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Relations sociales dans les services d'intérêt général

 | 
Solène Hazouard
, 
René Lasserre
, 
Henrik Uterwedde

II – Mutations du dialogue social en France et en Allemagne

Le rôle de la libéralisation et de la privatisation des services publics dans l’érosion de la convention collective de branche en Allemagne1

Torsten Brandt et Thorsten Schulten
Traduction de Marie Gravey

Résumé

Avec la décentralisation de la politique de négociation collective dans les secteurs industriels et le manque de couverture conventionnelle dans le tertiaire privé, la libéralisation et la privatisation des services publics constituent le troisième facteur, jusqu’à présent peu pris en compte, d’érosion du système allemand de conventions collectives.
La privatisation et la création de nouveaux marchés dans le domaine des services d’intérêt général (SIG) se sont accompagnées, dans de nombreux secteurs du tertiaire, d’une rupture par rapport au système conventionnel appliqué au service public. Cette situation n’a pas conduit à la signature de nouveaux accords de branche, mais à un éclatement des conventions collectives, avec une concurrence entre les systèmes des entreprises publiques et des nouvelles entreprises privées, et à des conditions de travail très hétérogènes au sein même de certaines entreprises.
Cette contribution discute pour conclure de la manière dont des standards (minimaux) de branche homogènes pourraient être imposés dans les nouveaux marchés libéralisés afin de limiter la concurrence sur les charges et les coûts du travail.

Texte intégral

  • 1 Cet article constitue la version modifiée et traduite d’une contribution parue dans le numéro 10/20 (...)
  • 2 Cf. notamment Artus (2001) ; Bispinck (2006a, 2007) ; Bispinck/Schulten (2003) ; Oppolzer/Zachert ( (...)

1Depuis la fin des années 1990, un grand nombre d’études ont analysé, sous les intitulés de « crise » ou d’« érosion » de la convention collective de branche (Flächentarifvertrag), la mutation fondamentale du système allemand de convention collective2.

2Ces études se concentrent surtout sur le recul continu de la couverture conventionnelle (Ellgut/Kohaut, 2008) et sur la tendance croissante à la décentralisation de la négociation, de plus en plus pratiquée au niveau de l’entreprise, avec une multiplication des accords d’entreprise, et des clauses d’ouverture de plus en plus fréquentes.

3Ces clauses permettent aux entreprises de déroger dans certaines conditions aux normes prévues par la convention collective de branche (Bispinck, 2006a ; Kohaut/Schnabel, 2007).

4Les débats sur les causes de cette évolution ont longtemps été dominés par la thèse de la « mondialisation », selon laquelle la convention de branche, inscrite dans le cadre national, ne serait plus en mesure, compte tenu de l’internationalisation croissante de l’économie, de remplir sa fonction corporatiste classique et de définir des conditions de concurrence homogènes pour un secteur donné. Sont évoqués, à l’appui de cette thèse, les nombreux « pactes pour l’emploi », qui ont fixé des conditions de travail dérogeant à la convention collective de branche au motif de la concurrence internationale (Rehder, 2003).

5La « thèse de la mondialisation » situe essentiellement la crise de la convention collective de branche dans l’industrie. C’est d’autant plus étonnant que, malgré tous les changements survenus dans ces secteurs, la couverture conventionnelle y reste relativement élevée et que les structures conventionnelles y sont relativement stables. En revanche, c’est surtout dans les branches du tertiaire, plutôt axées sur le marché intérieur, que l’érosion des conventions collectives a comparativement beaucoup progressé (Ellgut/Kohaut, 2008). Il a fallu attendre les débats sur le développement des bas salaires en Allemagne pour que ce phénomène attire davantage l’attention (Bispinck, 2007 ; Bispinck/Schulten, 2008). C’est de toute évidence moins la mondialisation que l’aptitude insuffisante des syndicats à faire bloc et à s’imposer, ainsi qu’un marché du travail favorisant des conditions d’emploi précaires, qui ont contribué à l’érosion des systèmes de conventions collectives.

  • 3 Par le terme de « service public », on entend l’activité des fonctionnaires, employés et ouvriers. (...)

