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Les politiques d'innovation coopérative en Allemagne et en France

 | 
Solène Hazouard
, 
René Lasserre
, 
Henrik Uterwedde

II – Les politiques de soutien à l'innovation

Coordination et harmonisation de la politique d’innovation aux différents échelons politiques

L’exemple de la Saxe

Mark Sellenthin
Traduction de Marie Gravey

Résumé

Du fait de la structure fédérale de l’Allemagne et conformément au principe de subsidiarité, la politique d’innovation du pays se pratique à la fois à l’échelle des communes, des Länder, du Bund et de l’Union européenne. Dès lors, tout l’art consiste à coordonner les mesures prises à ces différents niveaux décisionnels. S’appuyant sur l’exemple de la Saxe, la contribution de Mark Sellenthin, chercheur jusqu’en 2010 au département d’économie industrielle et de management international du Centre d’études économiques européennes (ZEW), permet de caractériser les mécanismes de coordination et d’harmonisation de la politique mise en œuvre au sein des quatre échelons compétents en matière d’innovation.

Texte intégral

Introduction

  • 1 C’est seulement au cours des 30 dernières années que la politique d’innovation est devenue un domai (...)

1La politique d’innovation a pris ces dernières années une importance croissante. L’idée s’est imposée que promouvoir l’innovation et en améliorer les conditions a des répercussions positives sur la croissance économique1. Cette contribution vise à décrire la politique d’innovation en Allemagne. La structure fédérale du pays et, par conséquent, la répartition des compétences amènent à la question centrale de la coordination de la politique d’innovation aux différents niveaux décisionnels. Cette coordination sera au centre de notre attention. Nous nous appuyons sur une étude de cas consacrée à la politique d’innovation du Land de Saxe. Ce terme s’entend ici au sens systémique, comme l’ensemble des mesures politiques destinées à soutenir les activités d’innovation. C’est l’interprétation que suivent Lundvall et Borrás (2005, p. 611) : « Cette perspective implique de considérer la plupart des grands domaines politiques à la lumière de leur contribution à l’innovation. L’un des aspects fondamentaux de la politique d’innovation consiste à revoir et à redessiner les liens entre les différentes composantes du système. »

2La deuxième partie de ce travail présente les caractéristiques fondamentales de la politique d’innovation en Allemagne. Nous y présentons le système fédéral allemand et les différents niveaux décisionnels en charge de ce domaine. La troisième partie illustre la politique d’innovation à l’échelon régional, à partir de l’exemple de la Saxe. La quatrième partie analyse les mécanismes de coordination de la politique d’innovation dans le système fédéral. Nous terminerons par une courte synthèse.

Politique d’innovation dans un système fédéral : l’Allemagne

  • 2 Pour une présentation détaillée de l’évolution de la politique fédérale en matière de recherche et (...)

3Commençons par présenter brièvement la politique actuelle d’innovation en Allemagne2.

Tableau 1 : Politique d’innovation aux différents niveaux décisionnels

Tableau 1 : Politique d’innovation aux différents niveaux décisionnels
  • 3 Notons que la marge de manœuvre financière entre communes et Länder est parfois très variable.

4Les porteurs de la politique d’innovation en Allemagne doivent être classés par niveau décisionnel. La politique de soutien à l’innovation se pratique à quatre échelons différents3. On trouve généralement au niveau le plus bas le soutien économique des communes ; s’ajoute ensuite la politique économique et d’innovation menée aux échelons régional et fédéral ; enfin, la politique menée au niveau supranational de l’Union européenne (UE) est de plus en plus importante. Le tableau 1 présente de manière synthétique la politique d’innovation aux différents niveaux décisionnels.

  • 4 Voir Sellenthin (2006) sur l’analyse de l’aide à la création d’entreprises à Heidelberg.

5Au niveau des communes, le soutien économique consiste à accompagner les entreprises sur des questions de localisation et à les aider dans leurs projets de développement et d’implantation. Plusieurs programmes fédéraux et régionaux existent en matière d’aide à la création d’entreprises. Cette activité est en outre devenue dans certaines communes un axe essentiel de l’aide économique territoriale, comportant à la fois des prestations de conseil, en particulier en matière d’aides financières et de prévisionnel et, de plus en plus, la mise à disposition de locaux dans des conditions avantageuses pour les jeunes entreprises. De nombreuses communes allemandes ont ainsi aménagé des parcs technologiques et des incubateurs accueillant en particulier de jeunes entreprises high-tech. En outre, les acteurs politiques proposent souvent au niveau local l’intégration à des réseaux utiles4.

  • 5 Selon le ministère fédéral de l’Education et de la Recherche, les écoles doctorales offrent des pro (...)
  • 6 Le paysage de la recherche allemand est très différencié. La recherche et l’enseignement se pratiqu (...)

