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L'aide au retour à l'emploi

 | 
Solène Hazouard
, 
René Lasserre
, 
Henrik Uterwedde

V – Politiques d'activation en Europe et en Australie

D’une politique du marché du travail à une politique de l’emploi : données issues des évolutions danoises1

Henning Jørgensen
Traduction de Marie Gravey

Résumé

Les personnes voyagent. Les idées et les recettes politiques également. Les politiques du marché de l’emploi semblent avoir le vent en poupe dans la plupart des pays. Les mesures d’activation prises au Danemark à partir de 1994, dans le cadre d’une nouvelle stratégie mêlant politique économique générale et mesures sélectives relatives au marché du travail, sont devenues célèbres pour deux raisons : d’une part, car elles ont eu de bons résultats et, d’autre part, car elles sont devenues l’un des piliers du système danois dit de « flexicurité » (Bekker, 2012 ; Jørgensen/Madsen, 2007). Le Danemark fait office de modèle pour le reste de l’Europe : l’Union européenne (UE) a décidé de faire de la « flexicurité » une composante officielle de la Politique européenne de l’emploi à partir de 2007 ; et cette notion fait aussi partie de la nouvelle Stratégie Europe 2020. L’activation a été une formule fructueuse s’agissant de réinsérer les demandeurs d’emploi sur le marché libre du travail sans porter atteinte aux objectifs macroéconomiques poursuivis.
Dans les années 1990, la logique de la politique danoise du marché du travail consistait à développer l’employabilité des salariés – leurs qualifications et compétences par exemple –, apportant ainsi à chacun « la sécurité des ailes » (security of the wings)2. Cette politique comportait aussi des éléments de redistribution ; elle fut considérée comme un dispositif de l’État-providence susceptible de sécuriser un marché de l’emploi très fluctuant et de donner davantage de ressources et d’opportunités à tous. On aurait tort de penser qu’il s’agit du même type de politique du marché du travail (PMT) que conduit actuellement le Danemark. Un nouvel intitulé a été choisi (« politique de l’emploi ») en 2001, et il ne s’agit pas d’une simple mesure cosmétique : ce titre reflète aussi un changement de forme et de pratique. Des réformes organisationnelles et matérielles ont été menées. Lentement, et sans grand débat politique, le Danemark a adapté le contenu de la politique du marché du travail ainsi que les processus à l’œuvre derrière les dispositifs. Une nouvelle logique s’est installée, bien plus conforme aux principes de « l’emploi d’abord » (work first), et consistant en de nouvelles composantes axées sur la demande. Peut-on y voir une incarnation inversée du conte de Hans Christian Andersen : la transformation d’un « beau cygne » en un « vilain petit canard » ? (Jørgensen, 2010).
Un nouvel équilibre entre droits et devoirs pour les demandeurs d’emploi s’est ét a-bli au cours des années 1990 ; mais, ces dix dernières années, c’est surtout le volet relatif au contrôle, à la discipline et aux sanctions qui a été renforcé. On observe une sorte de « manipulation de la conscience » des chômeurs individuels dans plus de 90 agences pour l’emploi créées récemment, les personnes devant apprendre à se comporter en « bons » salariés dotés d’une forte éthique professionnelle. On parle de nouvelle « politique de l’identité et des comportements ». Les incitations financières ont remplacé les mesures de formation ou autres dispositifs d’activation. On traite les personnes relevant de l’assurance chômage comme celles qui bénéficient de l’aide sociale, en leur faisant comprendre qu’il vaut mieux accepter n’importe quel emploi plutôt que d’entrer dans un système d’activation et de formation. Les mesures de redistribution ont été également écartées. Au cours des années 1990, les organisations professionnelles comptaient parmi les décideurs importants. À partir de 2007, elles ont été exclues des organes publics de pilotage et n’ont maintenant qu’un rôle consultatif. On peut donc parler de changement systémique.
Cela donne un tour ironique au fait que le reste de l’Europe continue de lorgner du côté du Danemark pour apprendre à l’imiter – par exemple en ayant un isomorphisme mimétique en matière de politique du marché du travail – alors que le Danemark a adopté une version plus traditionnelle de la « politique de l’emploi », axée sur l’offre, peu utile au reste de l’Europe et, en réalité, menaçant également la « flexicurité » danoise. Aujourd’hui, l’Allemagne, la France et d’autres pays feraient peut-être mieux de chercher d’autres « modèles ». Ce chapitre analyse l’évolution de la PMT danoise et, partant, le système de « flexicurité ».

Texte intégral

Réformes de politique du marché de l’emploi et « flexicurité » danoise

  • 1 Article rédigé en novembre 2012, NdE.

