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L'aide au retour à l'emploi

 | 
Solène Hazouard
, 
René Lasserre
, 
Henrik Uterwedde

V – Politiques d'activation en Europe et en Australie

Politiques d’activation récentes au Royaume-Uni : application étendue d’une approche restrictive1

Daniel Clegg
Traduction de Marie-Céline Georg

Résumé

Malgré des discours forts et cohérents insistant sur l’activation depuis le milieu des années 1990, le Royaume-Uni suit en fait depuis quelques années une approche plutôt restrictive pour l’intégration ou la réintégration sur le marché du travail des bénéficiaires de prestations sans emploi2. Les politiques menées par les gouvernements britanniques successifs ont fait preuve d’une approche restrictive de ce que l’État devrait faire pour aider les personnes en âge de travailler confrontées à des difficultés sur le marché du travail, avec d’un côté une logique de work first (« le travail d’abord ») mise en œuvre principalement par des allocations limitées et de plus en plus conditionnelles pour les personnes qui ne travaillent pas et, de l’autre, des compléments de revenus pour subventionner les bas salaires caractéristiques des emplois non qualifiés sur un marché britannique du travail très peu réglementé. Toute rhétorique mise à part, et malgré une situation de réforme quasi permanente dans ce domaine depuis dix ans, le Royaume-Uni a continué à investir nettement moins de ressources dans une politique active du marché du travail (PAMT) que la plupart de ses partenaires européens.
Ce qui a changé au fil de ces réformes, c’est le public de bénéficiaires d’allocations auquel cette politique s’adresse. Alors qu’ils visaient initialement les chômeurs, les principes du work first se sont progressivement étendus à un éventail plus large de bénéficiaires d’allocations en âge de travailler, en incluant notamment les parents isolés et les personnes bénéficiaires à long terme de prestations pour cause d’invalidité ou d’incapacité. Malgré un public de plus en plus diversifié, incluant des individus qui affrontent des obstacles complexes et structurels à l’emploi, la « boîte à outils » de la politique d’activation britannique ne s’est pas notablement agrandie ; au contraire, l’approche restrictive est simplement appliquée de plus en plus largement dans une politique qui suppose apparemment que non seulement les emplois soient disponibles, mais aussi que tous les individus en âge de travailler puissent retrouver un emploi avec la même facilité si la structure des incitations et des sanctions est adéquate. De plus, des réformes parallèles sur le financement et l’exécution de la PAMT remettent en cause la viabilité de nombreux prestataires de services d’emploi, ce qui laisse craindre un nouveau rétrécissement de l’approche britannique de l’activation dans les années qui viennent.
Ce document présente les principales évolutions des politiques d’activation menées par le Royaume-Uni ces dernières années. L’analyse couvre une période qui a connu d’importants changements économiques et politiques, avec non seulement la survenance d’une crise économique majeure et durable, mais aussi le remplacement du gouvernement de centre-gauche New Labour – après quatre mandats successifs – par une coalition de centre-droite entre conservateurs et libéraux après les élections de mai 2010. Elle montre qu’en dépit de ces changements de contexte, la caractéristique la plus frappante de la politique d’activation britannique est la parfaite continuité de sa logique dominante au fil du temps. Cet article présente tout d’abord le contexte général de cette politique en revenant sur le virage pris au cours des premiers gouvernements New Labour dans le domaine de l’activation, en mettant l’accent sur sa double stratégie politique, et en évaluant son rôle et son efficacité dans la lutte contre les problèmes du marché du travail britannique. La deuxième partie détaille le déploiement de cette logique politique, dirigée vers un éventail de plus en plus large de bénéficiaires d’allocations en âge de travailler, pour culminer dans le Welfare Reform Act (loi sur la réforme de la protection sociale) de 2012 : celui-ci a créé une forme unique d’allocation soumise à des conditions de ressources pour les personnes en âge de travailler, pratiquement sans tenir compte de leur état de santé ni de leur situation familiale ou professionnelle. La dernière partie jette un regard critique sur la stratégie politique secondaire, mais parallèle, visant à créer un support soi-disant plus « individualisé » par la privatisation des prestations de PAMT financées par le gouvernement du Royaume-Uni. Pour conclure, le présent article propose une réflexion sur la possible logique d’auto-entretien de l’activation restrictive et sur les risques à long terme liés à l’intégration récente des allocations pour tous les groupes de bénéficiaires en âge de travailler.

Texte intégral

La double approche de l’activation du New Labour

  • 1 Article rédigé en février 2013, NdE.
  • 3 C'est un point important, puisque lors de la campagne électorale de 1997, le New Labour s'était ali (...)

1Lorsque le New Labour est arrivé au pouvoir en 1997, interrompant finalement 18 années consécutives de gouvernement conservateur au Royaume-Uni, les perspectives semblaient favorables pour un changement de cap dans la politique du marché du travail. Alors que son succès électoral s’était bâti sur un rejet explicite de certaines de ces politiques traditionnelles tout en admettant qu’une partie au moins de l’héritage Thatcher était irréversible, le New Labour avait placé la lutte contre le chômage, et en particulier le chômage des jeunes, au centre de sa campagne, en même temps qu’un engagement à réduire la pauvreté infantile. Là où ses prédécesseurs conservateurs avaient pour ainsi dire abandonné les programmes relatifs au marché du travail, le New Labour s’est engagé à mettre en œuvre un ensemble de mesures d’incitation au travail, financé principalement par les recettes d’un « impôt exceptionnel » ponctuel de 5,2 milliards de livres sterling sur les infrastructures privatisées (Jones, 2012)3. Ce groupe de programmes qualifiés de « New Deals » a progressivement été mis en place à partir de 1998, en commençant par les 18-25 ans (New Deal for Young People, NDYP), puis en s’appliquant aux adultes au chômage de longue durée (New Deal 25 plus, ND25 +).

2Avec l’amélioration de la situation économique et la baisse du chômage, les dépenses réelles de la PAMT ont en fait diminué pendant le premier mandat du New Labour, avant d’augmenter plus rapidement entre le début et le milieu des années 2000, période où d’autres New Deals ont été introduits à destination de divers groupes encore plus éloignés du marché du travail (parents isolés, personnes handicapées et plus de 50 ans, cf. ci-après). Même alors, comme le montre le graphique 1, les dépenses du Royaume-Uni pour la PAMT étaient loin derrière celles de la plupart des autres pays d’Europe, ce qui est toujours le cas aujourd’hui.

Graphique 1 : Dépenses en matière de politique active de l’emploi en % du PIB – Exemples européens

Graphique 1 : Dépenses en matière de politique active de l’emploi en % du PIB – Exemples européens

Source : OCDE.

Graphique 2 : Dépenses du Royaume-Uni en matière de politique active de l’emploi en % du PIB, par grandes catégories de dépenses

Graphique 2 : Dépenses du Royaume-Uni en matière de politique active de l’emploi en % du PIB, par grandes catégories de dépenses

Source : OCDE.

