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Relations sociales dans les services d'intérêt général

 | 
Solène Hazouard
, 
René Lasserre
, 
Henrik Uterwedde

V – Éclairages d'autres pays membres de l'UE

Libéralisation des services publics, stratégies d’entreprises et conséquences pour l’emploi : le secteur postal et électrique en Autriche

Christoph Hermann et Dominik Lindner
Traduction de Marie Gravey

Résumé

Les services publics organisés et gérés par l’Etat ont longtemps fait partie intégrante du modèle social européen (Frangakis et al., 2009). L’Autriche ne fait pas exception en la matière. L’adhésion à l’Union européenne en 1995 a conduit non seulement à une libéralisation de l’économie du pays, mais aussi, par la suite, à la suppression des monopoles dans les services d’intérêt général. L’introduction de la concurrence a eu un impact important non seulement sur les stratégies des entreprises mais également sur l’emploi dans les services publics qui constituaient, avec les autres domaines du secteur public, un pilier du modèle d’emploi autrichien (Hermann/Flecker, 2009). Cette contribution met en lumière les changements survenus dans les services postaux et le secteur électrique. Afin de mieux saisir le lien entre la restructuration des entreprises et la transformation des relations sociales, l’analyse s’effectue surtout à l’échelle de l’entreprise. Les résultats présentés ci-dessous ont été recueillis dans le cadre d’un projet de recherche européen sur la libéralisation des services publics1.
Cette contribution commence par un aperçu des processus de libéralisation et de privatisation dans les services postaux et le secteur électrique. Elle présente ensuite les résultats issus de deux études de cas dans ces secteurs. Elle décrit enfin les conséquences en termes de relations sociales et présente les conclusions qui peuvent être tirées de ces résultats.

Texte intégral

Le processus de libéralisation et de privatisation

1La libéralisation du marché postal autrichien s’est faite pour l’essentiel en suivant les directives européennes, sous forme d’ouverture progressive du marché. A partir de 1998, les colis de 350 grammes et plus ou les courriers coûtant plus de cinq fois le tarif d’affranchissement standard ont été exclus du monopole postal. Dans le même temps, la Post-und Telekom AG, séparée de l’administration d’Etat, fut déclarée prestataire de services universel, et un certain nombre de critères furent définis afin de garantir un service de base. La loi relative aux postes, adoptée en 1997, fut modifiée en conséquence. Depuis 2006, le domaine réservé, dont la poste autrichienne autrefois publique détient encore le monopole, est limité aux courriers de moins de 50 grammes (Hermann, 2009, p. 238 ; Hofbauer, 2006a). A l’origine, la libéralisation complète au sein de l’UE était prévue pour 2009. A la suite des protestations de certains Etats membres, elle a été différée à 2011 (et même 2013 pour certains pays).

2Une nouvelle loi relative au marché postal a été adoptée en 2009 pour répondre à cette ambition de libéralisation complète. Cette loi a instauré pour la première fois un régime de concession pour les nouveaux entrants sur le marché du courrier adressé (qui n’avaient jusque-là qu’à déclarer leur activité). La loi prévoit désormais un minimum de 1 650 relais postaux, ceux-ci pouvant toutefois offrir moins de services que les bureaux de poste traditionnels et pouvant être gérés par un partenaire privé de la Poste (mais l’entreprise n’est en droit de fermer un bureau de poste que si elle trouve un « partenaire postal »). Les concurrents privés ayant un chiffre d’affaires annuel de plus d’un million € doivent dorénavant contribuer à un fonds de péréquation afin de participer au financement du service universel. L’obligation faite aux concessionnaires d’offrir à leurs salariés « des conditions de travail adaptées, en vigueur en Autriche, y compris en termes de rémunération », fut un point particulièrement controversé de la réforme. Sont considérées comme adaptées au sens de la nouvelle loi les conditions de travail « définies dans la convention collective de travail ». Mais les partenaires sociaux débattent toujours d’une convention collective de branche pour le secteur postal.

3L’ancien monopole, l’Österreichische Post AG, est détenu à 51 % par l’Etat, les autres parts ayant été vendues en bourse en 2006 à des investisseurs privés (une petite part des actions fut aussi cédée à des conditions préférentielles aux personnels de l’entreprise). Jusqu’à présent, l’entreprise a fait obstacle à toutes les tentatives de ses concurrents de s’établir durablement sur le marché. Le transporteur allemand de colis Hermes a pendant quelque temps essayé de prendre pied dans certaines agglomérations. Malgré des contrats lucratifs avec de grandes sociétés de vente par correspondance, l’opérateur privé a fini par se retirer du marché autrichien. La distribution du courrier a connu des phénomènes semblables : Redmail, concurrent renommé, se trouvait sur ce marché, mais a dû se retirer, provisoirement au moins, de la distribution du courrier adressé. Cette entreprise, basée sur une joint-venture entre une maison d’édition autrichienne et la Poste néerlandaise, est encore présente dans la distribution de courrier non adressé et de publicité (outre la distribution de journaux). Mais, dans ce domaine, l’ancienne entreprise monopolistique s’est judicieusement préparée à affronter la concurrence en rachetant le plus gros concurrent du marché, la société Feibra. Une concurrence forte règne sur le marché de la livraison express. Très tôt, l’opérateur historique autrichien a cédé ce marché aux entreprises privées ; il ne tente que depuis quelques années de conquérir des parts de marché avec ses propres services express.

