Version classiqueVersion mobile
OpenEdition Books

Relations sociales dans les services d'intérêt général

 | 
Solène Hazouard
, 
René Lasserre
, 
Henrik Uterwedde

V – Éclairages d'autres pays membres de l'UE

De la nationalisation à la privatisation : l’exemple de la Grande-Bretagne

Richard Pond
Traduction de Marie Gravey

Résumé

Cette contribution présente le cas d’un pays précurseur en matière de libéralisation des services publics : la Grande-Bretagne. La privatisation des industries nationalisées, l’ouverture à la concurrence des services aux organismes publics et l’introduction des partenariats public-privé (PPP) en sont diverses modalités, dont les conséquences en termes d’emploi et de régulation sociale sont évoquées ci-après.

Texte intégral

1Dans les années d’immédiat après-guerre, la Grande-Bretagne connut un vaste programme de nationalisation sous le gouvernement travailliste, de 1945 à 1951. L’une des impulsions majeures à l'œuvre derrière ces mesures fut l’idée qu’il fallait réorganiser les industries significatives et essentielles comme l’électricité et le charbon afin de répondre à une demande d’énergie plus importante. Ces industries étaient fragmentées, le secteur charbonnier privé présentant un bilan très insatisfaisant en matière de sécurité alors que le secteur électrique était dominé par un grand nombre de fournisseurs détenus par les municipalités.

2La création d’un régime public de soins (National Health Service) marqua également une évolution majeure dans le secteur public britannique. Dans ce secteur aussi, l’idée qui présidait aux changements était qu’un système organisé et financé par l’Etat pourrait bénéficier d’une meilleure répartition des ressources que la myriade de services locaux fournis par une diversité d’organisations publiques, privées et caritatives.

3L’accent était mis sur l’augmentation de la production et sur l’amélioration des conditions d’emploi et de travail.

4Pendant les années 1950 et, plus encore, les années 1960 et 1970, l’emploi public se développa, à mesure de l’expansion des services publics aussi bien locaux que nationaux.

5Les syndicats, dont beaucoup étaient affiliés au parti travailliste qui forma encore des gouvernements en 1964-1970 puis entre 1974 et 1979, étaient très favorables à la création et au développement ultérieur des industries nationalisées et des services publics. Ils purent bénéficier de relations bien meilleures avec leurs nouveaux employeurs, négocier de meilleures conditions d’emploi et de travail, y compris de vastes conventions collectives sectorielles, et augmenter leur nombre d’adhérents.

6Les perspectives commencèrent à changer pour le secteur public dans les années 1970, lorsque la crise économique mondiale frappa et que les dépenses publiques se retrouvèrent sous pression. A la fin de cette même décennie, le gouvernement travailliste décida de vendre une tranche d’actions de la compagnie pétrolière nationalisée, British Petroleum (BP), afin d’accroître les recettes. Ce fut de fait la première grande mesure de privatisation, quoique ce fût plus une opération ponctuelle que le début véritable d’une stratégie de privatisation.

7La pression sur les dépenses publiques et les tentatives de contrôler l’inflation en limitant les augmentations de salaires furent au cœur de ce que l’on appela «  l’hiver du mécontentement », considéré comme le début de la fin du gouvernement travailliste et l’une des principales raisons du soutien croissant au parti conservateur et à ses idées visant à réduire le rôle et l’ampleur du secteur public. Ces idées faisaient certes partie du programme du parti pour les élections générales de 1979, mais les propositions spécifiques de privatisations n’en étaient pas une composante majeure.

8On peut retenir du premier gouvernement conservateur des années 1980 (1979-1983) deux orientations en matière de privatisation et de libéralisation. D’une part, une stratégie commençait à se dessiner autour de la vente d’entreprises nationalisées, tandis que, de l’autre, l’objectif du gouvernement était d’introduire la concurrence dans les services fournis par les organismes locaux et autres entités publiques comme les institutions sanitaires et les ministères.

