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Relations sociales dans les services d'intérêt général

 | 
Solène Hazouard
, 
René Lasserre
, 
Henrik Uterwedde

V – Éclairages d'autres pays membres de l'UE

Conséquences sociales des processus de « marchéisation » dans le secteur électrique et les services postaux suédois

Monica Andersson Bäck, Jesper Hamark et Christer Thörnqvist
Traduction de Marie Gravey

Résumé

Dans cet article, les auteurs évoquent les processus de marchéisation en Suède et leurs conséquences sociales en s’appuyant sur des exemples issus des services postaux et du secteur électrique suédois. Cette recherche est le résultat de travaux collectifs : Christer Thörnqvist, Jesper Hamark et Monica Andersson Bäck (qui travaillent à l’Université de Göteborg) ont constitué l’équipe suédoise du projet de recherche européen PIQUE.
Le projet PIQUE couvre quatre secteurs – l’électricité, les services postaux, les transports publics locaux et les services de santé/les hôpitaux – et six pays européens : Allemagne, Autriche, Belgique, Grande-Bretagne, Pologne et Suède. Une partie importante de cette présentation est issue du chapitre Marketisation in Swedish electricity and postal services de Christer Thörnqvist, paru dans l’ouvrage Privatisation and liberalisation of public services in Europe édité par Keune, Leschke & Watt en 2008.

Texte intégral

Création des services électriques et postaux : avant la libéralisation.

1Le « modèle suédois » de relations sociales est renommé bien au-delà des frontières du pays (Thörnqvist, 2008, p. 125), et nous y reviendrons plus tard lorsque nous évoquerons les différences entre la Suède et les autres pays observés dans le cadre de ce projet de recherche. On sait moins en revanche qu’il existait il y a près d’un siècle un modèle suédois d’infrastructure économique (cette notion a été développée pour la première fois par Arne Kaijser en 1994) basé sur des facteurs prioritairement sociaux et non techniques.

2Ce modèle d’infrastructure commence à se constituer à la fin du XIXe siècle, avec le développement des centrales hydroélectriques en Suède ; il couvrait par conséquent les secteurs de l’électricité, le système ferroviaire, les téléphones et télégraphes ainsi que des entreprises privées (Thörnqvist, 2008, p. 126). La société avait désespérément besoin d’une alimentation continue en énergie « nouvelle » : l’électricité (Kaijser, 1994, p. 166-80 ; Jakobsson, 1996, p. 74-76). La singularité de ce modèle consistait, selon Kaijser, dans le partage de responsabilité entre organes gouvernementaux, acteurs municipaux et privés.

3Ainsi, au sein du marché électrique, il existait un système d’infrastructure informel résultant de la coopération entre l’Etat suédois et d’autres parties intéressées. Les organes gouvernementaux étaient responsables de l’échelon national, alors que les autorités locales étaient chargées de l’échelon régional. Les contacts étaient souvent personnels, et il n’y avait pas d’autorité publique de supervision (Thörnqvist, 2008, p. 126).

4De même, la coopération entre l’Etat suédois et les entreprises privées se traduisait par un généreux soutien du gouvernement aux « champions nationaux ». Les compétences techniques étaient très demandées, et la coopération prospérait, avec l’objectif d’inventions techniques et de solutions innovantes. L’Etat suédois remplissait par conséquent les carnets de commandes d’un certain nombre de grandes entreprises du pays pour leur donner la possibilité de développer des produits à leur propre rythme, à l’abri de la concurrence du marché. La coopération entre l’Etat et ASEA, le prédécesseur d’ABB, constitue l’exemple le plus important de cette relation de symbiose (Thörnqvist, 2008, p. 126).

5Le groupe ABB est aujourd’hui leader dans les technologies électriques et d’automatisation ; il est présent dans une centaine de pays et emploie environ 117 000 personnes (www. abb. com [consulté le 18/05/11]).

6Le système postal constituait toutefois une exception de majeure ; très formaliste, il fut financé, organisé et administré comme une entité strictement publique depuis le milieu du XVIIe siècle jusqu’à la libéralisation dans les années 1990 (Thörnqvist, 2008, p. 126).

7La comparaison entre ces deux secteurs de l’électricité et des services postaux est un défi pédagogique et intéressant que nous allons essayer de relever. Ces deux exemples peuvent être considérés comme les deux pôles opposés de part et d’autre d’un continuum d’activités publiques marchéisées.

Le système postal suédois

8Le système postal est l’une des structures publiques les plus anciennes en Suède. Ses origines remontent à la Guerre de Trente ans et à des besoins de renseignement militaire fiable. Les premiers statuts de l’Office postal suédois portent la date du 20 février 1636. Les services initiaux s’appuyaient sur des paysans et des personnes spécialement nommées à cet effet dans les villes, qui pouvaient délivrer les lettres et autres envois postaux. Toutefois, l’introduction d’un système ferroviaire ainsi que la curiosité de l’opinion suscitée par les tendances internationales amenèrent à développer des services postaux modernes avec des boîtes aux lettres, des timbres et un tarif d’affranchissement commun. A cette époque, vers 1860, les services postaux étaient considérés à la fois comme un service commun et comme un outil et un atout pour l’administration publique. Les bureaux de poste se mirent par conséquent à transmettre des paiements, à gérer des mandats-poste et un système de dépôt et livraison. Quelques années plus tard, la structure se vit aussi accorder le statut de caisse d’épargne et, à partir de 1888, on considère qu’elle détenait le monopole des services postaux suédois (Thörnqvist, 2008, p. 131).