3Plus que partout ailleurs, l’essentiel des dépenses était en outre dirigé vers le service public de l’emploi (SPE) chargé d’administrer les allocations et de faciliter la recherche d’emploi, y compris pendant une période « passerelle » initiale pour les personnes affectées aux New Deals, plutôt que vers des mesures telles que les emplois subventionnés, la création directe d’emplois ou la formation (cf. graphique 2). Pratiquement toute la hausse des dépenses britanniques pour la PAMT au début des années 2000 découle de la création et de la mise en œuvre nationale progressive de Jobcentre Plus, un nouveau « guichet unique » de SPE résultant de la fusion entre les agences gouvernementales consacrées au paiement de la sécurité sociale et au soutien à l’emploi, auparavant séparées (Wiggan, 2007).

4La fusion du paiement des allocations et des prestations de soutien sur le marché du travail résultant de la création de Jobcentre Plus indique la première direction réellement importante prise par le New Labour concernant l’activation : la surveillance toujours plus intrusive des bénéficiaires d’allocations sans emploi pour accélérer leur accès à l’emploi régulier, et la lutte contre ce qui était présenté comme des problèmes de « dépendance aux allocations ». Peu avant la première victoire électorale du New Labour en 1997, un nouveau système d’allocation de chômage avait été mis en place, la Jobseekers Allowance (JSA). Il réduisait la durée maximale des prestations d’assurance chômage de 12 à 6 mois, abaissait leur montant pour les bénéficiaires âgés de moins de 25 ans et renforçait les obligations des allocataires par l’introduction de Jobseekers Agreements, des conventions obligatoires qui définissaient les responsabilités des bénéficiaires en matière de recherche d’emploi (Clasen, 2011). Le New Labour a maintenu ces coupes dans les droits à prestations lors de son retour au gouvernement, et a encore renforcé les conditions de versement des allocations, en particulier par l’introduction de sanctions pour non-participation à certains des programmes New Deal (Lister, 2012, p. 128). Aujourd’hui, le système britannique d’allocations chômage est l’un des moins généreux des pays développés (Clegg, 2010), et l’un des plus conditionnels (OCDE, 2013, p. 74).

5Le développement d’un régime plus strict d’allocations a répondu à une seconde approche politique du New Labour – et a souvent été justifié par celle-ci –, à savoir l’intensification des efforts « pour que le travail paie ». L’un des aspects de ce volet a été l’introduction en 1999 d’un salaire minimum national, toutefois établi à un niveau de générosité plutôt modeste par rapport à de nombreux autres pays développés (Manning, 2012). Un autre aspect a été le développement de nouvelles allocations, plus généreuses, pour les travailleurs. Un éventail de crédits d’impôt a été mis en place pour compléter les revenus des ménages pauvres dont l’un des membres travaillait au moins 16 heures par semaine. Initialement destiné aux foyers avec enfants via le crédit d’impôt pour familles en emploi (Working Families Tax Credit), le système s’est étendu à partir de 2002 aux personnes sans enfant avec un Working Tax Credit (crédit d’impôt pour les familles de travailleurs à bas revenus). Ces paiements étaient effectués via le système fiscal, au moins en partie par désir d’épargner aux travailleurs toute stigmatisation qui pourrait être attachée à la perception d’allocations. Sous le gouvernement du New Labour, ces subventions permanentes sous condition d’emploi sont devenues un pilier crucial de la protection sociale au Royaume-Uni : en 2005-2006, le coût des crédits d’impôt atteignait presque 20 milliards de livres, contre seulement 2,3 milliards pour la JSA. Au début de son mandat, le New Labour s’est engagé à ne rien faire qui compromettrait fondamentalement le statut du Royaume-Uni de « marché du travail le plus faiblement réglementé des grandes économies du monde » (Cm 3968, 1998, p. 1), et son régime de crédits d’impôt représente vraisemblablement une tentative pour concilier cet engagement avec la durabilité sociale.

6En particulier par rapport aux précédents programmes de marché du travail appliqués au Royaume-Uni, les différents New Deals ont fait l’objet d’évaluations approfondies (pour un aperçu, cf. Hasluck/Green, 2007). En général, ces programmes ont montré un impact réel, mais plutôt modeste, en termes de réduction des demandes d’allocations et d’encouragement à l’accès à l’emploi. En ce qui concerne la transition vers un emploi « durable », défini par le gouvernement britannique comme un emploi durant au moins 13 semaines, le cumul entre 1998 et 2006 montre que cela a été le cas pour 45 % des personnes quittant le programme NDYP, et 31 % de celles qui sortaient du programme ND25 + (Clasen, 2009, p. 90). Au niveau global, les effectifs annuels de bénéficiaires de la JSA ont légèrement diminué, passant d’environ 1,15 million de personnes en l’an 2000 à 820 000 en 2006. Cependant, il est difficile d’attribuer avec certitude cette diminution à la combinaison souvent célébrée d’un marché du travail flexible et d’une politique d’activation plus volontariste. En fait, la croissance rapide de l’emploi dans le secteur public est responsable d’une grande partie de la croissance de l’emploi au Royaume-Uni au début du nouveau millénaire, et même une proportion non négligeable de la croissance de l’emploi dans le secteur privé résulte du programme d’investissement public du New Labour, par exemple dans la construction d’écoles et d’hôpitaux (Edmonds/Glyn, 2005).

7De plus, la répartition du non-emploi entre différents types de bénéficiaires d’allocations en âge de travailler est fortement façonnée par les caractéristiques institutionnelles des systèmes de sécurité sociale (Clasen/De Deken, 2013 ; Erlinghagen/Knuth, 2010) : au Royaume-Uni, les personnes officiellement au chômage représentent depuis longtemps une proportion relativement faible des bénéficiaires d’allocations en âge de travailler. Les demandes d’allocations déposées pour raisons de maladie ou d’invalidité ont représenté plus de la moitié de l’ensemble des allocations versées en 2000 en cas de non-emploi, alors que la même année, les parents isolés étaient presque aussi nombreux que les chômeurs. Même si l’effectif annuel des parents isolés bénéficiaires de prestations versées en cas de non-emploi a baissé entre 2000 et 2005, il a diminué deux fois moins que celui des bénéficiaires d’allocations de chômage (cf. graphique 3). Sur la même période, le nombre de bénéficiaires pour raisons de maladie et d’invalidité a en fait augmenté, principalement à cause de la durée croissante de perception individuelle. Même si la stratégie d’activation du New Labour pouvait être créditée d’un certain impact sur la réduction du chômage, il semblerait qu’elle n’ait pas fait grand-chose pour combattre les problèmes plus larges « d’inactivité professionnelle ».

