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Allemagne, les chemins de l’unité

 | 
Isabelle Bourgeois

I – Prospérité et stabilité

La politique européenne de la RFA en quête de nouveaux équilibres

Siegfried Schieder
Traduction de Isabelle Bourgeois et Solène Hazouard

Résumé

Au plus tard depuis le début de la crise de la finance mondiale et de la crise de la dette souveraine au sein de la zone euro, on soupçonne l’Allemagne de ne plus penser qu’à faire valoir ses propres intérêts au sein de l’UE. Quel contraste avec cette Allemagne résolument engagée dans la coopération européenne depuis le chancelier Adenauer et jusqu’à son lointain successeur Kohl ! Mais peut-on réellement constater un changement de cap ? Et si oui, quelles en sont les raisons sous-jacentes ? L’analyse des discours sur, pour ou contre l’UE, son intégration et son élargissement, révèle que si l’Allemagne arrime toujours son destin à celui de l’Europe, le contexte de la politique européenne a profondément changé : l’Unité a modifié la donne, et l’UEM comme l’élargissement de l’UE soulèvent de nouveaux défis, appelant des approches plus circonstanciées1.

Texte intégral

« L’unification nationale a enclenché en Allemagne un changement de mentalité qui a altéré jusqu’à la notion même qu’avait l’Allemagne de sa politique extérieure et de ses orientations, la rendant progressivement plus autocentrée […].
Cette nouvelle vision de soi-même tend à supplanter la longue culture de retenue d’une puissance civile qui voyait jusque-là son rôle dans sa contribution à l’institution de règles de droit pour organiser le système de concurrence effrénée entre les Etats. Depuis l’alternance politique de 2005 notamment, cette mutation s’observe également dans la politique européenne. La conception de la ‘vocation européenne’ d’une Allemagne coopérative qu’avait Genscher tend de plus en plus manifestement à se transmuer en une franche revendication de la suprématie d’une ‘Allemagne européenne dans une Europe façonnée par l’Allemagne’ »
(Jürgen Habermas, 2011)

1En établissant le constat de l’exigence manifeste de suprématie d’une « Allemagne européenne dans une Europe façonnée par l’Allemagne », Jürgen Habermas a cherché à mettre en lumière une évolution qui inquiète de plus en plus ses partenaires européens. Outre son intégration à l’OTAN, l’Union européenne (UE) constitue le principal niveau de son action de politique extérieure, de sorte que tout changement perçu dans la conception traditionnelle du rôle de l’Allemagne, à savoir celui d’ardent avocat de l’intégration européenne depuis le début des années 1950, « pourrait prendre l’ampleur d’un séisme pour l’UE » (Bulmer et Paterson, 2010, p. 1 051).

Angela Merkel, « l’héritière de Bismarck » ?

2Or la priorité allemande accordée à l’Europe en matière de politique extérieure ne date pas seulement de la création de la République fédérale. Depuis la constitution du Reich en 1871, c’est la situation contextuelle et géographique qui détermine l’agenda de politique européenne de l’Allemagne, et elle le fait toujours actuellement – bien que sous des auspices fort différents. Affirmer sa position en Europe constituait et constitue donc à la fois, selon le point de vue de l’observateur, « le destin ou la raison de la politique allemande » (Janning, 2007, p. 747).

3Il n’est dès lors pas surprenant que l’attitude hésitante du gouvernement fédéral quant au soutien financier à apporter à la Grèce au printemps 2010 ou que la menace de la chancelière d’exclure les Etats membres non vertueux de la zone euro puissent-être interprétés comme des signes supplémentaires de l’érosion de l’héritage d’une approche normative et contraignante, voire comme une rupture avec la tradition allemande en matière de politique européenne. Dans le contexte de cette vision d’une « Allemagne qui s’est livrée au désarmement normatif » (Hellmann, 2010, p. 1), il n’y a dès lors rien d’étonnant à voir que la presse de boulevard célébrait la chancelière comme « l’héritière de Bismarck ». Même dans les milieux conservateurs, où on défendait pourtant la froideur de la chancelière en matière de politique européenne, on ne pouvait qu’attester à l’Allemagne une « nouvelle confiance en elle-même » (Die Welt, 29-04-2010) ou exiger « plus de Bismarck et moins de Habermas » (Hacke, 2006, p. 8).

4Et depuis l’abstention du gouvernement fédéral au Conseil de sécurité de l’ONU sur l’intervention en Lybie, on va même jusqu’à débattre à nouveau de « la question allemande » (Guérot et Leonard, 2011). Le diagnostic est le suivant : non seulement l’Allemagne serait en train de perdre son enthousiasme en matière de politique européenne, mais elle poursuivrait de plus en plus une stratégie de défense « des seuls intérêts allemands, au détriment de l’intégration européenne » (Fischer, 2011b). Une fois de plus, en temps de crise, Berlin agirait de manière unilatérale pour ne pas dire « autiste » (Le Gloannec, 2010).

Euroscepticisme croissant ?

5On pourrait ne voir dans le comportement du gouvernement fédéral dans la crise de l’euro ou la question de la Lybie qu’une attitude passagère si les réactions de la politique intérieure allemande ne corroboraient largement une tendance observable depuis un certain temps déjà, comme le montrent deux exemples récents. D’une part, dans le cadre de la deuxième réforme du fédéralisme a été adoptée une loi inscrivant un « frein à l’endettement » (Schuldenbremse) dans la loi fondamentale. Cette loi, entrée en vigueur le 1er août 2009, exige pour l’Etat fédéral un budget équilibré (hors recettes issues de crédits) et un déficit structurel limité à 0,35 % du PIB ; des règles dérogatoires temporaires courent jusqu’en 2016 pour le Bund et jusqu’en 2020 pour les Länder (à qui tout déficit sera alors interdit). Par cette mesure, le gouvernement fédéral n’ambitionne pas seulement d’assurer la soutenabilité des finances de l’Etat fédéral et des Länder ; ce frein à l’endettement influe également sur le Pacte européen de stabilité et de croissance, qui s’est trouvé de la sorte renforcé sous la pression allemande.

6D’autre part, dans son jugement sur le Traité de Lisbonne en date du 30 juin 2009, le Tribunal constitutionnel fédéral s’est érigé en gardien de l’identité nationale et a assigné des limites strictes à l’Europe en définissant des domaines essentiels de souveraineté nationale (Müller-Graff, 2009). Le respect du droit constitutionnel a également guidé de manière déterminante la décision du gouvernement fédéral d’assortir de conditions l’aide aux pays menacés de faillite du fait de leur politique budgétaire et fiscale peu vertueuse (F.A.Z., 29-04-2010). Ce respect n’a pu cependant empêcher récemment le dépôt d’un recours auprès de la Cour de Karlsruhe contre les plans de sauvetage de l’euro, financés par l’impôt. Déjà en 1998, des universitaires eurosceptiques avaient engagé un recours contre l’introduction de l’euro ; ils avaient alors été déboutés, leur plainte jugée sans fondement.

7Dans quelle mesure ces évolutions reflètent-elle une tendance générale de la politique européenne de l’Allemagne ? L’attitude du gouvernement fédéral dans la crise de l’euro et le non à la guerre en Lybie n’obéissent-ils qu’à un réflexe de politique intérieure ? Ou n’expriment-ils pas plutôt un euroscepticisme croissant, dont l’objectif serait une ‘renégociation’ de l’intégration européenne comme cadre d’action central de la politique extérieure allemande ?

Changement de paradigme

8Pour répondre à ces interrogations, la présente contribution adopte volontairement un angle d’approche assez large pour analyser les contours de la nouvelle politique européenne de l’Allemagne à la lumière des lignes d’évolution tracées depuis le début des années 1950. Cela permettra d’éviter de glorifier la politique européenne des gouvernements antérieurs. Car il serait prématuré d’entonner le requiem de la République de Bonn (Guérot et Leonard, 2011), d’autant que les orientations de la politique extérieure et européenne de Bonn ne sont pas toutes caduques (Maull, 2007 ; Göhler et Jopp, 2011).

9Cela étant, on peut se demander si les notions de continuité et de rupture qu’on invoque à tout propos pour décrire les mutations de la politique européenne de l’Allemagne sont réellement adaptées. Car continuité et rupture sont des concepts relatifs, soumis à l’appréciation de l’observateur du moment. Par ailleurs, on recourt de plus en plus souvent aussi au terme de « normalisation » pour évaluer la nouvelle politique européenne de l’Allemagne (Bulmer et Paterson, 2010). Dans ce contexte, Hellmann et al. (2006) vont même jusqu’à évoquer une « position foncière de déseuropéanisation », alors que d’autres considèrent que le véritable changement de paradigme de la politique européenne de l’Allemagne réside dans une nouvelle politique de « domestication » (Harnisch et Schieder, 2006) ou de « tracé des frontières » (Schieder, 2011).

10La présente contribution fait écho à ce débat. Je démontrerai d’un côté que la délégation croissante de politiques nationales à l’échelon communautaire mène à une politisation de la politique européenne allemande, ce qui renforce une approche de l’Europe empreinte de pragmatisme et d’attentes utilitaires. De l’autre, je tenterai de montrer que la vision pro-européenne que partageaient autrefois tous les chanceliers, de Konrad Adenauer à Helmut Kohl, et qui les amenait à évoquer l’Europe comme un projet de paix, se trouve de plus en plus refoulée par le discours désormais dominant sur un tracé de frontières, voire par l’involution de la réflexion sur l’Europe.