Le secteur électrique suédois

9Le secteur électrique suédois a été créé au début des années 1900, s’appuyant sur un besoin d’électricité, un consensus idéologique entre les entreprises et le gouvernement, des acteurs résolus à investir, mais aussi sur des conflits avec les droits des riverains (par exemple le droit de chasser le tétras) et de fermiers locaux qui risquaient d’être sérieusement enfreints en cas d’expansion du système hydro-électrique (Thörnqvist, 2008, p. 127).

10Mais les obstacles furent facilement levés grâce au consensus entre l’Etat et les capitalistes industriels qui siégeaient au tribunal de l’eau pour définir une nouvelle législation. A l’époque, les détenteurs de droits de riveraineté n’avaient même pas le droit de vote du fait du seuil de revenus/de fortune requis. La levée des obstacles a également eu un impact sur l’emploi. La suppression des droits de riveraineté entraîna le déclin rapide de ce groupe, mais une augmentation du nombre d’ouvriers dans l’industrie avec des emplois comparativement sûrs dans le secteur électrique (Jakobsson, 1996).

Tableau 1 : Les services postaux et le secteur électrique suédois avant la libéralisation

SERVICS POSTAUX

MARCHE ELECTRIQUE

Développement

1636 : création
1850 : boîte aux lettres, timbres etc.
1880 : caisse d’épargne postale
1888 : monopole sur les services postaux

Milieu des années 1800 : développement de l’énergie hydro-électrique
Rentable avec système triphasé

Besoins

Service de renseignement militaire fiable
Tendances internes et besoin de communiquer dans une société industrielle

Approvisionnement continu des usines et des ménages en électricité

Relation

Formelle

Coopération, consensus, volonté d’investir et contacts personnels

Structure

Administration formelle et entité strictement publique

Pas d’autorité de supervision

Public et salariés

Paysans et personnes nommées à cet effet
Facteurs et guichetiers des bureaux de poste employés

Déclin des droits de riveraineté
Augmentation des ouvriers dans l’industrie

Source : Thörnqvist, 2008.

11Ce socle historique a bien sûr eu des répercussions importantes sur le développement ultérieur, et donc sur la situation actuelle.

Le point de départ du processus de marchéisation : les arguments en faveur de changements

12Les lecteurs les plus observateurs auront déjà remarqué que nous parlons de libéralisation et de privatisation en termes de « marchéisation » (marketization). C’est un choix délibéré car nous considérons que la notion de « marchéisation » rend bien compte des évolutions en Suède. Cette notion est liée au concept de New Public Management [nouvelle gestion publique – NGP], qui englobe la rhétorique et la pratique de la gestion issues des entreprises privées et transposées dans le secteur public. La NGP renvoie à une gouvernance visant la concurrence, le contrôle et la passation de marchés (Almqvist, 2006). Ce concept a été introduit par le chercheur britannique Christopher Hood, de la London School of Economics. Selon Hood, la Suède fait partie des pays qui ont fait le choix d’une mise en œuvre précoce de la NPG, à la suite des exemples américains et britanniques, en même temps que le Canada, la Nouvelle-Zélande et l’Australie (Hood, 1995). La France se trouvait dans la moyenne, tandis que l’Allemagne a procédé à une mise en œuvre tardive de la NPG (Hood, 1995).

13Le développement du secteur public et les investissements qui y ont été réalisés après la Seconde Guerre mondiale sont des facteurs importants de l’histoire de la Suède. On peut considérer que l’ouverture de marchés et les dérégulations ont démarré avec la crise financière et la réduction des dépenses au milieu des années 1970 et ont été progressivement réalisées jusqu’aux années 1990.

14Au milieu des années 1970, la longue période de croissance économique subit un coup d’arrêt avec la crise pétrolière de 1973, qui représente le tournant ayant ouvert la voie d’une approche néolibérale dans les années 1980 (Lindvall, 2004).

15Dans les années 1980, alors que l’économie suédoise souffrait de toute évidence d’une baisse de productivité, la restructuration du secteur public fut remise à l’ordre du jour. En 1989, le gouvernement social-démocrate lança ce qui fut appelé une « enquête publique » sur la faible productivité, qui prit fin deux années plus tard. Les conclusions étaient basées sur la théorie microéconomique néoclassique et niaient toute différence fondamentale entre industrie et services (Thörnqvist, 2007, p. 19-21). Afin de remettre la productivité sur les rails, le groupe d’économistes, de plus en plus influent dans les services publics suédois, recommandait de réduire les coûts et d’exposer à la concurrence les activités qui en étaient protégées (SOU, 1991, n° 82, p. 335-42).

16Sur fond de difficultés répétées (déflation, chômage, perte de confiance) causées par la grande récession du début des années 1990, un âpre débat politique eut lieu sur la pression nécessaire en faveur de réformes. Le débat portait alors sur deux problèmes principaux, auxquels était apportée une solution commune basée sur les marchés et la gestion.

17L’Union européenne et ses critères de convergence furent d’autres facteurs essentiels, qui ont fortement influencé l’économie suédoise ainsi que les niveaux de dépenses publiques (Andersson Bäck, 2008).

