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Les politiques d'innovation coopérative en Allemagne et en France

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Solène Hazouard
, 
René Lasserre
, 
Henrik Uterwedde

Echange d’expériences et de bonnes pratiques

Contribution à une concertation franco-allemande en matière d’innovation

Solène Hazouard, René Lasserre et Henrik Uterwedde

Résumé

L’innovation se situe au cœur des stratégies économiques contemporaines. Dans un contexte de changements profonds et accélérés par la mondialisation et l’émergence de nouveaux concurrents, par les mutations technologiques et les perspectives ouvertes par l’économie de la connaissance, enfin par le changement climatique, les problèmes écologiques et les défis du développement durable, les économies européennes ont un besoin impérieux de développer leur capacité d’innovation pour faire face à ces défis multiples. Il y va de leur compétitivité, du maintien de leur potentiel d’emploi et de croissance et, au-delà, de leur capacité de préserver, tout en les adaptant, leurs modèles économiques et sociaux. Or, l’échec de la stratégie de Lisbonne proclamée par l’Union européenne en 2000 montre bien que, si l’enjeu est véritablement européen, l’innovation reste largement le fait de variables, de structures et de politiques nationales. Alors qu’ils doivent répondre à des défis de dimension transnationale voire globale, les systèmes et les politiques d’innovation restent ancrés dans les trajectoires et dynamiques nationales ou infranationales, notamment dans leurs déclinaisons territoriales. Toute stratégie européenne d’innovation doit donc se nourrir des expériences nationales et régionales, extrêmement diverses et riches d’enseignements. A l’échelle des Etats membres, l’examen approfondi des bonnes pratiques des pays partenaires contribuera à l’élaboration d’une stratégie d’innovation communautaire mieux partagée et plus efficiente, génératrice de compétitivité.

Texte intégral

1L’Allemagne, qui dispose du plus important potentiel industriel d’Europe, et dont l’économie est de longue date, dès avant la Première Guerre mondiale, très largement ouverte sur le marché international, s’est toujours distinguée, depuis le renouveau économique des années 1950, par sa capacité permanente à innover, que ce soit en termes de développement de nouveaux produits ou d’adaptation de ses structures de production et de commercialisation. Mais au-delà de cette dynamique « incrémentale », l’Allemagne s’attache depuis bientôt deux décennies à promouvoir une modernisation systémique de son dispositif de recherche et d’innovation, non seulement en y consacrant des moyens accrus, articulés autour d’axes stratégiques significatifs, mais également en mettant en œuvre de nouvelles régulations entre pouvoirs publics, recherche, milieux professionnels et entreprises.

2Le dernier classement rendu public par la Commission européenne (European Innovation Scoreboard 2009), évaluant la capacité d’innovation de 33 pays, attribue du reste à l’Allemagne une encourageante quatrième place, la situant dans le petit groupe des « leaders d’innovation », ce qui tend à prouver que la politique menée en RFA porte ses fruits.

3Le résultat de cette étude, qui place la France en 11e position parmi les pays « suiveurs » en matière d’innovation, alors qu’elle est la seconde économie européenne et l’une des plus étroitement imbriquées à celle de l’Allemagne, justifie la pertinence d’une réflexion sur les performances et les spécificités du système d’innovation allemand. Toutefois, au-delà de leurs performances respectives, la France et l’Allemagne s’inscrivent dans un espace économique plus large, celui de l’UE qui, par sa taille et sa capacité d’intégration est seule en mesure de rivaliser avec les grandes puissances mondiales, au premier rang desquelles, aujourd’hui encore, les Etats-Unis et, demain, les puissances émergentes. Face à ce défi de la mise en commun des potentiels d’innovation nationaux à l’échelle européenne, le benchmark France-Allemagne constitue un point de passage obligé pour comprendre et concilier les dynamiques d’innovation respectives, renforcer les coopérations et impulser les synergies franco-allemandes qui contribueront à la compétitivité globale de l’UE.

4Au regard de cet enjeu décisif, le présent ouvrage se propose de rendre compte des orientations et des démarches mises en œuvre dans le cadre de la politique allemande d’innovation et de les mettre en regard avec celles développées en France. L’approche que nous avons choisi de retenir n’est cependant pas celle d’une étude d’ensemble du système allemand d’innovation et encore moins d’une étude systémique comparée Allemagne-France qui, l’une et l’autre, auraient relevé d’une ambition démesurée et nous auraient peut-être fait passer à côté de l’essentiel.