6Enfin, les discussions sur la crise de la convention de branche omettent les changements qui ont eu lieu au sein même du secteur public. La couverture conventionnelle y étant restée importante, le service public3 est perçu comme un champ encore largement stable de ce point de vue (Schnabel, 2007). Or, c’est ignorer les changements et disparités internes dans les relations de travail du secteur (Dribbusch/Schulten, 2007 ; Keller, 2007). Et c’est surtout oublier que, dans de nombreuses branches, la libéralisation et la privatisation des services publics sont allées de pair avec une sortie du système de conventions collectives et avec l’apparition de nouvelles structures, souvent extrêmement fragmentées. Or, ces changements jouent un rôle au moins aussi important dans l’évolution du système conventionnel allemand que la décentralisation dans le secteur industriel ou l’érosion des structures conventionnelles dans le tertiaire. L’éclatement des structures et la menace de voir une concurrence des coûts du travail remplacer celle de la qualité en raison de la libéralisation sont également démontrables, sous des formes diverses, dans d’autres pays d’Europe, dans les secteurs de l’électricité, des transports en commun, des postes et des hôpitaux (Brandt/Schulten, 2009, 2008d).

Le système de conventions collectives du service public en mutation

7Le service public constituait traditionnellement l’un des principaux piliers du système allemand de protection des personnels. Jusqu’à il y a quelques années, ce secteur était doté, avec la convention collective des employés de la fonction publique (Bundesangestelltentarifvertrag, BAT) et les conventions correspondantes pour les ouvriers (MTArb et BMT), d’un dispositif centralisé dont la portée n’a jamais été dépassée par aucune autre convention collective (Keller, 1993). Il s’agissait de facto de conventions interprofessionnelles regroupant, outre les administrations fédérales, régionales et communales, de vastes domaines des SIG. S’y ajoutaient aussi d’autres secteurs pour lesquels les accords du service public étaient le principal repère et qui s’en inspiraient largement. En faisaient partie les transports ferroviaires et les postes ainsi que l’ensemble du secteur sanitaire et social, grandes associations caritatives incluses. Enfin, les accords collectifs fixaient aussi les grilles de rémunération des fonctionnaires, régulées par la loi.

8Comme les conventions collectives pour l’ensemble des services publics étaient négociées de manière centralisée, à l’échelle nationale, des conditions de rémunération et de travail très homogènes étaient définies partout. Le régime de travail du service public se distinguait surtout de celui du privé par une sécurité d’emploi nettement plus grande et par une dispersion bien moindre des salaires entre les différentes catégories de personnels (Atzmüller/Hermann, 2004a). Alors que les salariés hautement qualifiés gagnaient un peu moins dans le public que dans le privé, c’était le plus souvent l’inverse pour les personnels moins qualifiés.

9Mais, depuis le début des années 1990, le secteur public est engagé dans un profond processus de restructuration, qui n’est pas resté sans conséquences sur le système de conventions collectives (Dribbusch/Schulten, 2007). Sous la pression d’une politique de restriction budgétaire, l’introduction de concepts issus du « New Public Management » s’est accompagnée de méthodes de gestion de plus en plus proches de celles du privé, visant à moderniser une administration publique critiquée pour son « inefficacité » (Bordogna, 2007). Se sont ajoutées l’externalisation et la privatisation de services publics ainsi que la concurrence des entreprises publiques avec les nouveaux opérateurs privés, renforcée par la libéralisation.

10Cette vaste phase de restructuration a entraîné de massives suppressions d’emplois. Ainsi, le nombre de postes dans la fonction publique a diminué de 32 % entre 1991 et 2006 (soit 2,1 millions d’emplois supprimés) pour tomber à 4,6 millions. Environ la moitié de ces suppressions d’emplois sont imputables aux privatisations, l’autre moitié résultant de mesures de rationalisation dans ce qui reste du service public (Brandt/Schulten, 2008a, p. 70-71). La pression croissante des prix et de la rentabilité a en outre constitué la toile de fond sur laquelle a été négociée une réforme en profondeur des conventions collectives du service public, débouchant finalement en 2005 sur l’adoption de la nouvelle « convention collective du service public » (TV-ÖD). Ce texte comporte un certain nombre de clauses d’ouverture permettant de poursuivre la décentralisation et les négociations séparées, une disposition utilisée au cours des négociations ultérieures, en particulier sur les temps de travail (Bispinck, 2006b). Les négociations à l’origine de cette nouvelle convention ont débouché dès 2003 sur une scission des employeurs entre les niveaux fédéral, régional et communal, si bien que, depuis 2006, les Länder mènent des négociations autonomes, sur la base de la « convention collective pour le service public des Länder » (TV-L).

11Les modifications survenues à l’intérieur du système conventionnel du service public ont entraîné une grande dispersion des standards sociaux, laquelle limite les fonctions régulatrices de la convention de branche. Or il faut y ajouter les changements externes induits par la libéralisation et la privatisation, qui ont mené à soustraire (partiellement) de nombreuses branches du public au système de conventions collectives du service public.

