Version classiqueVersion mobile
OpenEdition Books

Relations sociales dans les services d'intérêt général

 | 
Solène Hazouard
, 
René Lasserre
, 
Henrik Uterwedde

Le bilan socio-économique contrasté de la dérégulation des services publics en France et en Allemagne

Solène Hazouard, René Lasserre et Henrik Uterwedde

Résumé

Dans le contexte de la promotion et de l’intégration du marché intérieur européen initiées par l’Acte unique, un processus de dérégulation dans les services publics d’intérêt général a été engagé à l’aube des années 1990 au niveau communautaire en vue de favoriser l’émergence d’un grand marché des services à l’échelle européenne. Ce processus de dérégulation avait pour objet d’ouvrir à la concurrence les services d’intérêt général des pays membres qui, jusqu’alors, étaient généralement organisés en monopoles publics et constituaient pour ainsi dire des enclaves nationales échappant à la fois aux règles communes de la concurrence et, de surcroît, au droit commun du travail dans les pays membres. De ce fait même, les directives successives adoptées au niveau communautaire, puis transposées en droit national, ont non seulement modifié les modes de régulation économique, mais plus profondément encore les systèmes de régulation socioprofessionnelle et de gestion des ressources humaines de ce secteur, remettant ainsi en question les particularités sociales du service public qui s’étaient affirmées dans la plupart des Etats membres depuis la fin de la Seconde Guerre mondiale.
Tel est l’objet du présent ouvrage qui étudie et compare, principalement à travers le cas de la France et de l’Allemagne qui sont au centre de l’analyse, mais aussi à partir d’autres exemples européens, tels que celui de l’Autriche, de la Grande-Bretagne et de la Suède, les incidences de cette politique de dérégulation sur les relations collectives de travail et le management social des entreprises dans le secteur, désigné désormais sous le terme de services d’intérêt économique général (SIEG). Au-delà des singularités des expériences nationales qui ont marqué la structuration initiale, puis la transformation des anciens services publics, il ressort de l’analyse des effets que la dérégulation a induits dans le champ social un tableau d’ensemble très différencié, dans lequel coexistent des évolutions régressives en termes d’acquis sociaux statutaires, mais également de nouvelles formes d’organisation des rapports de travail. Les unes et les autres concourent à la modernisation économique et sociale de ce vaste ensemble qui, incluant des secteurs aussi essentiels que ceux de l’énergie, de la communication et des transports, sont d’une importance vitale pour la compétitivité des économies européennes.

Texte intégral

Enjeux et bilan de la libéralisation des SIEG en Europe

1L’analyse rétrospective de la libéralisation des SIEG au sein de l’Union européenne, qui est menée dans la première partie de l’ouvrage, en retrace les grandes étapes et les principales modalités, notamment à travers la privatisation d’une très large part des opérateurs historiques nationaux et la politique d’ouverture du marché à de nouveaux opérateurs de droit privé. Elle dresse également un bilan plutôt critique de ses effets économiques et sociaux. Sur le plan économique, les résultats sont globalement mitigés au regard des objectifs poursuivis, que ce soit en matière de coûts, d’efficacité, de potentiel d’emplois ou de compétitivité, ou que ce soit en termes mêmes de concurrence avec, souvent, la création de nouveaux oligopoles ou de cartels de fait, à l’instar de ce que l’on a pu observer dans le secteur des télécommunications. Sur le plan de la régulation sociale, les conséquences de la libéralisation varient d’un pays à l’autre et conduisent également à des évolutions contrastées, notamment dans le réaménagement des garanties statutaires ainsi que des conditions d’emploi, de rémunération et de travail des salariés. Mais ce sont peut-être plus encore les modalités du dialogue social qui ont été structurellement modifiées sous l’effet des nouvelles conditions dans lesquelles s’exercent la concurrence, mais aussi des nouveaux défis techniques et qualitatifs auxquels les différents opérateurs se trouvent confrontés dans la prestation des services.

