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Relations sociales dans les services d'intérêt général

 | 
Solène Hazouard
, 
René Lasserre
, 
Henrik Uterwedde

III – Vers de nouvelles formes d'emploi et de management ?

Nouvelles conditions de travail dans les services publics en Allemagne

Achim Meerkamp
Traduction de Marie Gravey

Résumé

Membre du comité directeur national du syndicat ver.di (plus précisément en charge des services publics), Achim Meerkamp se livre ici à une analyse en trois points de la libéralisation des services d’intérêt général outre-Rhin : à l’état des lieux structurel des marchés concernés succède la mesure de l’impact des réformes sur les conventions collectives, puis sur le développement du personnel.

Texte intégral

Evolution des marchés libéralisés dans les services publics

Postes/télécommunications

1A l’été 1989, la Deutsche Bundespost a été scindée en trois domaines d’activités : télécommunications, postes et banque postale. Les anciens représentants du syndicat en charge de la Bundespost ont constaté dans un mémorandum que la privatisation de l’entreprise est à l’origine de la création de ver.di en 2001. Il faut noter à ce propos que les syndicats ne dépendent pas uniquement des organisations autonomes, mais aussi du monde extérieur. Avec un taux de syndicalisation de 85 à 90 % des salariés, le syndicat des postes allemands était particulièrement homogène.

2Les trois domaines cités plus haut ont donné naissance à trois entreprises distinctes. Une concurrence forte régnait sur le marché des services express entre des entreprises comme UPS, Hermes, TNT ou DHL, qui avaient toutefois dû, dans le passé, s’en tenir à la clientèle professionnelle. La libéralisation a entraîné une ouverture totale du marché, permettant également aux particuliers de se tourner vers ces entreprises. La nouvelle situation de concurrence qui en a résulté a amené Deutsche Post AG (DPAG) à s’intéresser non plus uniquement à la distribution du courrier, mais également aux services express et logistiques. En rachetant des entreprises d’envergure mondiale, DPAG a réussi à devenir une entreprise internationale, alors que la distribution de courrier correspond à une échelle plutôt nationale.

3Au début du processus de privatisation, Deutsche Telekom détenait un monopole absolu sur les télécommunications. Elle s’est retrouvée face à la concurrence, sur le réseau fixe mais aussi pour les opérations de téléphonie mobile. Alors que cette entreprise garde le monopole absolu sur le réseau fixe, les télécommunications sont soumises, dans le monde entier, à une situation concurrentielle nouvelle. L’avenir montrera comment la Commission européenne traite cet aspect de la libéralisation. Il faut noter que, dans le secteur des infrastructures de réseau, Deutsche Telekom est le seul concessionnaire. Cela signifie que tous les autres opérateurs de téléphonie mobile doivent encore faire appel – pour des réparations par exemple – au personnel de cette entreprise. Avec 260 000 employés, Deutsche Telekom est devenue un opérateur international : seule une petite moitié du personnel travaille aujourd’hui sur le marché national, et il faut s’attendre à ce que cette part se réduise encore.

4Quant à la banque postale Postbank, qui faisait autrefois partie de la Deutsche Bundespost, elle compte encore une clientèle relativement importante aujourd’hui. Avec 14 millions de clients, 21 000 salariés et un total de bilan de 237 milliards €, il va de soi qu’au même titre que les établissements de droit public (les Sparkassen), cette entreprise n’a pas cessé d’intéresser les banques privées, désireuses de la reprendre. En faisant en 2006 l’acquisition du Beamtenheimstättenwerk (BHW), Postbank s’est étendue au secteur de l’épargne logement. Chose intéressante, le BHW était auparavant détenu à 100 % par les syndicats : la fédération des fonctionnaires (Beamtenbund) et les syndicats à l’origine de ver.di.

Secteur de l’énergie

  • 1 En février 2011, EDF a cédé l’intégralité de ses parts (45 %) au Land de Bade-Wurtemberg, NDE.