Répercussions de la libéralisation et de la privatisation sur la politique de régulation sociale

12La libéralisation et la privatisation des services publics entraînent une pénétration des logiques du capitalisme dans des secteurs de la société qui jusque-là n’étaient pas touchés par les possibilités de valorisation du capital à des fins de profit. La libéralisation entraîne l’ouverture à la concurrence des anciens monopoles d’Etat et la création de nouveaux marchés. Les différentes formes de privatisation constituent des réponses diverses à la pression de la concurrence dans le cadre de marchés libéralisés (Killian et al., 2006) : la première forme est la privatisation formelle ou organisationnelle, dans le cadre de laquelle une entité autrefois publique est convertie en entreprise de droit privé, toutefois encore détenue majoritairement par les pouvoirs publics. Ce type de privatisation vise principalement l’autonomie économique, qui laisse une importante liberté d’action en termes de gestion et soustrait la nouvelle entreprise à l’influence des institutions politiques. La privatisation des missions constitue une deuxième option consistant, pour des entreprises publiques, à externaliser certaines activités à des entreprises privées. Enfin, la troisième forme dite de privatisation matérielle ou privatisation des biens va jusqu’à la vente réelle de l’entreprise publique à des investisseurs privés.

13Quelles que soient la forme juridique et la forme de propriété, la libéralisation déclenche un processus de marchandisation qui contraint le régime de travail traditionnel du secteur public à s’adapter à la concurrence et a des conséquences lourdes sur les conditions de travail et d’emploi et sur les structures traditionnelles de la régulation sociale. Ainsi, les branches concernées par la libéralisation sortent généralement largement du système de protection sociale du service public. De nouvelles structures, très fragmentées, s’y substituent ; elles se caractérisent par une double dualité (Brandt/Schulten, 2007, 2009) : d’une part, se forme au niveau sectoriel un système de protection des personnels en deux volets, avec des structures conventionnelles relativement stables dans les anciens monopoles d’Etat et dans les entreprises restées publiques d’un côté, et des structures plutôt décentralisées, avec une couverture conventionnelle nettement moins favorable, du côté des nouveaux opérateurs. D’autre part, une division croissante s’opère au niveau des entreprises entre différentes catégories de salariés, avec des dispositions distinctes pour les anciens et les nouveaux, et pour les personnels permanents et temporaires.

14S’ajoute à ce phénomène l’externalisation de vastes domaines d’activités, souvent accompagnée du passage à une convention collective moins protectrice ou même de la fin de toute couverture conventionnelle.

15Faute de normes sectorielles dans les nouveaux marchés libéralisés, la concurrence est répercutée sur les coûts du travail, et les personnels sont exposés à une pression énorme. C’est le cas en particulier pour les activités requérant un personnel nombreux comme la poste, les transports publics de proximité ou les hôpitaux, secteurs où les dépenses de personnel continuent de représenter environ les deux tiers des coûts totaux.

16Dans certains de ces secteurs, le phénomène s’amplifie dans la mesure où il ne s’agit pas de marchés en croissance, si bien que la concurrence prend la forme d’une concurrence d’éviction dans laquelle des emplois finissent immanquablement par disparaître. Depuis le début des années 1990, au moins 600 000 emplois ont disparu dans les secteurs touchés par la privatisation et la libéralisation (Brandt/Schulten, 2008a, p. 76). Parallèlement, les conditions de travail d’un grand nombre de personnes se sont sensiblement dégradées, avec des salaires plus bas, un allongement des temps de travail et des conditions d’emploi précaires plus fréquentes (Atzmüller/Hermann, 2004b).

Structure des conventions collectives dans les services libéralisés

17La comparaison entre les différentes conventions collectives des secteurs tertiaires libéralisés montre que, selon les branches, soit les entreprises publiques sont encore liées directement aux conventions du service public, soit elles ont conclu des conventions de sous-secteurs ou bien encore, dans le cas des anciens monopoles d’Etat comme la poste ou le rail, leurs salariés bénéficient de conventions d’établissement comparables à celles du service public du point de vue des conditions de travail et de rémunération.

18Les nouvelles entreprises privées sont quant à elles très peu liées à des accords de branche ; elles ne disposent le plus souvent que d’accords d’établissement, voire d’aucune couverture conventionnelle (tableau 1).