11Ce constat se nourrit de l’analyse (2) de l’assouplissement des relations symbiotiques entre l’Allemagne et l’Europe et de la disparition des défenseurs d’une vision de l’Europe lors de la transition entre la République de Bonn et celle de Berlin ; (3) du renforcement des acteurs nationaux dans le processus décisionnel de l’UE, qui mène plus à une involution qu’à une évolution de l’intégration européenne ; (4) du soutien de plus en plus ténu et sélectif de la société envers l’UE et (5) du changement de justification dans le discours, qui étaye lui aussi le changement de paradigme en matière de politique européenne de l’Allemagne. Tout cela aboutit aujourd’hui à des relations plus sobres, réservées et introverties entre l’Allemagne et l’Europe.

La politique européenne, de Bonn à Berlin

12Quant on cherche à appréhender la politique européenne de l’Allemagne depuis le début des années 1950 avec un objectif à large focale allant de Konrad Adenauer à Angela Merkel, le regard se porte dans un premier temps sur les orientations fondamentales de la politique extérieure. Celles-ci n’englobent pas seulement des politiques (policies) concrètes comme la politique européenne qui se compose de décisions et d’actions de politique intérieure et européenne à la fois et se caractérise par un net parallélisme entre politique extérieure et politique intérieure. Les orientations fondamentales de l’Allemagne en matière de politique européenne s’inscrivent aussi dans ce qui, en matière de politique extérieure et selon la perspective théorique adoptée, peut être dénommé appréhension des rôles (Maull, 2007), de l’identité (Risse, 2007) ou du discours (comme dans la présente contribution). Les discours circonscrivent les espaces du possible, au sein desquels la parole et l’action sont jugés légitimes et performatifs. Comme dire, c’est aussi faire, les glissements observés dans le discours politique sont aussi l’expression d’un changement dans la politique européenne (cf. in extenso Schieder, 2011).

1949-1989 : de la politique européenne de Bonn…

13Quand on prend en considération l’effondrement total de l’Etat allemand en 1945, on comprend à quel point la situation de départ en matière de politique extérieure et européenne était difficile dans la période d’après-guerre. A l’ouest, les maîtres en la demeure’ étaient les Alliés qui, dans un premier temps n’octroyèrent à la République fédérale d’Allemagne qu’une souveraineté limitée et « à l’essai » (Haftendorn, 2001, p. 9).

14Tout comme la République de Weimar, la jeune République fédérale s’est d’abord efforcée de restaurer l’image politique de l’Allemagne et de reconquérir sa marge de manœuvre en politique extérieure. Il semble d’autant plus surprenant a posteriori que l’Allemagne soit parvenue avec succès à construire avec l’Europe une relation durable, souvent décrite comme « symbiotique » (cf. Hellmann, 2002). Ce n’est pas tant le contraste entre l’Allemagne et l’Europe qui est remarquable dans la perspective historique, mais plutôt à quel point « la force des institutions a transformé une relation entre l’Allemagne et l’Europe en une relation Allemagne dans l’Europe » (Katzenstein, 1997, p. 19).

Plan Schuman et ‘resocialisation’ de la jeune RFA

15Le premier pas de la jeune République fédérale sur la voie de l’intégration supranationale s’opéra avec le Plan Schuman du 9 mai 1950. Bien que celui-ci ait eu pour visée de prévenir une nouvelle hégémonie industrielle de l’Allemagne sur la France et sur l’Europe, le gouvernement Adenauer (comme tous les gouvernements ouest-allemands par la suite) était convaincu de la nécessité d’arrimer l’Allemagne à l’Ouest. Cette volonté d’intégration constituait la clé du succès de la resocialisation de la République de Bonn en matière de politique extérieure. Pour une RFA en proie à l’incertitude et limitée dans ces choix, le pari était pourtant d’abord risqué (Haftendorn, 2001). On doutait de sa volonté à établir des relations pacifiques et de confiance avec ses voisins de l’Ouest, à commencer par la France. Par ailleurs, le conflit Est-Ouest naissant et ses nouvelles menaces pour le climat géopolitique avaient placé l’Allemagne de l’Ouest en première ligne du front anticommuniste. Au total, « rien ne permettait d’entrevoir si les Allemands de l’Ouest seraient capables d’agir conformément à leurs aspirations démocratiques » (Bulmer et al., 2010, p. 3).

16A la différence de la plupart des hommes politiques de son époque, Adenauer a su gérer les incertitudes allemandes : il les a en quelque sorte ‘européanisées’ (Weidenfeld, 2010). Non seulement, sa politique déterminée d’intégration à l’Ouest a fini par permettre à la RFA de recouvrer sa souveraineté en 1955 (les prérogatives des Alliés concernant Berlin et l’Allemagne ont toutefois perduré jusqu’en 1990), mais la création de la Communauté européenne du charbon et de l’acier (1952) et de la Communauté européenne de l’énergie atomique (1957) ont jeté les bases du processus d’intégration européen. Au fil du temps, Bonn est devenu un des plus ardents défenseurs de la communautarisation ouest-européenne. Certes, dès le départ, les intérêts de l’Allemagne étaient de voir s’unir l’Europe ; mais la conscience d’un héritage moral historique contraignant jouait en faveur d’une réserve diplomatique et d’une disposition à adopter aussi les points de vue des autres et parfois à désamorcer les conflits à l’aide de transferts financiers.

« Allemagne de l’Ouest modèle » dès les années 1970

17Les mandats des chanceliers Ludwig Erhard (1963-1966) et Hans-Georg Kiesinger (1966-1969) se situèrent en revanche dans une phase de stagnation en matière d’intégration politique, qui atteignit son comble en juillet 1965 avec « la politique de la chaise vide ». Erhard et de Gaulle ne formaient pas seulement un couple dissemblable – en comparaison avec la relation particulière qu’entretiendront Adenauer et de Gaulle, puis plus tard Schmidt et Giscard d’Estaing ou Kohl et Mitterrand –, mais un certain nombre d’incompatibilités fondamentales (sur la Politique Agricole Commune ou les questions d’élargissement notamment) handicapèrent la progression de l’intégration sous le chancelier Erhard. Même sous son successeur Kiesinger, aucune relance européenne ne se profilait à l’horizon. Ce n’est qu’avec la coalition social libérale de Willy Brandt qu’un renouveau se dessina dans la politique européenne de l’Allemagne et que débuta une nouvelle phase de relation symbiotique entre l’Allemagne et l’Europe (Bulmer et al., 2010, p. 3 ; Weidenfeld, 2010, p. 175).

18Malgré la crise économique mondiale, les ères Brandt (1969-1974) et Schmidt (1974-1982) marquèrent une phase de forte stabilité politique et de puissance économique, de sorte que dès les années 1970 s’imposa la notion d’une « Allemagne de l’Ouest modèle » (Bulmer et al., 2010). S’y ajoute, lorsque Georges Pompidou succède à de Gaulle, l’ouverture d’une nouvelle ‘fenêtre d’opportunité’ dans les relations franco-allemandes en matière de politique d’intégration, ce qui mena au premier élargissement de la Communauté en 1973 (Grande-Bretagne, Danemark et Irlande). De cette phase de coopération franco-allemande renforcée résultent la Coopération Politique Européenne (1970), la création du Système Monétaire Européen (1979), l’institutionnalisation du Conseil Européen (1974) et les premières élections directes au Parlement européen (1979).

19Les deux chanceliers sociaux-démocrates ont ainsi non seulement poursuivi la politique européenne d’arrimage à l’Ouest menée par les gouvernements précédents, en plaçant toujours l’intérêt communautaire au-dessus des intérêts financiers d’une République fédérale redevenue une puissance économique. Mais avec sa Ostpolitik, Brandt a aussi choisi d’élargir l’horizon européen vers l’Est ; et c’est sous le mandat de Helmut Kohl (1982-1998) que furent finalement réunis ces deux aspects dans le projet d’une politique européenne de l’Allemagne « placé sous le signe de la continuité et de la confiance » (Weidenfeld, 2010, p. 173).

Puis des « modèles institutionnels brevetés par l’Allemagne »

20La coïncidence entre d’un côté le nouvel élan de politique d’intégration avec l’extension comme l’approfondissement du processus d’intégration et, de l’autre, la confiance dans une Allemagne de l’Ouest modèle et ses structures institutionnelles, a débouché sur de nouveaux paramètres dans les rapports symbiotiques entre l’Allemagne et l’Europe. Elle a ouvert notamment des marges de manœuvre « pour fournir à l’Europe des modèles institutionnels brevetés par l’Allemagne » (Bulmer et al., 2010, p. 7).

21L’exemple de l’Union Economique et Monétaire du début des années 1990 révèle à quel point l’exportation du schéma politique allemand était couronné de succès. Helmut Kohl qui, s’inspirant de l’ère Adenauer et justifiant ainsi davantage sa politique européenne par un discours identitaire (Weidenfeld, 2010, p. 175), était certes disposé à abandonner ‘irréversiblement’ la monnaie allemande ; mais dans le même temps, l’Union monétaire et en particulier la Banque Centrale Européenne s’inspirèrent largement du modèle institutionnel et des principes de politique monétaire de la Bundesbank (voir dans cet ouvrage l’analyse de H.-H. Kotz).