5Le secteur de l’énergie était autrefois structuré autour de monopoles territoriaux, avec un partage des concessions entre organismes privés et publics. De nouvelles entreprises sont nées du processus de libéralisation en Allemagne, mais d’autres ont disparu, comme la Vereinigte Elektrizitätswerke Westfalen (« Union des régies d’électricité de Westphalie » - VEW), qui a fusionné en 2000 avec RWE. Le secteur compte aujourd’hui quatre acteurs mondiaux (E.ON, RWE, le groupe Vattenfall – particulièrement actif dans le nord de l’Allemagne) et l’entreprise EnBW, présente dans le sud du pays, et dont EDF est devenu l’actionnaire majoritaire1. Quelques opérateurs régionaux sont également établis sur le marché, qui opèrent à la fois dans la distribution, la commercialisation et la production. Les numéros cinq et six du secteur électrique en Allemagne sont respectivement les distributeurs régionaux Rheinenergie AG, dont le siège se trouve à Cologne, une entité née des anciennes régies municipales mais dont le champ d’action s’est étendu, et la Mannheimer Verkehrs-und Versorgungsunternehmen (MVV AG). Outre les quatre acteurs mondiaux et les opérateurs régionaux, on dénombre environ 900 régies municipales dans le secteur électrique allemand.

6En dépit de cette multiplicité d’opérateurs, E. ON, RWE, Vattenfall et EnBW représentent encore 80 % de la production. Alors qu’un éventuel retour à des régies municipales de droit public fait actuellement l’objet de débats – en particulier dans le sud de l’Allemagne et à Stuttgart –, les quatre principales entreprises du secteur revoient leurs domaines d’activité : E. ON quitte le domaine régulé des activités de réseau pour se concentrer, à l’échelle internationale, sur celui de la production. RWE a quant à elle acquis des entreprises de production dans différents pays. Ces opérateurs, axés sur le profit, sont conscients que la distribution ne leur permet plus de dégager des marges suffisantes et misent donc davantage sur le volet « production ».

7Le secteur des régies municipales est quant à lui très hétérogène et regroupe de très petites entreprises, avec un personnel peu nombreux, ainsi que des entités comptant plusieurs milliers de salariés, comme les Stadtwerke de Munich, qui ne se limitent pas à la production et à la distribution, mais ont également leurs propres filiales commerciales. Mais ces monopoles territoriaux sont aujourd’hui complètement exposés à la pression de la concurrence : les grandes entreprises monopolistiques pénètrent maintenant le secteur des régies municipales, et réciproquement. Cette évolution s’accompagne d’interactions significatives, qui ont également des répercussions sur le personnel.

Secteur de l’eau/de l’assainissement

8Les négociations de l’OMC ont permis de constater que l’eau n’est, heureusement, pas encore devenue un bien librement commercialisable à l’échelle mondiale. En Allemagne, les communes doivent donc rester garantes du bon fonctionnement du marché de l’eau et de l’assainissement. La concurrence n’a pas changé grand-chose à cette situation. Malgré la présence de quelques opérateurs privés, ce marché se compose principalement d’entreprises publiques aux formes juridiques diverses, dont, globalement, des régies municipales dans les grandes villes et des organisations autonomes d’exploitation dans l’espace rural, en principe chargées uniquement de la gestion de l’eau. L’Allemagne compte ainsi plusieurs milliers d’entreprises dans le secteur de l’eau, qui ne détiennent parfois qu’un tout petit monopole territorial mais exercent diverses activités : captage, traitement, distribution et commercialisation. Dans le domaine des eaux usées, les communes étant soumises à une pression financière relativement forte, il faut s’attendre à quelques changements. L’Allemagne se caractérise par un haut niveau de développement technologique dans ce secteur qui a connu au cours de la dernière décennie des évolutions positives du point de vue écologique. Or, alors qu’il est urgent de moderniser les réseaux d’assainissement, les communes n’ont actuellement pas les moyens de réaliser les investissements nécessaires, ce qui va bientôt créer une pression financière.

Gestion des déchets

9La gestion des déchets est un marché qui n’est pas vraiment libéralisé alors qu’il est désormais soumis à la concurrence. Ce secteur a connu ces dernières années une segmentation entre les domaines du verre, du papier et, en particulier, du plastique, ce qui a entraîné l’établissement d’une concurrence sur un marché où les concessions font l’objet d’appels d’offres et d’adjudications. Alors que certaines entreprises publiques s’intéressent à l’ensemble du marché, d’autres se concentrent sur les ordures ménagères. Cette activité constitue l’une des missions que doivent garantir les communes en Allemagne et que les grandes municipalités assument généralement elles-mêmes. Dans les grandes villes, la majorité des concurrents relèvent encore du secteur public. Dans les districts, on trouve de gros opérateurs privés comme le leader du marché Remondis ou l’entreprise ALBA, surtout présente dans l’ouest et le nord de l’Allemagne. A Berlin, ALBA est en outre l’un des concurrents du service municipal d’enlèvement des ordures (Berliner Stadtreinigung), qui emploie 5 500 personnes. Du fait de cette situation concurrentielle, environ 45 % des salariés du secteur de la gestion des déchets ne travaillent plus pour des employeurs publics.