Dénationalisation

9La vente d’industries nationalisées démarra lentement avec une autre vente d’actions de BP. Il fut également procédé à une vente d’actions de British Aerospace, l’entreprise d’armement et aéronautique, ainsi qu’à la privatisation totale d’Amersham International, une société de biochimie. Il fallut attendre le second gouvernement Thatcher (1983-1987) pour que certaines des grandes privatisations fussent entreprises avec British Telecom (BT) en 1983, marquant une nouvelle étape importante dans la stratégie des conservateurs.

10Cette évolution est remarquable car elle impliquait de résister à une campagne menée par le mouvement syndical en général et au sein de l’entreprise elle-même où le taux de syndicalisation était élevé. La stratégie du parti conservateur intégrait non seulement une campagne à destination directe des salariés, avec des offres d’actions gratuites et bon marché, mais également une campagne nationale pour inciter les particuliers à prendre des actions BT.

11Il faut noter en toile de fond qu’une autre stratégie essentielle des Conservateurs résidait dans de grands changements en matière de législation du travail, introduisant des restrictions en matière de grève et proscrivant efficacement toute grève contre la privatisation car ces actions seraient considérées comme des grèves politiques et, partant, comme illégales. Les syndicats se seraient alors retrouvés en situation de défier la loi et d’encourir des amendes potentiellement considérables.

12Une autre tactique dans la cession d’industries nationalisées, incluant la vente de BT, consista à sous-évaluer les actions. Cette pratique visait à assurer le succès de la vente. Dans le cas de BT et d’autres privatisations ultérieures, des particuliers purent acquérir des actions bon marché en sachant qu’ils pourraient les revendre presque immédiatement avec des bénéfices importants. Les ventes d’actions étaient encadrées, de sorte qu’un quota d’actions était réservé aux particuliers et que le nombre d’actions disponibles pour les investisseurs institutionnels était limité. Ceux-ci, fonds de pension et compagnies d’assurance par exemple, tentèrent généralement de maintenir l’équilibre de leurs portefeuilles d’action, ce qui signifie qu’ils voulaient renforcer leurs participations dans les grandes entreprises privatisées. Il en résulta, après la plupart des privatisations, une hausse des prix des actions, lorsque des particuliers cédèrent leurs actions à des investisseurs institutionnels.

13L’autre caractéristique importante de la vente de BT, également présente dans la vente de British Gas en 1986, fut le maintien de la position monopolistique des entreprises. Prenant conscience qu’aucune des entreprises ne serait confrontée à une concurrence significative dans un avenir proche, le gouvernement introduisit un système de régulateurs chargés de surveiller les sociétés et d’établir un ensemble d’indicateurs de performance, notamment des limites de hausse des prix.

14Dans le cas des privatisations ultérieures, l’approche du gouvernement fut différente, avec des systèmes centralisés comme dans le secteur électrique ou les chemins de fer, scindés en un grand nombre d’entreprises différentes opérant au niveau régional ou national. Ce changement déboucha sur un éclatement des systèmes nationaux de conventions collectives sectorielles. Ce fut le cas dans le secteur ferroviaire et celui des transports en autocars, ainsi que dans ceux de l’électricité et de l’eau.

15Les changements affectèrent aussi les systèmes de rémunération, avec l’introduction de contrats personnels pour les cadres dans le secteur de l’énergie et l’expansion de rémunérations liées à la performance. Une grande réforme fut entreprise en la matière dans le secteur des chemins de fer, où la plupart des nouvelles sociétés adoptèrent de nouvelles structures de rémunération, avec des rétributions composées de salaires de base plus élevés, de préférence au bas niveau de salaire de base combiné à de nombreux versements et indemnités supplémentaires qui prévalait à l’époque de British Rail.

16Globalement, l’impact de la dénationalisation ne fut pas si dramatique pour les salariés qui conservaient des emplois permanents. Avec un taux de syndicalisation restant relativement élevé, comparé au reste du secteur privé, les syndicats réussirent à préserver leurs exigences en matière de conventions et donc à protéger le niveau de rémunération et des conditions de travail dans la plupart des entreprises privatisées. Dans le secteur électrique, par exemple, le taux de syndicalisation est tombé de 67 % à la veille de la privatisation à 49 % aujourd’hui, mais c’est encore près de trois fois plus que dans le secteur privé en général (17 %).