Graphique 3 : Allocataires en âge de travailler (par milliers), sur la base de leur demande

Graphique 3 : Allocataires en âge de travailler (par milliers), sur la base de leur demande

Source : Guy Palmer ; graphique réalisé à partir de calculs issus de l'étude Work and Pensions Longitudinal Study [en ligne], ministère britannique du Travail et des Retraites, Londres, [2011]. Disponible sur : www.poverty.org.uk [consulté le 02/04/13].

  • 4 Ce chiffre exclut les éléments dits « familiaux » des crédits d'impôt, une part pratiquement univer (...)

8Il faut donc jeter un regard critique sur la relation invoquée entre la hausse de l’emploi et une réduction de la dépendance aux allocations. En raison notamment de la croissance rapide du régime des crédits d’impôt, encore accélérée par les réformes de 2002, une très forte proportion de la population en âge de travailler au Royaume-Uni – atteignant, en 2011, 17 % de tous les ménages actifs, c’est-à-dire 3,5 millions de ménages4 – dépend désormais d’allocations publiques (ou de « crédits ») tout en ayant un emploi. Pratiquement toute la baisse du nombre de bénéficiaires en âge de travailler entre le milieu des années 1990 et celui des années 2000, en pourcentage de la population en âge de travailler, a été « compensée » par cette croissance concomitante de la dépendance aux allocations de la part des travailleurs (Goerne, 2012). Le régime des crédits d’impôt peut certainement être salué pour ses effets positifs sur le taux de pauvreté au Royaume-Uni, en particulier sur le taux de pauvreté des ménages avec enfants, auxquels les crédits d’impôt les plus généreux étaient destinés (Gregg et al., 2012, p. 17). Cependant, il a remporté un succès plus mitigé dans son autre objectif, à savoir améliorer les incitations au travail. Alors que le régime des crédits d’impôt a fortement augmenté les incitations au travail pour les parents isolés et les couples avec enfants, il les a en fait réduites, en raison des taux de retrait et de leur interaction avec d’autres allocations, pour certains couples avec enfants (Adam/Browne, 2010). Le régime de crédits d’impôt élaboré par le New Labour a ainsi mieux fait pour encourager les gens à travailler que pour inciter les ménages à faibles revenus à les augmenter, en courant le risque de substituer une forme d’« enfermement » dans les allocations à une autre. Des recherches qualitatives ont également montré que les bénéficiaires comprenaient rarement comment était calculé le crédit d’impôt auquel ils avaient droit, ce qui leur donnait une impression d’impuissance (Dean, 2012).

Déploiement et regroupement : continuité et changements dans les récentes réformes de l’activation

  • 5 Le programme Pathways to Work (PtW, passeport pour le travail), destiné aux bénéficiaires d'indemni (...)

9Dix ans après la première victoire électorale du New Labour, le Welfare Reform Act de 2007 a constitué un changement dans l’étendue, sinon dans le contenu, de la stratégie d’activation du Royaume-Uni. Basés sur un objectif ambitieux d’emploi pour 80 % de la population en âge de travailler, les changements mis en place par cette loi visaient principalement les groupes de bénéficiaires d’allocations sans emploi autres que les chômeurs déclarés, notamment les bénéficiaires de prestations d’invalidité (indemnités d’incapacité et complément de revenus pour raisons d’invalidité) et les parents isolés, qui bénéficiaient jusqu’à l’adoption de cette loi – ce qui est plutôt inhabituel d’un point de vue international (Wright, 2011a) – d’un statut d’allocataire distinct si leur enfant le plus jeune était âgé de moins de 16 ans. Alors qu’il existait des New Deals spécifiques pour ces groupes depuis 1998 (New Deal for Lone Parents, NDLP, pour les parents isolés) et 2001 (New Deal for Disabled People, NDDP, pour les personnes handicapées) respectivement, ceux-ci avaient toujours fonctionné sur une base volontaire, contrairement aux New Deals destinés aux bénéficiaires de la JSA5. Le gouvernement en a conclu que pour atteindre son objectif de réduction des effectifs de bénéficiaires parmi ces groupes – 1 million de bénéficiaires d’allocations d’incapacité et 300 000 parents isolés sans emploi en moins –, il était nécessaire d’étendre le principe de versement conditionnel des allocations, ce qu’il a qualifié de « cadre clair de droits et de responsabilités » (Cm 6730, 2006).

10Des changements importants et controversés ont été apportés au système d’allocations pour les personnes handicapées dans la loi de 2007. À partir de 2008, l’Incapacity Benefit (indemnité d’incapacité versée sous conditions de cotisations) et l’Income Support (supplément de revenu pour cause d’invalidité versé sous conditions de ressources) ont tous deux été remplacés par une nouvelle allocation intégrée destinée aux personnes handicapées, l’Employment and Support Allowance (ESA, allocation d’emploi et de soutien). Comme la JSA, l’ESA présente des variantes sous conditions de cotisations et sous conditions de ressources, la première accessible uniquement aux personnes ayant versé suffisamment de cotisations sociales, et la seconde uniquement aux personnes faisant partie d’un ménage à faibles revenus. Tous les demandeurs de l’ESA doivent subir une évaluation de leur capacité au travail, à partir de laquelle ils sont soit transférés vers la JSA, soit affectés dans l’une des deux catégories d’ESA en fonction de leur degré d’invalidité. Si l’on estime que les demandeurs possèdent des « capacités limitées à l’exercice d’une activité professionnelle », ils sont affectés au « support group » (groupe de soutien), sans aucune obligation d’exercer une activité professionnelle pour recevoir leur allocation. Dans tous les autres cas, ils sont affectés au « work related activity group » (groupe d’activité professionnelle) et doivent assister à des entretiens professionnels obligatoires ou s’exposer à des sanctions financières. Ce système ayant été mis en place uniquement pour les nouveaux demandeurs en 2008, une grande partie des 1,5 million de bénéficiaires actuels des allocations préexistantes vont « migrer » vers l’ESA à la fin d’une période de réévaluation de leurs capacités de travail qui doit se terminer en 2014.

  • 6 Bien qu'il soit nettement plus strict que pour l'Income Support, le régime des conditions applicabl (...)

