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L'aide au retour à l'emploi

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Solène Hazouard
, 
René Lasserre
, 
Henrik Uterwedde

V – Politiques d'activation en Europe et en Australie

Activation en Finlande : pourquoi de bonnes mesures semblent-elles avoir un faible impact sur l’emploi ? Ou ce que permet une politique active du marché de l’emploi1

Simo Aho
Traduction de Marie Gravey

Résumé

Les politiques actives du marché du travail (PAMT, activation) sont depuis des décennies une manière très importante de gérer le chômage dans les pays industrialisés développés. L’activation vise largement les chômeurs assurés ainsi que les personnes demandant l’aide sociale. Le taux d’activation (part moyenne de participation à des programmes de PAMT par rapport au nombre total de chômeurs et participants) est actuellement de plus de 30 % en Finlande, et même considérablement plus élevé dans d’autres pays. Les mesures (formation, emploi subventionné, etc.) sont assurées par l’administration de l’emploi, divers organismes de formation, les municipalités ainsi que par le secteur non marchand. La participation est sanctionnée de différentes manières et à des degrés divers.
Le principal objectif explicite de la PAMT est de faire progresser l’emploi des participants. Cependant, selon toute une série d’évaluations, l’impact moyen net de ces mesures au niveau micro sur l’emploi ultérieur des participants est en général assez modeste et, parfois même, négatif (même si, dans certains cas, et en particulier dans le contexte du modèle danois de « flexicurité », on affirme que les résultats sont meilleurs) (exemples d’évaluation dans : Martin/Grubb, 2001 ; Calmfors et al., 2002 ; Kluve et al., 2005 ; Commission européenne, 2006, p. 134-142).
Pourquoi, malgré des efforts importants, la politique n’atteint-elle pas ses objectifs ? Et, dans ce cas, pourquoi la politique d’activation n’est-elle pas abandonnée ou, au moins, radicalement réduite ? Le présent article suggère des réponses à ces questions fondamentales – rarement abordées dans la littérature consacrée aux PAMT. Les données empiriques présentées concernent la Finlande.
Nous proposons ci-dessous une rapide histoire du développement des politiques d’activation en Finlande. Puis, nous examinerons les explications avancées sur le (faible) impact de ces politiques avant de proposer quelques conclusions sur les fonctions sociétales des politiques d’activation.

Texte intégral

Genèse de l’activation en Finlande (1972-1987)

  • 1 Article rédigé en février 2013, NdE.

1La genèse de la politique moderne d’activation en Finlande remonte à 1972, avec l’introduction d’un système d’assurance chômage et d’autres réformes des politiques du marché du travail. Depuis cette époque, la formation de la main-d’œuvre et l’emploi subventionné comptent parmi les mesures disponibles et en développement permanent. Pendant les deux premières décennies, l’objectif explicite de la PAMT n’était pas l’activation des chômeurs mais une réduction du chômage déclaré et un accroissement de l’employabilité de la main-d’œuvre au chômage.

Garantie d’emploi (1987-1992)

2Dans les années 1980, la Constitution finlandaise disposait qu’» il est de la responsabilité de l’État de fournir une opportunité d’emploi aux citoyens de Finlande ». En vertu de cette disposition, une sorte de garantie d’emploi fut introduite en 1987. Ainsi, en l’absence d’emploi sur le marché libre du travail (ou de place convenable en formation), la municipalité était dans l’obligation de procurer un emploi pour six mois à toutes les personnes au chômage depuis 12 mois. Cela fit pratiquement disparaître le chômage de longue durée en Finlande : sa part tomba à un niveau inférieur à 4 % des chômeurs. Mais ce « droit au travail » ne put être maintenu lorsque le niveau de chômage fut multiplié par huit avec la forte récession qui frappa le pays au cours des années 1991-1994. Il devint trop onéreux et pratiquement impossible de procurer des emplois significatifs à des masses de chômeurs croissantes. En 1992-1993, la garantie d’emploi fut donc supprimée (Aho/Arnkil, 2008).