Services d’assistance au sol

10Ce secteur est libéralisé, mais non régulé. Après la privatisation de la Lufthansa, l’Europe s’est intéressée aux services d’assistance au sol et à la sécurité aérienne. Avant la libéralisation, un Land et une commune étaient conjointement en charge d’un aéroport. L’assistance au sol est désormais le fait soit de filiales – les anciennes entreprises d’assistance au sol – soit d’entreprises tierces, c’est-à-dire des entreprises indépendantes, créées par des investisseurs financiers. Par exemple, les deux aéroports qui existent encore à Berlin ne sont plus gérés par des entreprises publiques initiales ou leurs filiales, mais par un sous-traitant.

Deutsche Bahn

11La Deutsche Bahn AG opère à l’échelle nationale et internationale dans les transports de proximité et le trafic grandes lignes ainsi que dans le fret de marchandises. Le gouvernement actuel a pour objectif son démantèlement et la privatisation des infrastructures, du transport de passagers et de marchandises. Bien que ver.di ne soit pas le syndicat compétent pour cette entreprise, il s’intéresse aux conditions de concurrence entre les frets ferroviaire, routier et par voies navigables.

Autonomie contractuelle

12Dans les entreprises, la gestion des ressources humaines doit pour partie s’effectuer au travers de conventions collectives. En effet, la représentation des intérêts est bilatérale en Allemagne, les syndicats n’étant pas seulement des lobbyistes politiques mais également des partenaires sociaux, au niveau fédéral, sectoriel et jusqu’à celui de l’entreprise. En Allemagne, les conseils d’entreprise ou les conseils des délégués du personnel dans le secteur public ne sont pas habilités à signer des conventions collectives. L’usage est de conclure des accords de branche applicables à un territoire : cela signifie que, dans un secteur donné, sont signées des conventions nationales ou régionales, ce qui correspond aussi à la structuration des organisations patronales. La dimension « régionale » signifie qu’il n’y avait par exemple dans l’industrie métallurgique aucun accord de branche applicable à l’ensemble du territoire allemand, même si le syndicat IG Metall mène une politique de négociation à l’échelle du pays entier. Gesamtmetall étant une confédération d’employeurs composée de sous-fédérations, IG Metall a toujours traité avec des employeurs représentés par des fédérations et corporations régionales. L’organisation était la même dans le secteur tertiaire.

13Ces dernières années, de nouvelles formes de rémunération se sont développées, dans le cadre de l’autonomie contractuelle, de sorte qu’on observe une dispersion des salaires, avec des évolutions vers le bas comme vers le haut. On observe en outre un recul des standards sociaux, l’une des évolutions les plus négatives en Allemagne étant celle de la durée hebdomadaire, mensuelle ou annuelle du travail, qui s’est faite au détriment des salariés.

Désintégration des conventions collectives de branche

14La concurrence et la régulation ont entraîné la création de très nombreuses filiales et, du même coup, la restructuration des appartenances à des associations. La question fut donc de savoir ce que les syndicalistes pouvaient faire pour que le personnel ne se trouve pas sans couverture conventionnelle. Il n’était pas possible de contraindre les entreprises à s’associer à des fédérations sectorielles d’employeurs puisque l’autonomie contractuelle vaut pour les employeurs comme pour les salariés. Les syndicats ont donc tenté de faire signer des conventions collectives, ce qui a entraîné le développement d’une profusion de conventions différentes.