Les mutations du dialogue social en France et Allemagne

2C’est en effet ce qui ressort très nettement de l’analyse comparée des mutations du dialogue social dans les SIEG en France et en Allemagne qui fait l’objet de la seconde partie. En France on assiste globalement, en dépit de la forte résistance syndicale opposée à ce que l’on considère généralement comme un démantèlement du service public, à un recul marqué de la syndicalisation, à une perte de cohésion interne des organisations et à une concurrence accentuée entre elles pour conserver un niveau de représentativité suffisant sur le terrain. Ceci incite les organisations à pratiquer une contractualisation progressive, et à bien des égards constructive, des rapports sociaux au sein des grands opérateurs publics, lesquels pratiquent des modes de management rénovés, tandis que prévaut une régulation très inégale dans le champ des nouveaux opérateurs privés, dont le développement est par ailleurs disparate. L’une et l’autre conduisent à une convergence, voire à une normalisation des rapports sociaux au sein des SIEG sur le modèle du secteur concurrentiel classique où prévaut une dichotomie de plus en plus marquée du dialogue social entre d’un côté le monde de la grande entreprise où il progresse dans une logique « maison » de type « néo-paternaliste » et celui de la PME où il devient sporadique pour ne pas dire quasi inexistant. A noter que dans ce nouveau paysage social polarisé, où l’ancienne dichotomie entre secteur public « nationalisé » et secteur privé s’estompe, l’Etat sort progressivement du jeu social et tend à s’effacer en tant qu’acteur patronal direct et de tout premier plan dans un secteur d’intérêt économique vital.

3Mais alors qu’en France, mises à part quelques poches de résistance dans le secteur des grands services logistiques des services portuaires, aéroportuaires et ferroviaires, où la conflictualité reste forte, le contraste public/privé tend progressivement à se réduire, il semblerait au contraire qu’en Allemagne le paysage des relations sociales, autrefois plus unifié, se polarise et se différencie entre le secteur industriel et commercial concurrentiel classique, et celui des SIEG. Alors qu’auparavant le secteur public globalement homogène, organisé autour d’acteurs et de procédures stables, s’alignait assez largement sur les pratiques de la régulation contractuelle autonome de branche du secteur privé, sa dérégulation et son ouverture à la concurrence ont conduit à des rapports sociaux pour le moins contrastés, pour ne pas dire instables et conflictuels, qui tendent au contraire à le singulariser. Sous l’effet de la concurrence, les services allemands d’intérêt général semblent en effet s’orienter à la fois vers une fragmentation et une sur-régulation du dialogue social, lesquelles s’incarnent sous des formes diverses, que ce soit par l’émergence d’organisations syndicales et de régulations de type catégoriel, à l’instar de celles développées par les pilotes de ligne ou les conducteurs de locomotives, ou encore par la mise en place d’une régulation sectorielle d’ordre public avec l’introduction en 2008 d’un salaire minimum légal dans le secteur postal. Autant de signes qui témoigneraient en Allemagne d’une évolution des services d’intérêt général vers un corporatisme accentué et conflictuel, articulant des intérêts catégoriels, et finalement assez éloigné d’une régulation homogène que laissait normalement présager l’extension d’une logique de concurrence dans de larges secteurs d’activité dérégulés.