Réformes de workfare (1994-1998)

3Depuis lors, la Constitution a été modifiée. Aujourd’hui, « l’État s’efforce d’assurer le droit au travail en facilitant le bon fonctionnement du marché de l’emploi ». Ainsi, nous sommes aujourd’hui revenus à l’économie de marché. Il est intéressant de noter que la garantie d’emploi a été introduite par un gouvernement emmené par un Premier ministre conservateur, et qu’elle a été supprimée par un gouvernement dirigé par des socialistes (SDP). À partir de 1994, les politiques du marché de l’emploi ont connu un changement de paradigme, dont l’activation et les incitations à travailler étaient les maîtres mots. De nombreuses réformes ont été introduites en matière de PAMT, ainsi que des conditions relatives à la perception des prestations sociales et à leur taxation ; les conditions de perception des prestations de chômage ont en outre été durcies. Les droits et obligations des chômeurs méritant les prestations de chômage ont été définis. Furent mises en place des règles exigeant que les chômeurs établissent et signent individuellement un « plan de recherche d’emploi » avec un agent des services publics de l’emploi. Le gouvernement a affirmé que les réformes s’inspiraient du « modèle danois », mais en fait, le modèle danois d’activation était alors et reste bien plus vaste, généreux et coûteux que son homologue finlandais (Aho/Arnkil, 2008).

Évolution depuis le tournant vers l’activation

Renforcement du volet sanction

4Des recherches constantes ont été menées pour améliorer les plans individuels d’activation et leur impact, ainsi que le ciblage des mesures de PAMT. Selon des études d’évaluation, les plans individuels de recherche d’emploi n’ont pas eu d’impact fort. Dans la majorité des cas, ils semblent n’avoir été que de simples formalités. Il y a quelques années, de nombreux « clients » ignoraient en fait avoir participé à l’élaboration d’un plan les concernant. Ce plan avait certes été enregistré, mais de nombreux demandeurs d’emploi n’en étaient pas informés. Pas étonnant dès lors qu’il n’ait pas eu beaucoup d’impact. Maintenant, les plans sont probablement de plus en plus sérieux, mais ils ne sont souvent pas actualisés lorsque la situation des chômeurs change (Aho et al., 2006).

5En 2006, une réforme a permis de supprimer les allocations de chômage lorsque les chômeurs de longue durée ne participent pas à l’activation proposée. Cette réforme n’a pas eu d’impact sur le taux d’emploi du groupe cible (Hämäläinen et al., 2009). Cela semble tenir au fait que le groupe cible constitue le segment le plus éloigné de l’emploi de la réserve de main-d’œuvre et que les personnes ont de nombreuses années de chômage derrière elles. Ce contrôle par la sanction est en principe susceptible d’activer le groupe cible, mais les mesures interviennent trop tard et ne suffisent pas pour accroître significativement l’employabilité des personnes.

  • 2 En Finlande, les prestations d’assurance chômage s’élèvent en moyenne à 60 % du salaire précédent, (...)

6Il y a une différence majeure entre les modèles finlandais et danois : au Danemark, l’accent a été mis sur l’activation assez précoce des chômeurs assurés, alors qu’en Finlande, ces mêmes personnes, qui ont un parcours d’emploi plus favorable, sont laissées de côté. La participation est volontaire pendant deux ans, et les sanctions ne sont appliquées qu’au groupe le plus éloigné de l’emploi, après une longue période de chômage2.

Services aux personnes en situation de nécessité

7Après le tournant vers l’activation, un gros problème est devenu visible : en Finlande, environ 40 % de la population des chômeurs semblait avoir des « difficultés en termes d’employabilité », quelles que soient les mesures prises. Les services et mesures à destination de ce segment n’ont donc cessé d’augmenter et de se développer. Depuis 1998 déjà, il est possible de verser à ce groupe le moins « employable » des subventions salariales plus élevées et pour une période subventionnée plus longue. Ceci a créé une petite « industrie » des fournisseurs d’emploi subventionnés dans le secteur non marchand. Cette politique n’a pas été évaluée correctement, mais ces mesures ont un impact fort sur l’employabilité des participants sur le marché libre du travail. Les mesures visant ce segment de population tenaient à des considérations de politique sociale. L’impact social semble être plus important (et meilleur) que celui en termes d’emploi (Aho/Arnkil, 2008 ; Aho, 2008).

8Une réforme majeure a eu lieu en 2004 avec l’introduction de « centres de service de main-d’œuvre » spécialisés. Des ressources anciennes et nouvelles ont été allouées, dans un effort conjoint des services publics de l’emploi et des municipalités afin d’améliorer l’employabilité des personnes les plus éloignées de l’emploi. Mais on observe un problème majeur : seule une minorité du groupe cible a accès aux centres, et les temps d’attente sont longs. Ces services approfondis sont trop onéreux pour être destinés à toutes les personnes montrant une faible employabilité en l’absence d’actions spécifiques. Les évaluations réalisées pendant la phase expérimentale et très peu de temps après sa mise en œuvre ont montré que la réforme avait toutefois un faible impact sur l’emploi, si tant est qu’elle en ait un (Arnkil et al., 2004 ; Arnkil et al., 2008 ; Valtakari et al., 2008). Aucune évaluation en bonne et due forme n’a été réalisée par la suite.