4En réponse à la première directive européenne de réforme du secteur électrique de 1996, l’Autriche a commencé à libéraliser, à la fin des années 1990, le marché de l’électricité. La transposition de la directive s’est faite dans le cadre de la loi d’organisation du marché électrique, adoptée en 1998 et modifiée en 2000 (Lindner, 2008, p. 28 sq). Suivant les obligations définies par la directive européenne, les activités de transport et de distribution ont été séparées de la production et des activités commerciales. La première étape a été une séparation comptable des différentes activités au sein de la même entreprise ; puis, des entreprises formellement indépendantes ont été créées (Hofbauer, 2006b). L’ouverture du marché électrique se fait progressive-ment depuis 1999. Dans un premier temps, seuls les usagers ayant une consommation annuelle de plus de 40 GWh ont pu choisir leur fournisseur. Puis, cette liberté de choix a été progressivement étendue aux clients ayant une consommation annuelle supérieure à 20 et 9 GWh. Depuis 2001, tous les consommateurs peuvent choisir leur fournisseur. L’Autriche est ainsi allée au-delà des exigences minimales de l’UE, qui prévoyaient une libéralisation complète pour 2007 (ibid.). Alors que les grandes entreprises ont, pour certaines, fait usage de cette liberté de choix, à ce jour, seul un très petit nombre de ménages a changé de fournisseur d’électricité. Cela s’explique par la notoriété importante des anciens opérateurs et par l’identification des consommateurs aux entreprises régionales et aux fournisseurs municipaux, qui restent prédominants.

5La structure du marché électrique n’a pratiquement pas changé. Avant la libéralisation, ce marché était dominé par un opérateur national (Verbundgesellschaft), neuf entreprises régionales, correspondant aux neuf Länder autrichiens, et cinq entreprises municipales situées dans les grandes villes. Malgré la libéralisation, la compagnie nationale et les neuf entreprises régionales continuent de produire 95 % de l’électricité du pays. Mais, ce qui a changé, c’est que des entreprises qui coopéraient jadis – la compagnie nationale assurait la production électrique et le transport, les entreprises régionales la distribution et la vente – sont maintenant manifestement concurrentes (mais, dans le même temps, certaines entreprises régionales détiennent des participations dans l’opérateur national). L’une des évolutions les plus importantes est par conséquent que la compagnie nationale opère également depuis peu dans la vente d’électricité, et vise la même clientèle que les entreprises régionales et les compagnies municipales de distribution. Le deuxième changement essentiel réside dans le fait que des entreprises allemandes et françaises du secteur électrique ont acquis des actions dans certaines entreprises régionales, dans le cadre de privatisations partielles. Malgré l’entrée d’investisseurs étrangers sur le marché, les entreprises électriques autrichiennes sont restées majoritairement publiques. Autre spécificité autrichienne : la politique a contraint les entreprises de s’unir contre la concurrence étrangère, dans le cadre de la « solution électrique autrichienne ». De ce dispositif est né le groupe Energie Allianz, qui comprend uniquement, après le retrait du fournisseur de Haute-Autriche, les entreprises régionales de Vienne, de Basse-Autriche et du Burgenland (Lindner, 2008, p. 32-33).

Exemples de réactions d’entreprises

6Nous présentons dans cette section les résultats de deux études de cas d’entreprises : l’une, consacrée aux services postaux ; l’autre, au secteur électrique. Ces études de cas se basent sur respectivement huit et onze entretiens avec des dirigeants (ou des anciens dirigeants dans le cas des postes), des délégués du personnel et des collaborateurs. Le regard d’interlocuteurs différents nous permet de reconstituer le « cas d’entreprise ».

Services postaux

7L’étude de cas consacrée au secteur postal traite l’opérateur qui détenait jadis le monopole. Avant même la libéralisation du marché, l’administration des postes et des télégraphes fut séparée en 1996 de l’administration publique et transférée à une société par actions. Au début, les différents domaines d’activité relevaient encore de l’entreprise Post und Telekom AG. Mais, à partir de 1999, de plus en plus de domaines en furent détachés, à commencer par les télécommunications, puis la société de transports Postbus et enfin la Postsparkasse. Depuis 2002, Post AG regroupe essentiellement les activités de l’ancienne Poste (jaune). Les premières années, l’entreprise démantelée tenta surtout de faire du lobbying contre la libéralisation. Elle lança dans le même temps son premier programme de réduction des coûts qui se concentrait, d’une part, sur la réduction des emplois au travers d’un programme de préretraite et de primes de départ volontaire. D’autre part, un programme de rationalisation fut mis en place, dont l’axe majeur était l’instauration de centres de tri entièrement automatisés. La politique de réforme s’accéléra à compter de l’année 2000. Selon les propos d’un ancien dirigeant, la direction de l’entreprise s’est alors rendu compte que la libéralisation ne pouvait être arrêtée et que l’entreprise devait revoir son positionnement sur le marché pour pouvoir survivre après la fin du monopole. Selon le point de vue d’un autre ancien manager, la pression réformatrice émanait moins de la concurrence que du gouvernement qui ne voulait plus continuer à soutenir les pertes de l’entreprise. Le délégué du personnel souligne quant à lui que la libéralisation de l’entreprise a été utilisée comme une menace vis-à-vis des salariés.

8Ces évolutions ont débouché sur une profonde réforme structurelle visant à réduire les coûts. Cette réforme comportait plusieurs volets. Premièrement, une réforme organisationnelle fut lancée, à l’issue de laquelle l’entreprise fut divisée en trois domaines d’activités : les secteurs du courrier, des colis et de la logistique, et le réseau de filiales. Le secteur du courrier (domaine réservé inclus) représente environ 60 % du chiffre d’affaires ; les colis et la logistique, un peu plus de 30 % ; et le réseau de filiales, à peine 10 %. Ce changement eut pour conséquence la distribution séparée du courrier et des colis ainsi que, dans de nombreux cas, la gestion sur des sites distincts d’opérations autrefois effectuées dans les bureaux de poste. Deuxièmement, le réseau de filiales fut considérablement réduit et fit l’objet d’une concentration importante (voir ci-dessous). Par ailleurs, l’entreprise prit des mesures supplémentaires pour défendre sa position de leader sur le marché postal. Elle reprit en particulier son plus gros concurrent dans le secteur de la distribution de supports publicitaires. En 2001, la Poste autrichienne acquit 74,9 % de la Feibra. Depuis 2005, ce distributeur de publicité est une filiale détenue à 100 % par l’opérateur historique autrichien. Comme le souligne un ancien dirigeant, cette opération fut un « coup de génie ». Grâce à l’acquisition de la Feibra, l’entreprise est en mesure de tenir à distance la concurrence low-cost, et peut par ailleurs exercer une pression sur ses propres salariés.

