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Relations sociales dans les services d'intérêt général

 | 
Solène Hazouard
, 
René Lasserre
, 
Henrik Uterwedde

II – Mutations du dialogue social en France et en Allemagne

Les enjeux de la régulation des entreprises de service public en France face au processus de leur libéralisation

Corinne Dequecker et Pierre-Eric Tixier

Résumé

Dans la présente contribution, les auteurs reviennent, étape par étape, sur l’impact social de la libéralisation des services d’intérêt général, au sein des entreprises concernées en France. A la lumière des transformations déjà réalisées, il s’agit de s’interroger sur le futur modèle de ces ex-entreprises publiques, qui évoluent désormais sur des marchés plus ou moins soumis à concurrence.

Texte intégral

1Afin d’aborder cette thématique, nous nous sommes livrés à une réinterprétation d’un ensemble d’études qualitatives réalisées dans des entreprises publiques comme la RATP, EDF, France Télécom, la SNCF. Nous avons relu ces enquêtes dans une perspective comparative pour formuler un diagnostic global sur leurs problèmes de régulation. Les entreprises publiques sont passées d’une période historique du statut public à une période parfois qualifiée par les entreprises de « dé-intégration » dans la période d’ouverture de leur marché. Nos travaux ont porté particulièrement sur cette période qui se caractérise par une forte interrogation sur leurs finalités, ainsi que sur la période la plus actuelle faisant émerger les questions suivantes : existe-t-il un nouveau modèle de régulation ? Et si non, quel nouveau modèle de régulation pourrait-on inventer, sachant que le risque lorsqu’on aborde un tel débat est la sur-idéologie, car chacun de nous est interrogé sur sa vision de la société ?

Un modèle historique de double régulation par le statut et l’arrangement

2Le modèle des entreprises de service public était construit sur un monopole (bien que l’on retrouve le marché en périphérie) et sur un statut spécifique de leur personnel : des fonctionnaires pour la Poste avant sa séparation de France Télécom, des statuts spécifiques comme à EDF, la SNCF ou la RATP. Les fonctionnements sociaux de ces entreprises ont été construits autour du prescriptif avec une importance particulière accordée au collectif et au métier et leurs modes de régulation étaient construits autour de la technique, de l’échange politique et structurés par les rapports de force entre directions et syndicats. En matière de ressources humaines, le recrutement et les carrières s’effectuaient par la voie de concours ou via des écoles professionnelles. Enfin, les corps de règles étaient élaborés du sommet de ces entreprises, avec comme conséquence un nombre considérable d’arrangements au niveau des établissements locaux, appelés dans certains cas « le coutumier ».

3Une des caractéristiques spécifiques de ces entreprises était leurs structures de dialogue social fondées sur le compromis suivant : la technique aux ingénieurs et le social aux syndicats. Dans ce modèle dominant de la fin de la Seconde Guerre mondiale aux années 1980, les syndicats se vivaient comme co-garants de l’intérêt général. Dans certains cas, ils ont été même cofondateurs des statuts de ces entreprises comme à EDF. Les structures de dialogue social des entreprises publiques dites statutaires avaient une caractéristique que l’on retrouvait dans l’ensemble de la fonction publique avec les Commissions Administratives Paritaires (C.A.P) et les Comités Techniques Paritaires (C.T.P) qui servent à structurer les débats entre directions et syndicats, sans qu’il existe de véritable négociation collective au sens formel du terme jusqu’aux années 1990. Chacune des parties prenantes pouvant à la sortie des instances de dialogue prendre des positions différentes de celles qu’elle a tenues dans l’instance, dimension qui a participé à une sorte d’irresponsabilité collective à la fois des directions et des syndicats. Il n’y a pas ainsi d’engagement des parties juridiquement sanctionné.

4Le modèle historique des entreprises publiques était construit aussi sur l’hypothèse de l’entreprise intégrée, des modes de gouvernance très centralisés et des formes de compromis implicites qui reposent à la fois sur des règles statutaires, mais aussi de nombreux arrangements qui fonctionnent au jour le jour au niveau des établissements. Dans de tels systèmes de régulation, ces ajustements sont pour une large part masqués et implicites. Mais, ils ont une place centrale dans les formes de régulation parce qu’ils structurent les conditions d’utilisation de la maind’œuvre et les rémunérations réelles. L’ensemble de ces mécanismes de régulation produisait une identité fière des agents avec le sentiment de rendre un service efficace aux citoyens français qui y étaient attachés, en contrepartie de leur statut. Or, la libéralisation des marchés va avoir comme effet induit une profonde remise en cause des rapports existant entre ces salariés, les entreprises et leurs clients.