17Cela n’empêcha pas les suppressions d’emplois massives avant et après la privatisation dans beaucoup de ces entreprises, souvent facilitées par le recours aux fonds de pension pour financer de bonnes prestations de préretraite. Ainsi, entre 1990 et 1997, le nombre d’emplois dans le secteur électrique a diminué de 50 %. Certains de ces programmes draconiens de réduction d’effectifs eurent pour conséquence le recours accru aux emplois à durée déterminée et à l’intérim, en tout cas dans le secteur de l’énergie et chez BT. Quoique les syndicats aient pu, là encore, faire face ; chez BT, le syndicat des travailleurs en communication (CWU) en particulier, parvint à fédérer des intérimaires, à négocier des conventions couvrant leurs conditions d’emploi et de travail et à assurer certaines garanties relatives à la conversion des postes de certains intérimaires en postes permanents.

18Dans le secteur ferroviaire, les syndicats ont réussi à coordonner leurs négociations dans les différentes sociétés de chemin de fer et à préserver leur structuration. Le principal syndicat, le RMT, continue de se battre pour un retour aux négociations sectorielles.

19Alors que les syndicats ont pu préserver les conditions de rémunération et de travail de leurs membres dans bon nombre d’entreprises privatisées, les personnels qui ont le plus bénéficié des changements sont les cadres supérieurs, dont beaucoup étaient déjà à la tête des structures avant la privatisation. En plus de voir leurs rémunérations augmenter rapidement, ils ont généralement pu bénéficier de participations substantielles dans les entreprises privatisées et des programmes de stock-options courants dans la plupart des entreprises cotées en bourse. Ces dispositifs permettent aux hauts dirigeants d’acquérir des actions à un certain prix pendant une période donnée, avec la perspective de pouvoir profiter d’une hausse du cours de l’action, mais aussi de la liberté de ne pas exercer leurs options si les cours de l’action baissent.

Concurrence en matière de prestation de services

20Deux principaux développements contribuèrent à la campagne d’introduction de la concurrence dans la prestation d’un certain nombre de services aux organismes publics. Le premier fut la suppression par le gouvernement de la clause sur les salaires équitables dans les organismes publics locaux. Cette disposition obligeait les sous-traitants à verser des salaires comparables à ceux pratiqués pour les personnes employées directement par les instances locales. A une époque où il n’existait pas de salaire minimum légal, sa suppression signifiait que les entreprises étaient libres de réduire les salaires et de se positionner de manière avantageuse face à la concurrence.

21Dans l’intervalle, un certain nombre d’organismes locaux contrôlés par les Conservateurs avaient sous-traité toute une série de services afin de réduire les coûts.

22Les principales prestations visées étaient notamment l’enlèvement des ordures, le nettoyage des rues, le nettoyage de bâtiments et la restauration, des secteurs où les entreprises profitaient des conditions de rémunération et de travail moins favorables proposées à leurs salariés pour faire des offres à bas prix afin de remporter les marchés.

23Malgré des services manifestement de mauvaise qualité et des manquements aux contrats de la part d’entreprises plus préoccupées par la réduction des coûts que par la fourniture de services de qualité à l’aide d’une maind’œuvre correctement payée, la sous-traitance se répandit, avec l’entrée sur le marché d’un grand nombre de grandes entreprises et de multinationales. En 1983, le gouvernement publia une circulaire à destination de toutes les organisations du service national de santé, les appelant à soumettre leurs services à une mise en concurrence systématique (market testing). Cette procédure mena encore à sous-traiter des services comme le gardiennage, la sécurité, le nettoyage et la restauration.