Volume d’activation

9Le graphique 1 présente l’évolution du volume et de la répartition des mesures de PAMT en Finlande. Le volume a augmenté après la récession du début des années 1990 avec un certain décalage, et diminué après la reprise, là encore avec un certain décalage. Le volume a de nouveau augmenté avec le ralentissement économique récent. Le changement le plus important en termes de répartition a été la réduction des placements dans l’emploi dans le secteur public (lequel semblait avoir un impact faible ou un impact net négatif sur l’employabilité des participants et prenait en partie la place de l’emploi normal dans le secteur public). Les placements dans le privé englobent des subventions salariales à la fois pour les entreprises classiques et pour le secteur non marchand, y compris des emplois créés pour les personnes les plus éloignées de l’emploi. Après une augmentation récente, le taux d’activation en Finlande représente maintenant un peu plus de 30 % du nombre cumulé de demandeurs d’emploi au chômage et de participants aux PAMT.

10Les chiffres publiés en 2011 par Eurostat et relatifs aux taux d’activation en 2009 montrent que l’activation habituelle touchait en moyenne 51 % des demandeurs d’emploi au Danemark, ce que je considère comme un taux très élevé. Leur part était de 42 % en France, alors que la Finlande et l’Allemagne étaient proches du niveau moyen de l’Union européenne (environ 28 %). Le Royaume-Uni présentait un taux d’activation très faible de 2 % seulement (Eurostat, 2011, tableau C. 3.1, p. 96).

Graphique 1 : Volume de divers types de politiques actives du marché du travail (PAMT) en Finlande, de 1991 à 2011 (nombre de mesures initiées par an)

Graphique 1 : Volume de divers types de politiques actives du marché du travail (PAMT) en Finlande, de 1991 à 2011 (nombre de mesures initiées par an)

Source : statistiques du ministère finlandais de l’Emploi et de l’Économie (Työnvälitystilasto).

Pourquoi l’impact net moyen des PAMT sur l’emploi est-il généralement faible ?

11Comme cela a déjà été indiqué, les études d’évaluation montrent en général que l’impact net moyen des PAMT au niveau micro sur l’emploi ultérieur des participants est habituellement assez faible, et même parfois négatif. Si l’on compare les taux d’emploi ultérieurs des participants et du groupe témoin n’ayant pas participé dans le même temps, la différence est ténue. Les évaluations démontrent que bon nombre des mesures déployées à large échelle ont en moyenne un impact net faible ou inexistant sur l’employabilité. En Finlande, les seules mesures qui semblent avoir eu un impact net positif (au moins modéré) sont les subventions salariales aux entreprises privées et la formation professionnelle (Hämäläinen/Tuomala, 2006).

12Ce n’est pas la qualité généralement faible des programmes qui est en cause : en effet, une franche majorité des participants indique dans des enquêtes une qualité plutôt bonne des mesures dont ils ont fait l’expérience. Néanmoins, ils sont moins nombreux à déclarer que cette participation les a aidés à trouver un emploi (Aho et al., 2005). Le facteur crucial de l’impact de l’activation est le ciblage.

13Du point de vue de l’impact, les PAMT peuvent viser trois groupes (Aho, 2008) :

  • le groupe cible exact, bénéficiant de la participation. Dans l’bilité initiale du participant, il « manque quelque chose » par rapport à la demande réelle du marché du travail. La mesure est pertinente par rapport à ce paramètre manquant : elle fournit une formation ou une expérience de nature à augmenter effectivement l’employabilité. La probabilité de trouver un emploi augmente clairement du fait de la participation au dispositif ;

  • le groupe « poids mort », dans lequel les participants n’ont pas réellement besoin de la mesure. L’employabilité initiale du participant est en général assez élevée, et la mesure ne peut l’augmenter de manière significative. Le participant aurait très probablement trouvé tôt ou tard un emploi sans participation. Les mesures ont un effet de verrouillage (lock-in) : les participants cessent de chercher un emploi lorsqu’ils sont informés de leur participation à venir, ce qui diffère le retour à l’emploi ;

  • un groupe pour lequel les mesures sont insuffisantes par rapport aux besoins. Une mesure pourrait être profitable à quelques participants ou à beaucoup d’entre eux, mais pas à tous. Pour certains participants ou pour nombre d’entre eux, la mesure ne permet pas d’augmenter suffisamment l’employabilité pour leur faire franchir le cap de l’emploi. En règle générale, cette situation intervient lorsque l’employabilité initiale est faible.

