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Relations sociales dans les services d'intérêt général

 | 
Solène Hazouard
, 
René Lasserre
, 
Henrik Uterwedde

I – La libéralisation des SIG dans l'Union européenne

Le processus d’européanisation des services d’intérêt général dans le contexte de la construction européenne

Jean-Claude Boual

Abstract

Après un rappel des missions réalisées par le Comité européen de liaison sur les services d’intérêt général (Celsig) dont il est Animateur, Jean-Claude Boual retrace les grandes étapes de l’européanisation des services d’intérêt général pour se pencher ensuite sur les trois types de démarches liées à leur élaboration à l’échelle de l’UE (législative, relative aux Traités et jurisprudentielle). Pour conclure, il ouvre le débat sur deux questions : celle de la subsidiarité dans le cadre de la construction du marché unique et celle de la définition d’une économie sociale de marché au niveau communautaire.

Testo integrale

1Au sein de l’Union européenne, un processus juridique est en cours en vue d’élaborer une conception européenne des services d’intérêt général (SIG), tout comme le Conseil d’Etat a établi une conception juridique du service public en France à la fin du XIXe et au début du XXe siècle.

Création et missions du Celsig

2Le Comité européen de liaison sur les services d’intérêt général (Celsig) a été créé à l’issue d’un séminaire organisé au titre d’une association française à Bruxelles, intitulé « le premier forum des services d’intérêt général ». C’est d’ailleurs suite à ce forum que l’utilisation du terme « services d’intérêt général » s’est imposée au niveau communautaire.

3Ce comité européen a été fondé à la demande des participants. Il s’agit d’un lieu de rencontre, de travail en commun et d’un réseau de réseaux de la société civile, auquel participent de façon volontaire, en conservant leur liberté d’expression (le Celsig ayant lui-même une expression qui est le résultat d’un travail commun), un grand nombre d’organisations : la Confédération Européenne des Syndicats (CES), la Confédération Européenne des Cadres (CEC) et leurs fédérations membres, le Centre européen des entreprises à participation publique et des entreprises d’intérêt économique général (CEEP) ou encore les organisations de la plate-forme des ONG sociales travaillant au niveau communautaire, parmi lesquelles ATD Quart Monde, le Secours populaire et l’UNIOPSS à l’échelle de la France et, au niveau européen, les associations de consommateurs et les associations de protection de l’environnement. Le Celsig travaille également avec les mutuelles, des réseaux d’universités et d’universitaires, notamment le CIRIEC, ainsi qu’avec le CECODHAS, en charge du logement social.

4A la demande de la Fédération des services publics de la CES, le Celsig organise une journée de réflexion stratégique sur la stratégie globale des syndicats et des ONG par rapport à la politique menée actuellement sur les SIG au niveau communautaire.

5Sur son site Internet, ce think tank publie un bulletin bimensuel, bilingue français-anglais. Ses animateurs réalisent des contributions régulières en fonction des consultations de la Commission et des problèmes posés. Les colloques organisés par le Celsig se tiennent en général au Parlement, au Comité économique et social européen ou au Comité des régions.

6Le think tank travaille par conséquent avec les institutions, au regard desquelles il est considéré comme le point fédérateur par rapport à la problématique des SIG au niveau communautaire.

7Le Celsig se réunit toutes les six semaines à Bruxelles, généralement chez l’un de ses partenaires, en raison du fait que le peu de moyens dont il dispose lui permet uniquement de financer les manifestations organisées. Les organisations membres du Celsig reconnaissent l’utilité de son travail, notamment la CES, qui a pu surmonter ainsi les contradictions internes des grandes Confédérations nationales sur la problématique des SIG dans le cadre communautaire. A partir du Congrès d’Helsinki en 1999, l’apport extérieur du Celsig a permis à la CES de faire des services publics un des axes majeurs de ses revendications.

La politique de libéralisation des SIG à l’échelle communautaire

8Depuis le début des années 1990, un processus de libéralisation s’est développé au niveau communautaire, sous l’impulsion notamment de la Commission. Cette politique de libéralisation a commencé par les services publics de réseau, c’est-à-dire les transports, les télécommunications, la poste et l’énergie (essentiellement pour ce qui est de l’électricité et du gaz). Puis de proche en proche, tous les services publics locaux et les services publics sociaux ont été intégrés au processus. Ce n’est d’ailleurs pas un hasard si à partir de 2004, la Commission a introduit la notion de services sociaux d’intérêt général (SSIG) dans le débat. Dès lors, la problématique recouvre l’ensemble des SIG au niveau européen. Ce processus a entraîné des modifications dans l’organisation des services publics de chacun des Etats membres.