1Composante essentielle de la « modernisation » des systèmes de protection sociale, les programmes d’activation sont des formes paradigmatiques d’interventionnisme d’État et des manières de transformer ces systèmes (Barbier 2004, 2008). Le paradigme de l’activation définit des droits et des devoirs pour les salariés – par exemple, ce qui est normal en matière de travail salarié, ce qui est correct ou non – et constitue une nouvelle définition économique de la citoyenneté. Au cours des deux dernières décennies, la plupart des pays européens ont mené des réformes dont faisaient partie les mesures ou « modèles » basés sur l’activation (Weishaupt, 2011). On peut clairement constater une tendance commune dans les discours et intentions (Pascual, 2004, 2008).

2Les politiques du marché du travail et les systèmes de protection sociale ont ainsi été au centre s’agissant d’évaluer les résultats de ces changements. Y aura-t-il des évolutions politiques uniformes et une situation convergente (Zeitlin et al., 2005) ou bien aboutirons-nous à une diversité de configurations politiques et de réponses organisationnelles (Barbier, 2012 ; Citi/Rhodes, 2007) ? Il semble y avoir une tendance à souligner des points de convergence lorsque l’on étudie l’évolution des politiques de l’UE et des points de divergence si l’on se concentre sur les cultures, traditions et processus de prise de décision politique au niveau national.

3L’exemple danois confirme que même si les réformes ont été inspirées par des discours communs et un même New Public Management (NPM), les politiques adoptées ne prennent pas des formes identiques. Les traditions nationales, les configurations d’acteurs et les héritages politiques jouent un rôle important. La diversité prévaut (Barbier, 2004, 2012). C’est aussi la raison pour laquelle l’élaboration des politiques doit être étudiée dans le cadre de recherches à la fois nationales et comparatives.

4Le Danemark combine une faible protection des emplois individuels à une forte protection des revenus et de l’emploi en général, en particulier à travers une politique du marché du travail (PMT) active. Le pays a des taux d’imposition élevés, un secteur public très étendu, des prestations sociales généreuses et (jusqu’à récemment) une coordination forte, avec des traditions de concertation entre État et organisations professionnelles. En cela, les traditions du pays diffèrent clairement de l’orthodoxie dominante au plan international. Toutefois, les choses ont changé.

5Au sein de l’UE, le terme de « partenaires sociaux » souligne le consensus, la communauté et l’harmonie. Des approches et distributions symétriques sont en première ligne. Au Danemark et dans d’autres pays nordiques, on parle d’» organisations du marché du travail » ou de « représentants salariaux et patronaux » (parterne), ce qui implique les marchés, les conflits et les compromis. Ces termes reflètent le monde réel : des distributions asymétriques du pouvoir. La mise à l’écart des organisations professionnelles (de-corporatization) intervenue au Danemark au cours de la dernière décennie traduit l’évolution des rapports de force au détriment des salariés et des syndicats (Jørgensen/Schulze ; 2011, 2012).

6Les réformes d’activation et le système de PMT mis en place à partir de 1994 ont placé le Danemark à l’avant-garde des efforts européens menés pour lutter contre le chômage et contre les problèmes d’inadéquation entre offre et demande sur le marché du travail (Bredgaard/Larsen, 2005 ; Bergel/Valkenburg, 2007 ; Bergel/Borgi, 2008). Le pays a introduit une PMT active, instauré l’activation comme élément clé de sa stratégie, et investi de manière significative dans des mesures actives et passives. Suivant la nouvelle philosophie, ces fonds publics ne représentaient plus seulement des dépenses sociales, ils étaient considérés comme des investissements productifs qu’il convenait d’appuyer à l’aide de mesures macroéconomiques favorables à l’emploi.

7Cette nouvelle philosophie fut un succès. Le chômage connut une baisse rapide, il y eut des créations d’emploi, et les équilibres macroéconomiques furent rétablis – sans qu’aucune inflation ne porte d’ombre à ce tableau. La courbe de Phillips s’est aplanie, comme le montre le graphique 1. L’impact favorable de mesures des années 1990 se prolongea jusque dans la première moitié des années 2000.

Graphique 1 : La courbe de Phillips danoise (1956-2005)

Graphique 1 : La courbe de Phillips danoise (1956-2005)

Source : Danmarks Statistik ; base de données ADAM.

8Au milieu des années 2000, le Danemark était le champion européen s’agissant du volume de dépenses, comme le montre le graphique 2 ci-dessous (basé sur les statistiques de l’UE, Eurostat 2007). Cela tient aux mesures adoptées, à la fois actives et passives.