9Le rachat de Feibra a en revanche épuisée les possibilités concrètes de croissance sur le marché postal. Post AG compte il est vrai sur une progression dans le secteur des services express, mais elle peut s’attendre à subir des pertes dans la distribution de courrier à partir de 2011. Afin de pouvoir poursuivre sa croissance malgré tout, et de réinvestir au moins une partie de ses énormes bénéfices, l’entreprise s’est engagée, d’une part, dans d’autres secteurs, et d’autre part, à l’étranger. Parmi les acquisitions en Autriche, on peut citer le rachat d’entreprises de logistique et d’un journal gratuit à Vienne. Les engagements à l’étranger ont connu une forte progression surtout après l’entrée en bourse en 2006. Alors que la part du chiffre d’affaires générée à l’étranger était encore inférieure à 3 % en 2006, elle était déjà de 27 % en 2007 ; elle représentait alors même plus de 70 % pour les livraisons de colis (Post 2007, p. 40-41).

10La stratégie de diversification ne s’est pas limitée aux acquisitions. L’offre de produits a également été étendue, et le suivi de la clientèle a été davantage axé sur différents groupes-cibles. Dans le premier cas, l’offre de produits a été élargie dans les filiales. Depuis peu, la direction recommence à miser davantage sur les services financiers, après la cession de la Postsparkasse en 2002 (Post 2007, p. 12). Dans le second cas, des structures ont été créées pour le suivi des grands comptes (« Key-Account-Management »). Les clients stratégiques de la Poste autrichienne – dont la vente par correspondance, des prestataires de services financiers, des opérateurs de téléphonie mobile, mais aussi des administrations – constituent l’essentiel du chiffre d’affaires, tandis que les particuliers en représentent à peine plus de 5 %. Pour citer un ancien dirigeant de l’entreprise : « Le particulier, […] sincèrement, n’a plus aucune importance pour la Poste […], il joue un rôle politiquement […] et les politiques le flattent et parlent de lui, mais de fait, ce n’est pas lui qui rapporte de l’argent. » Dans le secteur des services colis, les tarifs font déjà l’objet de négociations de gré à gré avec les gros clients. Alors que ces clients négocient les prix, la Poste a considérablement augmenté les tarifs standards en 2003. A côté des économies réalisées sur les coûts, l’augmentation des tarifs a contribué pour une part non négligeable à l’augmentation des bénéfices de l’entreprise.

11Comme nous l’avons mentionné plus haut, Post AG a massivement investi dans la modernisation de son réseau de distribution (c’est-à-dire dans le retrait, le tri et la distribution du courrier). Entre 1999 et 2005, avant la privatisation partielle, donc, plus de 300 millions € ont été dépensés pour la logistique et la modernisation des centres de distribution (Post 2005, p. 34). A partir de 2002, la modernisation s’est surtout faite sous la pression de la mise en œuvre des livraisons J + 1, un cadre qui impose la livraison de 95 % des envois postaux dès le jour suivant. Outre le renforcement des capacités techniques, l’entreprise a procédé à une vaste concentration de son réseau de distributeurs et à une réduction draconienne de son réseau de filiales. Avant le début du processus de restructuration, on comptait 39 centres de distribution en Autriche. Il n’en reste plus que six aujourd’hui, et tous sont très largement automatisés (Post 2007, p. 46). Le réseau de distribution a été soumis à un processus similaire : il comptait encore 1 880 points de distribution en 2001, dont seuls 320 subsistent aujourd’hui pour l’ensemble du territoire autrichien (ibid.). Cette concentration a été favorisée notamment par un changement de système de transport : au lieu du rail, Post AG fait aujourd’hui exclusivement appel aux transporteurs routiers.

12Du point de vue de la direction, cette concentration permet la mobilisation plus efficace du personnel. La réduction des points de distribution a été assortie d’un agrandissement des zones. Selon le rapport d’activité 2003, l’entreprise a pu, en établissant des équipes de distribution plus étoffées et en réduisant parallèlement les effectifs, réaliser des économies massives et accroître sa productivité (Post 2003, p. 32). Mais, comme cela apparaît plus en détail ci-dessous, l’augmentation de la productivité s’appuyait aussi sur une intensification considérable du travail. Ce processus n’est nullement terminé. Les points de distribution sont en permanence soumis à des contrôles de capacités. Une valeur-temps est attribuée à chaque étape de travail, ce qui permet de calculer, sur la base du volume de courrier moyen, les effectifs nécessaires. Sauf exceptions, les résultats de ces études, utilisés en interne pour élaborer des modèles systématiques, débouchent sur des réductions d’effectifs. L’une des personnes interviewées décrit la procédure ainsi :

13« Par exemple, quand Mobilkom a été retiré du 2e arrondissement, ils sont tout de suite venus et nous ont dit : vous avez tant d’envois en moins. Ça fait un demi-poste… Ils sont assis là avec leur notebook et font le calcul devant nous. »

14Outre la concentration des centres de tri et de distribution, il y a eu une réduction draconienne du réseau de filiales. Entre 2002 et 2007, 951 filiales (les anciens bureaux de poste) ont été fermées, en deux étapes (2002-2003 et 2004-2005) (Tamme, 2007). Aujourd’hui, on compte 1 334 filiales, soit seulement 57 % du réseau de 1998. Dans le même temps, le réseau de boîtes aux lettres de la Poste a été réduit lui aussi. De 2004 à 2006 seulement, 2 800 boîtes aux lettres ont été démontées (ibid.). Des solutions de remplacement ont été trouvées dans certains cas, en proposant une partie des services des filiales à des partenaires locaux. C’est une forme d’externalisation. Le transport est un autre domaine dans lequel des externalisations ont été réalisées. Depuis le passage au transport routier, une partie des chargements est sous-traitée à des transporteurs privés. On compte également quelques distributeurs indépendants, rémunérés en fonction du nombre d’envois postaux délivrés.