6La politique d’innovation au niveau régional est développée dans la troisième partie, consacrée à l’exemple de la Saxe. Il est extrêmement intéressant d’étudier la politique d’innovation des Länder car ceux-ci ont globalement dans ce domaine les mêmes possibilités d’action que l’Etat fédéral ; le volume des dépenses de recherche et de développement est par ailleurs tout à fait important : en 2005, les dépenses de R&D des Länder représentaient au total 7,7 milliards €. Mais les orientations prises diffèrent généralement d’un échelon à un autre. L’Etat fédéral soutient le plus souvent les priorités technologiques du pays et les coopérations nationales, tandis que les Länder apportent généralement leur soutien aux projets d’ampleur financière assez faible, et soutiennent les priorités technologiques régionales. Les gouvernements régionaux étant les porteurs de la politique de l’enseignement supérieur et de l’éducation, le financement des établissements d’enseignement supérieur est fondamentalement du ressort des Länder. Les ministères fédéraux concernés et la Communauté allemande pour la recherche (DFG) assurent un soutien global. Il faut évoquer à ce propos le Pacte pour l’enseignement supérieur, signé par le Bund et par les Länder afin de créer davantage de places dans les universités : 90 000 étudiants supplémentaires doivent être accueillis entre 2007 et 2010. L’Etat fédéral investit 565 millions € dans ce pacte, et les Länder assurent le financement global. Dans le cadre du Pacte pour l’enseignement supérieur également, l’Etat fédéral soutient la recherche, via la DFG, à hauteur de 700 millions € d’ici 2010. L’Initiative d’Excellence constitue une autre initiative commune au Bund et aux Länder pour soutenir la recherche universitaire de pointe. Ce dispositif subventionne des écoles doctorales, des clusters d’excellence et des projets d’avenir émanant d’universités allemandes, avec un budget total de 1,9 milliard €, dont 75 % sont financés par l’Etat fédéral5. L’Initiative d’Excellence vise à soutenir une recherche académique compétitive, et donc visible, à l’échelle internationale. Cette initiative encourage la concurrence entre les institutions et l’affirmation sur la scène internationale. De nouvelles coopérations se sont en outre établies entre les universités, les entreprises et les organismes de recherche extra-universitaires. En 2005, le Pacte pour la recherche et l’innovation a été lancé afin de renforcer et d’améliorer la recherche dans les structures extra-universitaires. Dans ce cadre, l’Etat fédéral et les Länder mettent des moyens supplémentaires à la disposition des grandes organisations scientifiques que sont la Communauté Helmholtz, la Société Max-Planck, la Société Fraunhofer, la Communauté Leibniz et la DFG6.

  • 7 Le soutien de projets permet de financer notamment l’innovation par les nouvelles technologies, l’i (...)

7A l’échelon national, les grandes orientations données à la politique d’innovation relèvent surtout du ministère fédéral de l’Education et de la Recherche (BMBF) et du ministère fédéral de l’Economie et de la Technologie (BMWi). La mise en œuvre technique et organisationnelle du financement des projets est généralement assumée par des porteurs de projet issus d’institutions de recherche et d’autres organismes. En Allemagne, le soutien à la technologie n’est pas centralisé ; il relève de différents ministères. La priorité du BMWi consiste à soutenir les petites et moyennes entreprises (PME) et les technologies presque mûres pour le marché, tandis que le BMBF se concentre plutôt sur la recherche fondamentale, le système scientifique, et la promotion de la coopération entre science et industrie. Ces deux ministères financent des programmes de R&D à un niveau considérable. Pour l’année 2008, le budget global du BMBF a été estimé à 9,3 milliards €, dont environ 3 milliards pour le financement de projets et 3,6 milliards pour le soutien institutionnel7. Pour 2008, le budget du BMWi représente 6,2 milliards €, dont 563 millions sont alloués à la R&D et à l’innovation dans les PME, 644 millions au soutien de l’économie régionale et 997 millions à la recherche aéronautique et spatiale (Centre allemand pour la recherche aéronautique et spatiale – DLR – inclus). Le soutien régional à l’industrie joue un rôle particulier. Le BMWi prévoit 644 millions € pour le soutien aux investissements dans le cadre de la mission commune pour l’« Amélioration de la structure économique régionale ». Si l’on ajoute le nécessaire cofinancement des Länder, environ 1,2 milliard € sont mis à disposition. Ces moyens sont destinés à soutenir les investissements des entreprises dans les régions confrontées à des problèmes structurels et à améliorer les infrastructures territoriales de proximité. Le financement se concentre prioritairement sur les nouveaux Länder et sur Berlin. La mission commune Bund-Länder est un instrument important de la politique régionale en Allemagne et sert à coordonner cette politique. Chaque année, l’Etat fédéral et les Länder définissent un plan-cadre, qui comporte les règles de financement, les taux, les zones concernées et les programmes de financement régionaux des Länder. A l’intérieur de ce cadre arrêté d’un commun accord, chaque Land peut fixer ses propres priorités géographiques et objectives.

