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Relations sociales dans les services d'intérêt général

 | 
Solène Hazouard
, 
René Lasserre
, 
Henrik Uterwedde

I – La libéralisation des SIG dans l'Union européenne

Les enjeux sociaux de la dérégulation des services publics marchands à l’échelle communautaire. Quels défis pour les représentants patronaux ?

Pierre Bauby

Resumen

Après avoir explicité le rôle du Centre européen des entreprises à participation publique et des entreprises d’intérêt économique général (CEEP), l’auteur revient sur la politique communautaire de libéralisation des services d’intérêt général et les formes du dialogue social européen, pour clore son propos sur les enjeux actuels en la matière, soulignant au passage la difficile construction d’une conception commune des services d’intérêt économique général.

Texto completo

1J’introduirai cet exposé par trois remarques relatives au titre de la contribution : « les enjeux sociaux de la dérégulation des services publics marchands à l’échelle communautaire ». Ces précisions ne sont pas que sémantiques car elles abordent des questions de fond :

  • je n’emploie pas pour ma part le terme de « dérégulation », parce qu’il laisse entendre implicitement qu’on fait disparaître les anciennes règles pour ramener ces services au droit commun de la concurrence et aux règles communes du marché. En réalité, il y a non seulement dérégulation (c’est-à-dire qu’on change les anciennes règles), mais aussi « rerégulation », au sens où on met en place de nouvelles règles, souvent plus nombreuses et complexes que les précédentes. Je préfère par conséquent parler de politique de libéralisation progressive ;

  • comment définir les « services publics » ? Il n’existe pas actuellement au plan européen d’équivalent identique à la conception française dans toutes les langues, dans toutes les traditions et les cultures nationales. Le terme allemand de Daseinsvorsorge n’est pas complètement équivalent à ce que nous appelons services publics en France. Les Anglais utilisent pour leur part trois concepts : « public service » au singulier, « public services » au pluriel et « public utilities ». J’emploierai plutôt le terme européen de « services d’intérêt général » (SIG), qui a l’avantage de mettre l’accent sur l’intérêt général, c'est-à-dire sur les objectifs, et non pas sur la forme publique ou privée des opérateurs. De ce point de vue, le terme « services d’intérêt général » permet d’aborder les deux grandes conceptions qui coexistent derrière le terme « service public » :

    • la conception organique, selon laquelle est service public un service dont la propriété est publique,

    • la conception fonctionnelle, qui met l’accent sur les objectifs, les finalités, le droit à la santé, à l’éducation ou encore l’accès aux transports. Je préfère pour ma part mettre l’accent sur la conception fonctionnelle,

  • les règles et les textes européens ne mentionnent pas de « services marchands ». Ils évoquent des services d’intérêt économique général (SIEG) et, depuis le Traité de Lisbonne, de services non économiques d’intérêt général (SNEIG).

Le CEEP et ses évolutions

2L’acronyme du CEEP est resté identique depuis sa création en 1961. Toutefois, les mots qu’il désigne ont évolué. A l’origine, le CEEP était le Centre Européen de l’Entreprise Publique. A l’époque, dans les six Etats membres de la CEE, il existait de grandes entreprises publiques suite à la vague de nationalisations d’après-guerre. Elles sont toutefois organisées différemment selon les pays. A l’initiative des Français notamment se crée une sorte d’amicale des entreprises publiques au plan européen. Il s’agit des prémices d’un lobbying des entreprises publiques, d’un lieu de discussion des grandes entreprises publiques nationales. Il n’est alors pas question d’entreprises publiques locales.

3Le changement se fera par étapes : d’abord avec la modification de statut des entreprises et les ouvertures de capital, puis les élargissements progressifs de la Communauté européenne (de six à 27 Etats membres), le CEEP deviendra le Centre européen des entreprises à participation publique. Ensuite, avec la politique communautaire de libéralisation des services d’intérêt général, le CEEP sera le Centre européen des entreprises à participation publique et des entreprises d’intérêt économique général. Ainsi l’organisme s’ouvre aux entreprises privées dont l’objectif est de fournir des SIEG, ainsi qu’aux entreprises locales, qui peuvent être soit 100 % publiques, soit des sociétés d’économie mixte. Depuis 2008, l’acronyme correspond à un titre en anglais : European Center of Employers and Enterprises Providing Public Services. Il met l’accent sur les employeurs (publics ou privés) qui fournissent des services au public. Cela concerne tous les employeurs, y compris potentiellement les employeurs administratifs. Le slogan du CEEP est « Serving the public ».