Emploi

15Comme le montre le graphique, le nombre de salariés hors entreprises rachetées a été réduit de 13 467 personnes entre 1998 et 2007, soit une baisse de 37 %. Ce chiffre correspond à plus de 1 300 départs annuels en moyenne. Depuis la libéralisation, l’emploi à temps partiel a connu une augmentation continue. Ce constat vaut également pour la Poste. Le rapport d’activité 2003 relève à ce propos une intensification du travail à temps partiel afin de pouvoir réagir avec flexibilité aux fluctuations de volume (Post 2003, p. 53). Mais sur ce point, l’ancien détenteur du monopole autrichien semble en retard par rapport aux évolutions internationales. La Poste néerlandaise emploie déjà la moitié de son personnel à temps partiel, et son homologue allemande un tiers (Hermann/Brandt/Schulten, 2008).

Graphique 1 : Evolution de l’emploi, étude de cas Post AG

Graphique 1 : Evolution de l’emploi, étude de cas Post AG

Source : rapports d’entreprise.

16Au cours de la phase initiale (1997-1998), la direction de l’entreprise a instauré des programmes spécifiques afin de supprimer des emplois. Ces programmes comportaient, d’une part, des dispositions de départ en préretraite pour les fonctionnaires, d’autre part, des indemnités pour les salariés qui quittaient volontairement l’entreprise (dites « poignées de main dorées »). Ce dernier dispositif a surtout été utilisé par de jeunes collaborateurs dynamiques qui croyaient à une carrière possible dans le privé (Blum et al., 1999, p. 36 sq.). Dans le secteur des activités postales, 1 946 personnes ont fait valoir leurs droits à la préretraite, et 307 ont accepté le départ volontaire avant 1998 (Post 1998, p. 13). Depuis, la réduction des effectifs consiste surtout dans le faible taux de remplacement des salariés qui quittent l’entreprise. Les personnels en surnombre, pour lesquels il n’y a plus d’emploi, sont regroupés dans une division séparée. Anciennement dénommée « Jobline », cette division s’appelle depuis 2005 « Karriere-und Entwicklungscenter » (« centre de carrière et d’évolution »). Selon le rapport d’activité 2005, la Poste soutient ainsi la « nouvelle évolution professionnelle des collaborateurs touchés par les mesures de restructuration […]. L’objectif prioritaire est de les réintégrer le plus tôt possible dans le processus opérationnel de l’entreprise » (Post 2005, p. 43). Selon les délégués du personnel, ce « centre de carrière et d’évolution » s’avère en réalité plutôt une impasse, d’où les collaborateurs ne sortent plus, à quelques exceptions près. « Personne n’y a encore fait carrière ou poursuivi son évolution […]. En vérité, […] les personnels y perdent toute perspective. » La direction a annoncé à l’été 2010 son intention de fermer d’ici la fin de l’année ce centre, où plus de 500 personnes étaient récemment parquées (Standard, 11 août 2010).

Organisation et conditions de travail

17La réorganisation de l’entreprise et les investissements dans des technologies nouvelles et économes en travail ont sans aucun doute contribué à accroître la productivité. Mais l’augmentation de la charge de travail des salariés a été au moins aussi importante pour la hausse de productivité. Avec la réorganisation des zones de distribution, basée sur un mélange de mesure taylorienne des temps de travail et l’introduction du travail en équipe à la japonaise, un facteur moyen se voit attribuer deux fois plus de points de dépôt aujourd’hui qu’il y a dix ans (soit 800 à 1 000 contre 400 à 500). Alors que les facteurs particulièrement rapides effectuaient autrefois leur tournée en six heures, les délégués du personnel assurent que personne n’a fini en moins de huit heures aujourd’hui. Il n’est donc plus possible désormais de reprendre la zone d’un collègue absent, maintenant répartie au sein d’une équipe. Beaucoup de salariés comprennent tout à fait que l’efficacité ait été renforcée. Mais le problème est que ce processus semble sans fin. « La gestion des tâches était autrefois conçue de telle manière qu’on […] y arrivait sur le temps de service. Maintenant, malheureusement, il faut vraiment te battre […] pour t’en sortir pendant ton temps de service. » Un ancien responsable atteste lui aussi que « dans beaucoup de domaines, on a atteint les limites. » De nombreuses personnes, dont certaines ne sont certes plus toutes jeunes, disent être au maximum de leurs capacités physiques. « C’est quand même fatiguant […] de porter ces paquets : j’y ai participé deux, trois fois. Le soir, je n’en pouvais plus. »

18Aux guichets également, la charge de travail a augmenté. Avec le passage au guichet universel (il y avait autrefois des guichets spécifiques pour les différents services comme le retrait du courrier et des colis ; aujourd’hui, la plupart des opérations sont proposées au même guichet) et les économies permanentes de personnel, les salariés qui sont encore là ont parfois du mal à prendre les pauses auxquelles ils ont droit. « Quand les clients arrivent régulièrement, […] tu restes sans arrêt derrière le guichet. […] Si le flux de clients s’interrompt, tu peux aller boire un café, mais sinon, si c’est un bureau de Poste où viennent tous les chauffeurs et tout, tu restes mobilisé jusqu’à ta pause, ou bien souvent on n’a pas de pause, jusqu’à la fin du service. » Selon les salariés, la réorganisation et la détérioration des conditions de travail ont aussi des répercussions sur la qualité des services. « Le courrier arrive sûrement plus vite. Mais le contact des clients […] avec le facteur, il est de moins en moins là, car le facteur n’a plus le temps, en fait […]. La seule chose qui ait augmenté, c’est la vitesse d’acheminement. Mais la qualité en elle-même, le service au client, vraiment trop peu. »

Electricité

19L’entreprise étudiée est un fournisseur municipal d’électricité, détenu à 100 % par la commune, donc par la puissance publique. Cette compagnie a toutefois changé de forme juridique et opère maintenant comme entreprise de droit privé. Après avoir perdu le monopole du territoire, elle a dû faire face à la concurrence. L’entreprise présentée dans cette étude de cas a réagi à cette situation nouvelle notamment en renforçant la coopération avec d’autres fournisseurs d’électricité autrichiens. Une société créée conjointement est chargée de la distribution aux gros clients et du négoce d’électricité au niveau européen. Parallèlement, l’entreprise s’engage davantage dans la construction de centrales à l’étranger. D’une manière générale, le champ d’action de cet opérateur s’est fortement élargi du fait de la libéralisation. Autrefois, sa mission consistait à approvisionner en toute sécurité les particuliers et les entreprises de l’ensemble de la ville. La libéralisation l’a conduite à devenir une entreprise opérant à l’é-chelle internationale et obligée, sur le marché libéralisé, de s’éloigner de plus en plus de sa mission principale : l’approvisionnement électrique de la ville.