9Le Danemark n’est plus le pays qui dépense le plus pour sa politique du marché de l’emploi. Depuis 2010, la Belgique, l’Espagne et l’Irlande ont des dépenses (passives) plus élevées en pourcentage du PIB. En raison de la crise économique depuis 2008 et des priorités politiques définies au Danemark, la PMT a reculé en termes de dépenses et de résultats. L’analyse ci-dessous viendra étayer ce constat. Dans les années 1990 et dans la première moitié des années 2000, on relevait un pourcentage élevé de salariés participant au système de formation tout au long de la vie, ce qui reflétait le fait que, sur la voie de la croissance et de la prospérité, les compétences et la production à forte valeur ajoutée avaient la priorité – par rapport à la concurrence sur les bas salaires (Magnusson et al., 2008). Cette philosophie eut l’histoire de son côté, mais elle ne fut pas assez forte pour éviter les changements de politique opérés par le gouvernement de droite au cours de la seconde moitié des années 2000. Un nouveau gouvernement de majorité sociale-démocrate a pris ses fonctions fin 2011, mais il est encore trop tôt pour se prononcer sur les orientations à venir en la matière. Certains changements ont cependant déjà eu lieu et ils seront inscrits à la fin de l’histoire de la PMT de ces trois dernières décennies.

Graphique 2 : Dépenses consacrées aux politiques du marché de l’emploi en 2005 (en % du PIB)

Graphique 2 : Dépenses consacrées aux politiques du marché de l’emploi en 2005 (en % du PIB)

Source : statistiques Eurostat du marché de l’emploi.

10Au niveau européen, la « flexicurité » danoise a été traitée en vedette (Jørgensen/Madsen, 2007). Selon pratiquement tous les types d’indicateurs, l’économie danoise allait extrêmement bien jusqu’au milieu de l’année 2008. Le pays avait aussi de meilleurs résultats que les Pays-Bas, autre pays européen ayant explicitement des ambitions et des stratégies de « flexicurité » depuis la fin des années 1990. Avec l’arrivée de la crise économique au milieu de l’année 2008, la situation politique et économique en Europe changea radicalement. Le Danemark connut une hausse rapide et forte du chômage, une baisse de la production et de la productivité, et passa dans le même temps d’une situation d’excédent budgétaire à un déficit. Certains ont déclaré que le système n’avait pas fonctionné. Les critiques de la « flexicurité » avaient-elles finalement raison de considérer qu’il n’y a pas d’éléments assez forts et durables dans le système danois pour justifier de faire de la « flexicurité » une stratégie européenne ? Les critiques émanant de la gauche – et en particulier de syndicats et des responsables politiques du sud de l’Europe mais aussi d’intellectuels en Allemagne et ailleurs (Tangian, 2010) – ont vu dans l’évolution de la situation au Danemark une preuve que la « flexicurité » est une stratégie déséquilibrée, contribuant uniquement à renforcer la flexibilité sans donner de sécurité réelle aux salariés. Cette évolution marquerait aussi la défaite des stratégies de PMT.

11La crise actuelle est profonde et inscrite dans la durée. Différentes analyses et réponses ont eu le vent en poupe au cours des cinq dernières années. Les conflits politiques et idéologiques sont inévitables avec la prolifération du libéralisme de marché et, à l’opposé, le keynésianisme et les stratégies de croissance durable et de protection sociale. Toute configuration politique et économique traitant de questions de redistribution a nécessairement des répercussions sur le discours politique. Les discours et les batailles d’interprétation ont peut-être changé, et le soutien politique officiel ou la « valeur » du concept de « flexicurité » se sont peut-être affaiblis, mais cela ne signifie pas qu’un système réel, en vigueur, s’est déjà effondré. La PMT reste également opérationnelle au Danemark, mais le volet sécurité du système de « flexicurité » est aujourd’hui fragilisé. C’est ce que montre l’histoire de la PMT danoise.

L’histoire de la PMT danoise

Les années de formation

12La politique danoise du marché de l’emploi est née dans les années 1960, avec tout d’abord la formation d’ouvriers spécialisés en 1960, suivie de l’institutionnalisation de la formation continue des ouvriers qualifiés en 1965 et de la création d’un service public de l’emploi (Arbejdsformidlingen, AF) en 1969. Cette politique a inclus assez tôt des aspects de protection sociale et de redistribution. Le Danemark mit en place un système de soutien très généreux, principalement financé par l’État.

13Lorsqu’en 1978, le service public de l’emploi (AF) et les municipalités prirent en charge l’administration de certains de ces dispositifs, un système de marché du travail à deux piliers fut institutionnalisé (Damgaard, 2003). L’AF était surtout au service des entreprises et des chômeurs assurés, tandis que les municipalités étaient principalement compétentes pour ce qui relevait de la protection sociale et des chômeurs non assurés. La vocation première des dispositifs de protection de l’emploi est de trouver des offres à destination des personnes afin qu’elles gardent un lien avec le marché de l’emploi. Cependant, en raison de la nature des initiatives, il est très difficile de faire la distinction entre services passifs, axés sur la protection sociale (l’emploi comme mesure sociale et comme tentative visant à agir sur les statistiques du chômage), et intervention active (par exemple, l’accroissement des compétences).