14L’impact net moyen dépend du ratio entre les personnes bénéficiant de la mesure et les autres. Si tous les participants font partie du groupe 1, l’impact est de 100 %. Si la plupart des participants font partie du groupe 3, l’impact moyen est inévitablement proche de 0 %. Si le premier groupe est plus petit que le second, l’impact est négatif, malgré la taille du groupe 1. Cela signifie que si l’employabilité de 15 % des participants est clairement augmentée, mais que 20 % de l’effectif fait partie du groupe « poids mort », l’impact net moyen est de moins 5 %. Ainsi, si l’impact moyen est faible ou négatif, cela ne signifie pas que personne n’a bénéficié d’un coup de pouce. Il se peut qu’une bonne partie des participants profitent réellement de leur participation aux mesures même si l’impact net moyen est faible.

15L’impact net moyen ne peut être bon si la mesure est mal ciblée – autrement dit, si, afin de trouver un emploi, bon nombre de participants n’ont pas besoin de ce que leur apporte la mesure, mais d’autre chose (Aho, 2008).

Pourquoi les mesures d’activation sont-elles souvent mal ciblées ?

16L’une des raisons pour lesquelles la participation ne parvient à servir que faiblement l’objectif d’accroître l’employabilité, c’est que les mesures sont peut-être proposées pour remplir des objectifs purement chiffrés. Par exemple, la Stratégie européenne pour l’emploi indique que le taux d’activation des chômeurs devrait être de 20 %, mais elle ne fixe pas d’objectifs clairs en termes d’impact. En Finlande, les agents des services publics pour l’emploi (SPE) ont souvent pour instruction d’utiliser chaque année l’ensemble de l’enveloppe budgétaire allouée à l’activation.

17Une autre raison réside dans le phénomène d’écrémage, en particulier dans les mesures de formation : les meilleurs candidats, qui seraient sans doute en mesure de trouver assez facilement un emploi de toute façon, sont susceptibles d’être choisis pour participer aux mesures. Ou bien, à l’inverse, les mesures visent le groupe le plus éloigné de l’emploi, qu’il est pratiquement impossible d’aider en utilisant des moyens ordinaires.

18En Finlande, un facteur d’explication important est qu’il est assez facile d’avoir accès à des mesures si on le souhaite. Bon nombre de chômeurs détestent leur situation et préfèrent demander à intégrer un dispositif d’activation. Leur employabilité n’étant probablement pas très mauvaise, cette participation ne leur est pas vraiment profitable.

19Interviennent enfin les « obligations d’activation », imposant de participer, avec la menace de sanctions.

20Dans toutes ces situations, la question cruciale, qui ne sera peut-être pas posée du tout est la suivante : est-ce que cela va vous aider ?

Pourquoi les mesures sont-elles si largement déployées ?

21La principale explication à ce vaste déploiement de l’activation réside dans le fait que les mesures ont des objectifs supplémentaires (parfois cachés ou officieux), autres que l’accroissement de l’employabilité. On peut penser que les mesures poursuivent au moins les objectifs (affirmés ou cachés) suivants :

  • réduire le nombre de chômeurs déclarés ;

  • réduire (ou interrompre) le chômage de longue durée en continu ;

  • enrayer les cycles de ralentissement conjoncturel, c’est-à-dire augmenter la demande/réduire l’offre dans l’esprit du « keynésianisme » ;

  • empêcher les qualifications des participants de se détériorer ;

  • prévenir la pauvreté et l’exclusion sociale ;

  • donner une chance d’acquérir ou retrouver un droit à des prestations d’assurance chômage basées sur les salaires ;

  • tester la motivation afin d’éviter une utilisation imméritée des allocations de chômage ;

  • montrer que le gouvernement s’efforce sérieusement de réduire le chômage et qu’il est déterminé à aider ceux qui en souffrent ;

  • préserver les valeurs et normes de la « société du travail » (les aides doivent se « mériter ») ;

  • empêcher le mécontentement social et politique.

22Le fait que les mesures soient largement proposées car elles servent de nombreux autres objectifs que l’amélioration de l’employabilité des participants, conduit à une situation telle que trop de mesures sont déployées du point de vue de l’impact sur l’emploi. Par conséquent, l’impact moyen sur l’emploi est généralement bas (Aho, 2008). Dans ce qui suit, je discuterai brièvement les situations dans lesquelles les PAMT sont proposées en Finlande afin de répondre à des objectifs sociaux ou de type sanction.

La PAMT comme politique sociale

23Si le système permettait auparavant d’avoir droit à l’assurance chômage, ou de différer l’épuisement du droit à ses prestations lorsque l’on participait à des mesures de PAMT, cela n’est plus possible aujourd’hui. Toutefois, à l’heure actuelle, ces mesures sont en partie proposées explicitement afin d’éviter l’» exclusion sociale ».