Une phase de « désoptimisation » et de bricolage institutionnel

5Il existait un certain accord dans la société française sur l’hypothèse de la modernisation du service public à travers la version Rocardienne dans les années 1980 avec la recherche d’efficience : une conception du service public qui voulait associer une hypothèse de performance avec le maintien d’une structure publique. Cette stratégie de changement consensualiste est remise en cause dans les années 1990 par l’hypothèse du marché et de la concurrence. Ce changement se fait sous l’influence de l’idéologie libérale des expériences Thatchérienne et Reaganienne. Celles-ci inspirent très fortement la Commission européenne qui veut introduire une libre concurrence sur l’ensemble des services. Deux textes fondateurs (l’Acte unique et le Traité de l’Union Européenne), suivis d’un ensemble de directives sectorielles, vont désormais organiser les conditions de la concurrence et impliquer la suppression des monopoles et un changement de statut des entreprises publiques.

6Cette option du marché a donné lieu en France à un débat social intense et à un jeu complexe à quatre partenaires entre l’Union européenne, l’Etat français, les entreprises publiques et les mouvements sociaux, dont ceux de 1995 qui ont engendré des modifications et des retards dans le processus de libéralisation initialement prévu.

7La volonté d’introduire la concurrence amenait pour les entreprises publiques un ensemble de redéfinitions fondamentales sur différentes dimensions qui touchaient directement l’organisation, l’activité et le travail d’une partie des agents du service public, les ressources humaines et les relations sociales :

  • en termes de fonctionnement organisationnel, la séparation des activités, nommée « dé-intégration », a été ou est un phénomène mal vécu par les salariés en interne. Elle s’est traduite par une sorte de phase dépressive collective d’une partie des agents qui valorisaient les fonctionnements antérieurs jusqu’à en faire une sorte d’âge d’or pour certains salariés qui avaient le sentiment d’un changement inéluctable qui dégradait la qualité du service et l’optimisation de l’organisation. En fait, les transformations remettaient en cause, en plus de la transformation organisationnelle, les formes d’échanges implicites antérieurs qui existaient entre ces entreprises et leur personnel, notamment les arrangements locaux finalisés ou non par des accords locaux (une adaptation des règles aux différentes activités dans un contexte donné qui « fluidifiait » les relations) et qui structuraient les rémunérations réelles et les conditions d’utilisation de la main-d’œuvre. Cette situation de changement provoque une période de l’entre-deux, où les règles du jeu antérieures ne sont plus claires et les nouvelles règles du jeu ne sont pas fixées, et entraîne une perte de confiance des agents envers la hiérarchie et les directions. Dans un certain nombre de cas, le management a parfois eu tendance à décontextualiser les impacts du changement par rapport à la situation vécue des salariés. Du point de vue formel des managers, il peut être assez facile de considérer que les changements de structures n’impactent pas le travail des agents, mais lorsque l’on interviewe ces derniers, ces petits déplacements dans l’activité peuvent s’avérer pour eux extrêmement significatifs ;

  • les réformes engagées ont été par ailleurs fortement contestées par les syndicats, notamment les organisations majoritaires, souvent la CGT qui résistait doublement : d’une part parce qu’elle contestait les orientations vers le marché, l’internationalisation des entreprises, mais aussi le développement de la négociation collective qui remettait en cause le principe de représentativité prouvée sur lequel fonctionnaient les instances statutaires de dialogue social. Le développement de la négociation collective a permis notamment aux directions de passer des accords avec les organisations syndicales minoritaires. Par ailleurs, ces organisations syndicales, et particulièrement la CFDT, étaient plus favorables l’enjeu de la modernisation et à l’enjeu politique européen au nom duquel la transformation des entreprises publiques s’effectuait ;

  • ces transformations organisationnelles se sont accompagnées en même temps d’un renforcement de la distance entre les organisations syndicales (quelles que soient leurs étiquettes) et les salariés, qui ont continué à voter aux élections professionnelles, alors que les syndicats perdaient une part de leur capacité d’influence sur les orientations des entreprises et les changements de périmètres des établissements, excepté en matière de résolution des problèmes individuels : « la sécurité sociale syndicale » a continué à fonctionner.