  • 2 Le prix est ainsi tombé à 17 groschen (1,23 cent) par KWh. Il oscille actuellement entre 6 et 7 cen (...)

20L’un des changements majeurs dus à l’ouverture du marché a concerné sa politique tarifaire. La compagnie distingue principalement trois segments de clientèle, différenciés par les volumes consommés. Ces segments sont les grands comptes, les entreprises et le marché de masse (les ménages). C’est le secteur des grands comptes qui a été le plus affecté par la libéralisation. Auparavant, des tentatives ont été faites pour fidéliser davantage cette clientèle, afin de résister dans un contexte de concurrence d’éviction. Les premières négociations tarifaires ont été menées dès 1999 sur ce segment. Après la libéralisation en 2001, l’entreprise se trouvait, pour ses plus gros consommateurs, face à une concurrence de cinq à six autres opérateurs, ce qui a entraîné une forte baisse de prix2. L’étape suivante a consisté en baisses de prix pour les clients des secteurs de l’industrie et de l’agriculture. Le marché de masse étant le moins touché par la concurrence, c’est sur ce segment que les baisses de prix furent les moins importantes. L’entreprise étudiée a pu jouer le jeu des baisses de prix car le rendement, et donc la productivité de ses centrales, est supérieur à celui de la plupart de ses concurrents, du fait d’une utilisation extensive de la cogénération.

21Mais sa stratégie consiste globalement à se positionner comme opérateur de qualité. Si ses prix sont supérieurs à ceux des fournisseurs low-cost, elle offre en contrepartie de meilleurs services. La différence avec cette concurrence lowcost réside surtout dans le fait que l’opérateur étudié dispose de son propre centre d’appels, avec des collaborateurs formés spécifiquement. Une partie de ses concurrents recourt au contraire à des centres d’appels externes. La qualité d’information et la communication avec le reste de l’entreprise en pâtissent. Mais, même dans l’entreprise étudiée, on s’efforce de standardiser la communication avec la masse de la clientèle et de traiter autant que possible les contacts clients non pas via des centres de SAV locaux mais par téléphone ou par courriel. D’autre part, sur le plan du réseau, les contraintes tarifaires strictes imposées par le régulateur ont pour conséquence des investissements insuffisants dans l’entretien des infrastructures. La direction redoute à long terme des pertes de qualité susceptibles d’avoir des répercussions négatives sur l’approvisionnement électrique.

Emploi

22Comme cela apparaît sur le graphique, de 1994 à 2007, le personnel de l’entreprise a diminué de plus de 1 000 personnes, soit 25 % de l’ensemble des effectifs.

Graphique 2 : Evolution de l’emploi, étude de cas électricité

Graphique 2 : Evolution de l’emploi, étude de cas électricité

Source : rapports d’entreprise.

23En valeur absolue, le nombre de salariés est passé de 4 150 à 3 088 soit, pour la période observée, une suppression moyenne de plus de 80 postes par an. La réduction particulièrement élevée des effectifs en 2002 correspond à une vague de départs en préretraite dite « Plan 55 ». Ces destructions d’emploi massives peuvent s’interpréter comme une réponse immédiate à la libéralisation et à la pression sur les coûts qu’elle a entraînée. L’entreprise a dû, une fois son monopole perdu, accroître sa rentabilité et réaliser des économies dans tous les domaines. Pour renforcer sa compétitivité, elle a réduit de manière draconienne le facteur de coût que constitue le personnel, sans aller toutefois jusqu’à des vagues de licenciement. Les suppressions de postes ont pris exclusivement la forme de « départs naturels ». Cela signifie que cette réduction s’est déroulée principalement au travers de départs en retraite normale, de préretraites et de départs volontaires. Actuellement, sur ces départs, seul un poste sur trois est remplacé. La réduction du personnel à l’aide de départs naturels a été favorisée par la structure des âges du personnel actif. Avant la libéralisation, environ un collaborateur sur quatre avait plus de 50 ans.

Organisation et conditions de travail

24L’organisation du travail a surtout été modifiée au travers d’une transformation structurelle des services existants et de la création de nouvelles divisions dans des domaines d’activités devenus plus importants du fait de la libéralisation et de la concurrence. Tous les domaines n’ont pas été touchés de la même manière par les changements. Dans celui, bien « implanté » des centrales, les changements se sont limités au regroupement de services afin de bénéficier de synergies. Mais cela n’a pas entraîné de modifications sévères en termes d’organisation ou de processus de travail. La création de nouvelles unités, comme la gestion des réclamations, a en revanche généré davantage de changements. Les nouvelles unités ont pour l’essentiel été constituées à partir des ressources humaines de l’entreprise. Cela signifie que les collaborateurs d’autres services ont été affectés à de nouvelles divisions, et donc à des activités complètement nouvelles, avec les formations correspondantes et un changement considérable au quotidien. Le service de gestion des réclamations compte par exemple des personnes qui travaillaient avant la libéralisation dans des domaines aussi divers que la facturation, la comptabilité, la technique ou le service des contrats.

25L’organisation du travail a connu des modifications très importantes à la suite de la création par l’entreprise de sa propre société de réseau. Celle-ci ne compte que 37 collaborateurs, responsables de la planification stratégique dans le domaine des infrastructures de réseau (il a été question récemment d’affecter davantage de salariés à ce secteur, ce que refuse une partie du personnel en y voyant une scission de fait de l’entreprise). Pour toutes les autres activités, il faut emprunter du personnel à l’entreprise affiliée. Ce système entraîne une augmentation considérable des tâches administratives, toutes les activités devant être comptabilisées et faire l’objet de contrats de prestations. Cette évolution n’est pas très cohérente avec la prétention de devenir une entreprise de services moderne, une structure moins lourde. Les diverses contraintes propres à un secteur régulé augmentent en outre la bureaucratie. Mais la marge de décision et la flexibilité au sein des services ont été réduites par le transfert des compétences essentielles de planification à la société de réseau, ce qui représente aussi un changement crucial au quotidien.