22L’exportation des institutions allemandes et, partant, l’ouverture de la voie vers l’exercice indirect du pouvoir, ont été favorisées par la forte congruence entre un système gouvernemental allemand semi-souverain et la structure institutionnelle de l’échelon européen, et a donné naissance à un environnement institutionnel particulier, « au sein duquel les acteurs allemands peuvent se sentir chez eux » (Katzenstein, 1997, p. 40), a favorisé l’exportation des institutions allemandes et tracé ainsi la voie vers l’exercice du pouvoir indirect.

… à la politique européenne de Berlin

23Si la congruence structurelle entre l’Allemagne et l’Europe favorisait encore le processus pro-européen d’intégration jusqu’au début des années 1990, pour la première fois depuis, un écart se creuse entre Berlin et Bruxelles. « L’interface entre la politique intérieure allemande et la politique européenne a radicalement changé à partir du moment où l’impact national de l’unification allemande et son interaction avec une politique européenne fondée sur la double approche de l’approfondissement et de l’élargissement se sont de plus en plus clairement manifestés dès le milieu des années 1990 » (Bulmer et al., 2010, p. 7-8). Si l’ancienne République fédérale semblait d’abord en mesure d’absorber économiquement l’Allemagne de l’Est, les conséquences de la réunification se firent bientôt sentir.

Prise dans l’étau de sa politique pro-européenne

24Un symptôme révélateur de cette précarisation des relations symbiotiques entre l’Allemagne et l’UE est le fait que, au début de son second mandat en 2002, et alors que se multipliaient les nouvelles négatives sur la situation économique et financière globale de l’Allemagne, le gouvernement SPD/Verts vit la Commission européenne ouvrir à son encontre une procédure de sanction (suspendue provisoirement en 2004) pour non-respect du seuil de déficit fixé par le Pacte de Stabilité et de Croissance de 1996 (Harnisch et Schieder, 2006). Et pourtant, le seuil de déficit jusqu’à la procédure de sanction pour non-respect avaient été élaborés par la coalition des libéraux-conservateurs sous le chancelier Kohl comme instrument de prévention contre un relâchement de la politique de stabilité monétaire et financière après le passage du deutsche mark à l’euro. Ainsi pour la première fois, Gulliver se retrouvait pris dans ses propres liens.

25Il est dès lors moins intéressant de considérer les faiblesses de la République fédérale face à la mise en œuvre de normes et politiques européennes que l’ampleur des effets auto-contraignants que la politique traditionnellement fortement pro-européenne de la République fédérale exerçait sur la politique allemande. Si la poussée dynamique vers l’intégration dans un nombre croissant de domaines politiques dans les années 1990 a rendu de plus en plus difficile l’application de normes européennes (qu’on pense aux cas de Volkswagen, Holzmann, ou Kirch), elle a surtout entraîné la politique européenne de l’Allemagne dans un conflit de rôles.

26D’un côté, les élites politiques et économiques poursuivaient le processus d’intégration européenne par-delà les clivages politiques et, de l’autre, un nombre croissant de décideurs nationaux se montraient plutôt frileux face aux nouvelles étapes de l’intégration. Le changement de gouvernement en 1998, où Schröder succède à Kohl, scella aussi l’arrivée au pouvoir d’une nouvelle génération qui, sur la scène européenne, articulait les intérêts allemands « plus consciemment et avec plus d’assurance » (Haftendorn, 2001, p. 444).

Changement de génération

27Schröder s’exprimait en des termes qui auraient été (encore) inconcevables sous Kohl : « Représenter les intérêts nationaux bien sentis de l’Allemagne n’est pas en contradiction avec l’Europe, bien au contraire. Les autres agissant également de la sorte, il nous appartient donc aussi de le faire. » (Schröder, 1998). Le chancelier incarnait cette jeune génération d’hommes politiques, ‘désarmée’ au plan normatif, qui « regardent vers l’avenir sans complexe de culpabilité et peuvent désormais défendre leurs propres intérêts sans préjugés » (Schröder, cité dans Hellmann, 2002, p. 24). Cela vaut également pour l’actuelle chancelière : « Merkel n’est pas entravée par l’Histoire. Elle est tout simplement pragmatique. Elle est Européenne, oui, mais l’Allemagne passe avant tout » (Businessweek, 17-03-2009).

28Il serait cependant hâtif de réduire la politique européenne de l’Allemagne sous Schröder et Merkel à la simple poursuite d’intérêts particuliers. Lors des négociations sur l’Agenda 2000 sous la présidence allemande du conseil en 1999, le gouvernement SPD-Verts a agi en ‘intermédiaire honnête’ et résisté à la pression liée aux problèmes de politique intérieure et à celle exercée par des acteurs nationaux désireux de faire valoir leurs intérêts économiques particuliers, pour ne pas mettre en péril l’élargissement à l’est (Harnisch et Schieder, 2006, p. 100).

29La situation fut similaire en 2005 : à peine en fonctions, la Grande Coalition sous Merkel est parvenue à surmonter à Bruxelles le blocage dans les négociations portant sur le futur cadre financier européen pour la période 2007-2013. Du ‘côté crédit’ sur le ‘compte d’initiatives’ pro-européennes de Berlin figure principalement, outre l’initiative sur les droits fondamentaux, le discours du ministre des Affaires étrangères Joschka Fischer à l’Université Humboldt de Berlin le 12 mai 2002, qui ouvrit une perspective ambitieuse pour l’avenir de l’UE. Enfin, la Grande Coalition est parvenue à un tournant décisif avec la révision du projet de Traité Constitutionnel européen qui déboucha sur le Traité de Lisbonne. Pour Merkel, ce fut le ‘chef d’œuvre’ de sa présidence du Conseil de l’UE en 2007 (Weidenfeld, 2010, p. 184).

30Sans conteste, « la génération de responsables politiques disposés à tenir des discours idéologiquement en faveur de l’intégration a aujourd’hui plus ou moins disparu » (Bulmer et Patterson, 2011, p. 6). Il ne reste plus grand-chose de ce romantisme européen exalté que cultivait encore avec pathos un Joschka Fischer. La ‘liaison amoureuse’ avec l’Europe a pris fin au plus tard depuis les crises de la finance mondiale et de la dette des Etats.

Une approche plus pragmatique

31Merkel n’idéalise pas l’Europe, mais cherche à rappeler quelles sont les forces des Européens, car ce sont elles qui leur permettront d’être compétitifs face aux régions du monde en plein essor. Même si 60 % des exportations allemandes vont toujours dans l’UE, les intérêts économiques de l’Allemagne se déplacent de plus en plus vers l’extérieur de la zone euro. Déjà, près de 10 % des exportations allemandes vont vers les BRIC, et la Chine sera dès la fin de cette année une destination aussi importante pour l’Allemagne que la France (Guérot et Leonard, 2011, p. 9). On peut constater également que Merkel voit la force de l’Europe davantage dans l’approfondissement institutionnel que dans l’élargissement. Cependant, depuis Lisbonne, « il n’y a pas de nouveaux projets pour l’intégration européenne, si ce n’est dans l’objectif particulier de préserver la soutenabilité de la zone euro : un objectif qui convient incontestablement aux intérêts allemands » (Bulmer et Patterson, 2011, p. 7).

32Il appert une fois de plus que, en matière de politique européenne, les anciennes préférences pour la ‘méthode communautaire’ supranationale sont abandonnées au profit d’une nouvelle « méthode d’union » intergouvernementale (Merkel, 2010) et d’instances informelles de gouvernance (Guérot/Leonard, 2011). Déjà, sous Schröder, l’Allemagne plaidait pour une meilleure prise en considération des facteurs démographiques dans le cadre des décisions communautaires, alors que Kohl ne l’avait jamais exigé pour sa part. Or la rupture de ce tabou intervint justement dans le cadre de la Convention sur la Constitution européenne, ce qui mit un terme à la parité foncière entre l’Allemagne et la France (et les autres ‘grands’ Etats membres).

Involution de la politique européenne de l’Allemagne par le jeu des acteurs de politique intérieure

33Plus que pour d’autres Etats de l’UE, le processus décisionnel outre-Rhin en matière de politique européenne se caractérise depuis les années 1950 et 1960 par un niveau élevé de décentralisation et de fragmentation. La Constitution (Loi fondamentale) prévoit d’importantes barrières constitutionnelles, davantage de mécanismes subsidiaires de gouvernance et un système de contrôles et d’équilibres plus dense que dans la plupart des Etats de l’UE. Des ministres-présidents conscients de leur importance, un Bundesrat obéissant à la loi des partis politiques et un puissant Tribunal constitutionnel fédéral créent, en matière de politique intérieure et européenne, un ensemble de liens d’interdépendance auquel il est difficile d’échapper.

Délicate coordination de la politique européenne

34Certes, l’art. 65 de la Loi fondamentale stipule que le chancelier fédéral détermine les grandes orientations politiques – et par là même aussi la politique européenne – et qu’il en porte la responsabilité. Mais dans le même temps, cette compétence (Richtlinienkompetenz) est limitée par des principes d’importance supérieure que sont le principe d’autonomie des départements ministériels et celui de la collégialité (Beichelt, 2007). L’absence d’une instance réellement centrale et la relative autonomie des ministres fédéraux en matière de politique européenne ont suscité de nombreuses critiques déplorant un manque d’efficience dans la gestion au quotidien des affaires européennes.