Tableau 1 : Structure des conventions collectives et conventions concurrentes dans les secteurs libéralisés et privatisés

Tableau 1 : Structure des conventions collectives et conventions concurrentes dans les secteurs libéralisés et privatisés
  • 4 Cette loi fédérale (Arbeiterentsendegesetz – AEntG), adoptée en 1996, introduit le principe du pays (...)

Note 44

Source : Brandt/Schulten (2008c, p. 572, document actualisé).

Télécommunications

19Le secteur des télécommunications présente un paysage conventionnel extrêmement éclaté, constitué pour l’essentiel de conventions d’établissement (Sauerland, 2008). La privatisation des télécommunications, qui relevaient de l’ancienne Deutsche Bundespost, et la création de la Deutsche Telekom AG en 1995 ont entraîné une vaste restructuration de l’entreprise, puis la définition en 2001 d’un nouveau système en remplacement des conventions précédentes, très proches de celles du service public. Parallèlement, la « politique de filialisation » du groupe a également gagné le terrain des conventions collectives, si bien qu’à un ancien champ d’application unique se sont substituées 12 conventions d’établissement distinctes pour les différentes filiales de DT AG (ibid., p. 102). Alors que les personnels déjà en poste conservaient généralement les droits acquis, les nouveaux salariés furent souvent considérablement moins bien lotis. En 2007, Deutsche Telekom a finalement externalisé environ 55 000 emplois vers trois sociétés de services. Après 11 semaines de lutte sociale, les revenus existants furent certes garantis, ainsi qu’une sécurité d’emploi de plusieurs années. Mais, dans le même temps, les salaires d’entrée furent durablement abaissés de 6,5 % et le temps de travail hebdomadaire porté de 34 à 38 heures sans compensation salariale (Schröder, 2007).

20Après la libéralisation du secteur en 1998, bon nombre de nouveaux opérateurs de télécommunications se sont pressés sur le marché. Ce sont le plus souvent de petites et moyennes entreprises (PME) au champ d’action local ou régional, n’appliquant pour la plupart d’entre elles aucune convention collective. Les grands opérateurs de téléphonie mobile d’envergure régionale Vodafone, Accor et O2 disposent d’accords d’établissement, conclus non par ver.di, le syndicat compétent pour le secteur des télécoms, mais par IG Metall, Transnet ou IG BCE. Cette singularité tient à l’histoire de ces entreprises, issues à l’origine de la métallurgie, de la Deutsche Bundesbahn ou de la chimie. L’opérateur E-Plus, présent au niveau national, n’adhère à l’heure actuelle à aucune convention.

Services postaux

21A l’instar de Deutsche Telekom, Deutsche Post AG dispose également d’une série d’accords d’établissement pour les différentes filiales du groupe avec, parfois, des conditions de travail et de rémunération très disparates. Jusqu’à la fin de l’année 2000, les salaires des employés de l’ancienne Bundespost étaient fixés par la convention ad hoc (« Tarifvertrag Bundespost »), qui suivait les augmentations de salaire de la convention BAT pour le service public. La décorrélation par rapport aux évolutions de salaire du service public fut définitive après l’entrée en bourse de Deutsche Post AG en 2000 (Brandt/Schulten, 2007, p. 14). La conclusion d’une nouvelle convention cadre pour les ouvriers en 2001 et pour les employés en 2003 signa l’introduction d’une nouvelle structure de rémunération au sein du groupe. Ont été instaurées de fait des rémunérations à « deux vitesses », les personnes recrutées jusqu’en 2001 continuant de bénéficier de la convention « DP AG Besitzstand » (DP AG « Droits acquis »), tandis que les nouveaux personnels (soit aujourd’hui environ un quart de l’ensemble des salariés) se voient appliquer la convention DP AG. Les différences de rémunération entre les deux conventions peuvent aller jusqu’à 30 % (Brandt et al., 2007, p. 270).

22Avec la libéralisation progressive du marché du courrier depuis 1999, achevée le 1er janvier 2008, une multiplicité de nouvelles entreprises postales privées ont été créées, dont aucune n’est soumise à une convention collective, pas même les deux plus gros concurrents du marché PIN AG Group et TNT, dont le niveau de salaire était en 2006 inférieur de 30 à 60 % à celui de Deutsche Post (ibid.). Le niveau de salaire étant parfois extrêmement bas dans les nouvelles entreprises privées, un salaire minimum légal a été défini à l’automne 2007, à la suite d’une initiative conjointe de ver.di et de la Deutsche Post. En vertu de la loi sur le détachement des travailleurs, ce plancher a été déclaré applicable à l’ensemble du secteur postal (Brandt/Schulten, 2008b). L’entreprise néerlandaise TNT en particulier refuse toujours de reconnaître ce salaire minimal et a conclu une convention séparée, d’abord avec le syndicat GNBZ puis avec la confédération chrétienne CGB, avec des salaires minimaux nettement inférieurs. Le tribunal du travail examine actuellement la légalité de ce salaire minimum instauré dans le secteur postal.