8Cette situation d’incertitude a entraîné une phase d’adaptation (plutôt difficile) : une conflictualité récurrente encore actuelle, de nombreux procès sur les règles applicables et une fragilisation du lien de représentation entre syndicats et salariés, ainsi que la montée de franges radicales minoritaires qui refusent les changements engagés. Ces diverses résistances ont été souvent menées par la CGT et SUD qui mettent en avant les nombreuses dysfonctions et les incertitudes pour les personnels pour engager la contestation et refuser les transformations en cours. Le changement de règle du jeu pose en fait une question difficile à tous les syndicats : qu’est-ce que défendre l’intérêt des salariés dans une telle période de changements de règles du jeu : faut-il défendre les acquis antérieurs ou inventer de nouvelles règles, mais à quelles conditions, défendre les intérêts des personnels qui sont en poste ou les nouveaux recrutés ?

Quelles stratégies de changement ?

9Une des difficultés majeures qu’ont rencontrées les directions des entreprises publiques est que le changement de modèle s’impose sans qu’il existe de véritable compromis politique dans la société française ou en interne entre directions et syndicats sur la nature des changements à mener. Comment conduire le changement dans de telles conditions ? Un des points majeurs de focalisation des enjeux entre les différents acteurs est centré sur l’articulation entre modernisation, marché et nouvelles règles du jeu.

10Dans un certain nombre de cas, les directions ont tendance à demander à l’échelon local, par défaut d’accord au niveau central, de résoudre un certain nombre de problèmes de transformation ce qui demande une sorte de sur-compétence managériale au management local qu’il n’a pas toujours, parce que cette compétence n’était pas nécessaire dans le modèle antérieur. Une partie des salariés a alors le sentiment d’une dégradation de la qualité du travail, ce qui remet en cause le rapport identitaire antérieur au travail et à l’entreprise. Les salariés défendent ce qu’ils appellent le « travail bien fait » qui renvoie aux formes antérieures de travail, avec le sentiment qu’ils ne pourront le produire tel quel dans le nouveau modèle d’entreprise qui se dessine. Mais, cela ne veut pas dire pour autant que les salariés sont contre les transformations : lorsqu’on interviewe les agents, il en ressort que si pour leur majorité, ils ne souhaitent pas les changements en cours, ceux-ci peuvent être acceptables si l’entreprise met en place des politiques pertinentes, notamment de rémunération et de carrière, ce qui supposerait d’inclure les conditions réelles d’utilisation de la main-d’œuvre et les systèmes d’arrangements qui fonctionnaient antérieurement pour construire les bases d’un nouveau compromis.

11Une seconde question majeure est de savoir comment vont être construits les nouveaux parcours professionnels. Auparavant, les systèmes des carrières étaient fondés sur d’un côté des concours et examens professionnels et, de l’autre, une place forte était donnée à l’ancienneté. Il était possible par ailleurs sous certaines conditions de changer d’activité, ce qui était perçu comme un élément très positif par le personnel. Dans la nouvelle configuration, quelles doivent être les règles de carrières qui doivent s’appliquer avec la séparation des activités et la création des filiales ? Quelles sont les nouvelles règles qui conditionnent la mobilité professionnelle et géographique ?

12Une troisième question porte sur les compromis internes. Que substituer au double compromis antérieur reposant sur les règles statutaires et la dimension implicite des formes de régulation locales ? Les changements rendent nécessaire d’expliciter ces règles du jeu parce qu’elles structurent le fonctionnement réel, ce qui supposerait à la fois de les reconnaître et de les intégrer en termes de politique. Cela représente un enjeu de confiance entre personnel, direction et syndicats, confiance qui n’est pas présente dans la majorité des cas. Autant de questions qui ne sont qu’en partie résolues et qui sont à l’origine de nombreuses insatisfactions des personnels des entreprises publiques.