8Outre l’amélioration des conditions scientifiques et économiques des activités de R&D et l’accroissement de la compétitivité des entreprises allemandes, la politique allemande d’innovation s’est axée ces dernières années sur l’intensification et l’accélération du transfert de savoir et de technologie. En plus des mesures classiques, comme le soutien à la recherche fondamentale, l’idée de réseau se répand de plus en plus, consistant à promouvoir les coopérations entre les différents acteurs du système d’innovation. Des instruments concrets (InnoNet, InnoRegio par exemple) permettent d’encourager les coopérations. Cette vision de la politique d’innovation, qui mise sur le principe de réseau, peut être qualifiée de « nouvelle approche systémique » (Fier & Harhoff, 2002, p. 280). Cette perspective tient également compte du financement de systèmes d’innovation régionaux et sectoriels. A travers plusieurs concours, l’Etat fédéral soutient la mise en réseau d’entreprises et d’organismes de recherche, afin de regrouper les forces de régions entières (BioRegio, InnoRegio par exemple).

9Avec la stratégie « Hautes Technologies », l’Allemagne dispose pour la première fois, depuis 2006, d’une stratégie nationale pour la politique d’innovation ; ce dispositif coordonne les mesures politiques nationales, par-delà les différents niveaux de compétences. Il faut toutefois noter que cette coordination ne s’exerce qu’horizontalement, entre les différents ministères fédéraux, et non verticalement, entre le Bund et les Länder. La stratégie « Hautes Technologies » se focalise sur le soutien du transfert de savoir et de technologie des institutions publiques de recherche vers les entreprises, afin de développer la valorisation commerciale des résultats de la recherche scientifique. Outre le soutien à la recherche d’excellence, cette stratégie vise à créer des marchés pilotes dans 17 secteurs d’avenir. Elle accorde aussi une attention particulière aux PME.

  • 8 La Banque européenne d’investissement (BEI), banque de développement de l’Union européenne, propose (...)

10Les banques publiques de soutien sont des acteurs importants de la politique d’innovation en Allemagne. L’établissement de crédit KfW et les banques de soutien des différents Länder proposent aux entreprises, et en particulier aux PME, des crédits à faibles taux d’intérêts et des programmes de financement. En Saxe, c’est la SAB (Sächsische Aufbaubank) qui met en œuvre et administre les programmes de financement du Land8.

11Au niveau européen, la politique de recherche joue un rôle important. Les programmes de soutien de l’UE, en particulier les programmes cadre pour la recherche, visent à consolider l’Espace de recherche européen (Commission européenne, 2007b). Le 6e programme cadre pour la recherche (2003-2006) a apporté un soutien de 17,5 milliards € à la recherche européenne. Le 7e programme cadre pour la recherche (2007-2013) dispose d’un portefeuille de 50,5 milliards €. L’accent est mis sur le financement de la recherche coopérative (32,4 milliards €) dans les secteurs suivants :

  • santé ;

  • agroalimentaire, agriculture et biotechnologies ;

  • technologies de l’information et de la communication ;

  • nanosciences, nanotechnologies, matériaux et nouvelles technologies de production ;

  • énergie ;

  • environnement (changement climatique inclus) ;

  • transports (aéronautique incluse) ;

  • sciences humaines et sociales, sciences économiques ;

  • sécurité ;

  • aérospatiale.

12L’UE soutient surtout des consortiums de recherche dont les membres émanent des universités, des institutions de recherche extra-universitaires et des entreprises. Cette politique vise à encourager le transfert de savoir et de technologie. Diverses mesures de financement contribuent en outre à la mobilité des chercheurs (actions Marie Curie par exemple).

13Dans le cadre de la politique de cohésion, l’UE se focalise davantage sur la promotion de l’innovation. Pour la période 2007-2013, les fonds structurels européens apportent 26,3 milliards € à l’Allemagne. Ce soutien bénéficie surtout aux nouveaux Länder et à Berlin. La réforme des fonds structurels européens pour la période 2007-2013 a établi une corrélation claire entre les objectifs de la stratégie de Lisbonne et les directives de la politique de cohésion : il s’agit de soutenir la recherche, le développement et l’innovation afin d’accroître la compétitivité de l’économie européenne. La politique de cohésion finançait par le passé des projets d’infrastructures visant à améliorer les voies de circulation et de transport. L’utilisation des fonds structurels doit clairement satisfaire aux objectifs de Lisbonne : dans les 15 Etats membres de l’UE, 60 % des dépenses allouées à l’objectif de « convergence » et 75 % des dépenses allouées à l’objectif de « compétitivité régionale et emploi » doivent contribuer à mettre en œuvre la stratégie de Lisbonne. Le « ciblage » (Earmarking) doit permettre de contrôler, mesurer et tracer la cohérence de l’utilisation des fonds structurels par rapport aux objectifs de Lisbonne. Cette règle de ciblage ne s’applique toutefois qu’aux 15 Etats membres de l’UE et non aux nouveaux entrants. Le programme cadre national stratégique pour l’Allemagne (NSRP) va encore plus loin en établissant que 71 % des moyens déployés pour l’objectif de convergence et 81 % des moyens déployés pour l’objectif de compétitivité régionale et d’emploi seront consacrés à atteindre les objectifs de Lisbonne. L’UE contribue ainsi dans une large mesure à la politique d’innovation à l’échelon régional, sur lequel nous allons maintenant nous concentrer.