35Pourtant, le système décisionnel en matière de politique européenne s’est révélé particulièrement flexible, de sorte que la coordination européenne interministérielle a été dans l’ensemble conservée. Tout au plus a-t-on pu observer jusqu’ici quelques tentatives discrètes pour centraliser les prises de décision à la Chancellerie fédérale, via la création en 2002 d’un département Europe sous la coalition SPD-Verts (Göler et Jopp, 2011, p. 491).

36Outre la persistance d’un manque d’harmonie, on observe également un changement dans l’influence du législatif sur la politique européenne de l’Allemagne. Les Länder allemands en particulier se sont très tôt efforcés de compenser l’affaiblissement de leur souveraineté au sein de la RFA par la revendication de droits de codécision dans la définition de cette politique. Les premières étapes importantes de cette stratégie ont été l’instauration d’un poste d’observateur des Länder à Bruxelles (1956) et la loi d’approbation des Traités de Rome.

Co-décision du parlement

37Un saut qualitatif s’opéra avec la révision de l’article 23 de la Loi fondamentale dans le cadre du Traité de Maastricht, et qui instaure une clause de garantie structurelle, fait obligation au Bund de soumettre toute modification de traités à l’approbation aux deux tiers des suffrages du Bundestag et du Bundesrat, puis l’adoption en mars 1993 de la Loi relative à la coopération entre Bund et Länder sur les affaires de l’Union européenne. A son tour, le Traité de Lisbonne a renforcé les lois d’accompagnement allemandes correspondantes ; elles confèrent au Bundesrat, via la mise en place du mécanisme d’alerte, de nouveaux droits de contrôle et d’information.

38Alors que le Bundesrat (où siège l’exécutif des Länder) est apparu très tôt comme un « domesticateur » majeur de la politique européenne de l’Allemagne (Harnisch et Schieder, 2006), le Bundestag a longtemps occupé un rôle marginal dans le processus d’intégration européenne, en raison de la prédominance structurelle de l’exécutif dans la politique étrangère. La formation de la volonté du Bundestag en matière de politique européenne n’a été renforcée de manière formelle que par les nouvelles dispositions des articles 23 et 45 de la Loi fondamentale, adoptées au moment de la ratification du Traité de Maastricht.

39La loi sur la coopération entre le gouvernement fédéral et le Bundestag sur les affaires de l’UE (1993) exigeait que le Bundestag soit informé exhaustivement en amont de la totalité des projets dans le cadre de l’UE. L’accord scellé en 2006 entre le gouvernement et le Bundestag en vue de régler les détails de la participation de ce dernier, fut intégré en septembre 2009 dans le processus d’adoption des lois d’accompagnement du Traité de Lisbonne. Mais il fallut en denier ressort attendre l’arrêt de Karlsruhe de 2009 sur le Traité pour que le Bundestag jouisse de sa pleine responsabilité en matière d’intégration européenne (Göler et Jopp, 2011). Non seulement, les nouvelles lois d’accompagnement visent à garantir que le Parlement conserve ses droits de souveraineté et les fasse valoir dans tous les domaines définis par Karlsruhe comme des éléments clés d’une « démocratie vivante », mais elles placent aussi le gouvernement sous une contrainte accrue de justification parlementaire.

Rôle décisif de la Cour constitutionnelle

40Bien que le Tribunal constitutionnel fédéral n’ait jamais empêché les grandes étapes de l’intégration, il a étroitement délimité la participation allemande au processus d’intégration de l’UE par quatre arrêts fondamentaux. Alors que les arrêts dits ‛Solange I’ et ‛Solange II’, rendus en 1974 et 1986, étaient encore consacrés à l’examen des actes juridiques européens sous l’angle de leur compatibilité avec les droits fondamentaux, l’arrêt de Maastricht du 12 octobre 1993 ajouta la dimension du contrôle ultra vires. L’importance centrale du principe de compétences d’attribution, dont les juges de Karlsruhe se réservaient le droit de contrôler l’observation, montre à quel point se manifestait la logique d’intégration interétatique (Göler et Jopp, 2001, p. 493). L’arrêt sur le Traité de Lisbonne témoigne du fait que la politique européenne est de plus en plus ‘faite’ à Karlsruhe.

41A l’avenir, les juges ne souhaitent plus seulement examiner la compatibilité des actes juridiques européens avec les droits de souveraineté accordés : Karlsruhe a interprété la souveraineté de l’Allemagne comme un élément intangible de l’identité constitutionnelle. Par là même, l’ouverture originelle vers une fédération européenne se trouve de facto bloquée, car pour ce faire, le peuple allemand devrait se doter d’une nouvelle constitution en vertu de l’article 146 de la Loi fondamentale (Bundesverfassungsgericht, 2009).

42Indépendamment de cet axiome, Karlsruhe a érigé des barrières à l’intégration en énumérant les domaines politiques constituant le cœur de la souveraineté à protéger (fiscalité, éducation, Etat social, droit pénal, etc. ; Müller-Graff, 2009). Par ailleurs, le gouvernement fédéral se voit interdire, sans l’accord du Bundestag et du Bundesrat, de procéder en conseil des ministres à des modifications des traités sur la base de la clause de flexibilité (Art. 352 TFUE), ce qui exclurait par exemple la création d’une armée européenne comme (éventuel) prochain grand projet d’intégration. Une telle limitation juridique de la politique européenne nationale n’est connue dans aucun autre Etat membre. En conséquence, l’arrêt de Lisbonne marque une étape supplémentaire dans l’involution de la réflexion sur l’Europe.

Fluctuations quant au soutien de la société envers L’UE et euroscepticisme des partis politiques

43Tandis que les élites dans le domaine de la politique étrangère estiment toujours majoritairement qu’il est de leur devoir de faire avancer le projet d’intégration, dans l’espace public, le « consensus permissif » ne cesse de se diluer (Scheuer et Schmitt, 2009 ; Scheider 2011, p. 35).

Erosion du « consensus permissif »

44Un premier déclin dans l’approbation des Allemands à l’appartenance de leur pays à l’UE s’observe dès les années 1970, la valeur annuelle moyenne des taux de réponse lors des enquêtes de l’Eurobaromètre standard tombant alors de 71 % (1973) à 58 % en 1976 (les moyennes européennes sont, elles demeurées stables, avec respectivement 59 % et 54 %). Puis, jusqu’au début des années 1980, le taux d’approbation retrouve pratiquement le niveau du début des années 1970 (66 % en 1983 ; moyenne UE : 53 %), avant de sombrer de nouveau. La troisième baisse enregistrée dans les réponses à la question de savoir si l’adhésion du pays à l’UE est ‘une bonne chose’ eut lieu après la réunification : le taux, qui était de 65 % en 1990 (moyenne UE : 71 %) tomba à 56 % l’année suivante (UE : 59 %). Cette tendance s’est poursuivie jusqu’à présent, mais avec de grandes fluctuations (Eurobaromètre, 1973-2010).

45Alors qu’en 1991, 75 % des Allemands se prononçaient encore pour l’appartenance à l’UE, ils n’étaient plus que 43,3 % en 1997. Sous la Grande coalition, l’érosion du consensus permissif a pu être stoppée, avant qu’il ne se dégrade à nouveau dans le fil de la crise de la finance mondiale et des dettes souveraines pour s’établir à 50 %. Il est frappant de constater que les Allemands de l’Est ont toujours estimé l’appartenance à l’UE de manière moins positive que les Allemands de l’Ouest, avec 9 points d’écart (Weidenfeld, 2010, p. 188).

46La question de l’avantage perçu de l’appartenance à l’UE est elle aussi appréciée de manière ambivalente, les Allemands de l’Est trouvant ici aussi sensiblement moins d’avantages à appartenir à l’UE que les Allemands de l’Ouest (Weidenfeld, 2010, p. 189). Jusqu’au début des années 1990, plus de 60 % des Allemands étaient de l’avis que leur pays profite de son appartenance à l’UE. Depuis la réunification, l’approbation a considérablement reculé. A la fin des années 1990, la majorité des personnes interrogées pensaient que l’appartenance à l’UE apportait plus d’inconvénients à l’Allemagne que d’avantages, et ce, bien que l’apport de l’UE pour l’Allemagne soit indubitable.

47Comme dans le cas de l’approbation concernant l’appartenance à l’UE, l’avantage perçu s’est amélioré en Allemagne sous la Grande coalition. En 2009, 57 % des Allemands étaient de l’avis que leur pays profite de son appartenance à l’UE. Depuis, le rapport de force entre les opinions positives et négatives oscille entre 48 % et 43 % (Eurobaromètre, 1973-2010). En revanche, le souhait de la population de voir une nouvelle avancée dans le processus d’intégration européen connaît des fluctuations plus modérées. Si en 1994, 26 % des Allemands se prononçaient pour un ralentissement du processus, ils étaient près de 30 % en 2008 (Weidenfeld, 2010, p. 189).