Demain, quel modèle pour les ex-entreprises publiques ?

13Quelles sont désormais les finalités de l’ex-entreprise publique ? Quelle doit être la fonction de ces entreprises dans la société ? Les réponses à ces questions sont fondamentales parce qu’elles donnent sens à l’activité, car les salariés en ont besoin pour donner sens à leurs tâches au quotidien. Et comme la définition de la place de l’entreprise entre l’intérêt général et le marché n’est pas complètement claire à leurs yeux, les salariés s’interrogent sur ce que doit être leur travail. Si la transformation de l’entreprise est considérée comme inéluctable, beaucoup de salariés souhaitent qu’elle ne soit « pas tout à fait comme les autres » et qu’elle conserve un certain nombre des référents du service public antérieur. Et derrière ces interrogations, se pose la question centrale des éléments du contrat social qui lie les salariés à l’entreprise, l’entreprise à la société et l’entreprise aux salariés. Un débat qui se joue autant sur l’activité quotidienne de chacun que sur un plan plus sociétal et politique. Trois grandes questions se posent donc pour les directions en termes de pilotage et de régulation :

  • une première dimension est liée à la clarté et aux caractéristiques de la vision des changements. On peut observer que la façon dont les diri- présentent les transformations de l’entreprise peut être très différente suivant les cas. Ce qui est en jeu à travers la vision des orientations proposée par les directions pose la question de leur capacité à générer de la confiance, à incarner les projets et à les faire partager. Mais ces orientations ne peuvent pas découler uniquement du sommet et descendre dans le papier glacé des supports de communication interne, comme cela a été quelquefois le cas. Dans une période de bouleversements où les orientations ne sont pas complètement définies, les salariés attendent des dirigeants qu’ils échangent avec eux, qu’ils manifestent leur proximité et discutent des différentes options. Pour être écoutés, les dirigeants doivent « mouiller leur chemise » et être présents avec les femmes et les hommes qui conduisent le changement sur le terrain. C’est un élément qui nous a beaucoup frappés lors des enquêtes de terrain que d’observer les attentes des salariés en termes de contact direct avec les dirigeants pour comprendre la nature des changements qui affectent ces entreprises et pouvoir discuter avec eux de ces changements. Si on est incertain sur les objectifs, la question du leadership des dirigeants devient un élément central de la conduite du changement, seul à même de donner un sens aux transformations en cours ;

  • le second point clé est lié à la capacité managériale de créer de la confiance malgré l’incertitude. Lorsque les managers locaux se comportent en patrons capables de traduire les orientations au plan local en résolvant les problèmes qui se posent pour les salariés en termes de travail, de ressources humaines, de dialogue avec les syndicats…, ils arrivent à faire passer les réformes et créent de l’efficacité. Ce travail de liaison entre les orientations stratégiques et le travail sur le terrain est essentiel, car il construit l’acceptabilité du changement au quotidien et à cet égard on observe de grandes différences au plan local ;

  • le dernier point qui est au cœur de la définition du nouveau modèle est celui de l’invention de nouveaux compromis sociaux. On observe à l’heure actuelle une faiblesse de ces compromis sociaux au niveau central pour la majorité des ex-entreprises publiques. Par conséquent, la régulation ad hoc localisée dans les établissements est essentielle à construire puisqu’elle doit suppléer en partie ce qui n’est pas construit au niveau du sommet des organisations. Comment passer de formes de compromis qui intégraient à la fois des règles statutaires rigides et des compromis locaux masqués à des formes plus explicites de régulation ?

14L’ensemble de ces questions qui sont en débat dans les ex-entreprises publiques demande un ensemble d’innovations et d’investissements managériaux, ce qui pose une question centrale en termes de gouvernance. Quelle refondation du modèle entreprise/société et d’une performance pourrait intégrer à la fois des dimensions économiques, techniques, sociales internes mais aussi sociétales ?

Auteurs

Consultante et Responsable de la Société A.3.C (Atelier, Compréhension et Conduite du Changement).

Professeur des Universités, Institut d’Etudes Politiques de Paris, Chercheur au Centre de Sociologie des Organisations (CSO).

© IFAEE, 2011

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