11Les parents isolés ont été l’autre cible principale du déploiement des principes d’activation au milieu des années 2000 (Bell, 2009). En vertu de la loi de 2007, l’âge de l’enfant le plus jeune, en dessous duquel les parents isolés à faibles revenus bénéficiaient d’un statut spécial pour les allocations, sans les exigences de recherche d’emploi liées à la JSA, a été progressivement abaissé. Il est passé du niveau traditionnel de 16 ans à 12 ans à partir de novembre 2008, puis à 7 ans à partir d’octobre 2010. Avant même que ce dernier changement soit opérationnel, la nouvelle coalition gouvernementale a annoncé dans son premier « budget d’urgence » que l’âge minimum allait encore diminuer, de sorte que depuis mai 2012, seules les mères isolées dont le plus jeune enfant a 5 ans ou moins peuvent prétendre à l’Income Support pour des raisons de responsabilités familiales. Tous les autres parents isolés doivent désormais demander la JSA, où ils sont soumis à un régime de conditions bien plus similaire à celui des autres personnes sans emploi6. Le gouvernement New Labour a justifié ces changements en faisant notamment référence à l’augmentation du soutien qu’il apportait, de manière ciblée, aux coûts de garde des enfants. Il a été démontré que la composante relativement généreuse du Working Families Tax Credit relative à la garde d’enfants constituait effectivement un facteur important pour faciliter l’accès aux dispositifs de garde d’enfants des parents isolés dans les années qui ont immédiatement précédé l’introduction des nouvelles règles de versement des allocations (Francesconi/van der Klauww, 2007). Cependant, en raison du coût extrêmement élevé des services de garde d’enfants au Royaume-Uni, même ces subventions ciblées ne garantissent pas leur accessibilité aux parents à faibles revenus. L’OCDE a calculé que le coût de la garde d’enfants, en pourcentage du revenu net familial d’un foyer monoparental avec un emploi à plein temps reste, avec 67 % du salaire moyen, au-dessus de la moyenne de l’OCDE, et dépasse le double du coût supporté par des familles équivalentes dans huit États membres de l’UE (OCDE, 2007).

  • 7 Entretien avec un ancien fonctionnaire du Trésor, 6 décembre 2012.

12Les changements apportés par la loi de 2007 ont eu pour résultat soit de faire passer un grand nombre de bénéficiaires au régime JSA, soit de les transférer vers un régime d’allocation beaucoup plus ressemblant à la JSA en ce qui concerne les conditions liées à l’emploi. Seuls les parents isolés dont l’enfant le plus jeune est âgé de cinq ans ou moins, ou les personnes souffrant d’un handicap assez grave pour empêcher toute « activité professionnelle », ont conservé un statut – respectivement au titre de l’Income Support et du groupe de soutien de l’ESA – qui les exempte de la logique d’activation du reste du système en développement. Ainsi, la réforme des allocations de sécurité sociale britanniques (sous conditions de ressources) dans le sens de la logique d’activation semblait tendre de plus en plus vers la création d’un système unique pour tous les groupes « sans emploi » (Clasen, 2011). L’idée d’une allocation totalement intégrée pour toutes les personnes en âge de travailler avait effectivement été suggérée par un rapport indépendant sur l’avenir de l’incitation au travail, livré au gouvernement New Labour en 2007 (Freud, 2007), et le dernier ministre du Travail et des Retraites du New Labour a commandé des recherches pour s’informer sur la conception d’une telle politique (Sainsbury/Weston, 2010). Toutefois, il est entendu que le Trésor s’est alarmé des coûts de transition – politiques autant que financiers – susceptibles d’accompagner un tel remaniement du système des allocations, ce qui a mis un frein aux plans du New Labour dans ce domaine7.

13L’arrivée au pouvoir de la coalition gouvernementale conservatrice-libérale après les élections générales de mai 2010 a abouti à la nomination de Iain Duncan-Smith au poste de ministre du Travail et des Retraites. Dans l’opposition, Duncan-Smith avait mis en place un éminent groupe de réflexion sur la politique sociale, le Centre for Social Justice (CSJ, Centre pour la justice sociale), qui avait proposé en 2009 une restructuration encore plus radicale des allocations pour les personnes en âge de travailler que ce qu’envisageait le gouvernement New Labour alors au pouvoir (Centre for Social Justice, 2009). Le CSJ proposait de créer un crédit universel (Universal Credit) qui non seulement regrouperait les différentes allocations sous conditions de ressources pour les personnes sans emploi en âge de travailler, mais les fusionnerait avec le régime de crédit d’impôt. Alors que le principe des allocations sous conditions s’appliquait déjà à pratiquement toutes les personnes en âge de travailler, le CSJ militait pour regrouper le soutien aux personnes sans emploi et aux personnes actives occupées dans un unique ensemble de prestations.

  • 8 Le régime des crédits d'impôt, en particulier, était notoirement miné par des problèmes persistants (...)

14Les arguments avancés en faveur d’une allocation intégrée pour les personnes en âge de travailler avaient toujours été associés à l’extrême complexité du système existant, et aux avantages de toute simplification possible pour améliorer le niveau de participation, pour réduire les erreurs et la fraude8, et enfin pour inciter les bénéficiaires à travailler. Dans les propositions du CSJ, comme dans le Livre blanc présenté au Parlement peu après l’entrée de Duncan-Smith au ministère du Travail et des Retraites (Cm 7957, 2010) qui s’en inspire largement, c’est toutefois le problème des incitations au travail qui dominait, alors que les autres justifications de la simplification étaient devenues « presque invisibles » (Sainsbury, 2010, p. 103). La préface du Livre blanc précisait que l’objectif du système Universal Credit (UC) était de « s’assurer que le travail paye toujours et que l’on voie qu’il paye » (Cm 7957, 2010, p. 1). Cela suggère fortement que les mesures dissuasives créées par le système de protection sociale ont été les principaux obstacles à la croissance de l’emploi, même si la réforme a été dévoilée dans le sillage d’un bond massif du chômage dû aux effets de la crise financière et économique mondiale.

15En s’appuyant à certains égards sur la logique du système de crédit d’impôt du New Labour – tout en le ramenant sous la responsabilité administrative du ministère du Travail et des Retraites –, l’UC vise à améliorer les incitations financières au travail. Les propositions du CSJ militaient pour une exonération de revenus généreuse et pour un taux de dégressivité – le taux auquel l’allocation est réduite au fur et à mesure que les revenus augmentent – unifié et relativement graduel de 55 %. Le Trésor a renâclé devant les implications financières de cette proposition, et dans le système qui sera mis en place à partir d’octobre 2013, le taux de dégressivité unique sera plutôt fixé à 65 %. Bien que cela diminue le taux d’imposition auquel seront soumis certains bénéficiaires d’allocations qui trouvent un emploi, en pratique les effets vont varier considérablement entre les bénéficiaires de différentes allocations ou crédits d’impôt existants. L’Institute for Fiscal Studies estime qu’environ 1,8 million de personnes subiront en fait un taux d’imposition marginal effectif supérieur suite à ces changements, soit plus que l’estimation de 1,7 million de personnes qui bénéficieront d’une baisse de ce taux (Brewer et al., 2011). En moyenne, les bénéficiaires d’allocations existantes versées en cas de non-emploi auront plus d’incitations à travailler, tandis que les personnes actuellement actives mais bénéficiant de crédits d’impôt seront encore plus dissuadées d’augmenter leurs heures de travail (ou de trouver un emploi, pour un éventuel conjoint d’un bénéficiaire actif), puisque la dégressivité de l’UC est moins forte que pour de nombreuses allocations versées en cas de non-emploi, mais plus forte que pour les crédits d’impôt. Puisque l’UC non seulement abolit l’exigence d’un nombre d’heures minimal qui existait sous le régime du crédit d’impôt, et, dans certains cas, aggrave le « piège » en termes de temps de travail que constituent les incitations limitées à gagner plus, il court le risque de faciliter des contrats d’emploi à très bas salaire tout en y emprisonnant les salariés. Il risque également d’avoir des effets fortement discriminatoires en fonction du sexe, puisqu’il privilégie implicitement l’augmentation de l’emploi au niveau du foyer par rapport à l’amélioration des incitations au travail pour tous les individus, ce qui aurait été considérablement plus cher (Lakhani, 2012).