24Officiellement, les mesures devraient viser l’emploi sur le marché libre du travail, mais il arrive que le « marché intermédiaire du travail » (emplois aidés ou autres mesures subventionnées) soit perçu comme une solution à long terme voire permanente pour certaines catégories de chômeurs. En Finlande, près de la moitié de l’ensemble des salaires subventionnés est réservée à la catégorie la plus éloignée de l’emploi, l’accent étant mis sur la prévention de l’exclusion sociale. Les employeurs sont alors souvent des acteurs du secteur non marchand, spécialisés dans l’activation de ce groupe cible. L’« emploi de réinsertion » constitue une autre mesure assez similaire, dont l’objectif officiel est la réinsertion des bénéficiaires de l’aide sociale. Bien souvent, ces dispositifs semblent être de meilleures mesures de politique sociale que d’emploi, bien qu’il n’y ait pas eu d’évaluation générale, en bonne et due forme, de l’impact social de la participation à ces dispositifs (Aho, 2008).

La PAMT dans une logique de sanction

25Parfois, l’objectif des mesures est un impact en termes de « motivation ». Cela signifie que l’activation est une sorte de menace, à laquelle on peut échapper en trouvant un emploi. Ou que la chance/l’obligation de participer permet de contrôler la capacité/disponibilité pour l’emploi.

26La possibilité d’utiliser les mesures comme « test de la disposition au travail » a toujours existé en Finlande, mais le recours à cette option était à la discrétion des agents des SPE, qui s’en servaient en général assez peu.

27Avec la réforme de 2006, dont l’objectif était l’activation des bénéficiaires de prestations de soutien, les chômeurs de longue durée percevant les prestations minimales étaient dans l’obligation de participer aux PAMT, et menacés de perdre leur droit à prestation dans le cas contraire. Cette réforme semblait avoir un caractère clairement moral : suivant une idéologie basée sur la réciprocité, le droit aux allocations devait « se mériter ». Le droit à prestations a plus souvent été supprimé après la réforme mais, selon une évaluation, on n’a pas observé de hausse significative de l’emploi du groupe cible.

28Il semble que l’activation, par une motivation morale, du groupe le plus éloigné de l’emploi ne soit pas efficace s’agissant d’accroître l’employabilité. L’impact probable en termes de motivation semble intervenir trop tard, dans une situation où l’employabilité est si faible que ce type d’incitation liée à la motivation n’a plus d’impact sur le taux réel d’emploi. Au Danemark, l’activation dont on enregistre une efficacité intervient tôt, et vise les personnes touchant l’assurance chômage (les personnes les plus à même de trouver un emploi) (Madsen, 2007).

29Le recours aux PAMT dans une logique de sanction se heurte au problème fondamental de la compatibilité entre impact sur la motivation et impact sur la qualification. Pour qu’il y ait une forte incidence sur la motivation, il faudrait proposer des programmes auxquels les personnes ne souhaitent pas participer. Ainsi, les mesures inutiles et désagréables, que les gens détestent, seraient les meilleures. Or il est de toute évidence difficile d’améliorer du même coup l’employabilité des personnes avec de telles mesures (Aho, 2008).

Conclusion : pourquoi l’impact net moyen des PAMT sur l’emploi est-il si faible ?

30Dans le contexte d’une participation quasi universelle, les évaluations de l’impact moyen net des mesures de PAMT sur l’emploi montrent nécessairement un faible impact. Quand presque tout le monde participe sur la durée, il ne peut y avoir de ciblage précis des personnes qui ont vraiment besoin de participer (ont vraiment l’opportunité de profiter de leur participation) aux mesures assurées.

31Les PAMT sont proposées de manière quasi universelle car elles ont bien d’autres objectifs (souvent officieux ou cachés) que l’amélioration de l’employabilité des participants. Les plus importants sont la prévention de l’exclusion sociale et le contrôle des bénéficiaires de prestations dans une logique de sanction.

32Quand on assure largement ces mesures, un impact net moyen proche de zéro n’est pas un mauvais résultat puisque l’employabilité des participants est en moyenne proche de celle des demandeurs d’emploi comparables qui n’ont jamais pris part à des dispositifs, ou pas récemment. Peut-être un ciblage plus fin et plus sélectif de groupes proportionnellement plus petits augmenterait-il l’impact net moyen sur l’emploi ?