4L’organisme fonctionne sur deux piliers :

  • il est le représentant des entreprises de service d’intérêt général ;

  • il est le partenaire officiel du dialogue social européen, avec du côté syndical la Confédération Européenne des Syndicats (CES), dont fait partie la Fédération Syndicale Européenne des Services Publics (FSESP) et, du côté patronal privé, l’ancienne UNICE, devenue BUSI-NESSEUROPE, à laquelle est intégrée l’Union Européenne de l'Artisanat et des Petites et Moyennes Entreprises (UEAPME).

La politique communautaire

5La politique communautaire s’est développée de manière progressive depuis 1957. A cette date, le Traité de Rome prévoit d’éliminer les obstacles aux échanges en vue de créer un marché commun. De 1957 à 1986, un consensus règne entre les Etats membres et entre les institutions européennes, en vertu duquel chaque Etat continue à définir, organiser, gérer et financer ses services publics selon ses traditions nationales. Par conséquent, il n’existe pas de politique communautaire à l’égard des SIEG pendant les trente premières années du Traité de Rome. L’article 86 du Traité prévoit seulement une dérogation aux règles de la concurrence pour les « services d’intérêt économique général ».

6Cela va changer avec l’Acte unique de 1986. Dans le cadre des quatre grandes libertés de circulation (circulation des hommes, des marchandises, des services et des capitaux), le texte fixe explicitement l’objectif d’européaniser les SIEG mentionnés dans le Traité de Rome. Il s’agit de faire passer le niveau où sont définies les grandes règles du plan de chacun des Etats au plan communautaire. Il règne à l’époque un consensus sur le fait que les SIEG sont les services de réseau nécessaires aux libertés de circulation (communications, transports, énergie). Mais l’Acte unique fixe l’objectif de libre circulation sans, et c’est là son gros défaut, définir les prémisses d’une conception européenne des SIEG.

7Dès lors, comment européaniser les SIEG ? Il s’agira d’utiliser les « armes » du Traité (un droit communautaire de la concurrence extrêmement précis et les principes du libre-échange) pour casser les frontières, tout en cherchant à améliorer l’efficacité de ces services. Car partout existaient des monopoles nationaux, régionaux ou locaux selon les histoires, les secteurs, les pays. Un monopole peut être efficace comme il peut ne pas l’être. Par conséquent, l’idée sous-jacente est d’introduire un peu de concurrence, qui de manière progressive aidera à moderniser, à rendre plus efficace les anciens monopoles. Il s’établit une convergence entre les objectifs de libre circulation et de modernisation dans des politiques de libéralisation progressive avec des directives sectorielles destinées à constituer le marché intérieur.

8Toutefois, la libéralisation va mener à des polarisations :

  • économique : concentrations et concurrence oligopolistique au plan européen ;

  • sociale : clientèle solvable et gros consommateurs ;

  • territoriale : zones denses ;

  • temporelle : survalorisation du court terme ;

  • financière : conséquences de l’externalisation en termes d’environnement ou en matière d’emploi.

9Ces évolutions ont poussé les responsables politiques, depuis les années 1990, à se poser la question d’une libéralisation certes, mais maîtrisée, régulée, contrôlée. Il ne s’agissait pas de situer les SIEG hors du marché intérieur mais de prendre en considération leurs missions particulières. De ce point de vue, depuis cette période, on a assisté à un processus par étapes afin de construire une conception commune, allant du traité d’Amsterdam en 1997 et de la Charte des droits fondamentaux en 2000 au Traité de Lisbonne, qui comporte en annexe le Protocole 26 définissant au plan communautaire des principes extrêmement importants pour l’avenir.

  • 1 www.ceep.eu (version complète en anglais, deux premières parties en français) [consulté le 12/05/11 (...)

10Cela m’amène à évoquer l’étude menée par le CEEP à la demande de la Commission européenne, sur financements de la direction Emploi et affaires sociales, afin de mieux connaître la réalité des services d’intérêt général au plan européen et au plan des 27 Etats membres. Intitulée « Mapping of the public services », cette cartographie des services publics est publiée et disponible sur Internet1.