Politique d’innovation à l’échelon régional : l’exemple de la Saxe

14Pour mieux comprendre les mécanismes de coordination des différents niveaux décisionnels, il est indispensable d’analyser plus précisément la politique concrète d’un Land. La Saxe présente un intérêt particulier en matière d’innovation car elle a très bien su maîtriser les changements structurels et le processus de transition qui a suivi la réunification de l’Allemagne. Cet exemple montre toute l’importance de la coordination et de l’harmonisation des différents niveaux décisionnels. S’ajoute à cela le fait que la Saxe a fortement misé sur le soutien à la haute technologie, ce que l’on peut considérer comme un important moteur de croissance. Cette étude de cas s’appuie sur une analyse de documents et sur des entretiens avec des représentants du ministère saxon de l’Economie et du travail (SMWA) ainsi qu’avec des représentants de la SAB.

15La Saxe (4,2 millions d’habitants) est le Land de l’ex-RDA où l’innovation et le développement technologique sont le plus prospères. C’est un pôle de recherche fort. La part des dépenses de R&D dans le PIB y est de 2,2 %, soit la part la plus élevée de tous les Länder de l’Est ; ce chiffre est toutefois inférieur à la moyenne du pays (2,4 %). Dans les trois plus grandes villes de Saxe (Leipzig, Dresde et Chemnitz), les taux de croissance de la part de la population active employée dans le secteur scientifique sont parmi les plus élevés d’Europe (voir graph. 1). La Saxe a réussi à s’affirmer comme un fort pôle de R&D. Ce Land compte 4 universités publiques, l’Institut international supérieur de Zittau, 5 Fachhochschulen, 8 écoles supérieures privées et de très nombreux organismes de recherche extra-universitaires (dont 15 instituts Fraunhofer, 6 instituts Max-Planck, 7 instituts Leibniz et un institut Helmholtz). L’économie saxonne emploie environ 9 800 personnes dans la R&D, et investit chaque année environ 600 millions € dans ce secteur. Environ 60 % des chercheurs employés par l’industrie travaillent dans des PME. Entre 2001 et 2006, les dépenses de R&D des entreprises saxonnes ont augmenté de 48,9 %.

16En Allemagne, l’éducation et l’enseignement supérieur relèvent de la compétence des Länder. En 2006, les établissements d’enseignement supérieur saxons ont reçu du Land une enveloppe de 919,2 millions €. En plus de la recherche fondamentale et appliquée, la Saxe encourage tout particulièrement les associations et les réseaux de recherche. Une association de recherche sur les matériaux a été créée à Dresde. L’association de recherche Public Health ainsi que des centres pour la médecine de l’environnement, l’épidémiologie et la biotechnologie environnementales sont implantés à Leipzig. Un centre consacré à la microtechnique a été fondé à Chemnitz. En outre, le plus grand réseau de micro-électronique d’Europe, Silicon Saxony e. V., a été créé en Saxe, regroupant 253 entreprises et organisations membres, pour un total de 35 000 emplois.

Graphique 1 : Taux de croissance de la part des emplois de R&D dans un échantillon de régions

Graphique 1 : Taux de croissance de la part des emplois de R&D dans un échantillon de régions

Source : Eurostat, Statistik kurz gefasst, Wissenschaft + Technologie, 6/2005.

  • 9 Le budget total de la Saxe représente 16,1 milliards € pour 2008. 1,96 milliard € est attribué au S (...)

17En Saxe, le soutien à la R&D et à l’innovation émane du ministère saxon de l’Economie et du Travail (SMWA) et du ministère saxon de la Science et de l’Art (SMWK)9. L’essentiel des programmes publics de soutien est mis en œuvre et administré par la SAB.

18La Saxe promeut la recherche et l’innovation dans le cadre du financement de projets coopératifs ou individuels de R&D et dans celui du programme d’aide à l’emploi hautement qualifié dans les PME (Innovationsassistentenprogramm) et de soutien au transfert de technologies, l’aide au regroupement étant l’action prédominante. Elle consiste à promouvoir des projets faisant coopérer plusieurs entreprises ou bien des entreprises et des organismes de recherche (universités et structures extra-universitaires). La collaboration d’entreprises et d’établissements d’enseignement supérieur peut être particulièrement féconde en matière d’innovation. En 2006, 60 projets individuels et 281 projets coopératifs ont été acceptés, soit des enveloppes totales de 18,9 millions € et 86,7 millions €. Dans le cadre du programme « Soutien d’assistants à l’innovation », le gouvernement régional soutient la mise en place et la consolidation de capacités de R&D dans des PME. Les diplômés et chercheurs aux qualifications particulièrement élevées, issus d’universités, de Fachhochschulen, d’écoles professionnelles ou d’organismes de recherche sont encouragés à élaborer au sein d’entreprises des projets au contenu innovant, axés sur la technologie. Au total, 19,5 millions € ont été alloués à cette fin depuis 1995, dont 1,7 million en 2006. Dans le cadre du soutien au transfert de technologie, ce sont 103 millions € qui ont été accordés depuis 1991, dont 6,6 millions en 2006. Les programmes de soutien de l’Etat libre de Saxe sont surtout financés à l’aide de fonds structurels européens. Ces fonds permettent au Land de financer à la fois la technologie dans le cadre de programmes de soutien à la R&D et des investissements dans des infrastructures de R&D. Les moyens provenant des fonds structurels européens ont pour avantage de permettre une planification à long terme et, ainsi, la pérennisation de la politique de recherche et d’innovation en Saxe. Sont particulièrement soutenus les secteurs suivants : technique de production, nouveaux matériaux, micro-et nanotechnologies, aéronautique et aérospatiale, technologies des surfaces et revêtements, et biotechnologies.