9Si, d’une part, cette politique de libéralisation est progressive, de l’autre, elle n’est pas unilatérale. Elle a été impulsée notamment par la société civile (syndicats, ONG, CEEP), par un certain nombre d’Etats membres, en tenant compte d’une réalité sociale : les services d’intérêt général constituent en effet un élément fondateur du modèle social européen qui, au-delà de sa diversité, regroupe un certain nombre de grandes caractéristiques.

10Ce processus de libéralisation s’est accompagné d’un processus de maintien, voire dans certains cas de développement d’obligations de service public.

Les étapes de l’européanisation des SIG

11Dans le contexte de la construction européenne, le processus d’européanisation des services d’intérêt général s’est fait selon trois étapes.

1957-1987 : ignorance de la problématique

12Cette phase débute avec la signature du Traité de Rome, pour s’achever avec la mise en place de l’Acte unique. Certes, l’ancien Article 90 du Traité de Rome soustrayait à la concurrence les entreprises chargées d’un monopole fiscal ou d’une mission de service public quand la concurrence faisait échec, en fait ou en droit, à la bonne conduite de ces missions. Et l’ancien Article 77, relatif aux transports, reconnaissait la possibilité de missions de service public dans ce domaine (c’est d’ailleurs le seul endroit dans le Traité de Rome où le terme de service public est utilisé). Malgré tout durant cette période, peu d’évolutions se sont produites. Le règlement de 1969 sur les obligations de service public dans les transports par route, chemin de fer et voies navigables se contentait finalement de prendre en compte la situation existante, sans bouleverser toutefois les conditions d’exercice des missions ou de fourniture du service public dans l’ensemble des Etats membres. Il faut tenir compte dans ce contexte du fait que la CEE était composée en 1969 de seulement six Etats membres.

1987-1997/98 : une période conflictuelle

13Durant cette seconde phase, le débat fait rage entre d’un côté, ceux qui souhaitent libéraliser les secteurs concernés via une approche très dogmatique de la libéralisation et du marché, incluant la problématique de l’accès des tiers au réseau (ATR), et ceux qui s’y opposent, notamment en raison de la spécificité de leur secteur. Peut-on considérer par exemple que l’électricité est une marchandise comme une autre, bien qu’on ne puisse pas la stocker ? La discussion portait sur les grands services de réseau gérés par des monopoles naturels, induisant parfois des effets de club (télécoms).

14Avec la mise en œuvre de l’Acte unique, l’année 1987 a créé une véritable rupture pour plusieurs raisons. Au milieu des années 1980 se sont développées de grandes avancées technologiques, avec l’essor des technologies de l’information et de la communication, l’exemple le plus caractéristique étant celui des télécommunications et notamment du téléphone. En 1987, il existait encore un monopole d’Etat dans ce domaine, y compris sur les terminaux. Les évolutions technologiques ont touché tous les secteurs (distribution d’électricité, transports, chemins de fer…).

15En deuxième lieu, ces grands services publics, construits pour la plupart après la Seconde Guerre mondiale, entraient dans une phase de dysfonctionnements importants. Les premières libéralisations ont été réalisées au Royaume-Uni sous un gouvernement travailliste, au prétexte de lutter contre le corporatisme (notamment des syndicats). Sont venus se greffer ensuite des problèmes politiques, notamment à travers la grande grève des mineurs de 1984-1985 sous le gouvernement de Margaret Thatcher. Mais les dysfonctionnements étaient réels : beaucoup d’évolutions se sont faites au nom de l’intérêt des consommateurs, compte tenu de la capture corporatiste des services publics par le management et les organisations syndicales. Car le corporatisme n’est pas uniquement le fait des organisations syndicales. C’est aussi en grande partie, et peut-être en premier lieu, le fait du management des entreprises.