Quelques données empiriques concernant la Finlande

Chômage « chronique »

33En Finlande, près de 40 % de la population au chômage s’y trouve de manière « chronique », ce qui veut dire qu’elle n’a pas eu d’emploi sur le marché libre du travail depuis plusieurs années. Ce taux est bien supérieur aux chiffres officiels du chômage de longue durée car ces derniers ne prennent en compte que la durée de la période actuelle de chômage, pas la durée depuis le dernier emploi sur le marché libre du travail (Aho, 2004).

34En outre, environ 20 % des personnes se retrouvant pour la première fois au chômage deviennent des chômeurs « chroniques ». L’arrivée de nouvelles personnes au chômage « chronique » est constante, et intervient même pendant les périodes relativement favorables. Environ la moitié de ces personnes sont des individus ayant travaillé, l’autre moitié n’ayant jamais réussi à prendre véritablement pied sur le marché de l’emploi. C’est chez les seniors et la main-d’œuvre non qualifiée que le chômage « chronique » est le plus fréquent, mais les nouveaux cas touchent aussi une part considérable de jeunes et de personnes diplômées (Aho, 2004).

Combien de temps durent ces « carrières de chômage » et comment prennent-elles fin ?

35Très souvent, plusieurs périodes de chômage se succèdent, alternant avec des périodes plus ou moins longues d’emploi et/ou de mesures d’activation. La participation à des mesures d’activation, voire la participation répétée, est très fréquente, et même presque généralisée à long terme si le chômage se prolonge ou est récurrent. De ce fait, les statistiques habituelles faisant uniquement référence à la période de chômage en cours ou la plus récente ne donnent pas un tableau juste de la fréquence du chômage. Ainsi, j’ai étudié les « carrières de chômage » individuelles, depuis la première phase de chômage jusqu’à la dernière pendant des parcours individuels sur le marché du travail. L’analyse se base sur des données représentatives au niveau micro, des données riches et extensives (n = 350 000), recueillies dans divers registres administratifs et permettant de suivre sur la durée des parcours individuels. On considère comme début d’une « carrière de chômage » le début de la première période de chômage ou d’activation au cours des 24 derniers mois. La fin d’une carrière de chômage correspond à la fin d’une période de chômage ou d’activation sans autre période du même type pendant les 24 mois suivants. Il convient de noter que la plupart des « carrières de chômage » (lorsqu’elles ne sont pas très courtes) comportent une ou plusieurs brèves périodes d’emploi et/ou de PAMT (Aho/Koponen, 2008).

36Le graphique 2 présente la durée des « carrières de chômage » ayant commencé en 1995 (courbe gris clair), 1998 (courbe gris foncé), ou 2001 (courbe noire). Ce graphique indique que la durée moyenne de ces « carrières » a été nettement plus brève pour celles qui ont commencé en 1998 ou 2001, par rapport à celles qui ont démarré en 1995, date la plus ancienne des trois années de départ comparées et la plus proche de la récession du début des années 1990. La moitié des carrières de chômage ayant commencé en 1998 ou 2001 ont pris fin avant d’atteindre une durée d’environ une année et demie. Environ 10 % des « carrières de chômage » semblaient se poursuivre pendant neuf ans ou plus.

Graphique 2 : Durée des « carrières de chômage » ayant commencé en 1995, 1998 et 2001

Graphique 2 : Durée des « carrières de chômage » ayant commencé en 1995, 1998 et 2001

Source : données représentatives issues des registres administratifs (8 % de la population finlandaise), Aho/Koponen, 2008.

37Le suivi montre qu’en 1995-2004, les chômeurs ont commencé à participer à une mesure d’activation en moyenne une fois tous les 18 mois au cours de leur « carrière de chômage », les variations individuelles étant toutefois importantes. Certains individus ont passé plus de temps dans des dispositifs d’activation qu’au chômage déclaré, et environ 10 % de ceux dont les « carrières de chômage » ont duré plusieurs années ont complètement évité l’activation.

38Si le chômage se poursuit ou se répète, presque tous les chômeurs sont dans un dispositif d’activation, de manière répétée « si besoin ». L’État-providence vise le « plein emploi », même si cet objectif semble impossible à atteindre. En Finlande, environ 40 % des périodes d’activation visent à long terme les 10 % de participants potentiels qui, en dépit de tous les efforts, ne trouveront « jamais » d’emploi sur le marché libre du travail. C’est pourquoi l’impact net moyen des PAMT est faible.

39La moitié environ des « carrières de chômage » se termine tôt ou tard par un emploi stable, l’autre moitié des personnes quittant d’une manière ou d’une autre le marché de l’emploi (retraite, maladie de longue durée, formation, prise en charge d’enfants à plein temps, etc.). Il est intéressant de relever qu’environ la moitié des « carrières de chômage » se terminent – si tant est qu’elles se terminent « un jour » – par une transition vers l’emploi, même lorsque celles-ci ont duré de nombreuses années (graphique 3). Environ 10 % des « carrières de chômage » ont duré 10 ans ou plus.