5Dans sa singulière complexité, liée à son architecture institutionnelle multi-niveaux, sa gouvernance multi-acteurs et à l’extraordinaire enchevêtrement de compétences qui en découle, le système d’innovation allemand résiste à toute logique cartésienne. Son intérêt et son efficacité résident ailleurs, moins dans la cohérence institutionnelle d’un dispositif, que dans la « manière de faire ». En fait ils se situent dans l’opérativité fonctionnelle d’un cadre politique d’ensemble indicatif et concerté qui à la fois définit des orientations lisibles et stables tout en mobilisant des moyens conséquents, mais qui, pour l’essentiel, laisse au libre jeu d’acteurs multiples le soin de définir et de mettre en œuvre sur le terrain les stratégies qu’ils jugent les plus appropriées. Et rien ne permet mieux d’illustrer cette logique coopérative de pilotage et d’action pragmatiques que l’analyse, à partir d’exemples concrets, de pratiques ou de stratégies reconnues de portée significative.

6Quant à la comparaison franco-allemande, elle laisse le plus souvent l’observateur et l’évaluateur des politiques hexagonales désarmés quand, à l’aulne des pratiques de terrain, elle met en évidence l’irréductible distance que l’on relève entre d’un côté la rationalité construite des objectifs proclamés et des procédures institutionnelles mises en place et, de l’autre, leur efficacité toute relative en termes de résultats obtenus. L’approche de terrain dans l’analyse des pratiques françaises ne se révèle pas moins heuristiquement féconde et instructive. Notamment en ce qu’elle permet, par contraste, de mettre en évidence combien, dans la conduite des politiques publiques, la place réservée à l’autonomie et à l’exercice de la responsabilité des acteurs pourrait être un levier de réussite essentiel si l’on ne s’ingéniait sans cesse, par réflexe tutélaire, à en limiter la portée.

7Fidèle à cette conviction fondée par l’expérience et selon laquelle l’initiative laissée aux acteurs est le véritable ressort de l’efficacité des systèmes, l’approche qui a guidé la conception et la réalisation de ce volume l’est également dans le choix délibéré qui a été le nôtre de ne donner aux analyses d’ensemble qu’une place mesurée. Nous avons ainsi privilégié largement les études de terrain, territoriales ou sectorielles, pour rendre compte des pratiques et des enjeux actuels des politiques d’innovation de part et d’autre du Rhin. N’y avait-il pas meilleur moyen, dans cette démarche qui vise à mettre en évidence les conditions propices à l’innovation, que de donner la parole aux acteurs de l’innovation eux-mêmes ?

8Le présent recueil est issu des travaux de deux journées d’étude et d’un colloque organisés en 2007-2008, dans le cadre d’un projet de formation-recherche soutenu par le Centre Interdisciplinaire d’Etudes et de Recherches sur l’Allemagne (CIERA) sur le thème Le système allemand d’innovation : organisation et dynamiques nouvelles. Eléments pour une comparaison France-Allemagne. Ainsi la période d’analyse s’achève-t-elle aux prémices de la crise économique. Si certains développements ont eu cours depuis, les différents exposés demeurent néanmoins plus que jamais d’actualité, mettant en lumière le fonctionnement des politiques d’innovation mises en œuvre de part et d’autre du Rhin, les modes de financement des start-up ou encore le maillage des acteurs territoriaux au sein de réseaux d’innovation (ou clusters).

9L’ensemble des contributions des auteurs allemands – les analyses des chercheurs comme les témoignages des acteurs impliqués directement dans les réseaux d’innovation – permet de mettre en évidence les facteurs de performance du système national allemand d’innovation et d’identifier les démarches concrètes engagées pour corriger la dégradation, enregistrée dès le milieu des années 1990, de la position internationale de l’Allemagne en matière d’innovation et pour satisfaire, au tournant du millénaire, aux objectifs de la stratégie de Lisbonne tracés par l’Union européenne. Cette analyse à multiples voix du système allemand est complétée, en contrepoint, par un certain nombre de contributions ou témoignages portant sur la politique d’innovation française, qui permettent un double regard contrastif franco-allemand. Cette approche se révèle effectivement, à la lecture, plus vivante et plus parlante, mais aussi, il faut bien en convenir, plus impressionniste et moins exhaustive.