Le dialogue social européen

11Dès le traité de Rome, la dimension sociale est évoquée bien qu’il ne se passe pas grand-chose dans les premières années. L’élément clé réside dans une initiative de Jacques Delors en novembre 1985, consistant à demander aux représentants de l’UNICE (patronat traditionnel), du CEEP et de la Confédération Européenne des Syndicats de se réunir. L’idée de Jacques Delors est de faire intervenir un troisième partenaire social, le CEEP, représentant les entreprises de service public, comme « facilitateur » du dialogue social européen. La réunion, connue sous le nom de processus de Val Duchesse, va déboucher sur un accord le 31 octobre 1991, intégré dans le protocole social annexé au Traité de Maastricht. Il s’agit d’une sorte de révolution en la matière : les trois partenaires sociaux ont le pouvoir d’élaborer la norme sociale communautaire, alors qu’auparavant la Commission européenne avait, dans ce domaine comme de manière générale, le monopole de proposition des normes communautaires. Le Conseil des ministres peut formaliser un accord cadre signé entre les acteurs du dialogue social européen. Toutefois, cela donnera peu de résultats immédiats.

12Dans ce contexte, trois accords ont été ratifiés par le Conseil des ministres, faisant dorénavant partie de la législation :

  • l’accord sur le congé parental de 1996, révisé en 2009 ;

  • l’accord sur le travail à temps partiel (1997) ;

  • l’accord sur les contrats à durée déterminée (1999).

13Des accords autonomes ont été conclus sur :

  • le marché du travail inclusif (2010), devant intégrer les personnes jusqu’à présent exclues du marché du travail ;

  • le harcèlement et la violence au travail (2007) ;

  • le stress lié au travail (2004) ;

  • le télétravail (2002).

14Enfin, des cadres d’action ont été signés sur :

  • l’égalité hommes-femmes (2005) ;

  • la formation tout au long de la vie (2002).

15Il est compréhensible que le dialogue social ait eu des difficultés à émerger puisque traditionnellement, les trois partenaires sociaux assuraient davantage au plan communautaire une mission de coordination qu’une véritable mission d’initiative et d’action, qu’il s’agisse du patronat, organisé au niveau de chacun des pays, de la Confédération Européenne des Syndicats ou du CEEP. Il a donc fallu constituer chacun de ces trois acteurs comme acteur européen, en tenant compte du fait qu’ils sont en lien avec 27 Etats membres, cultures et traditions nationales, ce qui vient compliquer l’établissement de positions communautaires.

Les formes du dialogue social européen

Le dialogue interprofessionnel/intersectoriel

16Le dialogue intersectoriel est mené au niveau de l’économie dans son ensemble. Il réunit les organisations syndicales et patronales de tous les secteurs d’activité confondus. Six types d’organisations participent au dialogue social interprofessionnel :

  • les travailleurs sont représentés par la Confédération Européenne des Syndicats (CES) créée en 1973. Au dialogue social participent aussi EURO-CADRES (Conseil des cadres européens) et la CEC (Confédération Européenne des Cadres), qui sont membres de la délégation de la CES ;

  • les employeurs européens sont représentés par trois organisations différentes :

    • le CEEP,

    • BUSINESSEUROPE, qui remplace l’Union des Confédérations de l’Industrie et des Employeurs d’Europe (UNICE), fondée en 1958,

    • à la suite d’un accord de coopération signé en 1995, l’Union Européenne de l’Artisanat et des Petites et Moyennes Entreprises (UEAPME) participe aussi au dialogue social en tant que membre de la délégation de BUSINESSEUROPE.

17Les partenaires sociaux élaborent des groupes de travail et de discussion pour essayer de forger des positions communes. En mai 2009, ils ont adopté leur troisième programme de travail multi-annuel, qui s’est achevé en 2010. Ces discussions se déroulent pour l’essentiel au niveau interprofessionnel.

Le dialogue sectoriel

18L’autre niveau du dialogue social, le dialogue social sectoriel, réunit les organisations patronales et syndicales par secteur d’activité. Depuis 1985, les comités du dialogue social sectoriel ont été mis en place dans 36 secteurs industriels différents (19 en 1999) :

  • secteurs primaires : agriculture, industrie extractive, pêche ;

  • secteurs secondaires : industrie chimique, construction, électricité, gaz, sucre, bois, chaussure, ameublement, acier, chantiers navals, tannerie et cuir, textile et habillement ;

  • secteurs tertiaires : audiovisuel, aviation civile, banques, restauration collective, commerce, hôpitaux, nettoyage industriel, navigation intérieure, assurances, spectacle vivant, gouvernement local et régional, transport maritime, services aux personnes, postes, sécurité privée, football professionnel, chemins de fer, transports routiers, télécommunications, travail intérimaire.

19On remarque que les autorités publiques et administrations ne font pas partie de la liste ci-dessus. Pourtant, il existe une demande, notamment du côté syndical, en vue d’établir un dialogue social sectoriel dans ce domaine. Cela démontre les réticences et les résistances des Etats membres en la matière. Le CEEP hésite à se lancer dans cette voie, bien qu’aujourd’hui, des organisations des autorités publiques, en particuliers locales, soient membres à part entière du CEEP.