16Troisième facteur d’évolution : l’application des théories néolibérales au niveau mondial, avec l’arrivée au pouvoir de Margaret Thatcher au Royaume-Uni et de Ronald Reagan aux Etats-Unis. L’école de Chicago a commencé à rayonner sur le plan idéologique dans toutes les universités ainsi qu’à travers les débats communautaires.

17L’Acte unique constitue le quatrième et dernier facteur d’évolution. Ce bond qualitatif a permis de relancer la construction européenne sous l’impulsion de Jacques Delors. L’idée était de passer d’une conception d’un marché commun organisé alors en 12 marchés nationaux (certes sans barrières douanières pour la circulation des marchandises et des capitaux) à celle d’un marché unique doté d’une réglementation commune sur l’ensemble du territoire européen. Induisant près de 400 directives, cette démarche impliquait notamment de déconstruire les monopoles nationaux des services publics de réseau. Comme mentionné dans les textes communautaires, cela passait par la politique de concurrence qui a pris un poids particulier, devenant un véritable dogme.

1997/98-aujourd’hui : l’articulation entre le marché et les missions des SIG

18De l’article 16 du Traité d’Amsterdam a découlé une inflexion dans le processus de libéralisation. L’article reconnaissait l’importance des services d’intérêt économique général (SIEG) dans la cohésion sociale et territoriale de la construction européenne ; il renvoyait la Commission et les Etats membres à leurs propres responsabilités afin de faire fonctionner ces services correctement. Il s’agit dès lors non pas d’une période d’apaisement, mais d’une période (certes conflictuelle) de recherche d’articulation entre le marché (la politique de concurrence) et les missions que doivent fournir les SIG. Il n’existe pas de consensus au sein du Parlement ni au sein du Conseil, bien que la position de la société civile soit relativement homogène, le Celsig ayant joué un rôle important de ce point de vue.

19Cette recherche d’articulation des grands réseaux de service public est loin d’être évidente : les approches des Etats membres diffèrent. On assiste par conséquent à des situations assez paradoxales : certains pays qui, comme la Suède, ont de nombreuses missions de service public se retrouvent du côté des pays ultralibéraux comme le Royaume-Uni dans les débats au Conseil. Cela se produit du fait d’une incompréhension liée à des problèmes de vocabulaire, des différences culturelles, ou des ambiguïtés concernant la subsidiarité.

20De nombreuses évolutions se sont produites durant cette période. Désormais commence à émerger l’idée de construire des services publics au niveau européen, et pas seulement à travers les demandes de la société civile. Dans un contexte de crise financière, économique, sociale et écologique, les acteurs appellent à des avancées fortes. Par conséquent, il est peut être en train de s’ouvrir une quatrième période plus positive par rapport à la construction des SIG au niveau européen.

Les démarches adoptées dans la construction des SIG au niveau communautaire

21Dans ce processus, les démarches législative, relative aux Traités et jurisprudentielle sont entremêlées.

La démarche législative

22Il s’agit essentiellement des directives de libéralisation de l’énergie, du secteur postal, des télécoms, et des règlements dans le domaine des transports. Dans tous ces secteurs, la libéralisation s’est faite de manière progressive, sur une période de 10 à 15 ans, voire davantage. Elle se situe aujourd’hui dans une phase d’achèvement du point de vue de la réglementation communautaire. Pour ce qui est de la transposition et de l’application effective des dispositions dans les Etats membres en revanche, la problématique est différente. Dans le secteur de l’électricité notamment, une bonne vingtaine d’Etats membres font l’objet d’une procédure de la part de la Commission pour non application des obligations de service public.

23Les différents secteurs sont d’ores et déjà libéralisés : les transports aériens (1998), les télécoms (2000), le secteur postal (2009), l’électricité et le gaz (2007) et le fret ferroviaire (2006, à l’exception du transport régional des voyageurs). Dans tous les secteurs, les directives et les règlements de libéralisation ont été adoptés en codécision avec Parlement et le Conseil, c’est-à-dire que tous les Etats membres les ont approuvés.