26Alors que les exigences à l’égard des salariés et la complexité des processus de travail se sont considérablement accrues, les effectifs ont été réduits de près d’un quart en quelques années. La charge de travail a donc énormément augmenté. Cette charge accrue est observable dans tous les secteurs de l’entreprise, et tous les interlocteurs, depuis la direction jusqu’aux simples collaborateurs, en passant par les délégués du personnel, l’ont jugée très élevée comparativement à ce qu’elle était auparavant.

Graphique 3 : Evolution de l’emploi dans les services postaux et le secteur électrique

Graphique 3 : Evolution de l’emploi dans les services postaux et le secteur électrique

Source : Statistik Austria Mikrozensus, dépouillement pour le projet PIQUE.

27Les pertes d’emplois évidentes relevées dans les études de cas des services postaux et du secteur électrique ne sont pas spécifiques à ces deux entreprises. On les retrouve plus largement au niveau des secteurs. Comme le montre le graphique, entre 1995 et 2006, l’emploi a diminué de 29 % dans le secteur des services postaux et des services de courrier privés, et de 25 % dans le secteur électrique. Ces chiffres démontrent que les emplois créés par les nouveaux opérateurs sont loin de compenser les pertes d’emplois survenues dans les anciens monopoles. Les données montrent aussi, dans les deux secteurs et pour la même période, une augmentation fulgurante du travail à temps partiel, en croissance de 28 % dans le cas des services postaux et de 55 % dans celui du secteur électrique ; et encore, la part de l’emploi à temps partiel est encore relativement faible dans le secteur électrique comparativement à d’autres secteurs.

Relations sociales

  • 3 Equivalent autrichien du Code du travail, NDT.

28Les relations sociales dans le service public présentaient dans le passé un ensemble de spécificités (Hermann, 2008, p. 213-214). Le service public faisait notamment exception à la loi constitutionnelle sur le travail (Arbeitsverfassungsgesetz3) et n’avait pas de droit des conventions collectives. Les salaires et temps de travail n’étaient pas définis dans des conventions, mais fixés, dans le cadre de la législation, par des règlements de service. Les augmentations de salaires annuelles étaient négociées au cours de discussions informelles entre les responsables syndicaux et les représentants du gouvernement. Dans certains secteurs, les salariés bénéficiaient de droits de cogestion plus vastes que ceux du secteur privé, permettant aux délégués ou aux représentants du personnel d’exercer une influence sur la direction des entreprises publiques. La protection en matière de mutation constituait un argument fort dans les négociations de ce type, les fonctionnaires ne pouvant se voir affectés à un autre poste contre leur volonté. Les syndicats du service public opéraient souvent au niveau de l’entreprise plutôt que de la branche, les opérateurs monopolistiques publics comme les chemins de fer autrichiens et l’administration des postes et télégraphes couvrant l’ensemble de leurs secteurs respectifs. De fait, les syndicats du service public avaient une forte influence sur les conditions d’emploi, notamment en raison du taux de syndicalisation élevé – plus de 80 % dans le public, contre moins de 40 % dans le privé – et de leur présence importante au niveau des entreprises.

29L’ancienne administration publique des postes et télégraphes est un exemple révélateur des relations sociales dans le service public. Les salariés étaient fonctionnaires ou avaient un statut équivalent. Les conditions d’emploi étaient définies dans le cadre de règlements de service. Les augmentations de salaire étaient négociées, conjointement avec les autres syndicats du service public, directement avec le gouvernement. Avec la transformation de la Poste autrichienne en entreprise de droit privé, l’ancienne Post und Telekom AG s’est vu accorder en 1996 le droit de négocier des conventions collectives. Depuis, la direction négocie une convention collective d’établissement avec le syndicat des services postaux et des télécommunications. Cet accord s’applique aux collaborateurs ayant rejoint l’entreprise après 1996 et recrutés sous statut d’employé. Un règlement de service reste en vigueur pour les fonctionnaires, mais les augmentations de salaires qui les concernent ne sont plus négociées entre le syndicat et les représentants du gouvernement, mais entre le syndicat et la direction de l’entreprise (ibid., p. 224-225). Les collaborateurs recrutés depuis juillet 2009 pâtissent d’un autre désavantage : ils gagnent jusqu’à 25 % de moins que leurs collègues en service depuis plus longtemps. L’écart est moindre en cas d’heures supplémentaires car l’indemnisation des heures supplémentaires a été revalorisée. Le syndicat des postes a accepté les réductions de salaire, la direction de l’entreprise ayant menacé d’externaliser la distribution en la confiant à sa filiale Feibra (Hermann, 2009, p. 248).

30Outre une fragmentation accrue chez l’opérateur historique, la libéralisation a entraîné l’instauration de conditions de travail et d’emploi extrêmement disparates au sein du secteur. Dans le domaine des services postaux (courrier, colis, services express et distribution de prospectus), au moins cinq conventions collectives différentes coexistent en Autriche, avec des dispositions différentes en matière de temps de travail et de rémunération (Haidinger/Hermann, 2008). Cette fragmentation est encore renforcée par le fait que 90 % des distributeurs travaillant pour des nouveaux opérateurs de distribution du courrier et de publicité sont employés comme indépendants. Ils n’ont donc aucune protection sociale. Ils sont payés aux pièces et gagnent en moyenne environ la moitié du salaire d’entrée d’un facteur à la Poste autrichienne (Hermann/Brandt/Schulten, 2008). Du fait de cette faible rémunération, ces distributeurs sont à Vienne soit des frontaliers venant de Slovaquie ou de République tchèque soit des demandeurs d’asile en attente de régularisation. Il faut souligner que la Poste autrichienne pratique elle-même des conditions d’emploi de ce type par l’intermédiaire de sa filiale Feibra. Dans le secteur de la distribution de colis et des services express, les personnes ne sont en revanche généralement pas indépendantes. La gestion d’une grande partie des activités de distribution et de retrait par des petites entreprises de sous-traitance entraîne cependant régulièrement des violations du droit du travail, comme le non-respect du principe d’indemnisation correcte du travail supplémentaire et des heures supplémentaires.