  • 9 Les couples avec enfants ou autres responsabilités familiales devront désigner un adulte comme « pr (...)

16Ce que l’UC ne peut pas obtenir par la « carotte » d’incitations financières accrues, elle tentera de le réaliser en agitant le « bâton » de conditions plus strictes, progressant ainsi encore sur le second des deux volets de la logique d’activation du New Labour. L’UC comprendra quatre niveaux de conditionnalité, dont trois – full conditionality (conditionnalité complète), work preparation (préparation professionnelle) et no conditionality (absence de conditionnalité) – reflètent fidèlement les conditions qui, dans le système préexistant, s’appliquent respectivement à la JSA, au groupe d’activité professionnelle et au groupe de soutien de l’ESA. Un niveau intermédiaire entre l’absence de conditionnalité et la préparation professionnelle, appelé « keeping in touch with the labour market » (rester en contact avec le marché du travail), sera mis en place pour les parents isolés ayant des enfants de moins de cinq ans, en les obligeant à participer à des entretiens réguliers pour discuter de leurs futurs projets professionnels. La conditionnalité s’étend également aux deux adultes d’un couple, y compris les couples avec enfants9 ; chaque adulte d’un ménage demandeur se verra affecter un niveau de conditionnalité à partir de l’évaluation de sa situation individuelle. La conditionnalité s’appliquera désormais jusqu’à un certain seuil de revenus, ce qui signifie que certaines personnes qui travaillent mais gagnent moins que ce seuil seront obligées de chercher à augmenter leurs heures, soit à leur poste actuel, soit, si ce n’est pas possible, en trouvant un autre emploi. Il est à noter que dans ces deux situations – couples et personnes actives –, des conditions plus strictes de droit aux allocations sont mises en place précisément pour les groupes dont les incitations financières à travailler, ou à travailler plus, vont souvent diminuer suite aux changements de l’UC. Certains pensent que la conditionnalité appliquée aux personnes en emploi pourrait également décourager les employeurs de recruter des personnes bénéficiaires de l’UC, ce qui saperait l’objectif principal de l’allocation (ibid., p. 463).

17Le gouvernement a présenté l’UC comme « le changement le plus important au système de protection sociale depuis les réformes Beveridge de 1947 » (Cm 7957, 2010, p. 58). Il est certain que cette réforme est une entreprise de grande ampleur, qui nécessitera des changements substantiels aux structures administratives existantes et des investissements coûteux dans de nouveaux processus, notamment dans l’infrastructure informatique intégrée qui sera nécessaire pour les procédures « numériques par défaut » envisagées pour le dépôt des demandes. Il reste de nombreuses questions en suspens sur la manière dont ces éléments et d’autres détails de la réforme seront mis en pratique (Royston, 2012). Toutefois, là où le rapport Beveridge recadrait fondamentalement les principes sous-jacents de la sécurité sociale britannique, l’UC semble, malgré toutes les ruptures pratiques qu’il implique, représenter essentiellement une extension et un ajustement de la logique d’activation généralisée mise en place sous le New Labour, plaçant la même confiance dans la capacité d’un système combinant des conditions plus strictes de versement des allocations et des subventions généralisées aux bas salaires à régler les problèmes des personnes défavorisées sur le marché du travail.

Combattre les barrières complexes à l’emploi ? Du Flexible New Deal au Work Programme

18La logique de l’UC repose largement sur un ensemble d’hypothèses supposant de grandes similarités entre les personnes en âge de travailler confrontées à des difficultés sur le marché du travail. Ces réformes supposent que toutes les personnes en âge de travailler seront capables de (re)trouver un emploi si le système des allocations peut être réorganisé de manière à fournir un ensemble adéquat d’incitations positives et négatives. Alors que le gouvernement prétend que la conditionnalité du régime de l’UC sera « personnalisée », l’introduction du nouveau système d’allocations intégré va en fait, à maints égards, se retourner contre les individus qui bénéficient d’un soutien sur mesure de la part de Jobcentre Plus. Par exemple, puisque les parents isolés cesseront d’être considérés comme un groupe de bénéficiaires spécifiques, les lone parent advisors, conseillers spécialisés précédemment employés par Jobcentre Plus pour les aider à se frayer un chemin vers le marché du travail en surmontant un ensemble de barrières et d’obstacles très spécifiques (au retour) à l’emploi liés à des problèmes tels que la garde des enfants, risquent eux aussi de disparaître progressivement. Même s’il constitue un système d’allocations largement intégré regroupant une palette très large de bénéficiaires, de par sa conception même, l’UC ne contient guère d’éléments permettant de prendre en compte la situation particulière des individus, au-delà des revenus de leur ménage.

19La réponse des gouvernements successifs à ces inquiétudes a été de diriger les bénéficiaires confrontés à des difficultés inhabituelles pour retrouver un emploi, les « cas difficiles à aider », vers des programmes d’incitation au travail. Même si les dépenses pour la PAMT ont été, comme indiqué précédemment, un élément relativement secondaire dans l’approche britannique de l’activation, depuis les premiers New Deals, il existait déjà une obligation d’inscription à divers programmes pour différents groupes de bénéficiaires après un certain temps de perception des allocations, et cela se poursuivra dans l’UC. Le principe est le suivant : les participants à un programme d’incitation au travail peuvent recevoir un soutien plus personnalisé, incluant l’accès à un choix d’options et de services d’intégration sur le marché du travail, pour les aider à surmonter les barrières qui les empêchaient jusqu’alors de sortir directement du régime des allocations vers un emploi régulier.

20L’une des principales évolutions de la PAMT au Royaume-Uni ces dernières années a été l’émergence, puis la généralisation, de nouvelles formes de contrats et de prestations de services (Wright, 2011b). Une nouvelle fois, il s’agit d’une direction que le New Labour avait prise, le gouvernement de coalition actuel poursuivant sur cette voie. Outre le développement des New Deals nationaux visant des groupes démographiques particuliers, le New Labour a piloté un certain nombre de programmes locaux d’incitation au travail, généralement dans des régions présentant des niveaux élevés de chômage et/ou d’inactivité professionnelle. Ces programmes pilotes, notamment les projets Employment Zones (zones d’emploi), City Strategy (stratégie de ville) et Working Neighbourhoods Fund (fonds de quartiers pour l’emploi), étaient différents des New Deals classiques en ce qu’ils offraient une plus grande flexibilité pour créer des mécanismes locaux variables de prestations et accorder un rôle accru aux sociétés privées et aux associations de bénévoles qui étaient souvent en concurrence pour obtenir des contrats de prestations (principe de « contestabilité »). Ces initiatives ont également donné lieu aux premières expérimentations de politique du marché du travail au Royaume-Uni reposant sur des modèles de paiement en fonction des résultats, qui récompensent financièrement les prestataires s’ils atteignent des objectifs d’emploi prédéfinis pour leurs clients. Un modèle de paiement similaire a été utilisé dans les tests du programme PtW pour les bénéficiaires d’allocations d’invalidité. Cependant, jusqu’au milieu des années 2000, le gouvernement considérait ces approches comme « complémentaires aux dispositions essentielles centralisées et standardisées » (ibid., p. 95).