  • 10 Comme il a été dit plus haut, il y a en Saxe quelques organismes de recherche extra-universitaires (...)

19En Saxe, la politique économique s’est concentrée ces dernières années sur l’attraction d’investissements étrangers dans le secteur de la haute technologie. D’une manière générale, le soutien aux investissements et à la recherche peut être utilisé en ce sens. Le financement de la recherche et de bonnes infrastructures de R&D sont en effet d’importants facteurs d’implantation10. Le soutien public apporté à la micro-et à la nanoélectronique dans le Land de Saxe en constitue un exemple particulièrement intéressant. Depuis 1998, le BMBF soutient ce secteur à hauteur de 159 millions € en Saxe. Grâce à ce financement, c’est dans cette région qu’a été réalisée la première chaîne de production au monde pour galettes de silicium de 300 mm, tout à fait opérationnelle. Des moyens publics de financement ont permis de créer le réseau « Silicon Saxony », au sein duquel coopèrent de nombreux partenaires issus de grandes entreprises (Infineon, AMD par exemple), de PME et d’organismes publics de recherche (Centre Fraunhofer pour les technologies nanoélectroniques – CNT – par exemple) innovants. Cette compétitivité accrue contribue à ce qu’un semi-conducteur provenant d’Europe sur deux soit fabriqué en Allemagne. Les entreprises allemandes sont des leaders technologiques dans le domaine du développement de la lithographie pour produire des structures encore plus petites et performantes.

20Pour la période 2007-2013, les fonds structurels européens alloués à la Saxe représentent 3,9 milliards €. 78 % de ces moyens proviennent du Fonds européen pour le développement régional (FEDER), et 22 % du Fonds social européen (FSE).

  • 11 Programme opérationnel de l’Etat libre de Saxe pour le Fonds européen de développement régional (FE (...)

21Pour la période 2007-2013, la Saxe a défini les priorités suivantes11 :

  • axe de priorité n ° 1 : renforcement de l’innovation, de la science, de la recherche. 1 079 millions € (part de l’ensemble des subventions FEDER : 35 %) ;

  • axe de priorité n ° 2 : amélioration des infrastructures de formation. 236 millions € (7,6 %) ;

  • axe de priorité n ° 3 : accroissement de la compétitivité des entreprises industrielles. 587 millions € (19 %) ;

  • axe de priorité n ° 4 : amélioration des infrastructures de transports. 573€ (18,6 %) ;

  • axe de priorité n ° 5 : développement et amélioration des infrastructures favorisant une croissance économique durable. 571 millions € (18,5 %).

22Pour la période de financement en cours, la Saxe se concentre donc sur le renforcement de l’innovation, de la science et de la recherche dans le cadre de la priorité n° 1. 35 % de l’ensemble des subventions FEDER sont consacrés à cette priorité.

23Par le passé, les subventions provenant des fonds structurels européens ont essentiellement contribué au financement de la politique saxonne de recherche et d’innovation. Une grande partie des mesures et des programmes régionaux est indirectement financée par des fonds structurels. Pour la période 2007-2013, ces mêmes moyens ont surtout été consacrés au financement d’infrastructures de recherche et à l’innovation dans les régions européennes, ce qui favorise la mise en œuvre de la politique saxonne de recherche et d’innovation.

Mécanismes de coordination de la politique d’innovation

24La structure fédérale de l’Allemagne entraîne souvent un chevauchement des compétences entre échelon national et régional, notamment en ce qui concerne la recherche extra-universitaire. Dans le domaine de la politique de l’enseignement supérieur, qui relève en fait des Länder, des subventions et des initiatives émanant de l’Etat fédéral, en particulier l’Initiative d’Excellence, ont imposé une plus forte coordination. S’ajoutent à cela des programmes de financement du Bund ainsi que les fonds structurels européens, qui requièrent une coordination et une harmonisation entre échelon national et Länder. Cette partie est donc consacrée aux mécanismes de coordination de la politique d’innovation en Allemagne.