Transports ferroviaires

23Jusqu’à la libéralisation formelle de la Deutsche Bundesbahn en 1994, les accords du service public étaient, pour l’essentiel, intégrés aux négociations tarifaires, formellement indépendantes (Keller, 2007). Maintenant, des accords d’établissement autonomes existent au sein de la Deutsche Bahn AG pour les différentes divisions du groupe.

24On observe également, dans certains cas, un éclatement du paysage conventionnel entre les catégories professionnelles depuis que le syndicat des conducteurs de locomotives (GDL) a réussi en 2007 à obtenir pour la première fois des dispositions séparées pour les conducteurs de trains (Bispinck/Dribbusch, 2008).

25Enfin, avec la DB Heidekraut GmbH, la Deutsche Bahn AG dispose d’une filiale dépourvue de couverture conventionnelle et versant des salaires inférieurs (jusqu’à 20 %) à ceux généralement pratiqués au sein du groupe. Le syndicat Transnet craint aujourd’hui que la création de nombreuses filiales (jusqu’à 30) dédiées aux transports régionaux, annoncée par la Deutsche Bahn, ne se fasse en dehors de toute convention collective, suivant l’exemple de la Heidekrautbahn.

26Dans les transports ferroviaires régionaux précisément, beaucoup de nouvelles entreprises – dont des filiales de groupes de transports présents à l’échelle internationale comme Connex, Keolis ou SBB – se disputent aujourd’hui les marchés publics. Ces dernières disposent généralement d’accords d’établissement ou bien sont couvertes par les conventions collectives signées par les organisations patronales régionales ; certaines entreprises ne sont liées à aucune convention collective. Du fait de chevauchements avec les transports de proximité, le syndicat ver.di intervient parfois dans les négociations de ces secteurs, aux côtés des syndicats ferroviaires. Chez les nouveaux opérateurs, le niveau de protection des salariés est toutefois nettement inférieur à celui en vigueur à la Deutsche Bahn AG, ce qui met le groupe sous pression.

27Afin de limiter la concurrence et d’endiguer le développement des bas salaires, Transnet propose de fixer, pour l’ensemble du secteur des transports ferroviaires, une grille de salaires minimaux afin de définir, comme dans le secteur du bâtiment, les planchers généralement applicables aux différents niveaux de qualification (Kirchner, 2008, p. 161-162).

Transports publics de personnes

28Les entreprises de transports publics relèvent traditionnellement du champ d’application des conventions collectives du service public. L’apparition d’entreprises privées de plus en plus nombreuses et la modification des pratiques d’appels d’offres des municipalités ont toutefois fondamentalement changé le paysage conventionnel dans ce secteur (Brandt/Schulten, 2008a, p. 82 sq.). Il existe maintenant dans la plupart des Länder une convention de sous-secteur, la convention des transports de proximité (TV-N), qui suit, surtout dans ses dispositions cadre, celle du service public, tout en étant nettement moins favorable que celle-ci, en particulier pour ce qui est des grilles de rémunération. L’idée initiale était d’établir une nouvelle convention collective pour les transports de proximité intégrant également les domaines nettement moins favorisés des transports privés (autobus p. ex.). Il en est résulté de facto une coexistence entre la convention TV-N (couvrant la grande majorité des entreprises de transports publics), de multiples accords d’établissement et de conventions signées par les organisations régionales d’employeurs, et une absence de couverture conventionnelle dans des entreprises privées du secteur. Les disparités salariales qui en découlent peuvent aller jusqu’à 50 % pour une même activité (ibid.). Les quotas d’appels d’offres, négociés dans les accords d’application du TV-N et limitant la part des prestations de transports qui peuvent être externalisées par les communes, ont un rôle important de stabilisation du système de conventions collectives de ce secteur.