31Dans le secteur électrique, le système de relations sociales était dans une situation privilégiée, l’opérateur national et les neuf entreprises régionales ayant toujours fait exception aux négociations avec le service public. Mais ces entreprises publiques ne relevaient pas non plus de la chambre de commerce, qui défend les intérêts des employeurs du privé. Au lieu de cela, elles constituaient un groupe d’intérêts distinct, l’Union des entreprises électriques d’Autriche (Hermann, 2008, p. 220 sq.). Bien qu’il s’agisse d’entreprises publiques, leurs ouvriers sont par ailleurs représentés par le syndicat Métal, textile, alimentation (GMTN) et les employés par le syndicat des employés du privé Imprimerie, papier, journalisme (GPA-DJP). Les deux organisations syndicales négocient avec l’Union des entreprises électriques d’Autriche sur la convention collective de branche applicable aux fournisseurs d’électricité. Du point de vue des salariés, cette convention est l’une des plus favorables en Autriche, avec des salaires nettement supérieurs à la moyenne nationale (Adam, 2005). De ce fait, les caractéristiques du système conventionnel du public présentées plus haut s’appliquent aussi au secteur électrique, même si les acteurs concernés ne font pas partie du service public. Le taux de syndicalisation, de 80 %, est lui aussi d’un niveau semblable à celui du public. La convention collective des fournisseurs d’électricité s’applique aux deux tiers environ des 24 000 salariés que compte approximativement le secteur au total (ibid.).

32Outre l’opérateur national et les neuf sociétés régionales, il y a aussi des fournisseurs d’électricité municipaux. Que la fourniture d’électricité relève de l’entreprise municipale d’approvisionnement ou soit gérée par une entreprise indépendante, de droit privé, les salariés étaient défendus par le syndicat des employés municipaux. Contrairement à ceux des autres fournisseurs, les employés des entreprises municipales, pour autant que leurs activités ne fussent pas externalisées, relevaient autrefois du système conventionnel du public. Le syndicat des employés municipaux et le syndicat Service public (Gewerkschaft Öffentlicher Dienst) négociaient avec des représentants du gouvernement fédéral, des Länder et des communes sur les augmentations annuelles de salaires. En matière de salaires et de temps de travail, cela n’était pas source d’avantages vis-àvis des employés de la compagnie nationale et des sociétés régionales. A l’époque des critères de Maastricht et de réductions budgétaires, il était plutôt plus difficile d’imposer des augmentations de salaires pour les employés municipaux que pour leurs collègues de la compagnie nationale, formellement indépendante, et des sociétés régionales. Mais ils bénéficiaient du statut de fonctionnaire ou de conditions d’emploi équivalentes. Si les changements sont restés limités, comparativement aux bouleversements survenus dans les services postaux, de nouvelles dispositions ont aussi affecté le système conventionnel du secteur électrique.

  • 4 Pour les employés de ces entreprises indépendantes du secteur électrique de commerce et de distribu (...)

33Dans tous les domaines, des services ont été externalisés vers des prestataires de services privés. Les employés de ces entreprises privées, comme les sociétés de nettoyage, travaillent, à de rares exceptions près, dans des conditions nettement plus mauvaises que les employés du secteur électrique. Les fournisseurs d’électricité recourent plus souvent à l’intérim qu’auparavant. Les personnels permanents des entreprises non municipales ont subi un préjudice, avec la suppression de prestations sociales volontaires supplémentaires. Pour répondre à la séparation entre distribution et vente imposée par les directives européennes, la plupart des opérateurs ont en outre créé des sociétés propres pour le commerce d’électricité. Certains dirigeants estiment que ces nouvelles entreprises ne relèveraient donc plus de la convention collective du secteur électrique mais de la convention générale du commerce, nettement moins favorable du point de vue des salariés. Les syndicats sont parvenus à empêcher ce transfert. Ils ont toutefois dû accepter des concessions en matière de flexibilité du temps de travail et de rémunération sur objectifs pour les personnels employés par ces sociétés commerciales (ibid.)4.

34La libéralisation a entraîné des changements plus importants pour les opérateurs municipaux. Après la libéralisation, certains ont adhéré à l’Association des entreprises électriques autrichiennes et ont adopté la convention collective du secteur électrique. D’autres, faisant partie des régies municipales, ont conservé leurs propres conventions. Les nouveaux salariés des services municipaux ne sont par conséquent plus recrutés sur des postes de fonctionnaires mais d’employés, ce qui constitue non seulement une dégradation en termes de sécurité d’emploi, mais aussi, dans certains cas, de rémunération. En ce qui concerne l’entreprise que nous avons étudiée, les personnels embauchés depuis juillet 2001 et rémunérés suivant une convention d’entreprise gagnent environ 13 % de moins que leurs homologues travaillant depuis plus longtemps dans la même société. On observe aussi une dégradation sur le plan de l’avancement. L’avancement d’échelon n’intervient plus que tous les quatre ans pour les « nouveaux » collaborateurs, alors que pour ceux qui bénéficient de l’ancien statut de la fonction publique, cet avancement s’effectue tous les deux ans. Les nouveaux employés sont par ailleurs désavantagés dans la mesure où, les périodes de service précédant le recrutement n’étant plus prises en compte, ils commencent toujours au premier échelon.

35La libéralisation des services publics en autriche a de larges conséquences pour l’emploi, les conditions de travail et les relations sociales. Depuis le début du processus de libéralisation, les opérateurs historiques des postes et de l’électricité ont clairement supprimé des emplois, au travers notamment de départs en retraite anticipés et d’incitations financières au départ volontaire. Dans le cas de la Poste, les salariés « en trop » sont regroupés dans une division distincte où ils sont condamnés à ne rien faire. Dans certains cas, des économies d’emplois ont été réalisées en introduisant de nouvelles technologies, mais aussi, dans les services postaux au moins, en réduisant et en allégeant le réseau postal. Malgré l’introduction de nouvelles technologies, l’intensité du travail s’est sensiblement accrue depuis la libéralisation. Outre des charges de travail plus élevées, les personnels se débattent avec de plus fortes exigences de flexibilité de la part des entreprises.