15Cette situation concerne la majorité des systèmes conventionnels du service public. Le secteur privé du traitement des déchets entrait dans le champ de compétences de la fédération d’employeurs BDE (Bundesverband der Deutschen Entsorgungswirtschaft e.V.). Mais le BDE ne couvre que 20 000 salariés sur les 70 000 que compte la branche. Cela veut dire que 50 000 salariés travaillent dans des entreprises du secteur qui n’étaient liés à aucune convention. Le syndicat ver.di a tenté de répondre à cette situation par des accords d’établissement, mais cela n’a pas fonctionné globalement. Le débat sur le salaire minimum tient en particulier au fait que, dans certains secteurs, les normes sociales n’ont pas été suffisamment imposées pour préserver les salariés d’une chute libre des salaires. Dans l’est de l’Allemagne par exemple, des salaires particulièrement bas (3,45 €) sont versés aux éboueurs. Ces évolutions ont mis à mal les salariés dans les entreprises dépourvues de conventions collectives, mais également les conventions collectives ellesmêmes, à commencer par celles du privé. Dans le domaine de la gestion des déchets par exemple, les employeurs ont fait pression sur ver.di pour obtenir une couverture conventionnelle. Ver.di a réagi en acceptant l’inclusion de clauses d’ouverture dans les accords collectifs, et en établissant des « accords pour les situations de crise ». Ce principe permet à une entreprise de déroger aux règles prévues par les conventions collectives de branche pour assurer la survie des entreprises et les protéger de la faillite. Dans l’industrie métallurgique par exemple, l’accord de Pforzheim, signé par IG Metall, constitue un accord de ce type, si bien que, fin 2009, un quart des accords signés se trouvait déjà en dessous du niveau de protection sociale de la convention collective de branche.

Eclatement des grilles de rémunération

16Dans le cadre d’une réforme des conventions collectives de 2005, les salaires d’entrée de l’ensemble du secteur des services publics ont été abaissés de 10 % pour les personnels nouvellement recrutés, ce qui a permis le retour à la compétitivité face aux opérateurs privés. Deuxièmement, de nouveaux planchers ont été créés pour les bas salaires. Troisièmement, on a assisté à un élargissement de l’éventail des salaires dans certaines branches, notamment pour les employés hors conventions collectives. Dans le secteur de l’énergie en particulier, des personnels ont été recrutés avec un niveau de rémunération supérieur à celui de la convention collective. Ver.di a en revanche dû intervenir pour que des salariés recrutés non pas au niveau cadre mais comme employés bénéficient d’une convention collective. Quatrièmement, la concurrence a amené à s’interroger sur les modalités de prise en compte possible de la performance individuelle. Ces dernières années, cette question a suscité en Allemagne un débat politique sur la rémunération de la performance et sur les primes. Dans le secteur public, les primes sont de plus en plus utilisées, qu’il s’agisse de primes d’entreprise concernant l’ensemble du personnel ou de primes réservées à une division en particulier, si bien que l’un des débats très politiques encore d’actualité entre ver.di et les employeurs concerne les rémunérations individualisées de la performance.

17Le syndicat mène aussi le débat sur la prévoyance vieillesse d’entreprise – en particulier dans les services publics. En 2003, ver.di a dû procéder, aux côtés des employeurs, à une modification de la prévoyance vieillesse d’entreprise dans le public, liée à la question de la concurrence, mais aussi à celle du financement de l’ancienne prévoyance vieillesse d’entreprise. Cette question va en effet de pair avec le problème des très rapides suppressions de postes. Avec des salariés moins nombreux pour payer la retraite par répartition et un nombre plus important de départs en retraite, il ne sera toutefois plus possible, à un moment ou un autre, de financer la retraite des anciens salariés.

Régression des standards sociaux

18La régression des standards sociaux concerne en premier lieu le maintien du salaire en cas de maladie. Dans le secteur public, le personnel avait droit à un maintien de salaire pendant 18 mois, mais il a été ramené à 6 mois en 2005.

19D’autre part, les salariés du public touchaient traditionnellement des primes spéciales pour les vacances, en cas de performances générant des profits, pour les occasions particulières, et en fin d’année – des primes de Noël et de fin d’année, donc. Aujourd’hui, seule subsiste en principe la prime annuelle, dont le niveau a d’ailleurs été abaissé. Dans le cadre d’une redéfinition par l’Etat des motifs donnant lieu à une autorisation d’absence en dehors des congés, ver.di a également dû accepter des restrictions importantes ces dernières années. L’Etat, en tant qu’employeur, a refusé de libérer les personnels qui souhaitaient par exemple faire du bénévolat, si bien que ceux qui souhaiteraient faire valoir des engagements bénévoles devront à l’avenir payer pour cela. Cela constituera à court terme une menace en Allemagne, pour les pompiers volontaires par exemple.