18Le passage d’un gouvernement social-démocrate à une majorité de droite (1991-1994) entraîna un grand changement d’idéologie. Cependant, la libéralisation fut le résultat de vingt années de débats (Antman, 1994, p. 19).

19Le processus fut marqué par de nombreux petits changements qui transformaient peu à peu les marchés d’infrastructures (Thörnqvist, 2008, p. 129). Ainsi, aucun projet de loi ou décision parlementaire ne marque le début de la libéralisation (SOU, 2005, n° 4, p. 150-52). Les réformes se sont développées pendant la plus grande crise économique de l’après-guerre en Suède, et ce contexte a été mis en avant comme étant une force majeure à l’œuvre derrière les réformes, plus déterminante que l’idéologie (SOU, 2005, n° 4, p. 152-54). Cela signifie que les raisons de la réforme étaient annoncées comme pragmatiques, mais que ses conséquences ont incontestablement eu une portée idéologique.

20Un consensus s’établit entre les socio-démocrates et les partis conservateurs sur la nécessité d’ouvrir les marchés protégés, mais selon le baromètre annuel, l’opinion ne soutenait guère ce type de mesures. Depuis 1993, les avis favorables et hostiles à la privatisation des entreprises publiques étaient à peu près à égalité, ou penchaient légèrement contre de telles mesures. Comme un vaste débat public sur la question avait eu lieu au milieu des années 1980 lors des projets de vente de la compagnie suédoise de téléphonie Telia, la plupart des gens avaient déjà un avis sur la privatisation au tournant des années 1990. En outre, les sondages montrent clairement que la position de l’opinion à l’égard de la privatisation n’était pas liée à la satisfaction ou l’insatisfaction vis-à-vis des services publics existants, mais qu’elle était plutôt de nature idéologique (Nilsson, 2001).

21Les services postaux et l’électricité furent dérégulés et exposés à la concurrence en même temps. Au-delà des considérations politiques, il est en fait surprenant que ces deux secteurs aient été privatisés alors que l’un et l’autre fonctionnaient bien et avaient une bonne réputation (Högselius et Kaijser, 2007).

Restructuration – forme juridique, parts de marché et nombre d’acteurs en concurrence

Changements dans le système postal

22C’est donc à une histoire de plus de 350 ans d’administration publique qu’il fut mis un terme en mars 1994 lorsque la Poste suédoise fut démantelée et transformée en la société Posten AB. En Suède, le « marché postal » recouvre la distribution de tous les envois postaux. Seule la distribution d’envois postaux de moins de deux kilos fut libéralisée en 1994. Les envois plus lourds ainsi que les journaux etc. ont toujours été ouverts aux entrepreneurs privés. L’une des lignes de partage importantes entre le courrier couvert par le monopole et celui qui était ouvert aux entreprises privées consistait à savoir si l’envoi était « écrit » ou « imprimé », et s’il était adressé à un destinataire unique ou faisait l’objet d’un envoi en nombre (Thörnqvist, 2008, p. 131).

23Lorsque l’entreprise Posten AB fut créée en 1994, il lui fallut reprendre la plupart des obligations de la Poste suédoise – contrairement à ses concurrents « libres ». Posten AB doit fournir des services quotidiens à l’ensemble de la population suédoise.

24Cela signifie que l’entreprise doit être en mesure de distribuer 20 millions d’envois postaux par jour, expédiés et reçus par 4,5 millions de ménages et 900 000 sociétés, cinq jours par semaine. Les obligations de Posten AB, mais aussi du gouvernement suédois sont réglementées par cinq lois et décrets différents (Thörnqvist, 2008, p. 133).

25Peu de grandes sociétés privées ont été tentées de prendre des parts du marché du courrier en Suède. En fait, le seul concurrent important, CityMail, est détenu par la Poste norvégienne. Grâce à son monopole en Norvège, la Poste norvégienne peut utiliser son excédent pour se développer sur le marché concurrentiel suédois du courrier. Il est vrai que CityMail ne détient qu’une part de 5 à 7 % du marché. L’entreprise n’a jamais eu l’intention de concurrencer Posten AB dans tous les domaines, mais uniquement sur les segments les plus rentables (Hamark et Thörnqvist, 2007).

Tableau 2 : Restructuration des services postaux et du secteur électrique (1990-2003)

SERVICES POSTAUX

MARCHE DE L’ELECTRICITE

1998 Directive (67/97/CE)

1990 Les sociaux-démocrates lancent une réforme de transformation des organismes publics

1993 Projet de loi suédois de dérégulation entrant en vigueur en 1994 – les envois postaux de moins de deux kilos sont libéralisés ; envois écrits et non imprimés

1996 Une loi ouvre la production et la fourniture à la libre concurrence.
Le transport d’électricité n’est pas soumis à la « marchéisation »

1994 Les Postes suédoises sont démantelées et transformées en société Posten AB

1992 Vattenfall est démantelé et transformé en la société par actions détenue par le gouvernement Vattenfall AB

Obligations réglementées par cinq lois et décrets. Services quotidiens à destination de toute la population suédoise : 20 millions d’envois postaux/jour
4,5 millions de foyers et 900 000 entreprises, cinq jours par semaine

Réglementation juridique plus stricte.
L’autorité publique de régulation, Energimyndigheten, reçoit ses instructions sous forme de « lettres de régulation » annuelles (lois européennes et décrets inclus)

Concurrent CityMail, sur le segment des services postaux aux entreprises. Envois en nombre

Voir tableau 3

Parts de marché en 2003
Posten AB 92,9 % du marché
CityMail 6,6 %
Autres concurrents 0,5 %

Source : Thörnqvist, 2008.