4Cette évolution apparemment paradoxale s’explique essentiellement par le fait que sous l’effet de la concurrence introduite par l’ouverture des différents services à de nouveaux compétiteurs, l’ancienne régulation par grandes branches de service public entre employeurs publics (fédéraux, régionaux et communaux) et syndicats unitaires des services publics a volé en éclats. L’opposition d’intérêts entre opérateurs historiques et nouveaux compétiteurs s’est dès le départ cristallisée autour des écarts de conditions de rémunération et de travail, hypothéquant d’emblée la constitution d’un front patronal uni. La négociation sectorielle s’est ipso facto recentrée vers le niveau de l’entreprise, en se reconstituant entre l’opérateur historique en cours de privatisation et l’organisation syndicale qui y était fortement implantée et s’y montra avant tout préoccupée de sauvegarder les acquis sociaux. Et ce d’autant plus qu’il s’agissait de faire pièce à la pression à la baisse que ne manquèrent pas d’instaurer les opérateurs privés à travers les contrats négociés avec leurs personnels. Cette déconcentration sectorielle de la négociation et son déplacement vers l’entreprise à laquelle on a assisté en Allemagne n’est certes pas propre aux SIEG, puisqu’elle s’est également fortement développée au cours des vingt dernières années dans les principales branches de l’industrie et du commerce du secteur concurrentiel. A ceci près, toutefois, que dans ce vaste socle du partenariat social allemand, la négociation d’entreprise a été développée conjointement par les partenaires sociaux et a été précisément intégrée et articulée avec la négociation de branche, ceci afin de dégager des marges de flexibilité négociées jugées nécessaires dans la gestion des conditions d’emploi et de travail des entreprises du secteur considéré. La dérégulation contractuelle dans les SIEG allemands a procédé tout au contraire d’une logique de désintégration partielle non contrôlée, provoquée par l’intrusion du marché dans un secteur antérieurement protégé, et conduisant à une polarisation entre une régulation de type néo-corporatiste et protectionniste autour des opérateurs historiques, et une régulation sociale a minima dans la sphère concurrentielle. Cette fragmentation initiale ne semble cependant pas devoir perdurer au-delà d’une phase d’adaptation transitoire dans le contexte d’une dérégulation qui apparaît très largement effective à la fois dans la privatisation des entreprises publiques et dans l’ouverture tangible des marchés à de nouveaux compétiteurs, la première conduisant à des innovations managériales fortes au sein des anciens opérateurs, la seconde à une contractualisation sectorielle intégrant progressivement l’ensemble des acteurs comme c’est déjà le cas dans le secteur ferroviaire.

Nouvelles conditions d’emploi et nouvelles formes de management social

5Si l’on se concentre, comme le font la troisième et la quatrième partie de l’ouvrage, sur l’étude des conditions d’emploi et l’évolution des formes de management, ainsi que sur la mise en regard des processus de transformation intervenus en France et en Allemagne dans les principaux secteurs, on relève toutefois d’assez nombreuses convergences. Notamment dans la gestion de la variable emploi avec une tendance générale et parallèle à la compression des effectifs, laquelle se décline de façon relativement comparable selon les activités, et un recours accentué à des formes de travail temporaire constaté dans la plupart des secteurs. A quoi vient s’ajouter un alignement progressif des standards sociaux sur ceux du secteur concurrentiel de droit commun.

6Dans l’évolution des statuts des personnels, la situation est plus tranchée dans la mesure où en France les agents du secteur public relèvent généralement de statuts particuliers leur assurant la garantie de l’emploi, des avantages et des régimes de protection spéciaux, tandis qu’en Allemagne prévaut, en dehors des Chemins de fer, de la Poste ou des Télécoms – où une part non négligeable du personnel bénéficiait du statut de fonctionnaire – un statut d’employé contractuel modulable. La régression de la part du personnel sous statut au bénéfice d’un nombre croissant d’employés contractuels à laquelle on assiste en France n’a cependant pas un impact comparable, en termes de gestion des ressources humaines, à la mutation des statuts qu’a entraînée la privatisation des grands opérateurs publics allemands, laquelle a été accompagnée de la mise en place de structures de gestion déléguée des personnels fonctionnaires, qui ont permis de les réaffecter à des fonctions soumises aux obligations de droit commun. En Allemagne, la privatisation couplée à la dérégulation a conduit à une transformation plus radicale des modes de management sur le modèle du management privé chez les grands logisticiens que sont aujourd’hui, dans leur secteur respectif, Deutsche Bahn et Deutsche Post ou encore les grands opérateurs internationaux que sont devenus les quatre majors de l’énergie (E. ON, RWE, EnBW et Vattenfall Europe) ou Deutsche Telekom. Dans ces entreprises qui ont adopté une logique d’opérateurs internationaux à l’intérieur desquels les diverses activités ont été filialisées et soumises à l’impératif de rentabilité, le changement de management a été profond sur tous les plans. Dans le secteur de la gestion des personnels, il a été complètement réaligné sur le principe de flexibilité de l’emploi, à la fois dans sa dimension géographique, dans les modes de rémunération et le déroulement de carrière en fonction de la qualification et des compétences.