Secteur de l’énergie

29Dans le secteur de l’énergie, le système de conventions collectives est extrêmement complexe. La libéralisation du marché électrique a entraîné la disparition de l’autorité de surveillance de l’électricité et la suppression légale des monopoles de réseaux locaux des grands opérateurs historiques. Les pouvoirs publics ont cédé des participations aux grands groupes électriques. A l’échelon local, de nombreuses régies municipales ont vendu des parts aux grands groupes, désormais au nombre de quatre, depuis 2002 et les vagues de fusion (Brandt/Schulten, 2007). Les employés d’E. ON, RWE et Vattenfall Europe sont rémunérés sur la base de conventions collectives de groupe.

30Dans les Länder, des conventions collectives régionales s’appliquent à de nombreux opérateurs régionaux et à quelques régies municipales. En revanche, les régies municipales, le plus souvent détenues par les communes, sont soumises à la convention « Entreprises d’approvisionnement » (TV-V), accord de sous-secteur créé en 2000 en annexe à la convention du service public (BAT/BMTG). Les écarts sont, pour le revenu annuel, de l’ordre de 40 %. Ces disparités considérables entraînent un risque de dérapage des salaires, dans une logique de dumping. Une plus grande coordination et une convention collective sectorielle, souhaitable à moyen terme, sont selon ver. di le seul moyen d’endiguer la pression sur les salaires et la sortie des conventions qui découlent des externalisations (Bergelin, 2008).

Gestion des déchets

31Le secteur de la gestion des déchets présente un paysage en deux volets (Mendroch, 2008) : les entreprises communales relèvent la plupart du temps de la convention collective du service public (TV-ÖD). Pour le secteur privé, une convention collective sectorielle a été signée entre ver. di et la fédération allemande des entreprises de traitement des déchets (BDE), mais elle couvre à peine un tiers des personnels du secteur, plus des deux tiers des personnes employées dans des entreprises privées de traitement des déchets ne bénéficiant en revanche d’aucune couverture conventionnelle. La concurrence dans ce secteur est surtout attisée par la pratique des appels d’offres, qui expose les entreprises à une énorme pression sur les coûts, celle-ci étant répercutée directement sur les personnels. Pour lutter contre la baisse des salaires, ver.di, la BDE et la fédération des associations d’employeurs communaux (VKA) ont ouvert des négociations sur l’introduction d’un salaire minimum sectoriel, qui doit être déclaré universellement applicable en vertu de la loi sur le détachement des travailleurs (AEntG). Ce principe de salaire minimum se heurte toutefois à l’opposition virulente des PME privées du secteur. Début 2009, le gouvernement fédéral a finalement adopté l’introduction d’un salaire minimum pour le secteur du traitement des déchets, avec effet en mai 2009 ; ce dispositif établit au moins un plancher afin de limiter le dumping salarial.

Hôpitaux

32La libéralisation touche le secteur hospitalier depuis les années 1990, sous la forme d’une vaste réforme du financement des hôpitaux notamment. Avec l’introduction de budgets plafonnés et de forfaits, les hôpitaux se sont retrouvés face à une pression accrue sur les coûts, et la volonté politique de réduire les capacités hospitalières a entraîné dans certains cas une concurrence d’éviction. Les coûts de personnel étant de plus de 60 % dans le secteur hospitalier, cette concurrence a surtout eu des conséquences pour les salariés. En outre, le cumul de nombreuses années de financement insuffisant a déclenché une vague durable de privatisations des établissements publics qui a entraîné la constitution de groupes hospitaliers privés, obéissant à une logique de profit, comme Rhön-Klinikum, Helios ou Asklepios.

33La structure conventionnelle est très éclatée (Brandt/Schulten, 2008b ; Gröschl-Bahr/Stumpfögger, 2008). Les hôpitaux publics relèvent traditionnellement du champ d’application des conventions du service public mais, pour faire face aux difficultés financières, un certain nombre d’hôpitaux publics ont signé des accords de crise leur permettant de déroger provisoirement aux dispositions prévues par ces conventions. Les hôpitaux à but non lucratif, assez nombreux traditionnellement et gérés par des associations religieuses ou caritatives, appliquaient autrefois systématiquement des conditions très proches de celles définies par les conventions collectives du service public. Mais l’exacerbation de la concurrence sur les coûts a fragilisé cette situation (Kühnlein/Wohlfahrt, 2006). Les hôpitaux privés disposent généralement d’accords d’établissement ou bien n’ont même aucune convention collective ; ver.di a récemment réussi à imposer, en particulier pour les grands groupes hospitaliers privés, des accords collectifs qui suivent la convention du service public TV-ÖD. Cependant, les dépenses de personnel sont globalement inférieures de 10 % environ à leur niveau dans les hôpitaux publics (Brandt/Schulten, 2008b).