24Cependant, le gouvernement était déçu que l’idée de soumission à la concurrence n’ait pas été adoptée plus largement dans les organismes publics locaux, de nombreuses structures locales dirigées par les travaillistes refusant d’ouvrir leurs services à la concurrence. Par conséquent, le gouvernement opta pour la contrainte et introduisit en 1987 une législation de soumission obligatoire à la concurrence qui obligeait les pouvoirs publics locaux à soumettre un certain nombre de services à des appels d’offres, notamment le nettoyage de bâtiments et des rues, l’enlèvement des ordures, la restauration et la gestion des parcs automobiles. D’autres services comme la gestion du logement vinrent s’a-jouter par la suite.

25Là encore, la facilité consistait pour les entreprises à faire des offres moins chères que les offres internes tout simplement en ayant moins de salariés pour assurer ce service et en proposant des conditions de rémunération et de travail plus mauvaises. Cela incluait, outre les salaires, les retraites, les congés maladie, les droits aux congés annuels et d’autres conditions. Cette évolution eut un impact important sur la syndicalisation, impliquant le transfert d’un grand nombre de salariés hors de la convention sectorielle applicable à la fonction publique locale. Si les syndicats réussirent à conserver une partie de leurs membres employés dans les entreprises privées de sous-traitance, il leur fallut souvent accepter des conventions collectives moins favorables voire, parfois, l’absence de convention. Un certain nombre de sous-traitants remportant de nombreux marchés et devenant des acteurs nationaux importants, les syndicats parvinrent à négocier des conventions cadre, mais celles-ci ne garantissaient pas des niveaux de salaires à l’échelon local.

26Pour les syndicats, le défi était de taille. Jusqu’aux années 1980, ceux qui étaient présents dans les structures locales (les précurseurs de Unison, Unite et du GMB) avaient des sections importantes, couvrant des centaines, sinon des milliers voire, dans quelques cas, des dizaines de milliers de membres. A la fin des années 1990, l’ampleur de la sous-traitance était telle qu’une seule section Unison ne devait plus faire face à un employeur local, mais à des dizaines, sinon des centaines d’employeurs du secteur privé.

27Les salariés transférés vers des entreprises privées étaient souvent confrontés à des conditions de rémunération et de travail plus défavorables, malgré la protection légale temporaire que leur apportait la disposition relative au transfert de salariés (en application de la directive relative aux droits acquis). Ils découvrirent aussi qu’ils avaient des conditions de travail et de rémunération différentes de celles des autres salariés de l’entreprise ayant des fonctions similaires. Les sous-traitants avaient des niveaux de salaires différents selon le marché remporté et des niveaux de rémunération différents pour les nouveaux salariés intégrés pour travailler sur ces marchés. Ce processus a entraîné des traitements à deux vitesses voire plus dans les entreprises de sous-traitance, avec des personnes ayant des conditions de travail et de rémunération différentes.

1997-2010 : les travaillistes au pouvoir

28Dans la période qui précéda les élections générales de 1997, le parti travailliste prit un certain nombre d’engagements envers les syndicats, dont certains faisaient partie des plus gros affiliés au parti. L’introduction d’un salaire minimum national en 1999 était l’un de ces engagements, particulièrement salué par les syndicats même s’ils jugèrent décevant le niveau de départ. Les syndicats du secteur public furent particulièrement satisfaits que le nouveau gouvernement travailliste supprime d’emblée le système de soumission obligatoire à la concurrence (CCT). Il fut toutefois remplacé par un nouveau système, celui de l’offre la plus avantageuse (Best Value), qui obligeait les organismes locaux à mettre leurs services en concurrence, mais en s’intéressant à la valeur globale du contrat et non en se focalisant étroitement sur le prix le plus bas. Telle était en tout cas l’intention. Selon l’expérience des syndicats, la manière dont ce système fut mis en œuvre dans de nombreux organismes revenait à instaurer un régime qui n’était pas si différent du système CCT.

29Les syndicats connurent une grande déception, avec la tendance du Labour à considérer le secteur privé comme étant le plus à même de proposer des prestations de services publics plus efficaces. Même si le gouvernement ne le déclara pas aussi nettement, ce présupposé apparaissait dans ses actions, en particulier dans la promotion de l’initiative de financement privé (PFI) ou ce que l’on connaît davantage aujourd’hui sous le nom de partenariats public-privé adoptés dans toute l’Europe.