Les Allemands sont plus sélectifs vis-à-vis de l’UE

48Les Allemands sont aussi devenus plus sélectifs face à l’UE. Tandis que le soutien apporté à une politique étrangère et de sécurité commune reste au-dessus de la moyenne de l’UE, la réserve de l’opinion publique quant à l’élargissement continue de croître (Schieder, 2011, p. 36). Si, au début des années 2000, 53 % des Allemands se prononçaient encore en faveur d’un élargissement futur de l’UE, cette part est tombée à 21 % (Eurobaromètre, 1973-2010). Par ailleurs, les Allemands ont toujours considéré la monnaie européenne avec un grand scepticisme. Si on excepte une courte période correspondant à l’introduction de la monnaie en espèces en 2002, la population s’est constamment prononcée en majorité contre l’euro (Petersen, 2011). La défiance envers l’UE même s’est elle aussi accrue.

49Bien que d’importantes décisions (introduction de l’euro, élargissement à l’est ou négociation sur l’adhésion de la Turquie) aient ainsi été prises « contre la volonté de la population allemande », ce fait n’a longtemps pas porté atteinte au sentiment pro-européen en Allemagne (Petersen, 2011). Les choses semblent avoir changé depuis. A en croire les sondages actuels, seulement 25 % des Allemands ont confiance en l’UE dans son ensemble (Petersen, 2011). Cette perte de confiance se reflète également dans la faible participation aux élections européennes (Schieder, 2011).

50Si on tient compte de l’érosion sélective du soutien populaire à l’UE, « un programme eurosceptique pourrait être un choix porteur pour un parti cherchant à se démarquer sur la question de l’Europe » (Lees, 2008). Paradoxalement, ce n’est que très partiellement le cas, bien que la politique européenne de l’Allemagne soit portée aujourd’hui par d’autres souvenirs collectifs et intérêts qu’avant la réunification. Sur les 662 membres du 17e Bundestag, 6 % seulement occupaient un mandat avant 1989. Pourtant, depuis les années 1990, tous les traités européens majeurs ont été adoptés à une large majorité parlementaire. Depuis le Traité de Maastricht, tous les traités européens ont été votés au Bundestag avec une majorité d’au moins près de 90 % des voix, et souvent plus encore. Et même le Bundesrat les a toujours adoptés à l’unanimité – à l’exception du Traité constitutionnel en 2005 et du Traité de Lisbonne en 2008, où s’étaient abstenus respectivement le Mecklembourg et Berlin, deux Länder gouvernés par une coalition SPD/Die Linke.

Large consensus des partis politiques

51Cela ne fut pas toujours le cas. Tandis qu’Adenauer était convaincu de la nécessité d’une intégration ouest-européenne, la social-démocratie, en tant que « principale et indéfectible voix de l’opposition organisée contre le programme d’Adenauer en matière de politique étrangère » défendait une position contraire à de nombreux égards (Hanrieder, 1971, p. 140). Le Plan Schuman était contesté au sein même du gouvernement Adenauer, mais fut voté par le Bundestag et le Bundesrat. Le Traité CECA fut ratifié au Bundestag avec 232 voix seulement. Le Traité sur la Communauté européenne de défense, ou CED (qui a finalement échoué), a été rejeté par 164 députés. En revanche, la ratification parlementaire des Traités de Rome s’est déroulée sans difficulté majeure, le changement de cap pro-européen opéré plus tôt par le SPD ayant procuré à Adenauer une large majorité en faveur de sa politique européenne. Le rejet de la CEE par le plus petit partenaire de la coalition, le FDP (libéraux), ne pesa pas outre mesure dans la décision.

52A l’heure actuelle, seul le parti de gauche Die Linke adopte une attitude critique vis-à-vis de l’Europe et se prononce contre tous les traités de réforme européens depuis Maastricht. Mais Die Linke n’est pas véritablement un parti antieuropéen au sens classique du terme, puisqu’il plaide pour une autre Europe, une Europe sociale. Depuis la fusion des partis PDS et WASG toutefois, les « voix populistes antieuropéennes gagnent en importance » (Göler et Jopp, 2011, p. 490).

53Pour leur part, les Verts allemands (à la différence de leurs homologues dans les autres Etats de l’UE) sont devenus le parti le plus pro-européen d’Allemagne (Lees, 2008, p. 23). Le parti Bündnis 90/Die Grünen avait même rejeté le Traité d’Amsterdam au motif que celui-ci n’allait pas assez loin dans le processus d’intégration. Avec le ministre fédéral des Affaires étrangères Joschka Fischer à leur tête, il comptait même dans ses rangs un des derniers ‘romantiques européens’.

54Même les partis situés à droite du centre sur l’échiquier politique (FDP, CDU et CSU) ont tous soutenu l’ensemble des traités européens depuis la réunification. Seule la CSU s’est prononcée contre certains éléments dans les traités européens sous l’ancien ministre-président bavarois et président de la CSU, Edmund Stoiber. Quelques députés CSU isolés se sont non seulement abstenus, voire ont voté contre des révisions majeures des traités ces dernières années, mais ils ont aussi contribué à engager le recours en constitutionnalité contre le Traité de Lisbonne.

Changement de justification de la politique européenne de l’Allemagne

55Les nettes majorités obtenues au Bundestag et au Bundesrat sur les traités européens ne doivent toutefois pas masquer l’apparition de tendances à la polarisation entre les partis politiques, qui reflètent un changement de justification dans le discours européen de l’Allemagne. Les discours européen se tiennent toujours dans un contexte national, de sorte que les positions du gouvernement et de l’opposition peuvent souvent diverger sur certains domaines politiques. S’ajoute à cela que « les partis politiques au gouvernement et l’opposition peuvent aussi être confrontés au dilemme d’avoir à se différencier de la partie adverse en recourant à des stratégies ou des positions plus ou moins porteuses pouvant inclure des positions pro-européennes ou anti-européennes. Tout ceci tend à rendre le discours sur les questions européennes beaucoup plus complexe, puisque certaines positions sont adoptées uniquement dans le but de polariser le débat et de conquérir des électeurs » (Schieder, 2011, p. 40). Pour saisir le discours européen actuel de l’Allemagne, il convient de le diviser en quatre axes interdépendants.

Le projet politique d’intégration Européenne

56L’Allemagne et ses élites dans le domaine de la politique étrangère se considèrent toujours comme une nation européenne. Pourtant, cela ne signifie pas que les partis démocratiques de la République de Berlin soient exempts de courants critiques vis-à-vis de l’Europe ou de divergences de vue sur l’UE. Lors du débat au Bundestag sur la ratification du Traité de Lisbonne le 24 avril 2008, la chancelière Merkel relevait ainsi : « Pendant des décennies, la voie vers l’Union européenne a été une voie menant à toujours plus d’intégration. Je crois qu’à l’avenir, notre tâche sera davantage de décider comment développer un juste équilibre entre les missions nationales et les missions européennes » (Merkel, Protocole de la séance plénière du Bundestag [ci-après cité comme ‘pr. pl.’] 16/157, 2008, p. 16 454).

Vers un juste équilibre entre intérêt national et européen

57Si les dernières décennies ont été marquées par des projets majeurs comme le marché intérieur, l’introduction de l’euro ou l’élargissement à l’est, cette évolution « a trouvé une fin provisoire avec le Traité de Lisbonne. L’Europe a désormais besoin d’une phase de consolidation. Cette phase de consolidation ira toutefois de pair avec le constat que l’intégration ne progressera pas à l’infini. L’Europe ne deviendra pas un Etat fédéral, même à long terme », explique Volker Kauder, président du groupe parlementaire CDU/CSU au Bundestag (2009, p. 10). Si une attitude pro-européenne s’exprimait par le passé dans l’exigence de ‘plus d’Europe’, c’est l’établissement de la limite entre Etat national et intégration européenne qui devrait à l’avenir être déterminante pour la politique européenne, poursuit-il. Cette limite ou frontière sera avant tout mesurée à l’aune de la légitimation démocratique et des avantages de l’UE pour l’Allemagne. Le Traité de Lisbonne jouera ainsi un rôle important sous de nombreux aspects. Mais il sera au moins aussi important « que nous aussi, les Allemands, tirions un grand avantage d’être au sein de l’UE. Voilà en tout cas, en un mot, ma vision d’une politique européenne promise au succès » (Merkel, pr. pl. 16/157, 2008, p. 19 454).

58Or ce regard lourd d’attentes en termes d’avantages porté sur l’Europe n’est pas le propre des milieux conservateurs, loin s’en faut. La politique européenne ne devrait pas se laisser guider par « l’euphorie de l’intégration » mais par les « intérêts de l’Allemagne dans le grand marché intérieur de l’UE » (Westerwelle, pr. pl 16/227, 2000, p. 15 032). Se référer seulement aux « bénéfices historiques de l’Europe est loin d’être suffisant » pour légitimer les décisions européennes (Steinmeier, pr. pl. 16/227, 2009, p. 25 028). Même le regard des Verts sur l’Europe est devenu plus lucide : « J’appartiens assurément à une génération qui affirmait : la voie est clairement tracée et débouche sur un Etat fédéral ; les étapes de l’intégration se poursuivent. L’expérience nous a toutefois enseigné que nous devons penser l’Europe de manière plus ambivalente. Nous avons besoin de deux choses à la fois : nous avons besoin des Etats nationaux et des structures européennes » (Steeblock, pr. pl. 16/232, 2009, p. 26 260).