Graphique 3 : Activité suivant la fin des « carrières de chômage » commencées en 1995 par durée (période de suivi jusqu’à fin 2004)

Graphique 3 : Activité suivant la fin des « carrières de chômage » commencées en 1995 par durée (période de suivi jusqu’à fin 2004)

Source : données représentatives issues des registres administratifs (8 % de la population finlandaise), Aho/Koponen, 2008.

Les PAMT peuvent-elles réduire le chômage structurel ?

40La plupart des économistes classiques soutiennent que le chômage structurel tient aux incitations/dissuasions en matière d’emploi. Le niveau du chômage structurel dépend selon eux de la relation entre le niveau de revenus émanant de l’emploi disponible et le niveau de revenu autre (allocations de chômage ou autre prestation de sécurité sociale). Les individus choisissent de prendre un emploi lorsque le revenu net du travail est plus élevé que le revenu net des prestations sociales disponibles. Si ce n’est pas le cas, ils préfèrent être au chômage.

41Une autre explication réside dans le décalage entre l’offre et la demande. Il s’agit ici du postulat caractéristique des sociologues du marché de l’emploi. Les individus n’ont pas d’emploi car il n’y a pas de demande correspondant à leurs compétences et qualifications, le niveau des salaires et des prestations sociales n’étant alors pas déterminant. Le chômage structurel à long terme survient lorsque la structure qualitative de la demande évolue plus vite que la structure qualitative de l’offre.

42Ces deux explications ne s’excluent pas l’une l’autre. Je crois qu’aussi bien les incitations que l’évolution structurelle de la demande de main-d’œuvre influent sur le chômage. Afin de lutter contre le chômage, on peut tenter de modifier les facteurs déterminant la demande ou ceux qui déterminent l’offre. Le tableau suivant démontre de manière simplifiée la relation entre les causes du chômage structurel et d’éventuelles possibilités de réduire celui-ci à l’aide des PAMT. Dans ce tableau, les explications théoriques alternatives et solutions respectives au problème du chômage sont indiquées en italiques. Le rôle ultime des PAMT s’agissant de résoudre le problème apparaît en gras.

43Le rôle initial et le plus adapté des PAMT est de répondre à la situation dans laquelle il y a pénurie de main-d’œuvre qualifiée. Dans ce cas, accroître les qualifications des chômeurs augmenterait considérablement leur employabilité et réduirait leur chômage (dans le tableau 1, ce scénario correspond à la cellule en bas à droite). Or la problématique actuelle du chômage en Finlande ne peut être traitée de cette manière car la pénurie de main-d’œuvre qualifiée n’est pas un problème majeur. En fait, augmenter les qualifications des chômeurs ne semble pas accroître beaucoup leur probabilité moyenne de trouver un emploi. À l’échelle du chômage total, l’impact des PAMT disparaît largement en raison de l’effet d’éviction.

44Si les « trappes à inactivité » étaient une cause majeure du chômage, l’obligation accrue de participer à des PAMT pourrait être utile en agissant sur la motivation (dans le tableau, ce scénario correspond à la cellule en haut à droite). Or, comme le montrent les expériences de la réforme de 2006, l’activation obligatoire des personnes les plus éloignées de l’emploi n’a guère d’effet. L’obligation de participer ciblant précocement les bénéficiaires de prestations d’assurance est susceptible de fonctionner si le problème réside dans leur « frilosité » à se tourner vers l’emploi. Or il y a des signes indiquant le recul des « trappes à inactivité » en Finlande depuis le début des années 1990. La hausse du chômage ne semble donc pas avoir pour cause la baisse de motivation au travail des chômeurs.

45Les PAMT ne peuvent apporter de solution durable au problème du chômage structurel si celui-ci est lié à l’insuffisance de la demande. Cependant, diverses subventions à l’emploi peuvent accroître la demande concernant les segments de la réserve de main-d’œuvre qui ne sont pas demandés dans les conditions normales du marché (cette situation est représentée dans les cellules de gauche du tableau). Toutefois, cette demande renforcée semble tributaire des subventions et disparaît pour l’essentiel lorsque ces aides ne sont plus offertes.

Tableau 1 : Causes du chômage structurel – impacts possibles des PAMT

Tableau 1 : Causes du chômage structurel – impacts possibles des PAMT

Source : présentation de l’auteur.