30La politique des contrats de PFI fut développée par les gouvernements conservateurs sous John Major (1990-1997) afin de donner au secteur privé une place bien plus importante dans des projets de construction relevant du public, comme la construction d’hôpitaux. Au lieu de financements publics, des consortiums d’entreprises privées devaient porter la responsabilité du financement, de la conception, de la construction et de l’exploitation d’équipements publics. Les pouvoirs publics devaient ensuite utiliser ces équipements sur la base d’un accord à long terme (20 ans ou plus) dans le cadre duquel ils verseraient au consortium un droit annuel fixe avec un ajustement autorisé pour l’inflation.

31Ce dispositif ne se répandit pas très vite pendant les gouvernements conservateurs, mais il fut repris avec enthousiasme par le gouvernement travailliste. L’un de ses principaux attraits résidait dans le fait que de nombreux grands projets de construction pouvaient être lancés sans augmenter les emprunts publics. Les syndicats du secteur public étaient généralement opposés à ce système car ils pensaient que les organismes publics se retrouveraient liés à des contrats à très long terme avec une marge limitée de renégociation. Ils s’inquiétaient aussi de l’inclusion dans beaucoup des projets initiaux de contrats concernant l’exploitation d’équipements comme des hôpitaux et des écoles, ce qui signifiait la privatisation d’un éventail de services comme le nettoyage, la maintenance, la sécurité, etc.

32Les syndicats se préoccupaient aussi de l’inégalité des conditions s’agissant de choisir entre financement public et contrat de PFI. Ils firent valoir que les hypothèses relatives au risque et au taux de rendement étaient construites en faveur des PFI, de sorte que les projets de nouveaux hôpitaux ou écoles allaient opter pour des PFI. L’un des marchés les plus importants et le plus controversé porta sur la maintenance du métro londonien, dont la sous-traitance fut imposée à l’organisme Transport for London par le gouvernement travailliste. Cette expérience se solda par un échec au bout de quelques années seulement. Le consortium privé en charge de ce service échoua à plusieurs reprises à atteindre ses objectifs de performance et la maintenance dut être reprise par Transport for London.

33Le gouvernement travailliste fit quelques concessions sur les PFI et la privatisation, généralement en négociant des accords protégeant les conditions de rémunération et de travail de certains salariés. Des dispositions spécifiques existaient dans le secteur sanitaire pour couvrir les salariés transférés vers des entreprises privées sous contrat de PFI, ainsi qu’un accord national impliquant les organisations patronales du secteur privé dans la gestion locale, visant à juguler le développement de conditions de travail à deux vitesses. Les syndicats furent sans aucun doute satisfaits de cette disposition, même s’il ne s’avéra pas si facile d’assurer l’application de l’accord localement.

Situation actuelle

34Le taux de syndicalisation dans le secteur public est encore d’environ 60 %, soit un niveau beaucoup plus élevé que dans le privé où il est de 17 %. Les grandes conventions sectorielles continuent de définir les principales conditions de rémunération et de travail de centaines de milliers de salariés dans les organismes publics locaux et les services de santé. Malgré une décentralisation significative de la négociation dans la fonction publique et les secteurs privatisés comme le rail et l’électricité, la structure syndicale a bien résisté et les conventions collectives ont été maintenues. Les retraites ont également été préservées alors que c’est maintenant le point sur lequel la réforme se focalise. La grande majorité des régimes de retraite du secteur privé est passée de prestations définies à des cotisations définies, tandis que la plupart des salariés du secteur public restent couverts par des régimes à prestations définies. La privatisation et l’externalisation sont courantes et l’on s’attend à ce qu’elles se répandent au fil des coupes faites dans le secteur public pour répondre à la crise.

Auteur

Membre de la Fédération Syndicale Européenne des Services Publics (FSESP).

Marie Gravey (Traducteur)

© IFAEE, 2011

Conditions d’utilisation : http://www.openedition.org/6540