Trois types d’activités

  • La concertation tripartite désigne les échanges réguliers entre partenaires sociaux et autorités publiques européennes (Conseil, Commission européenne). Selon l’article 152 de l’actuel Traité sur le Fonctionnement de l’Union européenne (TFUE), « le sommet social tripartite pour la croissance et l’emploi contribue au dialogue social ». A l’échelle des Etats membres, le dialogue social est souvent tripartite, c’est-à-dire qu’il implique les gouvernements ; cela tient à l’histoire des pays, à leur culture, leur tradition. Dans d’autres pays, il est uniquement bipartite ;

  • la concertation des partenaires sociaux couvre les activités des comités consultatifs et les consultations officielles dans l’esprit de l’article 153 TFUE ;

  • le dialogue social européen désigne les travaux bipartites des partenaires sociaux, découlant ou non des consultations officielles de la Commission, en vertu des articles 154 et 155 TFUE.

Les enjeux

Evolutions socio-économiques

20En ce qui concerne les SIG, on est passé en l’espace de trente ans du paradigme dominant du monopole au paradigme dominant de la concurrence, le monopole et les droits exclusifs afférents ne pouvant être que résiduels. Ce changement de paradigme va avoir des effets considérables sur la structuration des entreprises, la structuration syndicale et le dialogue social.

21On assiste par ailleurs à un phénomène de concentration rapide des entreprises, non plus à l’échelle nationale, mais à l’échelle communautaire. Dès lors, comment mesurer et autoriser ou non ces concentrations, qui par définition sont à l’opposé de la notion de concurrence ?

22Les règles européennes sont sectorielles (télécoms, transports, électricité, gaz…) afin d’intégrer les spécificités macroéconomiques de chaque secteur. On ne peut pas organiser de la même manière les télécoms et l’eau, et plus encore l’éducation et la santé. Mais dans ce contexte réglementaire sectoriel, on voit apparaître un nombre croissant de groupes multiservices. Dès lors, comment maîtriser, réguler ce fonctionnement ?

23Dans le même temps, des entreprises locales subsistent, voire reprennent de l’importance dans de nombreux Etats membres. Le principe de proximité, de service sur-mesure adapté aux besoins de chacun, fait que les entreprises locales conservent toute leur place dans l’avenir de la structuration des SIG. On voit là des tensions extrêmement fortes dans ce domaine des évolutions socio-économiques, qu’il va falloir maîtriser.

Transformations des entreprises

24Entre les anciens monopoles nationaux traditionnels et les grands groupes européens dans chacun des secteurs, il se produit des évolutions considérables. On assiste à une concentration des stratégies de production de valeur dans chaque groupe, doublée d’une décentralisation du management au niveau local, afin que les centres de profits locaux participent à la création de valeur. Une nouvelle problématique se développe par conséquent autour de l’enjeu de la centralisation/décentralisation.

25En outre, quelle place accorder au dialogue social ? Du côté des entreprises (y compris des entreprises fournisseurs de services publics), il existe des tensions très importantes. La solution de demain réside-t-elle dans le dumping social ? Cette potentialité existe. Par conséquent, est-ce la course au moins-disant social pour faire plus de profits, voire éventuellement baisser les prix, ou s’agit-il d’établir des règles communes, y compris dans le domaine social ?

26Les directives communautaires Marché intérieur par secteur incluent toutes désormais des obligations de service public ou des obligations de service universel. Pourquoi n’intégreraient-elles pas des Obligations de Régulation Sociale (ORS), c’est-à-dire un minimum de règles sociales pour faire en sorte que le jeu de la concurrence ne se résolve pas dans le dumping social, mais qu’il existe des bases communes y compris dans les directives communautaires ?

27Ces règles ne peuvent être que le fruit d’un dialogue social européen.

28En France, l’ancien statut du personnel des industries électriques et gazières est étendu maintenant à tous les acteurs en concurrence, qu’ils soient publics ou privés.

29De même, l’introduction en 2008 d’un salaire minimum dans le secteur postal allemand, annulée début 2010 pour vice de procédure, visait à préserver les conditions sociales dans le cadre de l’ouverture à la concurrence. Il est clair que ce salaire minimum freine l’ouverture à la concurrence, dans une industrie de main-d’œuvre (pas moins de 75 % des coûts postaux sont des coûts salariaux).