59L’abandon de la revendication de ‘plus d’Europe’ au profit d’un nouvel équilibre entre les compétences nationales et européennes ne signifie pas que l’Allemagne se distancierait de l’Europe ou chercherait à réduire sa ‘sur-intégration’. Il s’agit bien plutôt de trouver le juste équilibre. « Nous devrions poursuivre l’intégration là où elle a une importance existentielle », car l’intégration européenne est somme toute la voie permettant de « faire valoir notre souveraineté nationale, nos intérêts nationaux » (Röttgen, pr. pl. 16/232, 2009, p. 26 256).

60Le débat sur la stabilité de l’euro, d’une importance stratégique pour une économie aussi exportatrice que l’Allemagne (27,3 % des exportations de l’UE proviennent d’Allemagne), montre à quel point l’UE est désormais considéré à travers le prisme des intérêts allemands. Dès lors, la gestion de la crise de l’euro est perçue comme une chance, car elle fournit l’occasion de « définir un nouvel équilibre pour la politique européenne de l’Allemagne dans le domaine de l’économie et des finances, et de dégager les principes de régulation [Ordnungsprinzipien] fondamentaux pour l’organisation de la zone euro dans le cadre de l’UE 27 » (Schäuble, 2010 ; Schäuble, pr. pl. 17/115, 2011).

61Il convient de « poursuivre avec conséquence et détermination » les efforts d’intégration économique et financière, explique Schäuble (2010), car « le Traité de Lisbonne n’est pas l’aboutissement du cheminement européen ». C’est ainsi que le gouvernement fédéral a œuvré pour un durcissement du Pacte de stabilité et de croissance via l’adoption de sanctions quasi-automatiques pour les Etats ne respectant pas le seuil de déficit, ce qui exigé une réforme du Traité de Lisbonne. Mais Schäuble (2010), se référant à l’histoire allemande, récuse le rôle de « puissance hégémonique bienveillante » prêté à l’Allemagne au sein de la zone euro.

Quelles limites à l’intégration ?

62Alors que la crise de la dette souveraine au sein de l’UE met une fois de plus en évidence l’interdépendance existentielle entre l’Allemagne et l’Europe – « l’euro est notre destin commun », comme le formulait la chancelière (Merkel, pr. pl. 17/80, 2010, p. 8 820), les opinions divergent quant aux limites de l’intégration européenne.

63Si dans les rangs du SPD et des Verts, des voix s’élèvent toujours pour prôner « une Europe sans réserve – quelle que soit sa configuration » (Schäfer, pr. pl. 16/232, 2009, p. 26 263 ; Montag, pr. pl. 16/232, p. 26 269), les partis de rassemblement (centre) se montrent plus réservés. C’est en effet parce que le Peuple souverain montre actuellement de fortes réticences envers une communautarisation accrue que « les avancées institutionnelles ne pourront être que limitées dans un avenir proche » (Schäuble, 2011). La CSU a vu son euroscepticisme conforté par les juges de Karlsruhe (Dobrindt, 2010). Mais alors qu’elle avait trouvé un allié dans le parti Die Linke qui rejette à l’unanimité le Traité de Lisbonne et dont le groupe parlementaire avait lui aussi saisi les juges de Karlsruhe, le SPD et les Verts réprouvèrent vivement la position critique de la CSU au sein de l’Union CDU/CSU : « Si la chancelière compromet la réputation européenne de la CDU, cela ne regarde qu’elle, mais si elle compromet la réputation européenne de l’Allemagne, cela n’est assurément pas pour servir les intérêts de l’Allemagne dans l’Union européenne » (Schwall-Düren, pr. pl. 16/233, 2009, p. 26 354).

Le projet économique et social de l’intégration Européenne

64Si au Bundestag, les lignes de conflit sur l’évolution ultérieure de l’UE se situent entre un large centre et ses franges gauche et droite, sur l’échiquier des partis politiques, en revanche, la ligne de partage sur la question du rapport entre Etat et marché obéit davantage au schéma classique gauche-droite. Seul le parti Die Linke remet ouvertement en question l’existence de l’ordre économique et social européen. Il y a toutefois consensus sur le fait que, face aux défis de la globalisation et de la crise financière mondiale, « il n’existe pas de meilleur choix économique pour l’Allemagne qu’une Europe unie » (Schäuble, 2010). Cela dit, les positions des partis politiques diffèrent dans les critiques qu’ils formulent à l’encontre de l’interventionnisme bureaucratique de l’UE, de la gestion de la crise de la dette souveraine comme de la nécessité de construire une Europe sociale.

Bureaucratie et concurrence

65La critique portant sur l’interventionnisme bureaucratique de l’UE est principalement le fait des grands partis de rassemblement au centre. Ils reconnaissent certes que le marché intérieur de l’UE exige des règles bien définies et une politique de concurrence efficiente ; mais ils estiment qu’il est du devoir des responsables politiques de réduire la sur-réglementation et de lutter contre une « Europe centraliste ». Dès lors, le « Pacte de compétitivité » lancé par la chancelière vise à établir une meilleure coordination des politiques économiques des membres de la zone euro en lieu et place d’un gouvernement économique central (F.A.Z., 07-02-2011).

66Le discours en faveur de la concurrence et de la dérégulation est particulièrement prononcé chez les libéraux du FDP. La mission principale de l’UE consiste à « assurer le bon fonctionnement du marché grâce à un minimum de réglementation » et à revitaliser le marché intérieur « au moyen d’une régulation discrète et intelligente » (Brüderle, 2010). Et, allusion à la critique émise en France selon laquelle l’Allemagne nuirait à ses partenaires européens par ses excédents commerciaux – on souligne qu’il s’agit d’une « approche complètement erronée que de vouloir sanctionner les Etats membres de l’UE pour excès de compétitivité » (Brüderle et al., 2011). Pour les libéraux, l’Europe ne doit pas devenir « une union de transferts inconditionnelle » (Kauder, pr. pl. 17/115, 2011, p. 13 221), mais bien plutôt une « communauté fondée sur la dynamique de la concurrence » (Brüderle, 2010).

Gouvernance économique

67Le débat sur la politique économique et financière européenne est étroitement lié à ces deux questions. Tandis que le SPD et les Verts préconisent l’institution d’un gouvernement économique européen et l’adoption des solutions européennes pérennes comme l’établissement d’un fonds monétaire européen (Steinmeier, pr. pl. 17/115, 2011 ; Kuhn, pr. pl. 17/115, 2011), la chancelière pour sa part refuse tout gouvernement économique européen.

68Même en période de crise, les solutions européennes ne sont envisagées qu’à contrecœur. Bien que le cas de la banque Hypo Real Estate ait fini par inciter le gouvernement fédéral à exiger la mise en place d’une instance de surveillance européenne du système bancaire (F.A.Z., 28-03-2009), la République fédérale a agi unilatéralement lors de la crise de l’euro dans la mesure où elle n’était disposée à approuver le programme d’aide à la Grèce de 110 milliards € (qui court jusqu’en 2013) et le plan de sauvetage de l’euro de 750 milliards € qu’après que les autres Etats membres l’eurent massivement poussée à le faire. Berlin a non seulement dicté les conditions d’octroi de l’aide financière à la Grèce (critères sévères du FMI et de l’UE), mais aussi les conditions de mise en place d’un plan provisoire de sauvetage de l’euro, ainsi que d’un mécanisme de stabilité européen permanent où figure une « clause d’action collective » qui inclura les créanciers privés à partir de juin 2013.

69Le gouvernement fédéral ne pouvant se soustraire à l’adoption d’un processus durable et institutionnalisé de gestion de crise, il souhaitait s’assurer que le mécanisme de stabilité s’inspirait du principe de l’ultima ratio. « Chacun est avant tout responsable de sa propre action. L’Europe est une union d’Etats, et non un Etat fédéral. Les Etats membres sont les maîtres des Traités Européens. Ce dont nous avons besoin aujourd’hui dans l’intérêt de l’Europe, c’est de davantage de coordination en matière de politique économique et de mesures de contrôle efficaces du respect de la discipline budgétaire », précise ainsi le libéral Brüderle, ministre fédéral de l’Economie (Brüderle et al., 2011).

70Alors que le ministre des Finances Schäuble (CDU) plaidait initialement pour un fonds monétaire européen et se montrait disposé à négocier une européanisation plus poussée des politiques financières nationales (F.A.Z., 16-12-2010), les groupes CDU/CSU et FDP du Bundestag rejetèrent l’idée d’une communautarisation des dettes (‘bail out’). Après que le Bundestag, le 7 mai 2010, eut ouvert la voie à la Loi de stabilisation de l’union monétaire, il n’a voté l’octroi de crédits supplémentaires à une Grèce menacée d’insolvabilité qu’en les assortissant de strictes conditions (F.A.Z., 10-06-2011). Il y avait consensus parlementaire sur le fait que le secteur privé devait être mis à contribution.

71Le Bundestag exige lui aussi d’être mis à contribution « de manière adéquate » aux décisions ultérieures. Ce sont principalement les membres de la CDU/CSU et les libéraux, parmi lesquels se trouvent des eurosceptiques particulièrement radicaux (F.A.Z., 16-12-2010), qui plaidaient pour assortir de strictes conditions toute aide financière supplémentaire à la Grèce en invoquant le ‘frein à l’endettement’ inscrit dans la Loi fondamentale : « consolidation, stabilisation, réformes – cette recette du succès doit devenir une référence en Europe » (Kauder, pr. pl. 17/115, 2011, p. 13 222).