36La suppression de postes et l’intensification du travail participent d’une stratégie globale visant à économiser des coûts, une autre stratégie consistant à verser des salaires plus bas. Dans les deux études de cas présentées, les entreprises ont réduit les traitements des « nouveaux » collaborateurs, c’est-à-dire des personnels embauchés après une certaine date. Une autre option consiste à recourir à des formes d’emploi atypiques et à externaliser certaines prestations. Les deux secteurs considérés recourent fortement au travail à temps partiel, celui-ci restant toutefois dans le secteur électrique nettement inférieur à la moyenne nationale. Dans ce secteur, l’intérim est très répandu, alors que les services postaux emploient de plus en plus souvent des facteurs indépendants. On observe aussi, en lien avec le recours à l’emploi atypique, des fluctuations plus importantes, le vieux modèle de l’emploi à vie dans le service public diminuant à vue d’œil.

37Ces changements débouchent sur une fracture croissante entre les personnels : « anciens » et « nouveaux » salariés, temps plein et temps partiel, personnel permanent et temporaire, etc. Ces divisions de plus en plus marquées se traduisent aussi dans le domaine des relations sociales. Alors qu’en Autriche le système de relations sociales se caractérise généralement par un niveau élevé de couverture et de concentration, les situations des services publics libéralisés présentent précisément une fragmentation croissante des conditions d’emploi. Les deux entités étudiées ont par exemple leur propre convention collective d’entreprise. La coexistence de conditions d’emplois hétérogènes entraîne une « spirale négative », les entreprises détériorant progressivement la situation.

38Ce qui est intéressant dans le cas autrichien, c’est que ces changements se produisent alors que l’intensité de la concurrence consécutive à la libéralisation reste pour l’instant modérée. Alors que les entreprises partiellement privatisées ont demandé des concessions à leurs salariés, elles tentent de couper court à la concurrence. Et, alors qu’elles font des économies sur les dépenses de personnel et, parfois, sur l’offre et la qualité, elles investissent à l’étranger et dans d’autres activités lucratives. En définitive, on se demande quel rôle les services publics jouent encore après la libéralisation. En tout cas, ils ne contribuent plus à davantage d’emploi et à de l’emploi de qualité.

Bibliographie

Indications bibliographiques

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Hermann C., Brandt T., Schulten T., « Commodification, casualisation and intensification of work in liberalised European postal markets », The new gold rush : the new multinationals and the commodification of public sector work, vol. 2, n° 2, 2008, p. 40-55

Hermann C., Flecker J., « Das “Modell” Österreich im Wandel », in Hermann C., Atzmüller R. (eds), Die Dynamik des „ österreichischen Modells “. Brüche und Kontinuitäten im Beschäftigungs-und Sozialsystem, Sigma, Berlin, 2009, p. 17-44

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Lindner D., Die Liberalisierung der österreichischen Elektrizitätswirtschaft und ihre Auswirkungen auf die Beschäftigungssituation und Versorgungssicherheit, Diplomarbeit, Université de Vienne, Vienne, 2008

Österreichische Post AG, Geschäftsberichte [rapports d’activité], Österreichische Post AG, Vienne, années diverses

Tamme O., Sind die Postdienste auf dem Land noch flächendeckend ? Postversorgung auf dem Land nach der Schließungswelle, Bundesanstalt für Bergbauernfragen, Vienne, 2007.

Notes

1 Le projet s’intitule « Privatisation of Public Services and the Impact on Quality, Employment and Productivity » (PIQUE). Il a bénéficié d’un financement de l’Union européenne dans le cadre du 6e PCRD (projet n° CIT-2006-028478). Pour plus d’informations : www.pique.at. Le Centre de recherches et de conseil sur le monde du travail (FORBA) à Vienne était en charge de la coordination et de la partie autrichienne du projet.

2 Le prix est ainsi tombé à 17 groschen (1,23 cent) par KWh. Il oscille actuellement entre 6 et 7 cents pour les grands comptes (en fonction de la taille du client), ce qui selon les responsables de l’entreprise garantit la couverture des frais et ne laisse aucune marge.

3 Equivalent autrichien du Code du travail, NDT.

4 Pour les employés de ces entreprises indépendantes du secteur électrique de commerce et de distribution, la convention collective inclut des dispositions complémentaires en matière de temps de travail et de rémunération. Ces employés peuvent ainsi, en cas d’horaires flexibles, travailler jusqu’à 10 heures par jour tandis que le calcul du salaire minimum de base prend en compte la performance ainsi que les provisions sur les ventes et sur le négoce. Dans les deux cas, la signature d’une convention d’entreprise est nécessaire.

Table des illustrations

Titre Graphique 1 : Evolution de l’emploi, étude de cas Post AG
Légende Source : rapports d’entreprise.
URL http://books.openedition.org/cirac/docannexe/image/480/img-1.jpg
Fichier image/jpeg, 112k
Titre Graphique 2 : Evolution de l’emploi, étude de cas électricité
Légende Source : rapports d’entreprise.
URL http://books.openedition.org/cirac/docannexe/image/480/img-2.jpg
Fichier image/jpeg, 92k
Titre Graphique 3 : Evolution de l’emploi dans les services postaux et le secteur électrique
Légende Source : Statistik Austria Mikrozensus, dépouillement pour le projet PIQUE.
URL http://books.openedition.org/cirac/docannexe/image/480/img-3.jpg
Fichier image/jpeg, 116k

Auteurs

Chargé de recherches, Centre de recherche sur le marché du travail (FORBA), Vienne.

A coopéré en 2008 au projet « Privatisation of Public Services and the Impact on Quality, Employment and Productivity » (PIQUE)
Travaille actuellement dans le secteur électrique.

Marie Gravey (Traducteur)

© IFAEE, 2011

Conditions d’utilisation : http://www.openedition.org/6540