7En France, où au contraire ont continué de prévaloir des systèmes de management relativement spécifiques hérités des entreprises à statut, se profile actuellement une normalisation de la régulation sociale vers un système contractualisé qui certes se rapproche du secteur privé, mais dans laquelle se maintiennent des formes de management hybride où coexistent des garanties héritées du statut avec de nouvelles pratiques de gestion des ressources humaines relevant du secteur privé, en particulier dans la gestion des compétences et du développement du personnel. Cette évolution permet aux grands opérateurs de pouvoir faire face, sans pour autant renoncer aux positions privilégiées et aux acquis sociaux de l’opérateur historique, aux enjeux de mobilité, de flexibilité et de qualité que requièrent des services de plus en plus concurrentiels, tant au plan du marché domestique que du marché transfrontières. Il n’est cependant pas sûr que cette modernisation adaptative suffise à les hisser avec succès au rang de majors européens.

8La stratégie de modernisation incrémentale qui prévaut ainsi en France dans la plupart des grands services restés dans l’orbite publique s’apparente en fait, dans sa philosophie, au modèle qui a été mis en œuvre en Allemagne au niveau régional et local, principalement dans les anciennes régies autonomes de transports, d’électricité et de gaz, ou des services de l’eau. Ces entreprises de structuration oligopolistique, qui demeurent encore peu concurrentielles plus de dix ans après leur ouverture au marché, affichent néanmoins, elles aussi, de nouveaux modes de gestion qui relèvent des normes du secteur privé. Ceci à la fois en termes de rentabilité économique et de développement local, de qualité environnementale et de gestion des ressources humaines, et aux fins de conserver leurs positions territoriales, mettant ainsi en œuvre un modèle de management d’intérêt général axé à la fois sur la responsabilité sociale interne de l’entreprise, sa rentabilité et la qualité du service rendu. Le modèle que défendent les grands opérateurs français restés dans le giron public est du même ordre à l’échelle du territoire et du marché national. Ce modèle économique et social n’est pas pour autant complètement en phase avec les ambitions qu’ils affichent par ailleurs au plan européen et international.

9La comparaison franco-allemande fondée sur un assez large éventail détudes de cas apporte ainsi des analyses riches d’enseignements sur l’évolution des SIEG en Europe. La focalisation sur deux modèles nationaux dont les parentés historiques, au moins en termes de philosophie de l’Etat, demeurent néanmoins assez proches, risquerait de donner une vision quelque peu réductrice de la problématique générale des SIEG en Europe. C’est pourquoi l’ouvrage ouvre, dans sa dernière partie, sur quelques éclairages issus d’autres pays membres de l’UE. Nous ne pouvions naturellement en aucune manière faire l’impasse sur le cas de la Grande-Bretagne qui a été indiscutablement le pays précurseur en matière de libéralisation et de rénovation des services publics et dont l’expérience, audacieuse dans ses méthodes et ambivalente dans ses résultats, a servi de référence et bénéficié à l’ensemble de l’Union. Le modèle social suédois, dont on connaît la capacité novatrice permanente, nous invitait à analyser son expérience de modernisation des services publics qui nous apporte des éléments originaux quant à la mise en œuvre déjà ancienne et récurrente d’une logique de marché dans les services d’intérêt public. Enfin le modèle autrichien, dont on peut dire qu’il a fait preuve d’exemplarité dans la mise en œuvre des orientations de l’UE en matière de dérégulation, contribue à en illustrer la praticabilité et l’efficacité économiques mais n’en montre pas moins les limites en termes de progrès social. Bref, un cas d’école en tant que tel, lui aussi tout à fait instructif et qui montre que, loin d’être une atteinte aux identités sociales ou une panacée économique, la dérégulation n’aura été que ce que les Etats membres auront bien voulu en faire.

Auteurs

Ingénieur d’études au CIRAC, Cergy-Pontoise.

Directeur du CIRAC, Professeur à l’Université de Cergy-Pontoise.

Directeur adjoint de l’Institut Franco-Allemand de Ludwigsburg (DFI).

© IFAEE, 2011

Conditions d’utilisation : http://www.openedition.org/6540