25De nombreux mécanismes de pilotage permettent de coordonner et d’harmoniser les financements émanant des ministères fédéraux (BMBF et BMWi) et des Länder :

  • coordination informelle entre ministères des différents niveaux décisionnels et porteurs de projets ;

  • échange de données régulier entre les différentes entités, afin d’éviter les doublons ;

  • groupes de travail formels assurant régulièrement l’harmonisation entre l’Etat fédéral et les Länder (par exemple dans le cadre de la mission commune pour l’« Amélioration de la structure économique régionale ») ;

  • groupes de travail informels communs dans le cas de projets particuliers de soutien à la R&D (s’agissant par exemple de grands projets d’investissement comme les 3 milliards € investis par AMD à Dresde ou les 3 milliards investis par Infineon). Ces groupes de travail réunissent des représentants du BMBF, de la KfW, de la SAB, du SMWA, du SMWK, des universités et des organismes de recherche extra-universitaires.

26La réforme du fédéralisme a réduit les compétences de l’Etat fédéral en matière d’enseignement supérieur. Début 2008 a été créée la Conférence scientifique commune (GWK) destinée à coordonner la politique de la science et de la recherche. Ce mécanisme de coordination formel se substitue à la commission Bund-Länder (BLK) pour la planification de l’éducation et le soutien à la recherche. Sont membres de la GWK les ministres fédéraux et régionaux en charge de la science, de la recherche et des finances. Cette conférence coordonne toutes les questions de soutien à la recherche touchant à la fois l’Etat fédéral et les Länder ; elle assure notamment :

  • la coordination de la politique nationale, européenne et internationale de la science et de la recherche dans le but d’accroître la compétitivité du pôle scientifique et de recherche allemand à l’échelle internationale ;

  • des interventions dans des cas d’importance suprarégionale, s’agissant du financement d’organismes et de projets de recherche scientifique en dehors d’établissements d’enseignement supérieur ; dans le cas de projets scientifiques et de recherche dans des établissements d’enseignement supérieur et dans celui de la construction de laboratoires de recherche dans des universités impliquant des équipements lourds ;

  • la communication réciproque d’informations également sur des projets et décisions cruciaux qui ne font pas l’objet d’un financement commun.

27La Conférence scientifique commune a donc une position de premier plan en matière de coordination de la politique de recherche pour les questions concernant à la fois l’Etat fédéral et les Länder. Cela vaut en particulier pour la coordination de la recherche extra-universitaire.

28Comme cela a déjà été montré, les financements émanant des fonds structurels européens sont particulièrement importants. La coordination et l’harmonisation de la planification de projet dans le cadre des fonds structurels européens 2007-2013 ont obéi à la logique fédérale du pays. Les négociations sur l’attribution de subventions se sont déroulées à différents échelons. Les organismes régionaux compétents ont défini les grandes lignes du financement à venir en s’appuyant sur un diagnostic des forces et des faiblesses propres à leur région, sur le bilan du soutien apporté jusque-là et sur les nouvelles contraintes résultant des règles d’attribution des fonds structurels. Toujours à l’échelon régional, il a été procédé à des analyses des forces et des faiblesses locales. Il a également été fait appel aux résultats de l’évaluation intermédiaire de la période de financement 2000-2006. La plupart des Länder ont organisé des ateliers et des tables rondes rassemblant parfois plusieurs centaines de participants. Les résultats de ces consultations et discussions régionales ont fait l’objet d’échanges lors des rencontres communes des gouvernements des Länder et de l’Etat fédéral. En Saxe, la participation des partenaires à l’élaboration de programmes a commencé en avril 2005 par une réunion de lancement. Les partenaires à l’échelon régional ont alors été informés des conditions cadre de la nouvelle période de financement, et les participants ont été invités à présenter leurs idées et des indications sur l’orientation de la période à venir. Des représentants de différents acteurs comme les syndicats, les associations patronales et des organisations non gouvernementales ont participé aux consultations et aux réunions d’information. En Saxe, des conférences régionales regroupant 70 à 80 participants ont été organisées dans les circonscriptions de Chemnitz, Dresde et Leipzig. On peut donc qualifier ce processus de coordination d’ascendant (bottom-up).

  • 12 Outre les mécanismes formels de coordination, il existe depuis 1957 le Conseil scientifique, une en (...)

29Il ressort des entretiens avec des représentants du soutien à l’innovation en Saxe que les mécanismes informels de coordination jouent un rôle absolument essentiel. Les personnes interrogées ont indiqué que les collaborateurs des ministères régionaux compétents (SMWA et SMWK) et ceux de la SAB ont des visions communes en matière de R&D et que les ministères saxons travaillent en étroite collaboration avec cette banque, principale structure de financement du Land, qui met en œuvre et administre les programmes d’aides. Par ailleurs, les ministères fédéraux concernés sont souvent en contact. De nombreux mécanismes informels de coordination existent par conséquent, permettant d’assurer une meilleure cohérence des politiques d’innovation des différents niveaux décisionnels12.