10La première partie de l’ouvrage porte sur la structuration institutionnelle des systèmes de recherche et d’innovation. Il en ressort qu’un système d’innovation est porté par une dynamique complexe, à la fois économique et sociale, mais aussi politique, culturelle et historique, et qu’il faut prendre en compte ces facteurs systémiques afin de pouvoir cerner spécificités, forces et faiblesses d’un système d’innovation et s’inspirer de l’expérience du voisin. Il faut donc aller au-delà, en amont des benchmarks quantitatifs habituels des performances et des politiques d’innovation, ainsi que des mesures concrètes, pour les placer dans leur contexte afin de bien comprendre les fonctionnements, les dynamiques et les contraintes spécifiques. C’est particulièrement vrai pour l’Allemagne, Etat fédéral au sein duquel la recherche et l’innovation relèvent de la double compétence du Bund et des Länder, ce qui implique que la répartition des compétences et des moyens procède d’un jeu particulièrement complexe. Mais cela ne vaut pas moins pour un Etat centralisé comme la France où la multiplication des instances et des opérateurs, l’empilement des procédures, sont loin de satisfaire aux principes d’efficacité et de transparence.

11Les politiques concrètes de soutien à l’innovation sont abordées dans la deuxième partie. Celle-ci revient sur les mesures adoptées dans le cadre de la stratégie « Hautes Technologies » de l’Allemagne. Lancée en 2006 par le gouvernement fédéral, elle répond à trois grandes priorités, rappelées au fil des contributions :

  • promouvoir l’émergence de marchés pilotes pour des produits et des services innovants ;

  • rapprocher la science et l’industrie afin de commercialiser plus rapidement des produits et des services ;

  • rendre les conditions cadre plus favorables pour donner davantage de sécurité et de liberté d’action aux chercheurs et aux innovateurs dans la réalisation de nouvelles idées.

12Cette stratégie s’applique à 17 technologies clés (telles les nanotechnologies, les biotechnologies et les TIC) et 5 domaines transversaux (notamment le renforcement des liens science-industrie, le soutien au transfert de technologies et à la création d’entreprises), l’objectif principal étant de mobiliser les moyens nécessaires pour faciliter le passage de l’idée à l’innovation. Outre ces grandes orientations prises à l’échelle fédérale et en vertu du principe de subsidiarité, la politique d’innovation allemande se pratique à quatre niveaux décisionnels (à l’échelle des communes, des Länder, du Bund et de l’Union européenne), requérant ainsi l’existence de mécanismes de coordination. Cette décentralisation des efforts d’innovation laisse une place considérable à l’initiative des acteurs (issus de l’enseignement supérieur, des organismes de recherche extra-universitaires et de l’industrie). Les stratégies sont développées et mises en œuvre de préférence à partir du terrain, dans une logique bottom-up. En France en revanche, non seulement les orientations, mais aussi les procédures de mise en œuvre en matière d’innovation sont souvent définies « d’en haut », en raison d’une culture et d’une pratique centralisatrices plus prononcées, et conditionnent fortement le jeu des acteurs impliqués. La politique des pôles de compétitivité, mise en place en 2004 en France, se donne certes pour objectif principal et délibéré de promouvoir la coopération entre acteurs sur le terrain en vue d’encourager les transferts et mises en commun de technologies. Elle procède en cela d’une approche nouvelle, dont la dynamique se révèle prometteuse, mais sans toutefois se départir d’un « directivisme incitatif » que les praticiens ne manquent pas de relever.

13La troisième partie souligne l’importance des clusters et réseaux territoriaux dans les processus d’innovation. La concentration géographique des acteurs y est propice aux transferts de savoirs et savoir-faire, corollaire d’une coopération réussie entre les entreprises d’un côté et, de l’autre, l’enseignement supérieur et les centres de recherche extra-universitaires. Le propos est ici enrichi d’une étude de cas régionale (menée en Rhénanie-du-Nord Westphalie) et du témoignage des responsables de deux clusters bavarois (BioM et Sensorik, opérant respectivement dans le domaine des biotechnologies et des capteurs). Là encore, l’avis d’un expert français en matière de pôles de compétitivité et de transferts de technologies offre des pistes de réflexion pour une comparaison franco-allemande, en soulignant à la fois les différences d’approche et l’intérêt qu’il y aura à les faire converger par des coopérations bilatérales concrètes. Chantier à suivre, à partir d’initiatives régionales ou sectorielles qui s’amorcent progressivement.

