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Relations sociales dans les services d'intérêt général

 | 
Solène Hazouard
, 
René Lasserre
, 
Henrik Uterwedde

I – La libéralisation des SIG dans l'Union européenne

Les enjeux sociaux de la dérégulation en France et en Allemagne dans le contexte européen

Jean Lapeyre

Résumé

Les services publics s’inscrivent dans le modèle social européen, dont les valeurs fondatrices sont ici explicitées. L’auteur, anciennement Chargé de mission auprès du Secrétaire Général du Comité Economique et Social Européen (CESE), évoque tour à tour le Traité de Lisbonne, le problème des ententes illicites et les conséquences de la libéralisation sur l’emploi. A ce sujet, il prône une nouvelle organisation des relations sociales qui tiendrait compte de la diversité des situations d’emploi.

Texte intégral

1Ce sujet si important des services publics est en pleine actualité car ce qui est extraordinaire avec la crise, c’est que nous sommes en train de réhabiliter par l’absurde le rôle de l’Etat, de l’intérêt général et de la fiscalité. L’avenir des services publics se joue au travers du choix de société que nous voulons et la crise est le moment le plus opportun de se reposer cette question (le pire moment est le meilleur moment comme le disait Mark Twain).

2Au-delà de l’espace de paix et de démocratie que représente l’Europe, il y a ce que nous appelons le modèle social européen, non pas un modèle fondé sur l'uniformité mais un modèle basé sur des valeurs communes dont voici les trois principales :

  • la cohésion économique et sociale qui, au travers des Fonds structurels, doit permettre un développement de toutes les régions d’Europe en particulier, en compensant les retards structurels existants et par le rôle des services publics, et plus largement des Services d’Intérêt Général, des Services d’Intérêt Economique ou Non Economique Général, des Services Sociaux d'Intérêt Général (SIG, SIEG, SINEG, SSIG… termes barbares typiquement bruxellois) favorisant l’accès de tous les citoyens à des services de qualité, en particulier d’éducation ou de santé. La faiblesse des moyens budgétaires de l’Union et la crise risquent de peser lourdement sur la réussite de l’intégration des nouveaux pays ;

  • la solidarité qui, au travers d’un socle de droits sociaux, doit permettre de faire converger les situations sociales et d’éviter le risque de dumping social. C’est pourquoi il est d’ailleurs nécessaire d’ancrer les droits fondamentaux des citoyens dans le Traité de Lisbonne. Solidarité aussi dans la préservation, la modernisation et le développement d’une protection sociale qualitative et solidaire et non pas individualisée, même si des systèmes complémentaires peuvent se développer ;

  • la qualité des relations sociales comme moyen le plus efficace économiquement et socialement pour anticiper et gérer par la négociation collective, les mutations industrielles et technologiques et le progrès social.

3Le Traité de Lisbonne donne de nouvelles bases mais qui devraient être consolidées par une ou des directives communautaires pour que cela ne reste pas déclaratif. Le jargon communautaire sur les SIG, les SIEG les SSIG et les SINEG ne facilite pas les choses et la Commission conduite par le Président Barroso enlise toute initiative permettant de garantir juridiquement ces Services aux citoyens.

4D’ailleurs que veut dire Service Non Economique d’Intérêt Général quand on sait que les services publics sont de la compétence de la DG Marché Intérieur qui est celle chargée d’éliminer les obstacles à la concurrence ? L’expression « non économique » n'a pas de sens en dehors du contexte légal européen de la concurrence et c'est la CEJ qui statue dans chaque cas particulier sur la question de savoir si un service est ou non économique…

5La prééminence du droit à la concurrence a créé nombre de conflits entre les règles du marché intérieur et les services publics qui ont eu une incidence considérable sur la structure des services publics dans les Etats membres, par la libéralisation, les procédures intentées contre le financement des services publics, les procédures intentées contre l'offre directe de services par les pouvoirs publics ou contre les restrictions imposées à l'offre de services dans un pays (dans les soins de santé par exemple), par le risque de libéralisation du commerce des services (AGCS) à l’OMC.

6N’oublions pas que si nous avons gagné une bataille contre la Directive Bolkestein, nous n’avons pas gagné la guerre et la CEJ au travers d’un certain nombre d’arrêts (Viking, Laval, Ruffert, Luxembourg…) est en train de mettre en cause les droits sociaux conventionnels, qui font force de lois dans les pays nordiques par exemple, mais aussi le droit de grève.

7Pourtant, le Traité de Lisbonne offre une possibilité importante de consolider la place des services publics. L’article 6.1 sur la Charte des Droits Fondamentaux ouvre sur l’article 36 de cette Charte qui garantit un droit d'accès aux SIEG « afin de promouvoir la cohésion sociale et territoriale de l’Union ». D’autres articles offrent des bases de références telles que l’article 14 sur l’éducation, l’article 24.1 sur les droits des enfants à la protection sociale et à la garde, l’article 34.4 sur le droit à l’aide sociale et au logement, l’article 35 sur le droit aux soins de santé… Dans le Traité lui-même également, l’article 14 donne une base juridique possible mais relative, due à l'obligation de l’unanimité pour établir un Règlement communautaire.