26La société CityMail a été créée juste avant la libéralisation, en 1991, en s’appuyant sur une innovation de son fondateur, un expert dans le domaine de la logistique. Cette innovation est issue du développement des TIC, qui a rendu possible un tri plus efficient des destinataires et des envois, permettant ainsi de réduire les prix. Cette innovation a eu pour résultat la création de services postaux industrialisés. Ce segment lucratif couvrait les envois de masse émanant d’entreprises ayant de nombreux clients ; il se gérait donc sur d’importants volumes faciles à gérer. C’est-à-dire que Posten AB a des obligations spécifiques et que la concurrence ne s’est présentée que sur le segment particulier des services postaux aux entreprises. Cette concurrence avec Posten AB fut très favorable à CityMail. L’entreprise est également en charge de la loterie nationale, basée sur le code postal des personnes, une activité très populaire et très lucrative (Hamark et Thörnqvist, 2007).

27La commission nationale chargée de la libéralisation suédoise fait valoir que la concurrence a eu un effet global positif sur le marché du courrier en Suède. Les preuves empiriques à l’appui de cette conclusion sont cependant assez minces. Posten AB n’a qu’un concurrent significatif sur ce marché, à savoir CityMail, qui se concentre en fait sur un segment de clientèle. En 2003, dix ans après la libéralisation, Posten AB détenait toujours 92,9 % du marché ; City-Mail en avait 6,6 % et d’autres concurrents se partageaient les 0,5 % restants.

28Afin de devenir plus compétitif sur le marché nordique, Posten AB et son homologue danois ont annoncé en 2008 leur intention de fusionner en une société qu’ils détiendraient conjointement. L’information a été rendue officielle le 1er avril 2008, jour des poissons d’avril ; ce fut une nouvelle difficile à croire pour les Suédois qui regardaient la télévision ce jour-là, car les Suédois et les Danois sont des voisins qui aiment faire de mauvaises blagues l’un sur l’autre. Comme si la France et la Belgique s’engageaient dans une entreprise conjointe de services postaux.

Changements dans le secteur électrique

29Le 26 octobre 1990, le gouvernement social-démocrate lance une dynamique de réforme pour faire face à la crise monétaire et rendre plus efficiente la gestion des biens publics ; l’une des mesures consista à transformer Vattenfall en une société par actions aux mains de la puissance publique (Thörnqvist, 2008, p. 134).

30Après un certain nombre de préparatifs, fusions et autres changements organisationnels, la nouvelle société Vattenfall, dont les activités sont scindées, est créée le 1er janvier 1992.

31Le 1er janvier 1996, une nouvelle loi est adoptée qui ouvre à la fois la production et la distribution à la libre concurrence. Le transport, qui se fait à grande échelle, n’est pas marchéisé. Les trois niveaux de transport existants, national, régional et local, forment ensemble un monopole « naturel », et il y a peu à gagner de la privatisation ou de la concurrence. Par conséquent, le marché de l’électricité est désormais composé de trois segments : production, transport et distribution à destination des différents clients, ménages compris (Högselius et Kaijser, 2007, p. 138-39 ; Andersson et Thörnqvist, 2007a).

32Après la dérégulation, le secteur fut soumis à des réglementations juridiques plus strictes. L’autorité publique de régulation, Energimyndigheten, reçoit ses instructions sous la forme de « lettres de régulation » annuelles. Ces consignes sont très détaillées et réglementent non seulement les questions de concurrence et de sécurité mais aussi la recherche et l’introduction/diffusion de sources d’énergie alternatives, en particulier les centrales éoliennes. Toutes les lois et tous les décrets européens ont été transposés en droit suédois et leur contenu est donc traité par les lettres de régulation (Andersson et Thörnqvist, 2007a).

33Berg (1999) indique que la libéralisation du marché électrique suédois avait trois motivations principales :

  • le souhait de s’adapter aux politiques de libre marché de l’AELE et de l’UE ;

  • l’ouverture d’autres marchés de pays nordiques – en particulier la libéralisation norvégienne en 1991 et la création du marché commun nordique de l’électricité, Nord Pool ; et

  • une « forte volonté politique » de libéraliser et de privatiser les biens publics. Ce dernier facteur fut sans doute, comme nous l’avons suggéré, le plus important.

34Le tableau ci-dessous résume et compare les situations d’avant 1996 et de 2004, en s’intéressant au « monopole » et aux principaux nouveaux acteurs du marché.