14La quatrième partie est consacrée à la place des PME, dont le rôle est primordial dans le développement et la commercialisation de produits innovants. Dans un premier temps, ce chapitre place le curseur sur les politiques de soutien au Mittelstand, ces entreprises de taille moyenne ou intermédiaire qui constituent le chaînon essentiel de l’économie allemande. Au-delà des aides publiques, les start-up et PME innovantes ont recours à un financement privé (sous forme de capital-risque) afin de poursuivre leurs activités de R&D et d’être compétitives à l’échelle internationale. Car, à l’avènement de la société de la connaissance, seule une entreprise disposant des fonds nécessaires se trouve en mesure de faire circuler en interne savoirs et savoir-faire, vecteurs d’innovation et de croissance. Dans cet ensemble thématique, les défis inhérents à la reconversion industrielle est-allemande sont également évoqués (voir la contribution portant sur le rôle des PME dans le cluster optique de Thuringe). La problématique française est quant à elle abordée sous l’angle du Pacte PME, programme géré depuis 2006 par l’Agence française de l’innovation OSEO et le Comité Richelieu, qui représente l’association française des PME innovantes.

15Dans une cinquième et dernière partie, les auteurs s’interrogent sur l’intégration européenne des stratégies nationales d’innovation, explicitant par la même occasion le mode de gouvernance et la politique des clusters. Si les clusters doivent être susceptibles de créer de l’innovation en leur sein, ils doivent aussi être ouverts sur l’extérieur pour faciliter la circulation des savoirs et des compétences. Ces deux préalables constituent la condition sine qua non à leur bon développement. La dernière contribution de l’ouvrage porte sur l’émergence d’une économie de la connaissance à l’échelle mondiale, et sur la coordination des politiques d’innovation entre les Etats membres de l’UE.

16En présentant la structuration et le fonctionnement du système d’innovation allemand – mis en regard avec son équivalent français –, nous avons souhaité informer le lecteur avisé et/ou curieux sur les bonnes pratiques qui résultent de ce modèle, tout en mettant en lumière les différences binationales. Car si les mesures adoptées dernièrement dans les deux pays ciblent des objectifs similaires, leur mise en œuvre diverge en raison de contextes structurels et temporels différents. Ainsi, tandis que la grande majorité des clusters français a été initiée tout récemment « d’en haut » sous l’incitation et l’encadrement fermes des pouvoirs publics, l’Allemagne privilégie une démarche d’appel à projets beaucoup plus ouverte, fondée sur une approche « d’en bas » qui s’appuie sur l’initiative et l’expérience partagées des réseaux d’acteurs préexistants.

17Au-delà de la mise en évidence et de la compréhension des différences, l’enjeu consiste désormais à déceler et promouvoir la concertation et l’interopérabilité entre les approches française et allemande, en tirant profit de l’expérience des pratiques, et notamment en montrant l’importance que comporte l’implication effective des acteurs. Ce défi prend tout son sens dans la perspective de la politique européenne, et notamment de la stratégie Europe 2020 qui, plus modeste que la stratégie de Lisbonne, se concentre sur cinq thématiques : l’emploi, la recherche et l’innovation, le changement climatique et l’énergie, l’éducation et la lutte contre la pauvreté.

18La concertation franco-allemande ne doit pas être uniquement le fait des décideurs politiques nationaux, mais impliquer également davantage les acteurs scientifiques, économiques et territoriaux, à l’instar de ce qui se pratique outre-Rhin et reste le point fort du système allemand de recherche et d’innovation. A travers ce livre, nous avons voulu montrer concrètement, en nous appuyant sur la parole des acteurs, l’intérêt du cas allemand et tracer les voies d’une meilleure convergence entre deux pays partenaires de choix qui devraient s’attacher, mieux qu’ils ne l’ont fait jusqu’à présent, à mettre en commun leurs potentiels considérables de recherche et d’innovation, au profit de la compétitivité et de l’avenir de l’Europe.

Auteurs

Ingénieur d’études au CIRAC, Cergy-Pontoise.

Professeur à l’Université de Cergy-Pontoise, Directeur du CIRAC, Cergy-Pontoise.

Directeur adjoint de l’Institut Franco-Allemand de Ludwigsburg (DFI).

© IFAEE, 2010

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