34Outre la décentralisation de la politique de dialogue social dans les secteurs industriels et la faible couverture conventionnelle dans le tertiaire privé, la libéralisation et la privatisation des services publics constituent un troisième facteur essentiel d’érosion du système allemand de conventions collectives. Le système appliqué au service public, dont le champ d’application était vaste dans le passé, se limite de plus en plus aux activités clés de l’administration publique, tandis que la libéralisation crée de nouveaux marchés qui ne sont pas inscrits dans une régulation globale. Dans le tertiaire privé, les structures de conventions collectives sont au contraire très éclatées, ce qui ne leur permet pas de contenir la concurrence sur les salaires et les coûts du travail. Ces évolutions aboutissent à une « re-marchandisation » des relations économiques et sociales du secteur public (Atzmüller/Hermann, 2004a ; McDonald/Ruiter, 2006).

35Dans ce contexte, les syndicats, dont la mission politico-économique fondamentale consiste à juguler la concurrence entre les travailleurs, doivent s’interroger sur les points d’appui politiques possibles afin de parvenir à restaurer des normes (minimales) sectorielles homogènes sur les nouveaux marchés libéralisés. Compte tenu de l’éclatement des structures conventionnelles, il est essentiel que les syndicats créent les conditions d’une politique de négociation coordonnée à l’échelle de la branche. Ceci est tout sauf simple d’un point de vue organisationnel, d’autant que plusieurs syndicats interviennent dans certains secteurs comme les télécommunications, les transports de proximité ou le rail, et qu’une coopération intersyndicale est par conséquent nécessaire.

36Autre point d’ancrage possible : la définition de minima de branche, en débat dans certains secteurs et déjà signée dans celui des postes, qui deviendraient applicables à toutes les entreprises allemandes et étrangères en vertu de la loi sur le détachement des travailleurs. Une telle stratégie trouve un appui dans le camp du patronat chez ceux qui souhaitent empêcher une concurrence sauvage et souhaitent à ce titre des conditions de concurrence loyales. Les employeurs disposent toutefois d’une importante force de blocage qui leur permet de refuser à tout moment de signer une convention collective. C’est pourquoi il faudrait introduire, à l’appui d’une telle stratégie, un salaire minimum légal, général et interprofessionnel (Bispinck/Schulten, 2008).

37Mais le salaire minimum à lui seul ne permet que de limiter partiellement la concurrence sur les salaires et les coûts du travail. C’est pourquoi on peut se demander, pour ouvrir la perspective, comment il est possible de redonner une homogénéité aux structures de conventions collectives disparates dans les secteurs libéralisés et privatisés et de conclure de nouveaux accords sectoriels. Dans les années 1990, cette question a fait l’objet d’un vaste débat au sein des syndicats sur l’établissement de conventions de sous-secteurs dont l’idée fondamentale consistait à préserver la couverture conventionnelle et les négociations dans le service public, tout en intégrant de nouvelles entreprises privées dans des régulations de branche. C’est pourquoi la convention applicable aux transports de proximité (TV-Nahverkehr) définit des rémunérations inférieures à celles du service public mais supérieures à celles prévues dans les accords signés avec les entreprises de transports privées. Les conventions collectives de sous-secteur existantes n’ont cependant pas conduit à l’établissement de nouvelles conventions de branche. A l’origine, la signature d’un accord distinct dans les transports de proximité devait aller de pair avec l’imposition d’une nouvelle régulation, l’Etat s’engageant à n’attribuer de marchés qu’aux entreprises qui appliqueraient l’accord. En pratique, seuls quelques rares Länder ont appliqué de telles régulations, alors qu’une loi fédérale visant à imposer le respect des conventions (Tariftreuegesetz) s’est heurtée à la résistance politique des partis de l’Union (CDU/CSU) (Schulten/Pawicki, 2008).

38Dans un arrêt de principe rendu en avril 2008, la Cour de justice de l’Union européenne (CJUE), jugeant les règlements relatifs au respect des conventions contraires à la liberté de prestation des services, les a déclarés irrecevables. On aboutit ainsi à cette situation grotesque que l’Etat, donneur d’ordre obligé de retenir l’» offre la plus économique », se trouve en principe contraint de privilégier les entreprises les moins chères car n’appliquant aucune convention collective. L’Etat participerait ainsi lui-même d’une érosion accrue du système conventionnel. Des dispositions légales en faveur du respect des conventions collectives (Tariftreueregelungen) restent ainsi une condition essentielle à la création de nouvelles conventions de branche dans les secteurs libéralisés, et il faudrait leur donner les garanties nécessaires en droit européen.