21La situation a changé dans la seconde moitié de la décennie. Le rapport de 2007 présenté par l’ancien banquier d’affaires David Freud au gouvernement New Labour sur l’avenir du système d’incitation au travail avançait qu’il existait « de bonnes raisons pour approfondir [...] l’implication du secteur privé et bénévole dans la prestation de services d’incitation au travail », en citant notamment le rôle de la concurrence comme moteur d’innovation et de qualité garantissant le meilleur retour sur investissement, l’accroissement potentiel des choix pour les bénéficiaires et la possibilité de transférer une partie du risque des dispositions de la PAMT de l’État vers des prestataires privés et bénévoles via un système de paiement en fonction des résultats (Freud, 2007, p. 51-52). Finalement, il en concluait que la créativité (motivée par les profits) des prestataires du secteur privé et bénévole, en concurrence pour les contrats, assurerait de meilleurs résultats pour l’emploi des bénéficiaires sans emploi et « difficiles à aider » que le secteur public ne serait capable d’obtenir par son fonctionnement traditionnel. Il proposait donc de rationaliser les New Deals existants et divers programmes locaux en les regroupant en un seul plan qui serait attribué par un processus d’appel d’offres concurrentiel à des « contractants principaux » couvrant une zone géographique donnée, lesquels sous-traiteraient à des prestataires plus spécialisés la plupart des services vers lesquels ils dirigeraient leurs clients. Dans ce système, les contractants principaux seraient payés par l’État, au moins en partie en fonction des résultats, avec un système de tarification différencié reflétant les difficultés rencontrées pour aider différents individus à trouver un emploi. Il notait qu’en marchéisant toutes les dispositions essentielles de l’incitation au travail, on créerait un « marché de plusieurs milliards de livres par an », susceptible « d’attirer l’engagement d’un large éventail de prestataires privés et de groupes de bénévoles » (ibid., p. 75).

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22Le Flexible New Deal (FND, New Deal flexible), qui a commencé à fonctionner dans des régions spécifiques du pays en avril 2009 et devait être généralisé à partir d’avril 2010, a été la réponse du New Labour au rapport de Freud. Sans avoir suivi sa suggestion d’un système totalement intégré10, la conception du nouveau système s’est largement inspirée des principes soutenus par Freud, avec notamment un système de paiement en fonction des résultats pour les prestataires mis en concurrence pour des contrats, et une approche de « boîte noire » concernant la fourniture des prestations, qui spécifiait des normes minimales de services, mais laissait les prestataires organiser librement leurs interventions à l’intérieur de ces définitions. Juste après le début de la 2e phase planifiée du déploiement du FND, le nouveau gouvernement de coalition a annoncé qu’il fallait le remplacer, à cause d’un certain nombre de défauts de conception et de fonctionnement, notamment une « surspécification » des services par le gouvernement et de faibles incitations pour encourager les prestataires à obtenir de bons résultats.

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23L’alternative du nouveau gouvernement pour remplacer le FND, le Work Programme (WP, Programme de travail), traitait ces faiblesses supposées en allant encore plus loin dans la direction suggérée par le rapport Freud11. Le WP est un programme totalement intégré qui a remplacé toutes les mesures de PAMT existantes ; son modèle de paiement aux prestataires s’appuie encore plus sur les résultats en termes d’emplois que le FND. D’après le WP, le « paiement d’inscription » initial, effectué automatiquement lors du rattachement au programme, ne représente que 4 à 12 % du montant total disponible, en fonction du groupe de bénéficiaires, le reste dépendant des performances du prestataire (National Audit Office, 2012, p. 15). Un prestataire ne touchera le montant maximal que si une personne qui est inscrite chez lui conserve un emploi pendant deux années entières. Ainsi, les prestataires supportent bien plus largement le risque d’échec du programme que sous le FND. En outre, même s’ils atteignent leurs objectifs, ils doivent attendre beaucoup plus longtemps avant d’obtenir un paiement complet, ce qui suggère qu’ils doivent avoir la capacité de lever des capitaux à partir d’autres secteurs de leur activité ou sur le marché pour financer leurs opérations. De plus, il n’existe aucune norme minimale nationale concernant les services du WP, ce qui signifie que le contenu de la « boîte noire » est pratiquement entièrement à la discrétion des prestataires. Le WP vise en outre à obtenir plus de résultats que les programmes qu’il remplace, pour un investissement inférieur ; il est supposé gérer 1 à 1,5 million de bénéficiaires pour un coût annuel public de 650 millions de livres, alors que les précédents systèmes touchaient 0,75 à 1,1 million de bénéficiaires, pour un coût de 786 millions de livres (ibid., p. 13). Ainsi, les prestataires du WP ont autant la nécessité que la possibilité de concevoir un ensemble de services qui ont un impact maximum pour un coût minimum.

24Le rapport Freud faisait référence aux preuves internationales qui démontrent le succès des modèles de paiement en fonction des résultats pour des prestations marchéisées dans le domaine de l’incitation au travail. En regardant de plus près l’expérience des pays qui se sont engagés le plus loin sur ce chemin, on peut au contraire s’inquiéter (Finn, 2009 ; Wright, 2008). Il a été prouvé que les coûts transactionnels élevés tendent à limiter la concurrence dans la pratique, en sapant les vertus prétendument créatrices du marché, tout en donnant lieu à l’émergence de grands acteurs du marché disposant d’une influence financière et politique considérable. De toute évidence, les systèmes marchéisés créent de fortes incitations au « tri » et à l’» écrémage », et la différenciation des paiements par grands groupes de clients ne peut empêcher ces pratiques que jusqu’à un certain point. On estime que seul un système bien appliqué de normes nationales minimales, dont le WP est totalement dépourvu, peut éviter que certains des bénéficiaires les plus difficiles à aider soient de fait « mis à l’écart » par les prestataires, sans accès à aucun service. De petites organisations bénévoles risquent également de lutter pour survivre dans l’environnement concurrentiel du WP, incapables de supporter le risque que le modèle de contrat les oblige à endosser et/ou peu enclines à sacrifier leurs normes de service et leurs valeurs sur l’autel de la rentabilité. Bien que cela puisse être considéré comme une « élimination » bienvenue des acteurs non compétitifs sur le marché, cela risque également de nuire à des sources précieuses d’expérience et de compétences dans le travail avec les groupes les plus vulnérables. Les recherches préliminaires du ministère du Travail et des Retraites sur le fonctionnement du WP ont montré qu’une grande partie de ces craintes étaient justifiées. Elles montrent notamment que les « prestataires pratiquent l’écrémage et la mise à l’écart des bénéficiaires malgré le régime de paiement différencié » et que « les personnes jugées les plus difficiles à aider doivent, dans de nombreux cas, se contenter de rares contacts de routine avec les conseillers, souvent sans aucune chance ou presque d’être orientés vers une aide spécialisée (et peut-être coûteuse), qui pourrait leur permettre de surmonter les barrières spécifiques les empêchant d’accéder à l’emploi » (Newton et al., 2012).