30En allemagne, la politique d’innovation se pratique à quatre échelons différents. Au niveau des collectivités territoriales, l’accent est mis sur la politique de promotion territoriale, et en particulier sur l’aide à la création d’activité et à l’implantation d’entreprises. L’exemple de la Saxe a permis de montrer que de nombreuses possibilités de soutien existent au niveau régional. L’enseignement supérieur et le financement des universités sont en outre d’abord du ressort des Länder. L’Etat fédéral mène une politique de recherche et d’innovation assurée par le ministère de l’Education et de la Recherche et par celui de l’Economie. Un grand nombre de mesures de financement soutiennent la recherche, le développement et les processus d’innovation. Le Bund soutient en outre les réseaux régionaux à travers de nombreuses actions, favorisant les régions au moyen de concours. Cette remarque vaut également pour le soutien à la recherche d’excellence dans les établissements d’enseignement supérieur, auxquels l’Initiative d’Excellence de l’Etat fédéral permet d’octroyer des moyens en plus des financements des Länder. Le soutien apporté par l’Union européenne dans le cadre des fonds structurels européens est particulièrement important dans les Länder de l’Est.

31De nombreux mécanismes permettent d’assurer l’harmonisation et la coordination de la politique d’innovation entre les différents niveaux décisionnels. Les mécanismes informels, dus aux contacts entre personnes, jouent un rôle tout aussi important que les mécanismes formels et les commissions de coordination.

  • 13 Pour une présentation des systèmes d’innovation, voir Lundvall (1992), Nelson (1993) et Edquist (19 (...)
  • 14 Voir notamment Jaffe (1989), Mansfield (1995 ; 1998), Mowery und Sampat (2005).

32Cette contribution a montré qu’une vision systémique s’est imposée à tous les échelons de la politique d’innovation. Au fil de cette politique systémique, l’aide au regroupement a encouragé la création de réseaux, souvent composés d’organismes publics de recherche et d’entreprises privées. Au travers de programmes cadre de recherche, l’Union européenne promeut des consortiums internationaux, les ministères fédéraux soutiennent des réseaux thématiques et liés à des régions (BioRegio, InnoRegio par exemple) ; enfin, les Länder, la Saxe en tout cas, encouragent la recherche coopérative. La littérature consacrée à l’économie d’innovation interprète la coopération des acteurs d’un système d’innovation comme un facteur de succès essentiel13. Les interactions et les interdépendances entre les acteurs sont l’objet central de l’analyse des processus d’innovation. « Les entreprises n’innovent pratiquement jamais dans l’isolement » (Edquist, 1997, p. 20). Dans ce domaine, on considère que la coopération et la mise en réseau des entreprises ont une influence positive sur l’innovation. Ces dernières années, on s’est davantage intéressé au lien entre universités et institutions publiques de recherche d’une part et activités d’innovation des entreprises d’autre part. Les données empiriques montrent que la recherche issue des universités donne des impulsions importantes pour les activités d’innovation des entreprises14. Dans une perspective de politique d’innovation, les universités et les organismes de recherche extra-universitaires sont donc considérés comme un élément crucial d’un système d’innovation. Un grand nombre d’instruments de soutien encouragent l’intégration d’institutions de recherche à des projets menés conjointement avec des entreprises.

Bibliographie

Indications bibliographiques

Becker P., Zaun N., Die neue strategische Planung der europäischen Kohäsionspolitik in Theorie und Praxis, Stiftung Wissenschaft und Politik, Deutsches Institut für Internationale Politik und Sicherheit, Berlin, 2007

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Notes

1 C’est seulement au cours des 30 dernières années que la politique d’innovation est devenue un domaine de la politique économique à part entière. Le rapport de l’OCDE « Changement technique et politique économique », publié en 1980, a constitué une étape importante, qui a contribué à faire de ce domaine un champ politique. La politique d’innovation a pour objectif l’amélioration des performances de l’ensemble d’une économie nationale. La politique scientifique et technologique en est un volet important. La politique scientifique a pour objectif la production de savoirs scientifiques. La politique technologique se concentre sur le soutien et la commercialisation de connaissances technologiques sectorielles et, ainsi, l’amélioration des performances économiques de certains secteurs et branches (voir également Lundvall et Borrás, 2005).

2 Pour une présentation détaillée de l’évolution de la politique fédérale en matière de recherche et de technologie, voir Fier et Harhoff (2002).

3 Notons que la marge de manœuvre financière entre communes et Länder est parfois très variable.

4 Voir Sellenthin (2006) sur l’analyse de l’aide à la création d’entreprises à Heidelberg.

5 Selon le ministère fédéral de l’Education et de la Recherche, les écoles doctorales offrent des programmes de doctorat structurés dans un excellent environnement de recherche et dans un large domaine scientifique. Au total, 39 écoles doctorales reçoivent environ 1 million € par an. Dans le cadre des clusters d’excellence, les universités doivent coopérer avec les organismes de recherche extra-universitaires, les Fachhochschulen et les entreprises. 37 clusters bénéficient d’aides, pour une enveloppe totale de 195 millions €. Sont par ailleurs soutenus des projets d’avenir visant à renforcer la recherche académique de pointe. Cette initiative doit également permettre à 9 universités de renforcer leur profil de recherche. Ce secteur est soutenu à hauteur de 210 millions € par an.