8La CES demande une clause sociale pour clarifier la relation entre marché intérieur et droits sociaux fondamentaux et spécifiant que la législation communautaire sur la concurrence ne peut interférer avec le droit du travail et les règles de sécurité sociale.

9En ce qui concerne les entreprises publiques et à participation publique, je dois dire que le mouvement syndical européen a toujours eu une coopération exemplaire avec le CEEP (une des trois organisations reconnues comme partenaires sociaux au niveau du dialogue social européen). Nous avons même signé le premier accord européen, le 6 septembre 1990, pour les secteurs de l'énergie et du transport ferroviaire. Il préfigurait l'établissement de relations industrielles dans le cadre européen obtenu dans l’accord du 31 octobre 1991 intégré dans le Protocole Social du Traité de Maastricht.

10Le Comité Economique et Social Européen et le Comité des Régions accueillent régulièrement le Collectif européen SSIG et ont soutenu l’étude de janvier 2008 sur les « Services sociaux d'intérêt général dans le marché intérieur du XXIe siècle : la nouvelle donne du Traité réformateur ».

11Nous avons longtemps traîné des incompréhensions sur le concept de service public. Il y a une quinzaine d’années, la France défendait avec une certaine arrogance le service public « à la française », le seul qui semblait digne d’intérêt, avant de découvrir que dans les pays à forte organisation décentralisée, les services publics fonctionnaient aussi bien, voire mieux, avec une plus grande proximité et rapidité de réaction vis-à-vis des demandes. Heureusement, ce débat est dépassé.

12Même si je pense que la définition des missions et un cadre strict pour les faire respecter sont plus importants que la nature de la propriété, qu’elle soit publique, mixte ou privée, force est de constater que les privatisations et les partenariats public/privé n’ont pas forcément répondu positivement aux affirmations des libéraux qui les ont mis en œuvre et à la Commission européenne qui les a encouragés. Ils ont même parfois coûté fort cher aux citoyens.

13Bien sûr la Grande Bretagne est un exemple caricatural de cette politique, mais une étude faite par l’Université de Greenwich pour la Fédération Syndicale Européenne des Services Publics montre que les arguments développés sur le fait que le secteur privé est intrinsèquement supérieur pour délivrer des services et des biens, que cela représente des économies pour l’Etat, que les risques sont transférés et que finalement le privé est plus efficace, se sont révélés surévalués voire faux ; l’Etat assurant le plus souvent les coûts d’infrastructures et leur entretien, celui-ci paye cher le transfert de risque. Nous avons même pu constater la reconstitution de monopoles privés là où on mettait en cause le monopole public. Ce monopole au détriment des citoyens ne se joue pas forcément uniquement par une entreprise, mais parfois par les ententes illicites de quelques entreprises importantes comme on l’a vu dernièrement dans les télécommunications.

14Mais les ententes illicites dans le secteur privé sont plus courantes qu'on ne le croit, condamnées au niveau national comme Carrefour/Hasbro France/Maxi Toys et Jouet Club condamnés en 2007 pour entente sur les prix des jouets de Noël ou Henkel/Sara Lee/Colgate Palmolive/Unilever, condamnés en Allemagne en 2008 pour entente sur les prix des dentifrice, gel douche et liquide vaisselle… et au niveau européen la Commission a pris huit décisions infligeant des amendes à 41 entreprises pour une somme de 3,334 milliards €. Vous pourriez vous dire que s’il y a condamnation, c’est que le système fonctionne, pour ma part j’ai tendance à penser que les entreprises tentées par ces ententes illicites seront plus habiles à frauder mais pas forcément plus honnêtes.

15Si on prend le domaine de l’emploi, la création attendue dans le secteur privé, suite à la privatisation de la Deutsche Post, de Deutsche Telekom ou d’une partie des services communaux et hospitaliers, est loin d’avoir compensé les suppressions de postes dans le secteur public. L’institut Hans Böckler des syndicats allemands arrive ainsi à un solde négatif de 600 000 emplois supprimés en 20 ans. Entre 1991 et 2006, le service public allemand a donc supprimé près de 2,1 millions d’emplois, soit presque un tiers de tous les emplois publics. La moitié de ces 2,1 millions d’emplois a réellement disparu pendant que l’autre moitié a été privatisée. Les auteurs de l’étude, qui relèvent aussi un fort recul de l’emploi au niveau communal dans les secteurs du traitement des ordures, du sport, de l’éducation et de la culture, précisent que dans tous les secteurs fortement touchés par les privatisations, ce n’est pas seulement l’emploi qui a reculé mais aussi le niveau des salaires, les accords collectifs perdant de plus en plus leur fonction de référence.

16Un rapport récent de l’OCDE a montré que « malgré une relative stabilité des rémunérations des agents publics en pourcentage du PIB en Grande-Bretagne, en Italie et au Danemark, les coûts de production des biens et services publics ont fortement augmenté en raison de la hausse des coûts de ces biens et services fournis par le secteur privé » et qu’au Pays-Bas et en France, « une diminution relative de la part des rémunérations s’est accompagnée d'une hausse encore plus marquée des biens et services financés par les administrations publiques, mais fournis par le secteur privé ».