25Il semble donc exister une certaine incompatibilité structurelle entre la conception et le fonctionnement du WP d’une part, et l’objectif avoué du gouvernement de fournir une aide plus personnalisée à ceux qui ont le plus de difficultés sur le marché du travail. Les faiblesses structurelles du WP se cumulent par ailleurs avec d’autres facteurs conjoncturels, notamment le contexte déprimé de l’économie et du marché du travail dans lequel il a été introduit. Cela explique en partie pourquoi les performances du WP ont été médiocres non seulement pour les bénéficiaires les plus difficiles, mais aussi pour tous les groupes. Un rapport du Comité des comptes publics (Public Accounts Committee) a montré que pendant ses 14 premiers mois de fonctionnement (de juin 2011 à juillet 2012), seulement 3,6 % des bénéficiaires du WP ont quitté le régime des allocations pour accéder à un emploi durable, ce qui représente moins d’un tiers de ce que le ministère du Travail et des Retraites espérait atteindre, et se situe « bien en dessous des propres estimations du ministère sur ce qui se serait passé s’il n’y avait pas eu de Work Programme » (House of Commons Committee of Public Accounts, 2013, p. 3). Le rapport montrait également que pas un seul des 18 prestataires n’avait atteint ses objectifs minimaux en termes de performances, contrevenant de ce fait à leurs obligations contractuelles, voire se trouvant dans certains cas en grand danger d’insolvabilité, étant donné le modèle de paiements. Les infrastructures déjà faibles du Royaume-Uni en matière de PAMT menacent donc sérieusement de s’atrophier encore plus, ce qui mènera de facto à une logique d’activation du marché du travail encore plus restrictive.

26Dans cet article, nous avons analysé l’évolution de la logique politique d’activation du marché du travail au Royaume-Uni ces dernières années. Nous avons montré que les deux principales voies d’élaboration des politiques sous le gouvernement du New Labour – renforcement de la conditionnalité relative du versement des allocations et développement d’un soutien financier généralisé pour les personnes en emploi – ont été encore accentuées sous la coalition actuelle conservatrice-libérale, même si celle-ci est arrivée au pouvoir en plein milieu d’une crise majeure de l’économie et de l’emploi. Les principales innovations politiques des dernières années ont résidé dans la fusion des prestations liées à l’exercice d’un emploi avec les prestations de non-emploi (regroupement), et dans l’extension de la conditionnalité quant au versement des allocations, d’abord à de nouveaux groupes de bénéficiaires sans emploi, puis aux personnes ayant un emploi faiblement rémunéré (déploiement). L’expérimentation de la privatisation des prestations de PAMT est un autre thème commun aux derniers gouvernements du Royaume-Uni, mais il semble que cela ne soit destiné qu’à affaiblir encore plus la place déjà marginale de la PAMT dans la politique d’activation du Royaume-Uni.

  • 12 Au vu des faibles performances de l'économie britannique, cet engagement a récemment été corrigé po (...)

27Même si l’approche structurelle de l’activation au Royaume-Uni s’est caractérisée par une forte continuité ces dernières années et au fil des différents gouvernements, il y a également eu des différences, notamment dans l’engagement à maintenir les dépenses publiques dans ce domaine. Outre le déploiement et le regroupement, le gouvernement est également en train de revenir sur les dispositions relatives aux personnes en âge de travailler d’une manière agressive, jamais vue chez ses prédécesseurs. La coalition gouvernementale s’est engagée à combler l’important déficit public du Royaume-Uni d’ici la fin 201512, entraînant l’adoption de mesures d’austérité sans précédent par leur ampleur et leur rapidité d’application (Taylor-Gooby/Stoker, 2011). Bien qu’elles soient décisives dans l’élaboration de la stratégie gouvernementale, les politiques visant les ménages en âge de travailler, en particulier les ménages avec enfants, ont été bien plus affectées que celles destinées aux personnes âgées (Browne, 2012). En raison des changements introduits par le gouvernement actuel, les allocations pour les personnes en âge de travailler seront désormais indexées sur l’indice des prix à la consommation, qui augmente plus lentement que l’indice des prix de détail précédemment utilisé, tandis qu’un « plafond de prestations » viendra limiter le montant total des allocations pouvant être perçu par un ménage en âge de travailler. Dans la période précédant l’introduction de l’UC, les conditions d’éligibilité aux crédits d’impôt ont été considérablement resserrées. L’ESA sous conditions de cotisations a été limitée à une durée maximale de 12 mois pour les bénéficiaires affectés au groupe d’activité professionnelle, alors qu’auparavant, elle était versée sans limitation de durée aux personnes ayant suffisamment cotisé. Le remboursement des frais de garde d’enfants pour les ménages à faibles revenus est tombé de 80 % à 70 %, les services de garde d’enfants ayant été également réduits par une chute des financements publics locaux. Tous ces changements ont été critiqués par l’OCDE (2011) qui les estime susceptibles de s’opposer aux efforts engagés pour aider les personnes à retrouver un emploi et lutter contre la pauvreté.

28Il est certain qu’en période d’austérité, les politiques destinées aux personnes en âge de travailler sont toujours plus vulnérables que les autres secteurs de la protection sociale, comme les retraites ou l’assurance maladie (Diamond/Lodge, 2013). Toutefois, leur vulnérabilité particulière au Royaume-Uni en cette période de récession devrait également être considérée comme une conséquence indirecte du discours ambiant sur l’activation depuis 10 ans et plus. James Purnell, lorsqu’il était ministre du Travail et des Retraites sous le gouvernement du New Labour, a déclaré que « rendre le système de protection sociale plus exigeant vis[ait] également à créer les conditions lui permettant de devenir plus généreux » (Purnell, 2009, p. 203). Mais alors que les discours et les politiques ont de plus en plus insisté sur les conditions d’attribution ces dernières années, l’attitude publique envers le soutien aux chômeurs et autres groupes sans activité professionnelle s’est réellement durcie. Le récent sondage British Social Attitudes montre que malgré l’entrée en récession, on note depuis 2007 « moins d’enthousiasme concernant les dépenses publiques pour toutes sortes d’allocations et une croyance de plus en plus répandue selon laquelle le système de protection sociale encourage la dépendance » (Clery, 2012, p. 17). Alors que lors des précédents ralentissements économiques, l’attitude envers les bénéficiaires d’allocations tendait à devenir de plus en plus positive, cette fois-ci « le soutien apporté aux dépenses supplémentaires a continué de décliner et... reste à un niveau historiquement bas » (ibid., p. 7). De cette manière, on peut affirmer que la logique d’activation restrictive des récents gouvernements britanniques présente une dynamique d’auto-entretien, car elle nuit à la légitimité populaire de l’intervention d’État, sous quelque forme que ce soit, en faveur des personnes en âge de travailler.