24Sous la pression de certains Etats membres, mais aussi plus particulièrement de la société civile, dans l’ensemble des directives et règlements ont été introduites des obligations de service public : soit de service universel (secteur postal, télécoms, électricité), soit de service public (transports). Selon les secteurs, ces obligations figurent dans la directive de libéralisation, dans des règlements pour les transports ou dans une directive particulière, comme dans le cas des télécoms (secteur dans lequel le débat sur le contenu du service universel est toujours ouvert, notamment au sujet de l’accès à Internet). Certains Etats membres et la société civile souhaitent qu’il s’agisse d’un service universel. Mais la majorité des Etats membres s’y oppose. Pour les transports, un règlement spécifique détermine les obligations de service public. Le débat autour de ce règlement a duré plus de dix ans : à travers un processus de libéralisation économique, la Commission a tenté de mettre en concurrence les régies avec les autres entreprises, remettant en cause la libre administration des collectivités locales et le libre choix de telle ou telle collectivité qui est le résultat du suffrage universel. Le blocage s’est fait au Parlement.

25Le processus de libéralisation n’est pas un processus strictement économique. Il est également social et politique. L’argumentation portait sur des questions fondamentales telles que le poids des services publics, leur rôle dans nos sociétés, la garantie d’exercice des droits fondamentaux, la garantie de la citoyenneté, l’accès à des services essentiels. Il ne s’agissait pas seulement de libéraliser parce que c’était dans l’air du temps.

26La question de la souveraineté se pose également. Outre les obligations de service public, ou des définitions de service universel au niveau communautaire, sont mis en place des régulateurs nationaux dans chacun des secteurs, y compris actuellement dans les chemins de fer. Ces régulateurs se sont plus ou moins rassemblés en club européen. Malgré les propositions de la Commission dans un certain nombre de secteurs, les Etats membres ont refusé jusqu’à présent l’existence de régulateurs européens. Il s’agit là de l’une des grandes interrogations pour les années à venir : comment peut-on avoir une réglementation communautaire commune sur l’ensemble du territoire européen avec une régulation parcellisée en 27 Etats membres ? Cette problématique n’est pas encore parfaitement réglée.

27Il ne faut pas assimiler privatisation et libéralisation. Certes, l’idéologie néolibérale et la libéralisation poussée de façon dogmatique conduisent souvent à la privatisation. Mais celle-ci n’est pas obligatoire. Elle est de la responsabilité des Etats membres et non des instances communautaires. Dans les différents secteurs, les statuts sont différents selon les opérateurs. C’est moins vrai dans les télécoms où la privatisation est allée beaucoup plus loin.

28La libéralisation s’est faite par vagues successives, la Commission passant à l’étape suivante sans réelle évaluation de celle en cours. Parfois, les directives de libéralisation ont été adoptées au niveau communautaire sans que les transpositions des directives précédentes aient été faites dans tous les Etats membres. Cette fuite en avant constitue un problème patent. Aujourd’hui encore, les conséquences de la libéralisation n’ont pas fait l’objet d’une réelle évaluation dans le domaine économique, le domaine social, ou pour ce qui est des prix et de la qualité de service fourni aux utilisateurs. Cela ne veut pas dire qu’il n’existe aucun rapport sur le sujet : la Fédération des services publics de la CES a réalisé des études sur la qualité et l’emploi dans ces secteurs, avec des résultats contradictoires. L’étude « Mapping of the public services » du CEEP est la première publication portant sur la place de l’ensemble des SIEG dans l’économie communautaire. Bien qu’elle ait été menée à la demande de la Commission, il est regrettable de constater que ces questionnements apparaissent vingt ans après le début du processus de libéralisation.

29A l’issue d’un rapide tour d’horizon, on s’aperçoit que les effets concrets de la libéralisation sont contrastés selon les secteurs et selon le point de vue adopté (emploi, prix, qualité du service). Dans quelques cas, cela s’est traduit par une amélioration, dans la majorité des cas, les résultats sont beaucoup plus discutables.