Les mutations sociales

30Les mutations sociales, évoquées dans le rapport « Mapping of the public services » mentionné plus haut, concernent dans un premier temps une tendance progressive au rapprochement des statuts de l’emploi public du système général d’emploi.

31Par ailleurs, le droit de négociation collective est progressivement étendu aux groupes d’employés publics, alors que jusque là, les droits de négociation collective n’existaient pas nécessairement dans les secteurs d’emplois publics.

Graphique 1 : Taux de syndicalisation (en %)

Graphique 1 : Taux de syndicalisation (en %)

Source : Observatoire européen des relations industrielles (EIRO).

32Une autre transformation réside dans la tendance générale, dans l’Union européenne, au déclin de la syndicalisation avec des écarts importants entre les pays (les taux de syndicalisation varient de 5 % à 75 %). Il existe une disparité énorme, bien qu’il s’agisse de chiffres globaux, couvrant l’ensemble des secteurs et pas seulement ceux des SIG. Dans beaucoup de pays, en France en particulier, la syndicalisation est plus forte dans les services publics que dans la moyenne générale. Or pour exister, le dialogue social implique la présence de représentants du patronat et des syndicats.

33Des différences persistent entre les Etats membres quant aux exigences attachées à l’emploi dans les SIG. Les caractéristiques et tendances sectorielles perdurent par ailleurs. L’étude « Mapping of the public services » a pour intérêt de considérer aujourd’hui que les évolutions des SIG au plan européen sont le fruit de trois tendances lourdes : une politique générale de libéralisation progressive mais régulée au plan communautaire d’un côté, et de l’autre, de très fortes traditions nationales et des logiques sectorielles qui continuent à marquer l’organisation, la structuration et le fonctionnement des services publics dans chacun des Etats membres. Ces trois tendances se conjuguent, de sorte qu’aujourd’hui, il n’existe pas d’uniformisation au niveau communautaire.

Diversité des relations sociales

34A la lumière des études publiées en la matière, on distingue cinq « modèles » ou « régimes » de relations sociales au sein de l’Union européenne :

  • au nord : le « corporatisme organisé » (Danemark, Finlande, Suède) ;

  • au centre-ouest : le « partenariat social » (Autriche, Allemagne, Belgique, Luxembourg, Pays-Bas, Slovénie) ;

  • au sud : l’approche « centrée sur l’Etat » (France, Grèce, Italie, Portugal, Espagne) ;

  • à l’ouest : le « pluralisme libéral » (Chypre, Malte, Irlande, Royaume-Uni) ;

  • au centre-est : une approche « mixte » avec un régime polarisé ou centré sur l’Etat (Bulgarie, République Tchèque, Estonie, Lettonie, Lituanie, Hongrie, Pologne, Roumanie, Slovaquie), qui tient au fait que les pays d’Europe centrale et orientale sortent d’un système étatique et sont confrontés à des évolutions très importantes.

Quelles relations sociales ?

35Le dialogue social est plus ou moins développé dans les différents Etats membres. Les variations tiennent aux systèmes de relations industrielles. Dans la plupart des secteurs et des pays coexistent des régimes de droit public et de droit privé, y compris souvent au sein d’une même entreprise. Cela concerne les statuts et, par conséquent, les modes de négociation sociale.

36On note également une différence en termes de représentativité et de relations industrielles entre le secteur public, en particulier dans les activités ou les entreprises de SIG contrôlées par l’Etat, et le secteur privé de SIG. A cause de leur particularité, les SIG contrastent significativement par rapport aux autres secteurs en ce qui concerne leur impact sur le dialogue social et les relations industrielles. Les obligations de service public peuvent impliquer des normes particulières de travail, de relations industrielles et de dialogue social. Enfin, le rôle de l’Etat au sens large (autorités publiques) dans le dialogue social varie considérablement en Europe alors que les autorités publiques ont un rôle clé, d’une part, dans la définition, l’organisation et la régulation des SIG et, d’autre part, dans le dialogue social et la négociation.

37Pour résumer, le jeu n’est pas aussi fermé qu’il paraît au regard d’un certain nombre d’éléments de libéralisation. Dans ce cadre ouvert, chacun des acteurs doit agir, se constituer comme acteur pour essayer de construire une Europe de l’avenir qui soit aussi celle des services d’intérêt général.

Notas

1 www.ceep.eu (version complète en anglais, deux premières parties en français) [consulté le 12/05/11].

Índice de ilustraciones

Título Graphique 1 : Taux de syndicalisation (en %)
Leyenda Source : Observatoire européen des relations industrielles (EIRO).
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