Politique sociale

72En matière de politique sociale, on observe une nette polarisation. Alors que le FDP et la CDU n’accordent qu’une faible importance à la politique sociale, le SPD se démarque de la gauche et de la droite : il est le seul parti à thématiser une ‘Europe sociale’. Avec le marché commun et l’euro, la priorité allait à l’intégration économique, explique-t-il. Il s’agit désormais de « corriger ce déséquilibre et de mettre en œuvre, à l’échelon européen aussi, le juste équilibre qu’apporte un ordre économique social qui a fait ses preuves » (SPD, 2009). Le SPD et les Verts plaident depuis longtemps pour une union sociale européenne de même rang que l’union économique et monétaire.

73Dès lors, le SPD voit dans le Traité de Lisbonne une opportunité pour « placer la dimension sociale de cette Europe au cœur des efforts futurs de son évolution » (Beck, pr. pl. 16/157, 2008, pp. 16 458-16 459). Les critiques s’adressent avant tout à la Cour de justice européenne qui, dans plusieurs arrêts (« Laval », « Viking » et « Rueffert »), a privilégié les libertés relatives au marché intérieur, au détriment des droits sociaux des salariés. Certes, les libéraux et les conservateurs ne se montrent pas, eux non plus, avares de critiques envers les juges de Luxembourg et la Commission européenne. Mais celles-ci visent la propension de Bruxelles à usurper des prérogatives, alors que les critiques du SPD contre l’interventionnisme européen se nourrissent du discours sur ‘l’Europe sociale’.

Préservation de l’identité nationale et subsidiarité

74Il y a consensus quant à la nécessité de mieux répartir les compétences respectives entre l’UE et ses Etats membres, ce qui implique de « renouer avec le principe de subsidiarité » (Westerwelle, pr. pl. 16/277, 2009, p. 25 030) et de réorganiser l’Europe selon ce principe (Merkel, 2010).

Principe de subsidiarité

75Alors que le SPD et les Verts plaident pour un « usage raisonnable de la subsidiarité », les conservateurs de la CSU ne se contentent pas d’exiger une stricte application de ce principe. Ils rappellent plutôt qu’il convient aussi de débatte de la question de savoir « si oui et comment retransférer des compétences de Bruxelles vers les Etats membres » (F.A.Z., 07-07-2009). Même la chancelière avait souligné, lors du débat sur le Traité de Lisbonne, l’importance de la possibilité, inscrite pour la première fois dans un traité, de « retransférer des compétences de l’échelon européen vers les Etats nationaux, lorsque celles-ci peuvent mieux être assumées à ce niveau » (Merkel, pr. pl. 16/157, 2008, p. 16 452).

76A Bruxelles en revanche, ce plaidoyer pour l’approche allemande de la subsidiarité est de plus en plus fréquemment interprété comme la tentative de renationaliser la politique communautaire de l’UE. Le président de la Commission européenne, José Manuel Barroso, le formule ainsi : « Le plaidoyer de Berlin pour laisser le pouvoir là où il peut être exercé au plus près des citoyens est en réalité dirigé contre les institutions européennes » (F.A.Z., 07-10-2007).

77Le credo de la politique européenne de la CDU/CSU est que l’intégration « n’est pensable et ne peut être souhaitée par aucun être doué de raison sans l’identité culturelle transmise par les nations » (Röttgen, pr. pl. 16/232, 2009, p. 26 256). Cette approche se reflète dans l’importance accordée aux valeurs chrétiennes européennes et l’exigence de faire référence à Dieu dans le texte des traités. Ce qui, aux yeux du SPD et des Verts, s’assimile à une sorte de nouveau nationalisme dans la politique européenne n’est, pour les conservateurs, que l’expression légitime d’une identité régionale (Gauweiler, pr. pl. 16/233, p. 26 356).

Identité nationale

78Sur la question de la préservation des identités apparaît une affinité entre la CSU et Die Linke. Certes, les Etats souverains sont habilités à conclure des traités, mais ils ne doivent pas les mettre en œuvre de sorte qu’il « ne reste pas d’espace suffisant aux Etats membres pour organiser politiquement les conditions de vie sociales et culturelles ». En conséquence, ces partis saluèrent l’arrêt de Karlsruhe sur le Traité de Lisbonne qui fixait des limites à l’intégration, « les cas dans lesquels l’Union européenne porte atteinte à l’identité nationale étant déjà assez nombreux » (Gysi, pr. pl. 16/229, 2009, p. 25 578). Les sondages montrent que « le lien avec la nation s’est nettement renforcé depuis 1990 », tandis que le lien avec l’UE « stagne globalement, certains indicateurs connaissant en outre de fortes variations » (Weidenfeld, 2010).

79Ce discours identitaire détermine également la politique sceptique de l’Allemagne en matière d’élargissement. Alors que le SPD et les Verts poursuivent la politique européenne d’élargissement « comme une politique de paix anticipée » et souhaitent soutenir la Turquie « sur le chemin de l’Europe », le FDP considère que la mise en œuvre de réformes en Turquie et la réceptivité de l’UE constituent la clé de l’adhésion du pays à l’UE. La CDU/CSU pour sa part se contente depuis des années de proposer à Ankara un « partenariat privilégié » – et ce malgré l’ouverture des négociations d’adhésion en 2005. L’extension de l’UE de 15 à 27 membres au cours de ces dernières années aurait exigé de gros efforts ; c’est la raison pour laquelle la CDU – Croatie exceptée – plaide pour une « phase de consolidation » en vue de renforcer l’identité de l’UE et de ses institutions (F.A.Z., 29-04-2010).

Discours nationaux en faveur de l’intégration

80Les trois principaux domaines de politique européenne qui dénotent une forte attitude pro-européenne sont ceux du rôle de l’Europe dans le monde, de la politique extérieure, de sécurité et de défense, ainsi que – avec des réserves toutefois – de la politique constitutionnelle européenne. Il n’est guère contesté au sein des partis que l’UE apporte la meilleure réponse aux défis de la globalisation. Du terrorisme aux crises climatique et financière mondiales, en passant par la migration et la sécurité intérieure, tous sont unanimes : l’Etat national ne peut résoudre seul ces questions, « c’est pourquoi supposer que la fin de l’intégration est atteinte est une erreur fondamentale. Bien au contraire : l’Europe est plus que jamais appelée à affronter d’une seule voix les grands défis de la globalisation » (Röttgen, pr. pl. 16/232, 2009, p. 26 256). Si on souhaite « représenter les intérêts de l’Allemagne à leur juste valeur », cela ne peut « se faire désormais que par l’UE » (Oppermann, pr. pl. 16/232, 2009, p. 26 253). L’importance de l’UE vis-à-vis de la globalisation est incontestée jusque dans les rangs de Die Linke, bien que ce parti thématise aussi la face sombre de la mondialisation.

Politique extérieure, de sécurité et de défense

81A l’exception de Die Linke, l’ensemble des partis plaident en faveur d’une politique extérieure, de sécurité et de défense commune. Sur la question d’une coopération militaire renforcée, il existe toutefois un fossé infranchissable entre partisans et opposants. Tandis que la CDU/CSU, le FDP, le SPD et les Verts préconisent, bien que de manière très différenciée, la création d’une force armée de l’UE, Die Linke rejette cette « militarisation » de l’UE.

82« L’Allemagne ne peut et ne veut pas jouer » de rôle dominant dans la politique extérieure et de sécurité (Schäuble, 2010). Le fait que les soldats de la Bundeswehr sont avant tout liés à l’engagement de l’OTAN abonde dans ce sens, de même que la décision du gouvernement fédéral de ne pas prendre part à l’intervention militaire en Lybie. Le Vert Joschka Fischer, ancien ministre fédéral des Affaires étrangères, critique pourtant que ce soit justement une Allemagne « dont on pourrait presque dire qu’elle est l’inventeur de la politique européenne extérieure et de sécurité, décoche par son refus à celle-ci le coup le plus dangereux jamais porté à son encontre » (2011a).

83Une fois de plus, l’Allemagne semble paralysée par son regard introverti, et ce dans une période où, plus que jamais, l’Europe aurait besoin de leaders. Bien que le gouvernement fédéral maintienne jusqu’à présent ses réserves de principe contre l’intervention en Lybie, le ministre de la défense Thomas de Maizière (CDU) n’exclut plus une participation de soldats allemands à une unité future de pacification en Lybie (F.A.Z., 09-06-2011).

Traité de Lisbonne et arrêt de Karlsruhe

84Enfin, les efforts entrepris pour la signature du Traité de Lisbonne peuvent être considérés comme l’expression d’une politique européenne de l’Allemagne favorable à l’intégration. Tandis que la CDU, le SPD, le FDP et les Verts défendent, dans leurs programmes en vue des élections européennes, l’objectif à long terme d’une « Constitution véritable » pour l’Europe, la CSU ne partage pas cette profession de foi (F.A.Z., 08-03-2009). Quant au programme de Die Linke, s’il plaide lui aussi pour une Constitution européenne, il préconise en revanche que celle-ci soit élaborée en coopération avec les citoyens et soumise le même jour à referendum dans l’ensemble de l’UE.