39En l’absence de dispositions de ce type, les seules possibilités qui restent sont l’applicabilité générale des conventions collectives de branche et l’inscription de l’ensemble de la convention dans la loi sur le détachement des travailleurs afin de contraindre les entreprises étrangères à respecter les mêmes normes de protection lorsque les frontières juridiques et administratives seront supprimées, à compter de 2011 (Bispinck/Schulten, 2009). Or, l’applicabilité générale est un instrument soumis à des règles extrêmement restrictives en Allemagne, ce qui n’est pas le cas dans d’autres pays européens ; elle laisse donc aux employeurs une importante force de blocage, conduisant en pratique à la réduction continue de la part des conventions collectives généralement applicables depuis les années 1990. Un recours accru à cet instrument supposerait donc préalablement une réforme profonde de simplification et d’allègement des procédures de déclaration d’applicabilité générale (Zachert, 2004).

40L’érosion des conventions collectives à la suite de la libéralisation et de la privatisation des services publics fait très nettement apparaître les responsabilités politiques dans ce processus. Contrairement à la plupart des autres Etats d’Europe de l’Ouest, l’Allemagne ne dispose pas d’institutions pour étayer politiquement le système de protection des salariés (Schulten, 2004). La perte de légitimité de la libéralisation et de la privatisation, très répandue dans l’opinion publique et due notamment à leur impact sur les salariés, pourrait fournir le point de départ d’une réflexion nationale sur la re-stabilisation politique du système de conventions collectives.

Bibliographie

Indications bibliographiques

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Notes

1 Cet article constitue la version modifiée et traduite d’une contribution parue dans le numéro 10/2008 de la revue WSI-Mitteilungen, intitulée « Liberalisierung und Privatisierung öffentlicher Dienstleistungen und die Erosion des Flächentarifvertrages ». Cette réédition est réalisée en accord avec la rédaction de WSI-Mitteilungen. L’article s’appuie sur des résultats de recherche obtenus dans le cadre du projet international « Privatisation of Public Services and the Impact on Quality, Employment and Productivity » (PIQUE), projet n° : CIT5-2006-028478, mené avec le soutien de la Commission européenne. L’Institut des sciences économiques et sociales de la fondation Hans Böckler (WSI) s’est associé au projet pour les travaux portant sur l’Allemagne. Pour plus d’informations consulter :www.pique.at [consulté le 17/05/11].

2 Cf. notamment Artus (2001) ; Bispinck (2006a, 2007) ; Bispinck/Schulten (2003) ; Oppolzer/Zachert (2000) ; Kohaut/Schnabel (2003, 2007).

3 Par le terme de « service public », on entend l’activité des fonctionnaires, employés et ouvriers. L’employeur peut être la commune, le Land, le Bund ou une autre personne morale de droit public, un établissement public ou une fondation de droit public. Tandis que les salaires des ouvriers et employés sont définis par le biais de conventions collectives, le traitement des fonctionnaires est établi par voie légale.

4 Cette loi fédérale (Arbeiterentsendegesetz – AEntG), adoptée en 1996, introduit le principe du pays d’accueil, en vertu duquel les conditions de travail applicables à des salariés d’une entreprise basée à l’étranger sont celles du pays d’accueil, et définit des standards minimaux, pour le secteur du bâtiment notamment, ndt.

Table des illustrations

Titre Tableau 1 : Structure des conventions collectives et conventions concurrentes dans les secteurs libéralisés et privatisés
Légende Note 44
URL http://books.openedition.org/cirac/docannexe/image/450/img-1.jpg
Fichier image/jpeg, 308k
Légende Source : Brandt/Schulten (2008c, p. 572, document actualisé).
URL http://books.openedition.org/cirac/docannexe/image/450/img-2.jpg
Fichier image/jpeg, 195k

Auteurs

Chercheur à l’Institut des Sciences Economiques et Sociales (Wirtschafts-und Sozialwissen schaftliches Institut, WSI) de la Fondation Hans Böckler, Düsseldorf (jusqu’en 2009) Actuellement Chercheur à l’Institut de Sociologie de l’Université de Duisburg-Essen.

Chef du service « Politique de l’emploi et politique tarifaire européennes », Institut des Sciences Economiques et Sociales (Wirtschafts-und Sozialwissenschaftliches Institut, WSI) de la Fondation Hans Böckler, Düsseldorf.

Marie Gravey (Traducteur)

© IFAEE, 2011

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