6 Le paysage de la recherche allemand est très différencié. La recherche et l’enseignement se pratiquent dans les universités et les Fachhochschulen. La spécificité des universités est d’offrir un large éventail thématique et méthodologique, tandis que les Fachhochschulen sont dédiées à la fois à l’enseignement, qui est leur mission principale, et à la recherche appliquée. La recherche extra-universitaire est très présente en Allemagne. 4 organismes de recherche se sont établis, avec des caractéristiques bien différentes. Les instituts Max-Planck (MPG) se consacrent surtout à la recherche fondamentale dans les secteurs de la biologie et de la médecine, de la physique, de la chimie et de la technique et dans celui des sciences humaines. Les instituts Fraunhofer (FhG) sont tournés vers la recherche appliquée et la recherche contractuelle pour l’industrie, les entreprises de services et les structures publiques. L’Allemagne compte 15 grands pôles de recherche dotés d’équipements lourds à la disposition de groupes de recherche nationaux et internationaux regroupés au sein de la Communauté Helmholtz (HGF). Les instituts Leibniz (WGL) sont dédiés à une recherche interdisciplinaire axée sur la demande. Les Länder de l’Est disposent par ailleurs des instituts de recherche Forschungs-GmbH, issus des combinats et des instituts académiques de la RDA, qui ne reçoivent souvent aucune dotation de l’Etat fédéral ou du Land.

7 Le soutien de projets permet de financer notamment l’innovation par les nouvelles technologies, l’innovation par les sciences de la vie et l’Initiative d’Excellence pour la recherche de pointe dans les établissements d’enseignement supérieur. Le soutien institutionnel comprend le soutien aux organismes de recherche extra-universitaires comme la Société Max-Planck et la Société Fraunhofer.

8 La Banque européenne d’investissement (BEI), banque de développement de l’Union européenne, propose également des prêts à des conditions avantageuses.

9 Le budget total de la Saxe représente 16,1 milliards € pour 2008. 1,96 milliard € est attribué au SMWA et 1,75 milliard au SMWK. Le SMWA a estimé à 471 millions € l’enveloppe allouée au soutien économique général (dont 86 millions € pour le soutien à la recherche et à la technologie) et 317 millions € pour les priorités du Fonds européen de développement régional (FEDER).

10 Comme il a été dit plus haut, il y a en Saxe quelques organismes de recherche extra-universitaires surtout financés par l’Etat fédéral. Cela signifie que les moyens attribués par le Bund ont apporté une contribution essentielle à la consolidation du pôle de recherche saxon.

11 Programme opérationnel de l’Etat libre de Saxe pour le Fonds européen de développement régional (FEDER) dans un objectif de convergence pour la période de financement 2007-2013. Ministère saxon de l’Economie et du Travail, Dresde.

12 Outre les mécanismes formels de coordination, il existe depuis 1957 le Conseil scientifique, une entité consultative importante en matière de politique scientifique. Cette instance consultative est portée conjointement par les gouvernements des Länder et par l’Etat fédéral, et cofinancée pour moitié par chacun ; sa mission consiste à élaborer des recommandations générales sur l’évolution thématique et structurelle de la science, de la recherche et de l’enseignement supérieur. Le Conseil scientifique donne des recommandations dans deux domaines de la politique scientifique : il s’agit d’une part des questions relatives aux structures, à la performance, au financement et à l’évolution d’organisations scientifiques, en particulier des universités, des Fachhochschulen et des organismes de recherche extra-universitaires ; et il doit d’autre part émettre des recommandations sur des questions générales touchant le système de recherche allemand, sur des aspects structurels ainsi que sur la planification, l’évaluation et le pilotage de certains domaines et de certaines spécialités. Le Conseil scientifique réunit des chercheurs, des représentants des organisations scientifiques, du Bund, des Länder ainsi que des représentants de la société civile.

13 Pour une présentation des systèmes d’innovation, voir Lundvall (1992), Nelson (1993) et Edquist (1997).

14 Voir notamment Jaffe (1989), Mansfield (1995 ; 1998), Mowery und Sampat (2005).

Table des illustrations

Titre Tableau 1 : Politique d’innovation aux différents niveaux décisionnels
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Titre Graphique 1 : Taux de croissance de la part des emplois de R&D dans un échantillon de régions
Légende Source : Eurostat, Statistik kurz gefasst, Wissenschaft + Technologie, 6/2005.
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Auteur

Département d’économie industrielle et de management international, Centre d’études économiques européennes (ZEW), Mannheim (jusqu’en 2010)
Actuellement Professeur d’économie à la Fachhochschule de Coblence

Marie Gravey (Traducteur)

© IFAEE, 2010

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