Tableau 3 : Le marché électrique suédois avant le 1er janvier 1996 et en 2004

Secteur du marché

Avant le 1er janvier 1996

2004

Production

• VATTENFAL (puissance publique)
• « clubs » détenus par des actionnaires privés ou par les municipalités, sous l’influence des pouvoirs publics

Vattenfall AB, détenu par l’État : 70,0 TWh (49,3%) ;
Sydkraft (E. ON), actionnaires privés : 33,9 TWh (23,8%)
Skellefteå Kraft, détenu par les municipalités : 3.1 TWh (2.2%) ;
Fortum, actionnaires privés : Twh (16,9%)
Autres : 11,1 TWh (7,8%)

Transport

Smnätsklubben (un « club » administré par les pouvoirs publics ; membres privés)

Svenska Kraftnät (entreprise publique ayant des filiales détenues par des actionnaires privés et des municipalités, dont les plus importantes sont Vattenfall, Sydkraft et Fortum)

Distribution/vente

Vattenfallsverket + les clubs

Vattenfall AB, détenu par l’Etat (22,7%)
E.ON (Sydkraft), actionnaires privés (17,3%) ;
Fortum, actionnaires privés (17,3%) ;
Autres (42,7%)

Source : Energimyndigheten [en ligne]. Disponible sur http://www.stem.se (production) ; Energimarknadsinspektionen [en ligne]. Disponible sur : http://www.energimarknadsinspektionen.se (distribution/vente) [consultés en janvier 2008].

35Cette comparaison montre que les résultats diffèrent fortement à certains égards : les services postaux restent reconnaissables par rapport à leur forme précédente, un opérateur, Posten AB, détenant encore plus de 90 % du marché (malgré la présence sur certains segments importants du seul concurrent sérieux, CityMail).

36Le secteur électrique, quant à lui, s’est trouvé réparti entre différents acteurs présentant une grande variété de formes juridiques. Il est difficile d’établir un tableau complet de ce secteur, en particulier sur le marché de détail (Thörnqvist, 2008, p. 125).

37Le marché des transports reste fortement monopolistique. Les monopoles sont régionaux, cependant, et couvrent différentes parties de la Suède. Paradoxalement, cela signifie que Vattenfall, Fortum et Sydkraft – autrement dit, les mêmes concurrents que sur les segments de la production et de la distribution d’électricité – détiennent chacun leur propre monopole régional et ne sont donc pas en concurrence. Outre ces trois acteurs, on compte quelques municipalités et entreprises disposant de leur propre réseau régional de transport (Svenska Kraftnät [en ligne]. Disponible sur : http://www.svk.se [consulté en janvier 2008]).

Conséquences en termes de qualité de service et de productivité

38On pourrait trouver des exemples de forte productivité et d’amélioration de la disponibilité du service sur certains segments de clientèle, et une qualité globalement moindre sur d’autres.

39Pour l’usager suédois moyen, il apparaît qu’il ne s’est pas passé grandchose ; le seul changement qui ait directement affecté la vie quotidienne des gens est la fermeture de bureaux de poste – les petites « agences postales » destinées aux opérations financières sont supprimées, et la vente de timbres ainsi que l’expédition et la réception de colis trop encombrants pour une boîte aux lettres sont maintenant gérées par des supermarchés et autres magasins. Les citoyens suédois ont en outre assisté à une diminution des services postaux, à la fermeture de bureaux de poste et à la disparition de boîtes aux lettres. Dans le secteur électrique, la libéralisation a entraîné une hausse des prix à la consommation. Or, les prérequis pour la transformation d’électricité n’ont pas changé depuis une centaine d’années, c’est toujours la même technologie (Thörnqvist, 2008, p. 133).

40En 2005, une « commission publique » évaluait les effets du processus de marchéisation. Elle a été appelée « commission des règlements » (Regelutredningen). Même si l’intention annoncée était de créer une commission impartiale, les commissions sont rarement aussi « neutres » qu’elles le prétendent, et celle-ci ne fit pas exception. La commission des règlements avait pour mission d’examiner les effets du processus de libéralisation sur les prix à la consommation, et il était entendu que le résultat devait être positif. Mais la commission ne parvenant pas à trouver de tels résultats, elle se contenta de s’excuser de leur absence (Thörnqvist, 2008, p. 129).

41La commission a donc avancé un certain nombre d’arguments pour expliquer pourquoi la libéralisation n’avait pas produit les effets escomptés, par exemple le fait que le processus de marchéisation n’avait pas été mis en œuvre correctement. Cependant les analyses furent menées sans remettre en cause la cohérence de la théorie néoclassique selon laquelle un « marché en concurrence parfaite » est préférable pour le consommateur à un monopole (cf. Keen, 2004, p. 97-107). Pas un mot ne mentionne le fait que la marchéisation puisse avoir ses inconvénients et entraîner d’autres problèmes, peut-être aussi graves. La commission a annoncé cependant d’emblée qu’elle avait d’importants problèmes méthodologiques en raison d’un manque d’enquêtes et d’informations pertinentes (Thörnqvist, 2008, p. 131).

Tableau 4 : Développements dans six grands secteurs après la libéralisation, Suède

Tableau 4 : Développements dans six grands secteurs après la libéralisation, Suède

Source : Regelutredningen, SOU, 2005, n° 4, p. 48.

42La commission a analysé l’évolution après la libéralisation en Suède dans six secteurs importants. L’évaluation a pris en compte huit aspects de la libéralisation, sans que soient sérieusement discutés d’autres paramètres que l’efficience (productivité) et les prix à la consommation.

431. Le prix par rapport à la tendance générale des prix a augmenté à la fois dans le secteur postal et celui de l’électricité, comme dans tous les secteurs comparés sauf les télécoms, où l’on a observé une baisse des tarifs.