Les concepts et traités

30Concurremment à cette démarche législative de libéralisation, souvent sous la pression de la société civile et de quelques Etats membres, la Commission alimentait le débat sur les concepts à travers des textes dans lesquels elle développait une approche générale de la problématique. Plusieurs communications ont été publiées, la première (septembre 1996) portant sur les services d’intérêt économique général (SIEG) et la construction européenne. Sur proposition de la Belgique et de la France, cela a abouti à l’adoption de l’article 16 du Traité d’Amsterdam, reconnaissant l’importance des SIEG sur la cohésion territoriale et la cohésion sociale, dans le contexte de la construction européenne. Ont suivi une deuxième communication de la Commission (janvier 2001), un rapport au Conseil (fin 2001), un livre vert (mars 2003), un livre blanc (avril 2004) et une communication (2007) dans le cadre plus large du marché intérieur. La réflexion a été alimentée avec des définitions plus ou moins précises. Malgré tout, notamment dans le livre blanc d’avril 2004, la Commission a reconnu qu’en cas de contradiction entre l’intérêt général et la concurrence, l’intérêt général devait l’emporter. Cela ne signifie pas néanmoins qu’elle applique ce principe dans chacune de ses propositions.

31De son côté, le Parlement a adopté plusieurs résolutions (en 2002, 2004 et 2006). Répondant à une demande du Celsig et de l’ensemble de la société civile, il a créé un intergroupe « services publics » en janvier 2010, extrêmement suivi par toute une série de parties prenantes, d’ONG et de syndicats : plus de cent personnes participent aux réunions de l’intergroupe, qui se tiennent une fois par mois lors de chaque session parlementaire.

32De même, le Comité des régions ainsi que le Comité Economique et Social ont mené de véritables travaux sur ces questions. L’idée d’une directive cadre a été émise par la société civile dans les années 1998-1999. En 2005-2006, cinq projets ont été proposés. Ils étaient initiés par un groupe politique au Parlement européen (le PSE), le Comité des régions, la CES, le CEEP et le Celsig. Un séminaire du Celsig a porté sur la convergence de ces projets de façon à peser sur les instances communautaires et la Commission. Ces travaux n’ont pas abouti au niveau législatif, mais ils ont amené les acteurs à aborder la problématique des Traités : l’ancien Article 90 du Traité de Rome (l’article 86 du Traité de Maastricht) sur l’exception des services publics dans la politique de concurrence et l’article 16 introduit dans le Traité d’Amsterdam. Ce dernier a représenté une évolution significative : il évoque la cohésion sociale et territoriale. Les services d’intérêt économique général doivent pouvoir fonctionner sur la base de principes et dans des conditions leur permettant d’accomplir leurs missions. Dès que cet article a été adopté, s’est engagée une polémique avec la Commission pour savoir s’il était susceptible de générer du droit dérivé. Cette question a incité les acteurs à poursuivre le débat par rapport au contenu du traité.

33Les évolutions menées portent d’une part sur la Convention n° 1 (celle qui a adopté la Charte des droits fondamentaux européenne) dont l’article le plus débattu (l’article 36) reconnaissait le droit d’accès aux SIEG. De nombreux articles de la Charte des droits fondamentaux traitent des SIG, qu’il s’agisse de l’aide au logement, des aides sociales, de la perte d’emploi, de la vieillesse, de la dépendance, des accidents du travail, des services sociaux, de la sécurité sociale ou du droit à l’éducation. Par conséquent, la Charte a apporté des éléments importants, bien qu’initialement, elle ait été seulement déclaratoire et qu’elle n’ait pris de puissance politique et normative que depuis l’entrée en vigueur du Traité de Lisbonne, au 1er décembre 2009, de sorte qu’elle n’a pas produit tous ses effets.

34La Convention n° 2 (celle qui a élaboré le projet de Traité établissant une Constitution pour l’Europe) s’est également emparée de ce sujet sous l’impulsion de la société civile. A chaque séance, la problématique des SIG a été débattue ou évoquée. Le projet de Traité établissant une Constitution établissait une hiérarchie des normes en proposant des lois à la place des directives et des règlements. De ce fait, la Commission européenne qui, au titre de l’article 86 § 3 du Traité, peut adopter de sa propre initiative sans passer par le législateur (le Conseil et le Parlement) des directives dans le domaine de la concurrence pour les SIEG, perdait cette capacité car les directives perdaient leur caractère législatif pour entrer dans le domaine règlementaire au sens français du terme. Hélas, avec le Traité de Lisbonne cette disposition a disparu puisque ce traité se contentant d’amender les traités précédents a repris des termes de directive et de règlement pour les actes législatifs communautaires et que la hiérarchie des normes a disparu.