46Que se passerait-il en l’absence de politique d’activation ? Les évaluations de l’impact net des PAMT ne sont pas très éclairantes sur ce point car il n’existe pas de groupe témoin correct, ne participant jamais aux mesures. En fait, dans les conditions actuelles d’une participation quasi universelle aux dispositifs, les évaluations de l’impact net peuvent uniquement comparer les participants récents à ceux qui participent en général plus tard.

47Les PAMT accroissent très probablement la réserve de main-d’œuvre, tout en réduisant l’exclusion sociale. Dans les conditions du chômage structurel, elles renforcent l’égalité entre les demandeurs d’emploi. S’il n’y avait pas de mesures, il y aurait moins de travailleurs marginalisés et plus de personnes exclues qui resteraient au chômage sans aucune perspective d’avoir jamais un emploi.

48Dans les périodes difficiles, les PAMT augmentent l’effectif des personnes théoriquement « employables », en attendant des temps meilleurs. Dans les périodes favorables, une activation bien ciblée peut très probablement aider à éviter des pénuries de main-d’œuvre. Dans tous les cas, si les mesures de PAMT sont proposées très largement dans les États-providence, elles constituent sans doute une meilleure politique sur le plan social que sur celui de l’emploi, leur impact net individuel relatif sur l’employabilité ne pouvant être très important.

49Les PAMT peuvent accroître la compétence relative des participants et les inciter à chercher un emploi. Elles peuvent aussi créer des possibilités d’emploi subventionné pour la main-d’œuvre la plus vulnérable. Mais elles ne peuvent modifier sensiblement le volume et la structure de la demande de main-d’œuvre. En revanche, les PAMT aident à vivre avec le chômage de longue durée. Le volume important et la structure spécifique des PAMT aident des États-providence développés tels que la Finlande à s’adapter à un chômage structurel permanent. Dans une bien moindre mesure, les PAMT offrent des moyens efficaces d’améliorer l’emploi.

Bibliographie

Indications bibliographiques

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Notes

1 Article rédigé en février 2013, NdE.

2 En Finlande, les prestations d’assurance chômage s’élèvent en moyenne à 60 % du salaire précédent, pour une durée maximale de deux ans. Environ 45 % des demandeurs d’emploi perçoivent cette indemnité, tandis que la moitié des chômeurs touchent une « aide au marché de l’emploi » (AME). Cette allocation forfaitaire est versée à ceux qui ne se sont pas constitué de droits à l’assurance chômage (10 mois d’emploi au cours des 18 derniers mois) ou ont déjà perçu des indemnités pendant la durée maximale. Cette allocation peut être perçue sans limite de durée mais, depuis 2008, elle peut être supprimée si l’allocataire refuse de participer au dispositif d’activation. Le niveau de l’AME est si bas qu’environ la moitié des allocataires perçoivent également une aide sociale complémentaire (sur conditions de ressources) versée par leur commune. Les 5 % de chômeurs restants touchent « l’allocation de base », une prestation forfaitaire versée à ceux qui remplissent les conditions pour percevoir l’indemnité de chômage mais ne sont pas adhérents à des caisses d’assurance chômage ou à des syndicats.

Table des illustrations

Titre Graphique 1 : Volume de divers types de politiques actives du marché du travail (PAMT) en Finlande, de 1991 à 2011 (nombre de mesures initiées par an)
Légende Source : statistiques du ministère finlandais de l’Emploi et de l’Économie (Työnvälitystilasto).
URL http://books.openedition.org/cirac/docannexe/image/332/img-1.jpg
Fichier image/jpeg, 108k
Titre Graphique 2 : Durée des « carrières de chômage » ayant commencé en 1995, 1998 et 2001
Légende Source : données représentatives issues des registres administratifs (8 % de la population finlandaise), Aho/Koponen, 2008.
URL http://books.openedition.org/cirac/docannexe/image/332/img-2.jpg
Fichier image/jpeg, 68k
Titre Graphique 3 : Activité suivant la fin des « carrières de chômage » commencées en 1995 par durée (période de suivi jusqu’à fin 2004)
Légende Source : données représentatives issues des registres administratifs (8 % de la population finlandaise), Aho/Koponen, 2008.
URL http://books.openedition.org/cirac/docannexe/image/332/img-3.jpg
Fichier image/jpeg, 132k
Titre Tableau 1 : Causes du chômage structurel – impacts possibles des PAMT
Légende Source : présentation de l’auteur.
URL http://books.openedition.org/cirac/docannexe/image/332/img-4.jpg
Fichier image/jpeg, 200k

Auteur

Chercheur au Centre de recherche sur l’emploi (Work Research Centre – WRC) Université de Tampere.

Marie Gravey (Traducteur)

© IFAEE, 2013

Conditions d’utilisation : http://www.openedition.org/6540

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