d’entre eux pouvant avoir une vocation européenne à long terme). Cette décentralisation des responsabilités serait facilitée par une nouvelle politique contractuelle associant Etat et régions. La deuxième catégorie de propositions s’adresse aux institutions régionales. Il est nécessaire de fédérer les efforts, en particulier ceux des acteurs locaux (centres de recherche, entreprises, universités) ; s’agissant des universités, l’autonomie, en application de la loi de réforme de 2007, est le moyen privilégié qui doit leur permettre de jouer un rôle catalytique en matière de recherche et de formation au plan régional, au besoin en contractant des « alliances ». Ainsi, par exemple, la fusion des trois universités de Strasbourg, le 1er janvier 2009, est-elle déjà un acte fort qui va dans ce sens. FutuRIS propose également une meilleure gouvernance régionale pour éviter une prolifération de structures et d’outils et un saupoudrage des moyens d’une part en créant, par exemple, des agences régionales d’aide à l’innovation, et d’autre part en mettant en œuvre des moyens pour présenter une offre régionale « visible » et attractive aux entreprises afin de faciliter des implantations d’activités et la création de nouveaux laboratoires (ce que font d’ailleurs certaines régions). Le Comité d’Analyse Economique a proposé dans son rapport de créer, dans chaque région, une mission commune Etat-région pour toutes les actions de soutien à l’attractivité territoriale. C’est une proposition qui va aussi dans ce sens et qui a le mérite de favoriser le dialogue entre l’Etat et les régions. Le troisième groupe de propositions est plus spécifiquement international. Le rapport FutuRIS propose de lancer de façon périodique des actions concertées entre les organismes de recherche et les entreprises pour détecter et analyser les signaux de recherche sur des thèmes de recherche en émergence dans les laboratoires mondiaux. Il propose, par ailleurs une application réaliste du principe de « subsidiarité » pour que l’UE réserve ses interventions financières aux plateformes technologiques multinationales (via par exemple les « Joint Technology Initiatives ») et aux « Eurorégions ». Les régions françaises, enfin, devraient ainsi avoir la capacité de mobiliser davantage les fonds européens (les fonds structurels et les prêts de la BEI) pour le soutien à des actions de recherche et d’innovation.

18Dans la conclusion d’un article sur les pôles de compétitivité paru, en 2008, dans la revue Futuribles, Thierry Weil et Stéphanie Fen Chong s’interrogeaient : « Peut-on faire pousser une fleur en tirant sur sa tige ? ». Se demandant quelle pouvait être la pertinence d’une évaluation des pôles de compétitivité à laquelle le gouvernement avait fait procéder deux ans après leur lancement effectif, ils soulignaient qu’il peut être utile de laisser jouer la dynamique du temps. Autrement dit, pour prendre une image de jardinage, il faut que l’Etat, s’il veut être jardinier, n’arrose pas n’importe comment, ne mette pas des engrais et des pesticides à contretemps, mais il doit laisser le temps au temps. C’est un point important qu’il faut retenir s’agissant des investissements de recherche et d’innovation : les actions pour favoriser l’attractivité et la compétitivité sont des actions de longue haleine (il en va certainement de même pour la construction européenne…) qui gagnent aussi à bâtir sur les traditions historiques de villes et de régions dans les domaines de la science, de la technologie et de l’industrie.

19Il paraît utile de souligner aussi en conclusion qu’il faut sans doute procéder à un aggiornamento des politiques européennes de soutien à la compétitivité. Le soutien aux PME ne devrait pas être le rôle des programmes cadre et rarement, d’ailleurs, celui des programmes européens quoi qu’on dise, sauf s’ils concernent des opérations interrégionales ou transfrontalières qu’ils peuvent amplifier (du franco-allemand, du franco-belge, et même du franco-suisse puisque la Suisse est associée au Programme cadre). Il faut, en revanche, faire davantage jouer, à l’avenir, la coopération bilatérale pour des opérations entre régions voisines. Il en existe quelques unes, mais probablement en nombre insuffisant, entre la France et l’Allemagne, de même qu’entre la France et les pays voisins comme la Suisse, l’Italie, la Belgique et le Luxembourg, l’Espagne, voire le Royaume-Uni. C’est un point important pour faire jouer les dynamiques interrégionales à l’échelle de l’Europe. La concertation entre la France et l’Allemagne est certainement un catalyseur utile pour faire progresser la dynamique européenne dans tous ces domaines.

Bibliographie

Indications bibliographiques

Anrt, FutuRIS, Le Système Français de Recherche et d’Innovation face aux défis de l’internationalisation des activités de Recherche Développement et innovation, FutuRis, Paris, 2007

Conseil d’analyse économique, Innovation et compétitivité des régions, La documentation française, Paris, 2008

Lesourne J., Randet D., La recherche et l’innovation en France, Odile Jacob, Paris, 2008

Lesourne J., Randet D., La recherche et l’innovation en France, Odile Jacob, Paris, 2007

Observatoire des Sciences et des Techniques (OST), Indicateurs de sciences et de technologies 2008, Economica, Paris, 2008

Veltz P., La grande transition, Le Seuil, Paris, 2008

Weil T., Fen Chong S., « Les pôles de compétitivité français », Futuribles, 342, juin 2008, p. 5-26.

Table des illustrations

Titre Carte 1 : Les pôles de compétitivité français (en juillet 2007)
Légende Source : DIACT.
URL http://books.openedition.org/cirac/docannexe/image/546/img-1.jpg
Fichier image/jpeg, 632k
Titre Tableau 1 : Les trente premières régions européennes pour les activités scientifiques et techniques
Légende Source : Rapport OST 2008.
URL http://books.openedition.org/cirac/docannexe/image/546/img-2.jpg
Fichier image/jpeg, 1,2M

Auteur

Professeur émérite à l'Ecole Supérieure de Physique et de Chimie Industrielle (ESPCI), Président du groupe de travail FutuRIS 2006-2007 sur l’internationalisation des activités de R&D et d’innovation et son impact sur les territoires, Association Nationale de la Recherche et de la Technologie (ANRT).

© IFAEE, 2010

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