35Cependant dans le Traité de Lisbonne, nous observons deux avancées importantes : d’une part une modification de l’article 16 (qui devient l’article 14) qui, sans préjudice des articles 106 et suivants sur les problèmes de concurrence, permet de faire sous la forme de la codécision c’est-à-dire de la procédure législative normale (Conseil/Parlement), des règlements sectoriels et transversaux sur la problématique des services publics. Le deuxième apport essentiel (qui est le résultat d’un débat relatif au logement social dans les Pays-Bas) réside dans le protocole n° 26. Celui-ci reconnaît un large pouvoir discrétionnaire aux Etats membres, définit les secteurs de SIG ainsi que les grands principes sur lesquels doivent se fonder les SIG au niveau communautaire : un niveau élevé de qualité, de sécurité, d’accessibilité, l’égalité de traitement, la promotion du service universel et les droits des utilisateurs. Ce protocole a la même valeur juridique que le Traité, mais il ne peut donner lieu à du droit dérivé. Par conséquent, le droit dérivé se fera à partir de l’article 14.

La démarche jurisprudentielle

36Plusieurs centaines d’arrêts de la Cour de Justice de l’Union européenne (CJUE) portent sur les questions de SIEG. Dans un certain nombre de cas, les textes législatifs (directives et règlements) ne font que reprendre la jurisprudence de la Cour.

37Cette jurisprudence suit trois grands axes : les conditions spécifiques d’application des règles de la concurrence, la distinction entre services économiques et services non-économiques (au cas par cas) et les conditions de financement des SIEG afin d’éviter les distorsions de concurrence. Les derniers jugements abordent en outre les relations entre les collectivités locales et les conditions permettant le « in-house », c’est-à-dire la régie ou la quasi-régie. Le débat s’est noué à partir de trois grands arrêts au début des années 1990 :

  • l’arrêt Port de Gênes de 1991 : les entreprises publiques ou privées pouvant assurer indifféremment des SIEG peuvent bénéficier de dérogations aux règles de la concurrence, à la condition expresse que ces règles fassent obstacle à l’accomplissement de la mission. C’est la confirmation juridique de l’article 86, §2 ;

  • l’arrêt Corbeau, qui admet la possibilité d’un droit exclusif à travers l’exemple de la poste ;

  • l’arrêt Almelo, qui autorise le monopole d’importation et d’exportation à partir de l’exemple de l’électricité.

38A partir de là, compte tenu du fait que des problèmes concrets se posaient dans la vie de tous les jours, de nombreuses affaires sont arrivées devant la Cour. Celles-ci l’ont amenée à préciser un certain nombre d’éléments, notamment la distinction entre services économiques et non économiques. Dans l’arrêt Poucet et Pistre, la CJUE précise que la sécurité sociale est un service exclusivement social, c’est-à-dire non économique. Elle indique par ailleurs que l’Organisation européenne pour la sécurité de la navigation aérienne (arrêt Eurocontrol) poursuit une mission d’intérêt général. C’est également la CJUE qui a défini les conditions de financement des SIEG à travers les quatre conditions de l’arrêt Altmark. Malgré tout, le débat autour des aides d’Etat n’est toujours pas stabilisé : une affaire a été portée devant la Cour en 2010 pour savoir si le financement des parcs naturels constituait une aide d’Etat. L’affaire oppose la Commission à l’Allemagne, cette dernière ayant demandé à la France de se joindre à ses côtés.

39La Cour a défini les conditions de prestation du « in-house » à travers l’arrêt Teckal et toute une série d’autres arrêts, portant notamment sur les entreprises locales de service public, les Stadtwerke, en Allemagne, en Autriche ou en Italie du Nord. Ils précisent les conditions dans lesquelles une collectivité locale peut attribuer un SIEG sans passer par la concurrence : celle-ci doit contrôler cette entreprise comme s’il s’agissait de son propre service, l’entreprise devant fournir l’essentiel de ses services sur le territoire de la collectivité en question. A travers l’arrêt Tragsa (qui porte sur une affaire espagnole) et surtout un arrêt de 2009 portant sur les collectivités locales en Allemagne, la CJUE définit également les relations entre les collectivités locales elles-mêmes et les conditions dans lesquelles elles peuvent utiliser les services les unes des autres.