29Dans ce contexte, on peut clairement voir les risques que présente l’intégration des systèmes d’allocations pour différents bénéficiaires « inactifs » et pour les personnes actives (actifs occupés et chômeurs), telle qu’elle résultera de la mise en œuvre de l’UC. Les personnes porteuses de handicaps et, dans une moindre mesure, les parents isolés, ont toujours eu tendance à être considérés comme plus « méritants » du soutien public que les chômeurs. De la même manière, les améliorations apportées aux allocations pour les personnes en emploi ont généralement été plus faciles à justifier politiquement que les augmentations du soutien aux personnes sans emploi, étant donné le débat sur les politiques sociales publiques qui oppose fréquemment les « fainéants » aux « travailleurs ». Tandis qu’en théorie, la fusion des allocations concernant des groupes en âge de travailler très divers pourrait préserver les allocations destinées aux groupes traditionnellement considérés comme « peu méritants », il semble nettement plus probable que les allocations versées aux groupes les plus méritants seront « entachées » par l’association, aux yeux du public, avec le chômage. À moyen terme, cela pourrait se traduire par une poursuite du déclin de l’aide publique apportée aux personnes ayant une situation professionnelle précaire, dans un pays où cette aide est déjà très limitée.

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Notes

1 Article rédigé en février 2013, NdE.

2 Il est à noter que depuis la décentralisation, les politiques appliquées aux personnes en âge de travailler diffèrent légèrement selon les nations qui constituent le Royaume-Uni, l'Irlande du Nord présentant les plus grandes divergences locales. Toutefois, le reste du système de sécurité sociale du pays et le soutien aux chômeurs relevant toujours des compétences de Westminster, il reste pertinent de parler d'une « approche britannique » à ce sujet.

3 C'est un point important, puisque lors de la campagne électorale de 1997, le New Labour s'était aligné sur les promesses des conservateurs de ne pas relever l'impôt sur le revenu pendant le prochain mandat du Parlement.

4 Ce chiffre exclut les éléments dits « familiaux » des crédits d'impôt, une part pratiquement universelle du régime des crédits d'impôt qui a bénéficié aux ménages au moins dans une certaine mesure jusqu'à un niveau élevé de l'échelle des revenus, mais a été largement réduite à partir de 2011-2012 dans le cadre des mesures actuelles d'austérité du gouvernement.

5 Le programme Pathways to Work (PtW, passeport pour le travail), destiné aux bénéficiaires d'indemnités d'incapacité, constitue une exception partielle à ce principe. Mis en place à titre expérimental dans trois régions en 2003, il a été étendu à l'ensemble du pays à partir de 2008. Le modèle PtW impliquait une coopération entre les prestataires de divers services (emploi, santé, psychologie du travail) pour apporter un soutien intensif et une gestion de l'état de santé aux personnes souffrant d'un handicap afin de faciliter leur intégration à moyen terme sur le marché du travail. Le programme PtW comprenait un entretien professionnel obligatoire 8 semaines après la première demande d'indemnités d'incapacité.

6 Bien qu'il soit nettement plus strict que pour l'Income Support, le régime des conditions applicables aux parents isolés dans le régime JSA n'est pas identique à celui des autres bénéficiaires. Les parents isolés peuvent limiter leurs heures de travail ou refuser des emplois s'ils ne disposent pas de moyens de garde « appropriés ou adéquats » pour leurs enfants. Contrairement aux autres demandeurs d'emploi, ils ne peuvent être sanctionnés que pour absence à un entretien professionnel, pas pour non-recherche d'emploi ou pour refus d'une offre d'emploi (Wright, 2011a, p. 73).

7 Entretien avec un ancien fonctionnaire du Trésor, 6 décembre 2012.

8 Le régime des crédits d'impôt, en particulier, était notoirement miné par des problèmes persistants d'erreurs de paiement liés aux changements fréquents de situation des personnes et des ménages.

9 Les couples avec enfants ou autres responsabilités familiales devront désigner un adulte comme « principale personne en charge », car cela aura un impact sur leur niveau de conditionnalité.

10 Le nouveau programme n'a fusionné que le NDYP, le ND25 + et quelques programmes moins importants. On peut noter que les dispositions relatives aux bénéficiaires porteurs de handicaps n'ont pas été incluses, le PtW étant resté en place.

11 Dans une manifestation individuelle de cohérence politique entre les deux principaux partis, David Freud avait en décembre 2009 changé d'allégeance pour rejoindre le parti conservateur, après avoir conseillé le New Labour sur le système d'incitation au travail. Lors du retour du parti conservateur au gouvernement, il a été non seulement élevé au rang de pair à vie, mais il a obtenu un petit portefeuille ministériel au ministère britannique du Travail et des Retraites.

12 Au vu des faibles performances de l'économie britannique, cet engagement a récemment été corrigé pour viser l'annulation du déficit d'ici la fin 2017.

Table des illustrations

Titre Graphique 1 : Dépenses en matière de politique active de l’emploi en % du PIB – Exemples européens
Légende Source : OCDE.
URL http://books.openedition.org/cirac/docannexe/image/334/img-1.jpg
Fichier image/jpeg, 68k
Titre Graphique 2 : Dépenses du Royaume-Uni en matière de politique active de l’emploi en % du PIB, par grandes catégories de dépenses
Légende Source : OCDE.
URL http://books.openedition.org/cirac/docannexe/image/334/img-2.jpg
Fichier image/jpeg, 228k
Titre Graphique 3 : Allocataires en âge de travailler (par milliers), sur la base de leur demande
Légende Source : Guy Palmer ; graphique réalisé à partir de calculs issus de l'étude Work and Pensions Longitudinal Study [en ligne], ministère britannique du Travail et des Retraites, Londres, [2011]. Disponible sur : www.poverty.org.uk [consulté le 02/04/13].
URL http://books.openedition.org/cirac/docannexe/image/334/img-3.jpg
Fichier image/jpeg, 297k

Auteur

Maître de conférences, Département de Politique sociale, École de Science sociale et politique (School of Social and Political Science), Université d’Édimbourg.

Marie-Céline Georg (Traducteur)

© CIRAC, 2013

Conditions d’utilisation : http://www.openedition.org/6540

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