17Une enquête de la direction générale de la santé et de la protection des consommateurs, la « DG Sanco » de la Commission européenne, dans un bilan de deux décennies de dérégulation, montre des résultats décevants pour les consommateurs, notamment les plus démunis. Nous sommes donc loin de l’intérêt général…

18Les réformes menées depuis 20 ans se sont focalisées sur l’efficience, c’està-dire la taille de l’administration et son coût, mais pas sur l’efficacité, c’est-àdire le contenu des politiques et les procédures. On s’est occupé du tuyau mais pas de ce qui passait dans le tuyau…

19Le lancement en France de la Révision Générale des Politiques Publiques en juillet 2007 n’échappe pas à cet objectif de rationalisation par des mesures de réorganisation, par des regroupements et fusions quelquefois rationnels, mais dont le but « secondaire » est la réduction du nombre d'emplois (36 000 en 2008 dont la moitié dans l'éducation nationale) et des économies budgétaires (objectif de 9 milliards € entre 2009 et 2012).

20Alors on audite à grands frais, avec l’aide de grands cabinets externes, dans toutes les administrations (vous connaissez la blague qui court dans les administrations : « un auditeur c'est celui qui te pique ta montre et qui après te dit l’heure qu’il est »). La plupart du temps les cadres intermédiaires sont court-circuités, ce qui pose après le problème de l'opérationnalité des réformes.

Une nouvelle gouvernance des services publics

21Il faut avancer sur une nouvelle organisation des relations sociales qui, à partir d’un tronc commun, peut permettre de développer des espaces de dialogue social plus diversifiés, prenant en compte la spécificité des situations de travail et leur diversité de statuts.

22Au travers de ce problème se pose aussi bien sûr celui du statut des fonctions publiques qui peut apparaître, au risque de choquer, trop rigide et finalement ne pas tenir compte suffisamment de l’évolution de l’emploi dans les administrations et collectivités territoriales, avec un système à deux vitesses dû à un nombre de salariés non statutaires avec un statut de contractuel de plus en plus important : 12 % dans l’ensemble des ministères et 34 % dans la fonction publique territoriale (avec les assistantes maternelles). La fonction hospitalière française est la moins concernée par les non titulaires. Cela est vrai dans l’ensemble de l’Union européenne. Une étude de la Fondation de Dublin sur les relations industrielles dans le secteur public montrait cette évolution croissante des salariés non statutaires : plus de 35 % en Allemagne, plus de 25 % en Belgique jusqu’à 45 % en Bulgarie mais aussi 50 % en Espagne.

23Bien sûr, la situation du nombre de statutaires et de non statutaires est très diverse aux différents niveaux de décentralisation.

24Dans 12 pays de l’UE, il n’y a pas de statut particulier pour les salariés des collectivités territoriales. Seule la négociation collective permet de régler les conditions d’emploi et de salaire. Mais dans les autres pays où il y a statut, la proportion du personnel concernée peut être très variable. En Allemagne, on passe de 61 % de statutaires au niveau des régions à 14 % au niveau municipal alors qu'en Espagne, où 89 % des salariés employés par les régions ont un statut, ils ne sont plus que 49 % au niveau provincial et 39 % au niveau municipal.

25Il est donc indispensable que l’Union aide à développer un dialogue social voire un nouveau système de négociation collective d’autant plus que dans certains pays, le droit de négociation n’existe pas pour les fonctionnaires comme en Allemagne, en Bulgarie, en Hongrie et dans les pays Baltes. Les salaires et conditions d’emploi des agents statutaires sont déterminés unilatéralement par l’Etat et le droit existant dans d’autres pays est tout relatif comme en France, les décisions étant souvent unilatérales, prises par les autorités politiques, même si un accord signé en 2008 par certaines organisations syndicales ouvre la voie à une concertation renforcée possible mais non certaine.

26Il faudrait trouver une voie de décentralisation du dialogue social avec des mécanismes centraux de coordination. L’Italie est un bon exemple de négociations articulées.

27Au niveau européen, la Fédération Syndicale Européenne des Services Publics a réussi à ouvrir, après beaucoup d’efforts, deux espaces de dialogue social avec des organisations européennes d’employeurs au niveau des collectivités territoriales et des hôpitaux. Malheureusement, au niveau de la fonction publique d’Etat, ce dialogue reste inexistant malgré quelques concertations.

28Enfin, je voudrais souligner le rôle de la Responsabilité Sociale des Entreprises (RSE) dans les services publics. Il est indispensable que les fonctions publiques développent cette responsabilité dans le cadre d’une politique de développement durable, en particulier au niveau des collectivités territoriales en prise directe avec les citoyens et au travers les appels d’offres de marchés publics.

Auteur

Expert national détaché, Secrétariat du Secrétaire général, Comité économique et social Européen (CESE/EESC), Bruxelles (jusqu’en 2009)
Actuellement Chargé de mission Europe, Bureau de représentation de Syndex à Bruxelles.

© IFAEE, 2011

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