40Les arrêts de la CJUE ont incité la Commission à préciser la situation en 2005 à travers trois textes dits « le paquet Monti-Kroes ». Il définit les conditions dans lesquelles une entreprise peut échapper à la mise en concurrence quand elle est soumise à des obligations de service public, à condition qu’il n’existe pas de surcompensation par rapport au coût des missions de service public.

Perspectives

41Via l’intergroupe « services publics », le Parlement européen pourra jouer un rôle plus offensif, notamment en ce qui concerne l’application du Traité de Lisbonne. Aux yeux de la Commission, l’article 14, s’il oblige à une réglementation, ne précise pas les délais : il n’y a donc pas urgence car du point de vue de la Commission européenne, la réglementation en matière de services publics est suffisante. Or nous nous situons dans une situation relativement nouvelle de crise économique et sociale. Dans son rapport de 2008, l’OCDE indique que les services publics en général ont été l’élément le plus efficace pour amortir les effets de la crise, leur effet ayant été plus important pour cela que celui des prestations sociales. Dès lors, à travers les problématiques et les crises que traverse l’UE, l’idée de service public européen commence à prendre davantage corps. Le Comité Economique et Social élabore un rapport sur les moyens de redynamiser la méthode communautaire par rapport au processus décisionnel de l’UE, mettant en avant l’idée de service public européen sur l’exemple des chemins de fer. Le paquet Monti-Kroes va être révisé : il s’agira d’élargir l’éventail des secteurs susceptibles de se soustraire à la politique de concurrence (qui comprend aujourd’hui le secteur hospitalier et le logement social).

42Il y a également nécessité de créer des obligations de service public (ou des SIEG ou SIG) européennes dans des secteurs aujourd’hui stratégiques tels les domaines financiers ou bancaires. Par ailleurs, la question écologique et la nécessité de promouvoir des biens communs de l’humanité appellent également des dispositions particulières pour le financement et la gestion de ces biens communs qui s’apparentent à des services publics ou services d’intérêt général ou services d’intérêt économique général.

43Les trois démarches législative, relative aux Traités et jurisprudentielle permettent de dessiner une conception européenne des SIG. Certaines cultures nationales se rapprochent : l’Allemagne, l’Autriche et l’Italie du Nord partagent la conception des entreprises locales de service public (les Stadtwerke) tandis que la France discute d’une loi de création d’entreprises locales.

44Dans le cadre des dialogues franco-allemands, deux grandes questions mériteraient d’être débattues :

  • la question de la subsidiarité dans le contexte de la construction du marché unique. La subsidiarité est-elle possible dans un marché ouvert, dans la mesure où un concurrent peut toujours ester en justice pour contester une décision d’une collectivité quelle qu’elle soit ? Comment articuler la réglementation commune communautaire avec le Protocole sur les SIG qui affirme que les Etats membres, les régions et les collectivités locales ont un large pouvoir discrétionnaire pour définir les missions de service public ? Il reste un travail à faire pour préciser le contrôle de l’erreur manifeste par la Commission (et en dernier ressort par la Cour) et l’articulation de la subsidiarité. D’autant plus que les différences culturelles sont marquées entre Allemands et Français en matière de subsidiarité. Les Français ne sachant pas réellement ce que cela recouvre, ils ont une conception jacobine de la décentralisation descendante. En Allemagne, le processus décisionnel part davantage du terrain, selon une approche de bottom-up. Les Etats membres utilisent la subsidiarité pour conserver des domaines de compétences face à la Commission, qui leur répond que ce processus est valable dans les deux sens ;

  • la question de la définition d’une économie sociale de marché au niveau communautaire. L’économie sociale de marché, née en Allemagne, a été introduite à l’échelle européenne dans le Traité de Lisbonne. Quelques éclaircissements sur sa signification seraient nécessaires dans le cadre communautaire, regroupant 27 pays, de traditions et niveaux de développement différents, notamment entre les « 15 anciens » et les 12 « nouveaux ». Cette question est d’autant plus pertinente en temps de crise, à l’heure où chacun a pris conscience du fait que les ressources naturelles sont limitées. Un nouveau débat apparaît sur la gestion des biens communs européens. Par conséquent, la problématique sur les SIG à l’échelle européenne a encore de beaux jours devant elle.

Autore

Animateur du Comité européen de liaison sur les services d’intérêt général (Celsig).

© IFAEE, 2011

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