85Si le rejet du Traité de Lisbonne par Die Linke était idéologiquement motivé, dans le cas de la CSU se mêlaient stratégie et questions de principe. Et si la politique européenne a souvent donné lieu à querelles au sein de l’Union CDU/CSU, l’arrêt du Tribunal Constitutionnel fédéral en juin 2009 a exacerbé le différend sur les limites de l’intégration européenne (FAZ, 10/07/2009). Bien que la décision de Karlsruhe ait été saluée quant au fond, les consultations parlementaires à sa suite montrèrent l’écart croissant entre les pro-Européens et les eurosceptiques.

86Le SPD et les Verts critiquaient que cet arrêt ait certes accru les prérogatives du Bundestag mais dans le même temps – par son argumentation – affaibli celles du Parlement européen. Par ailleurs, la responsabilité internationale exige une capacité d’action afférente, or Karlsruhe « mesure l’Europe à l’aune de la seule Loi fondamentale » (Roth, pr. pl. 16/299, 2009, p. 25 581 ; Steenblock, pr. pl. 16/232, 2009, p. 26 261).

87Sur un point cependant, SDP, CDU et FDP s’accordent : « Depuis l’arrêt sur le Traité de Maastricht, le Bundestag a continûment renforcé sa capacité à prendre en considération l’Europe. C’est ce qui nous amène à considérer le jugement rendu hier [arrêt du 30-06-2009 sur le Traité de Lisbonne] comme un catalyseur qui nous aide à continuer sur ce chemin. Et même si les prérogatives du parlement ont été soulignées, il est d’un grand intérêt pour nous que notre gouvernement, quelle que soit son obédience, conserve sa latitude d’action à Bruxelles. Nous devons continuer à pouvoir faire entendre notre voix à Bruxelles, en Europe » (Kirchbaum, pr. pl. 16/233, 2009, p. 26 350). D’autres membres de la CDU soulignent eux aussi le nécessaire équilibre entre les droits du parlement et la capacité de l’exécutif à agir et reprochent à la Cour de Karlsruhe « de s’être aventurée loin de son domaine de compétences » (F.A.Z., 10-08-2009).

88Les revendications maximalistes de la droite – le groupe parlementaire régional (bavarois) de la CSU au Bundestag exigeait de placer le vote du Traité de Lisbonne « sous réserve, en vertu du droit des peuples à disposer d’eux-mêmes » (F.A.Z., 02-07-2009) – furent cependant repoussées par le SPD. « Le gouvernement fédéral est tenu de rendre des comptes aux Allemands mais vers l’extérieur, sa capacité à conclure des accords ne connaît pas de restrictions. C’est un bon résultat. Et c’est une bonne chose également que la demande de résolution soit réglée. Nous n’avons pas besoin de nouvelles formes d’actions en justice auprès du Tribunal constitutionnel fédéral. Nous n’avons pas besoin de nous laisser irriter par des réserves contre le Traité. Nous n’avons pas besoin de mandats d’injonction. Vous, de la CSU, devez-vous décider aujourd’hui pour savoir si vous voulez rester dans le coin des antieuropéens ou si vous voulez vous ranger du côté de ceux qui débattent de la cause d’une Europe unie, sociale et démocratique » (Oppermann, pr. pl. 16/233, 2009, p. 26 347).

89L’analyse de la politique européenne de l’Allemagne à la lumière de ses évolutions depuis le début des années 1950 révèle que, depuis les années 1990, sont intervenus dans la politique extérieure allemande des changements qui ne concernent pas seulement la vision allemande de la politique européenne ; ils se sont aussi traduits par un assouplissement des relations jusque-là symbiotiques entre l’Allemagne et l’Europe. Ce qui frappe le plus dans ses relations avec l’UE, c’est de constater à quel point l’approche en termes de solutions supranationales qui caractérisait les gouvernements antérieurs a été abandonnée au profit d’une nouvelle méthode de l’Union et de règles assurant à l’Allemagne une plus large influence au sein de l’UE.

90En sa qualité de nation européenne, l’Allemagne (et ses élites politiques) continue certes de poursuivre sa mission européenne, mais l’enthousiasme pro-européen a considérablement décliné, ces dernières années en particulier. La vision favorable à l’intégration qui amenait autrefois tous les chanceliers, d’Adenauer à Kohl, à voir dans l’UE un projet de paix et une communauté de destin, a depuis cédé le pas à un discours sur le tracé de frontières, et à l’involution de la pensée sur l’Europe.

91Aujourd’hui, tous les partis démocratiques se sont accaparé les variantes d’une conception de l’Europe fondée sur des attentes pragmatiques en matière d’avantages. Il y a premièrement les limites géographiques (le scepticisme envers des élargissements futurs) et la restriction du pouvoir de l’UE (préférence pour la « méthode de l’Union » ou, comme dans le cas de la CDU/CSU, question de la rétrocession de pouvoirs aux gouvernements nationaux). Deuxièmement, le discours sur les limites de l’intégration européenne est étroitement lié à l’exigence d’une restriction des attributions de l’UE et de ses ressources financières. La crise de la finance mondiale et de la dette souveraine a montré que la phase de réserve était arrivée à son terme et que l’Allemagne n’est plus disposée à porter automatiquement la main à la poche quand l’UE tend la main. Troisièmement, le discours dominant sur une Europe contingentée et financièrement consolidée s’accompagne également de la critique de l’interventionnisme bureaucratique et de l’excès de régulation dans l’UE.

92Enfin, le Tribunal constitutionnel fédéral a donné une forte impulsion pour limiter la poursuite de l’intégration européenne et préserver l’identité constitutionnelle nationale. Dans leur arrêt à propos du Traité de Lisbonne, les juges de Karlsruhe ont renforcé le pouvoir de contrôle du Bundestag et du Bundesrat et ont confirmé la qualité de source suprême de légitimation démocratique dévolue au Bundestag. Par ce jugement, le Tribunal constitutionnel fédéral a donné un coup d’arrêt provisoire à l’évolution incrémentale vers une confédération des Etats de l’UE.

‘Normalisation’, mais nulle trace d’euroscepticisme

93Ce changement de justification intervenu dans la politique européenne de l’Allemagne, qui est aussi une conséquence directe du récent changement générationnel, ne doit toutefois pas être interprété comme l’expression d’un euroscepticisme ‘dur’. La plupart des Allemands et des élites politiques approuvent toujours l’intégration européenne, même si les positions de l’opinion publique en matière de politique européenne sont aujourd’hui non seulement plus ambiguës, mais aussi plus sélectives et réservées.

94L’agenda de politique européenne des partis est lui aussi empreint de plus de scepticisme aujourd’hui. Au Bundestag, c’est Die Linke qui se démarque par son opposition foncière ; elle ne cesse de critiquer l’UE, la présentant comme antidémocratique, néolibérale, contraire à l’Etat-Providence et militariste. La position critique de la CSU (préservation de la souveraineté et de l’identité nationales, forte attitude défensive envers une adhésion de la Turquie) repose sur des fondements tant idéologiques que stratégiques. L’élément nouveau est l’euroscepticisme naissant au sein d’un parti FDP jusque-là européen, où on voit émerger des discours prônant une renationalisation des politiques.

95Même d’un point du vue longitudinal, le discours européen de l’Allemagne s’est sensiblement modifié. Cela transparaît d’un côté dans la revendication de moins d’ingérence dans la définition des politiques nationales et celle d’un rôle accru de l’UE à l’échelle mondiale. De l’autre, dans l’exigence d’une UE ‘consolidée’, inconciliable avec les ‘nouveaux grands projets d’intégration’. Enfin, il est désormais admis de critiquer l’UE. A l’inverse d’autres Etats membres, il n’y a certes pas, en Allemagne, de parti de l’extrême droite radicale surfant sur la vague de l’euroscepticisme. Et pourtant, l’augmentation de l’euroscepticisme dans la gauche radicale et, partiellement, à droite de l’échiquier politique montre que l’Allemagne se rapproche de la moyenne de l’UE et donc se ‘normalise’.

96L’Europe ne s’impose plus à l’évidence ; les responsables politiques accueillent avec une plus grande réserve les décisions prises au niveau de l’UE, et la population exige que celles-ci soient plus systématiquement justifiées. Pourtant, personne ou presque ne met en doute le fait que le destin de l’Allemagne est scellé à l’Europe. Simplement, la revendication traditionnelle de ‘plus d’Europe’ a cédé le pas, depuis les années 1950, à la quête d’un nouvel équilibre entre prérogatives nationales et vocation européenne.

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Notes de fin

1 Inédit. L’auteur tient à remercier ici Chris Höhne, Lydia Knoche et Antonia Reglin pour leurs commentaires et leur précieux soutien en matière de collecte de données.

Auteur

Docteur en science politique, Chaire Relations internationales et Politique étrangère, à l’Université de Trèves depuis 2010, Ancien boursier post-doctoral Jean-Monnet au Robert Schuman Centre for Advanced Studies, European University Institute (EUI), Florence.

Isabelle Bourgeois (Traducteur)

Chargée de recherches au CIRAC

Solène Hazouard (Traducteur)

Ingénieur d’études au CIRAC

© IFAEE, 2011

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