44Le rapport faisait par ailleurs valoir que, même si la marchéisation n’a pas eu de bénéfices visibles pour les consommateurs d’électricité ou pour la société dans son ensemble, la situation aurait été bien pire en l’absence de dérégulation (Damsgaard et Green, 2005). Cette conclusion s’appuie toutefois uniquement, dans une démarche hypothético-déductive, sur l’analyse de ce qui aurait pu arriver si la régulation de marché avait été maintenue telle qu’elle était avant 1996. De plus, la recherche a été menée sous l’influence d’un « groupe de référence » composé de représentants de plus ou moins toutes les entreprises et structures publiques (Damsgaard et Green, 2005, p. 10) susceptibles de bénéficier d’une manière ou d’une autre d’un résultat « positif » montrant que la marchéisation était et reste la seule voie à suivre. Aucune voix d’opposition n’était intégrée au groupe de référence et tous les modèles testés étaient inspirés de l’économie néoclassique, ce qui ne laissa aucune place à d’autres solutions que l’économie de marché d’influence néolibérale.

452. Le volume de production a diminué dans les services postaux et est resté inchangé dans le secteur électrique.

463. La rentabilité est restée inchangée dans les services postaux et il est difficile de trouver des informations pour l’ensemble des acteurs du secteur électrique, mais certains sont gagnants, d’autres perdants.

474. L’emploi est en baisse dans le secteur postal comme dans celui de l’électricité, de même que dans tous les autres secteurs étudiés, à l’exception des taxis.

485. Les revenus par rapport au commerce et à l’industrie en général augmentent pour les services postaux et sont en baisse dans le secteur électrique

496. La productivité a augmenté dans les services postaux, et il est difficile de présenter des chiffres pour l’ensemble du secteur électrique.

507. La concentration du marché a été réduite dans les six secteurs qui ont été libéralisés.

518. Il est difficile d’affirmer quoi que ce soit concernant l’accessibilité.

Conséquences en termes d’emploi et de conditions de travail

52Bien souvent, les salariés restés dans les secteurs évoqués doivent s’accommoder des changements. L’une des principales conclusions, c’est que la marchéisation, menée au nom de la concurrence et, en outre, en tant qu’effet d’une concurrence accrue, a eu pour conséquence une pression élevée de réduction des coûts du travail et des réductions d’effectifs. La rationalisation et l’externalisation font partie des effets de la libéralisation, de même que l’intensification du travail, le stress et la détérioration des conditions de travail.

Les personnes interviewées dans le cadre du projet Pique

53Les syndicalistes de Posten AB interviewés sont tous les trois membres de la principale confédération d’ouvriers de la fonction publique, SEKO.

54Un grand nombre de salariés de Vattenfall étant des employés, le troisième et dernier partenaire de l’entreprise interviewé est issu de la plus importante confédération de salariés, Unionen. Comme nous le verrons, les visions divergent considérablement sur plusieurs points entre les syndicats d’ouvriers et d’employés (Thörnqvist, 2008, p. 138).

Posten AB

55Les évolutions et la concurrence accrue dans les services postaux ont eu notamment pour conséquence une baisse constante du nombre de salariés depuis le milieu des années 1990. Le personnel de Posten AB est passé de 35 250 salariés en 1990 à environ 15 000 employés des postes à plein temps fin 2007 (Thörnqvist, 2008, p. 139-140).

56Les tâches sont fondamentalement les mêmes qu’avant la restructuration. Environ 80 % des facteurs sont employés sur des contrats à plein temps et la répartition hommes/femmes est à peu près équilibrée. Les heures de travail ont été généralement réduites à la fin des années 1990, avec le passage de 40 à 38 heures hebdomadaires. Les emplois du temps sont cependant définis sur une base mensuelle afin de faire face aux fluctuations de volume. Les interviewés font valoir que les salariés ont déjà « payé » pour l’accord sur la semaine de 38 heures avec des augmentations de salaires très faibles depuis plusieurs années. En outre, la rémunération totale a de facto diminué depuis la restructuration dans la mesure où les possibilités d’heures supplémentaires ont disparu ou se sont au moins considérablement réduites (Thörnqvist, 2008, p. 140).

57Au départ, CityMail a adopté une attitude plutôt hostile à l’égard des syndicats mais, depuis lors, l’entreprise s’y est montrée plus favorable. Le taux de syndicalisation plus faible chez CityMail tient surtout à la différence de politique d’emploi par rapport à Posten AB. Il a toujours été entendu entre Posten AB et le syndicat qu’être facteur constitue une véritable profession ; c’est un métier qu’il faut apprendre et perfectionner en le pratiquant, et c’est un métier que les gens sont susceptibles de poursuivre jusqu’à leur départ en retraite. Pour CityMail, en revanche, la distribution de courrier est un emploi que les gens peuvent prendre pour une courte durée, généralement quand ils sont jeunes et en attente d’autres opportunités de carrière.

58Le turnover annuel est actuellement d’environ 30 % chez CityMail, selon SEKO. Les jeunes salariés ne voient donc pas vraiment la nécessité que les syndicats interviennent pour sécuriser les conventions collectives, les assurances, etc. D’un autre côté, les syndicalistes que nous avons interviewés indiquent que CityMail est parfois plus favorable aux salariés que Posten AB, particulièrement en ce qui concerne le recrutement. L’entreprise propose au départ un contrat temporaire et, à échéance de ce contrat, le salarié peut choisir de partir ou de prendre un poste permanent.