Temps de travail

20Dans toute l’Allemagne, la durée hebdomadaire moyenne du travail a sensiblement augmenté. Elle est passée d’un peu moins de 38 heures à un peu plus de 40. Cela tient au fait qu’une partie importante des salariés ne bénéficie pas de conventions collectives, le temps de travail hebdomadaire fixé dans ce type d’accord étant généralement de 35 à 40 heures. Ainsi, les salariés du secteur bancaire travaillent 41 ou 42 heures par semaine. La flexibilisation s’étend, dans l’ensemble du pays : de plus en plus de personnes ont des temps de travail différents. L’homogénéité n’existe plus désormais dans les services publics. Dans les hôpitaux, par exemple, les systèmes classiques de fonctionnement à trois équipes ont été remplacés par une multiplicité de temps de travail différents, du fait de nouvelles exigences. A l’Université de Mayence, environ 258 formes de temps de travail coexistent. Ces exemples montrent le degré de flexibilisation et ses implications d’un point de vue social.

Développement du personnel

21Le développement du personnel regroupe les quatre axes suivants :

  • suppressions de postes ;

  • réduction des postes à durée indéterminée ;

  • segmentation des activités avec une tendance à la professionnalisation ;

  • importance nouvelle de la formation initiale, permanente et continue.

Suppressions de postes

22Depuis la libéralisation réalisée il y a vingt ans, Deutsche Post a perdu au total 250 000 emplois en Allemagne, du fait de restructurations et d’une productivité accrue ; cette évolution s’est faite au détriment des clients, des filiales ayant été fermées. Le secteur de l’énergie a lui aussi procédé à une importante restructuration et supprimé environ un tiers des emplois.

Réduction des emplois permanents

23La concentration sur les activités principales entraîne de nettes réductions des emplois permanents. Les entreprises énergétiques ont externalisé certaines activités. Le secteur des infrastructures de réseau avait déjà été en partie externalisé auparavant. Cela veut dire que la gestion du réseau est déjà partiellement sous-traitée. Outre la réduction des postes permanents, le recours aux emplois temporaires et à l’intérim est de plus en plus fréquent, ce qui a constitué ces dernières années l’un des débats entre les partenaires sociaux. Or, la diminution de l’ancrage sur les marchés locaux renforce les fluctuations. Les employeurs publics ont voulu avoir des marchés de l’emploi flexibles dans leurs secteurs, si bien que les fluctuations sont fortes là où il y a pénurie d’emploi. Cela engendre automatiquement des problèmes démographiques. Car, lorsque l’on supprime des postes pendant toute une décennie et que l’on cesse de former ou de recruter suffisamment de personnels, on se trouve confronté, en particulier dans les secteurs de la gestion des déchets, des services aéroportuaires d’assistance au sol et de l’approvisionnement énergétique, à un vieillissement du personnel. Mais cette problématique constitue aussi la mission essentielle des années à venir dans les domaines régaliens classiques du service public.

Segmentation des activités

24La séparation de la production, de la distribution ou des services après-vente entraîne une modification des activités, relevant d’employeurs différents. Cette segmentation mène certes à une professionnalisation, mais aussi à une déqualification dans le secteur à bas salaire qui se développe.

25De plus, une pression a été exercée sur la productivité dans le secteur public. A l’échelon fédéral, régional et communal, 1,1 million de postes ont été supprimés ces 15 dernières années sans modification des structures territoriales. Le personnel a dû compenser cette évolution, d’une manière ou d’une autre.

Importance nouvelle de la formation initiale, permanente et continue

26La question du recrutement et de l’évolution de l’organisation du travail a pris une importance tout à fait nouvelle. La concurrence et l’évolution des exigences accroissent la pression sur les entreprises et les salariés en termes de qualité. Il a fallu réorganiser les services de développement du personnel car le savoir-faire n’était jusqu’alors pas présent dans les structures des entreprises. La formation continue gagne de l’importance. La représentation des intérêts du personnel – conseils d’entreprise, conseils des délégués du personnel dans le secteur public et syndicats – est confrontée à de nouveaux défis.

27En allemagne, la question de la gestion des ressources humaines est liée aux structures de protection des salariés. Celles-ci suivent l’évolution des conditions de travail, elles-mêmes liées aux marchés. Si les marchés évoluent, le volet contractuel et la gestion des ressources humaines évoluent également.

Notes

1 En février 2011, EDF a cédé l’intégralité de ses parts (45 %) au Land de Bade-Wurtemberg, NDE.

Auteur

Membre du Comité directeur de ver.di.

Marie Gravey (Traducteur)

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