59Posten AB a en revanche « une capacité de tout fiche en l’air ! » La société propose trop de formes différentes de contrats temporaires et peu de postes à durée indéterminée (Thörnqvist, 2008, p. 140-141).

Vattenfall

Programmes de réduction des effectifs et de rationalisation – ratios

60La pression renforcée sur les coûts et sur la rentabilité chez Vattenfall AB a entraîné des programmes de rationalisation qui ont eu pour conséquence de lourdes réductions d’emplois. Ce sont en particulier les emplois techniques dans le domaine du support, de la maintenance et de l’investissement qui ont été touchés par la rationalisation. Les ventes et le marketing, à l’inverse, se sont développés. Les chiffres communiqués par le syndicat SEKO montrent qu’environ un tiers des installateurs ont perdu leur emploi. Le ratio entre personnels administratifs et « ouvriers de terrain » était de 30/70 avant la marchéisation et est approximativement passé à 70/30. Cela montre sans doute la préférence générale de l’entreprise pour les ventes, au détriment de la production et de la maintenance « traditionnelles » (Thörnqvist, 2008, p 141-142).

Tableau 5 : Restructuration de l’emploi dans les services postaux et le secteur électrique (1980-2010)

Vattenfall

Ouvriers des postes techniques support, maintenance et investissement (représentés by SEKO

Emplois administratifs dans les ventes et le marketing-

Représentés par UNIONEN

Années 1980
Entreprise publique regroupant
9 à 10 000 salariés en Suède

Avant la marchéisation

70%

30%

2010
Groupe nord-européen comptant
32 300 salariés au total, dont 8 400 travaillent en Suède

Après la marchéisation

30%

70%

Source : Thörnqvist, 2008.

61Cette évolution résulte en une préparation insuffisante aux coupures d’électricité. Les interruptions à petite échelle sont courantes depuis toujours, mais on a vu ces cinq dernières années environ des tempêtes assez grosses pour mettre à mal l’ensemble du système électrique, privant les consommateurs de lumière, d’appareils ménagers, de réfrigérateurs, télévision, etc. Ni les personnes que nous avons interrogées ni les documents officiels de SEKO n’incriminent explicitement les nouvelles formes d’organisation, mais il est clair que le problème tient, au moins en partie, au manque de personnel compétent du fait de l’» allégement » de l’organisation.

62En dépit de ce qu’avance SEKO, il est difficile de dire si la restructuration a entraîné une réduction d’effectifs ou non. Vattenfall était une entreprise publique comptant 9 à 10 000 salariés en Suède à la fin des années 1980 ; c’est aujourd’hui un groupe nord-européen employant 32 300 salariés au total, dont 8 400 travaillent en Suède (Thörnqvist, 2008, p. 141-142).

63Le représentant d’Unionen était quant à lui moins hostile aux programmes de rationalisation. Il estime que Vattenfall devait réagir pour faire face à la concurrence nouvelle et que l’entreprise a agi en bon employeur, en expérimentant différents modèles et méthodes douces pour réduire les effectifs, permettant aux salariés licenciés de trouver de nouvelles opportunités (Sabel, 2001).

Gestion des ressources humaines pour les ouvriers

64Les représentants du syndicat SEKO interviewés soulignent fortement le fait que la restructuration a entraîné une perte de qualification. Ils déplorent un manque de ressources pour la formation après la réorganisation.

65De plus, l’âge moyen des salariés sur des emplois techniques est élevé et le recrutement « quasi inexistant » ce qui, ajouté au manque de développement des compétences, aggrave le manque de préparation de la main-d’œuvre à affronter l’avenir. Du fait de licenciements, préretraites forcées et du manque de recrutement, la plupart des monteurs électriciens ont aujourd’hui plus de 50 ans. L’âge officiel de départ en retraite pour la plupart des emplois est de 65 ans en Suède, mais en raison de la pénibilité physique, rares sont les monteurs qui gardent leur poste aussi tard.

66Le nombre d’adhérents de SEKO ayant des contrats à durée indéterminée a diminué peu à peu car les entreprises principales – c’est-à-dire pas seulement Vattenfall – ont préféré acheter les services de sociétés plus petites, spécialisées, répondant davantage à la volonté d’alléger l’organisation. La nouvelle politique de gestion des ressources humaines (GRH) après la restructuration – c’est-à-dire l’externalisation de certaines tâches de maintenance et d’autres services – a entraîné une division du personnel entre une « catégorie A et B » (cf. Atkinson et Meager, 1986).

67L’environnement de travail s’est déjà considérablement dégradé du fait des licenciements, qui ont accru la charge de travail et le stress des ouvriers. L’un des enjeux cruciaux sera par conséquent la préservation du contenu des conventions collectives pour assurer que les ouvriers « périphériques » et intérimaires aient eux aussi des standards et des salaires corrects (Thörnqvist, 2008, p. 141-142).

Gestion des ressources humaines pour les employés

68Aucun des problèmes soulevés par les représentants de SEKO ne semblait constituer une menace pour le membre d’Unionen.

69En réponse à une question directe, notre interlocuteur a déclaré ne voir aucune espèce de conséquence négative du fait de la restructuration. Au contraire, le propriétaire – c’est-à-dire l’Etat – ne s’immisce plus dans des détails comme il le faisait auparavant.

70Mais le répondant montrait une certaine déception quant au déclin de l’attention accordée à la perspective à long terme : Vattenfall est devenu plus tributaire de résultats trimestriels positifs (Thörnqvist, 2008, p. 141-142).

Similarités et différences de « marchéisation » entre la Suède et les autres pays étudiés. Eléments d’explication

Le modèle suédois de relations sociales

71Beaucoup de salariés du secteur électrique et des services postaux ont subi une dégradation de leur situation, ce que les salariés suédois ont en commun avec leurs homologues des autres pays étudiés dans le cadre du projet PIQUE. Dans une certaine mesure, les syndicats ont perdu de l’influence, les conditions d’emploi et de travail se sont détériorées à mesure que les entreprises privées se concentraient uniquement sur les aspects financiers.

72L’on pourrait dire que ce qui est gagné du côté du consommateur est perdu du côté du producteur.

73Il semble toutefois que les exemples suédois diffèrent à certains égards des autres pays du projet de recherche PIQUE. Le système suédois de conventions collectives, très solide, n’a pas été particulièrement affecté par le processus de libéralisation (Thörnqvist, 2008, p. 140).

Les caractéristiques suivantes décrivent les relations sociales suédoises1. Voir aussi Andersson et Thörnqvist (2007b)

    • 1 Cela inclut les prélèvements résultant des lois sur la cogénération et les énergies renouvelables, (...)

    Des positions fortes des syndicats (malgré un affaiblissement avec l’actuel gouvernement de droite) ;

  • une structure conventionnelle fortement centralisée (quoique les salaires négociés individuellement soient fréquents) ;

  • formation centralisée des salaires, malgré une part croissante de dispersion salariale ;

  • la stabilité à long terme des relations d’emploi, autrefois importante, est affaiblie ;

  • instrument important pour les politiques nationales d’emploi.

74Comme le souligne Kjellberg (2000, 2006), le taux de syndicalisation et la force des syndicats dépendent largement d’une combinaison d’organisation centrale et de structures locales. Le pouvoir de négociation centralisée empêche la couverture conventionnelle de se fragmenter et facilite les « politiques salariales solidaires », alors que des réseaux extensifs de sections syndicales locales, bien intégrées aux syndicats nationaux, rapprochent les syndicats de leur base.

75La Suède a des syndicats forts en raison de ce qu’on appelle le « système Ghent », c’est-à-dire des régimes d’assurance chômage gérés par des syndicats, financés à l’aide de fonds publics, ce qui les met en contact avec les personnes en recherche d’emploi ou bénéficiaires de prestations. Or, pour être efficace, ce système doit rester associé à des organisations syndicales bien structurées en confédérations au niveau des secteurs et présentes dans les entreprises (Kjellberg, 2000).

76La Suède se démarque par ailleurs d’autres pays « centralisés » dans la mesure où elle s’appuie davantage sur la négociation collective que sur la législation. Il faut par exemple noter que la législation suédoise ne définit pas de salaires minimums, une problématique couverte par les conventions collectives.

77Les conventions collectives couvrent près de 90 % des salariés suédois et tous les secteurs du marché de l’emploi. En outre, les syndicats suédois négocient les salaires pour les ouvriers dans les cadres définis par les accords sectoriels. La Suède n’a pas de comités d’entreprise ; au lieu de cela, toutes les négociations, à tous les niveaux de l’entreprise, sur les salaires et les conditions de travail, sont traitées par une section syndicale locale.

78Il en coûte cependant relativement peu aux employeurs suédois, quelle que soit la taille de l’entreprise, de licencier des salariés. Si une société ne peut plus se permettre de garder sa main-d’œuvre, elle peut licencier ses salariés avec seulement six mois de préavis.

79Il existe un filet de sécurité fort pour les personnes sans emploi, même si ce dispositif est en érosion constante depuis les années 1990, une tendance qui à ce jour (en 2007) ne s’est toujours pas inversée.

80Paradoxalement, le pays qui constate aujourd’hui le moins de disparités, la Suède, pourrait dans un avenir proche être celui où les syndicats auront le plus de difficultés à défendre le système de rémunération. Le système suédois, dépourvu de salaire minimum légal, pourrait facilement être la proie du dumping social du fait d’entreprises étrangères amenant avec elle des salariés venus du pays où se trouve le siège de l’entreprise.

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Notes

1 Cela inclut les prélèvements résultant des lois sur la cogénération et les énergies renouvelables, ainsi que la taxe sur l’électricité et la TVA, à quoi s’ajoutent les redevances de concession.

Table des illustrations

Titre Tableau 4 : Développements dans six grands secteurs après la libéralisation, Suède
Légende Source : Regelutredningen, SOU, 2005, n° 4, p. 48.
URL http://books.openedition.org/cirac/docannexe/image/483/img-1.jpg
Fichier image/, 150k

Auteurs

Chargée de recherches au Département des sciences du travail, Université de Göteborg.

Doctorant au Département d’histoire économique, Université de Göteborg.

Professeur associé au Département des sciences du travail, Université de Göteborg.

Marie Gravey (Traducteur)

© IFAEE, 2011

Conditions d’utilisation : http://www.openedition.org/6540