14Le caractère généralement « passif » des dispositifs d’emploi tient au lien étroit avec le volet assistance des politiques, lequel pèse davantage à mesure que le chômage augmente. Le chômage de masse a ainsi fait peser un lourd fardeau sur les dépenses publiques. Le niveau élevé de chômage a davantage incité à se faire assurer, et l’accès à l’assurance a été étendu jusqu’en 1979. Le système était très généreux : après une année d’adhésion au régime d’assurance chômage (a-kasserne), le demandeur d’emploi avait droit à une indemnité pouvant représenter jusqu’à 90 % de son revenu passé. Si un plafond réduisait de fait le taux réel de remplacement, l’indemnité couvrait toujours environ 60 % du salaire brut en moyenne. Les dispositifs d’emploi contribuaient au maintien de la majorité des chômeurs dans le régime d’assurance. Cela constituait clairement un abandon du principe « laborieux » (soulignant une éthique protestante du travail) et les conflits politiques devinrent inévitables. Le développement de mesures d’emploi dans les années 1970 fut le résultat de compromis politiques dans lesquels une politique fiscale rigoureuse, entraînant davantage de chômage, était compensée par davantage de dispositifs en faveur de l’emploi. Le système de protection sociale se développa aussi, à l’échelle des individus salariés. Les pays nordiques comptent parmi les rares pays à avoir pu accroître le taux de syndicalisation pendant la crise, en raison du lien entre syndicalisation et assurance chômage (système de Gand). Depuis 2006, on observe des changements sur ce point également (Magnusson et al., 2008).

La réforme des années 1990

15En 1989-1990, le ministre des Affaires sociales introduisit l’activation, un nouveau concept dans la lutte contre le chômage. Cette notion est apparue en 1990, via la « prestation jeunesse » pour les 18-19 ans non assurés. Puis, avec le « programme d’activation » de mai 1992, le dispositif fut étendu de manière à couvrir les moins de 25 ans. Ce sont donc les municipalités qui ont introduit un principe d’activation – mélange d’obligation de travailler et de promotion des compétences – pour les jeunes demandeurs d’emploi qui n’étaient pas assurés. La promotion des compétences avait une place centrale, et la législation permit de planifier les offres d’activation en fonction des besoins individuels. Les rapports de commissions et les discours souscrivaient à la rhétorique métaphorique du New Labour qui affirmait remplacer le modèle du filet de sécurité par celui du trampoline.

16Le changement de gouvernement début 1993 ouvrit la voie pour que soit mise en œuvre une nouvelle réforme du marché du travail à compter de 1994. Le chômage avait atteint de nouveaux records avec un taux de 12,4 % (selon les statistiques nationales). La majorité sociale-démocrate, arrivée aux affaires, créa un nouveau type d’accord sur le marché du travail. Après une période caractérisée par l’austérité fiscale et un taux de chômage élevé, accepté sur le plan politique et compensé par de vastes systèmes de protection (gérés par les syndicats), le pays passa soudain à une politique fiscale généreuse, une formation véritable et précoce des demandeurs d’emploi et de nouvelles instances de pilotage, désormais régionalisées et gérées par les organisations professionnelles. De leur côté, les systèmes de protection quasi « sacrés » furent modifiés, intégrant désormais une période d’assurance plus courte, des évaluations plus dures de la disponibilité et une activation obligatoire. Combinés à la réforme, des dispositifs de congés instaurèrent en partie l’idée d’une sortie du marché du travail aidée par l’État. Des congés pouvant aller jusqu’à un an, à titre sabbatique, pour s’occuper de ses enfants et se former en continuant de percevoir les prestations de chômage (à 80 % seulement dans le cadre du congé sabbatique) furent introduits afin de réduire l’offre de main-d’oeuvre. Ce droit s’appliquait aux salariés et aux chômeurs. Les conditions favorables de prise de congé diminuèrent de manière significative au cours des années 1990, et le congé sabbatique fut supprimé au bout de quelques années seulement.

17La réforme du marché du travail de 1994 réorganisa à la fois le contenu et le pilotage de la PMT. Pour ce qui est du système de pilotage, la régionalisation consista à confier des postes clés à des acteurs locaux, en particulier les partenaires sociaux. Devenus acteurs de la gestion publique, ils endossaient la responsabilité des mesures d’activation et de l’attribution des fonds. L’implication des organisations professionnelles était ainsi renforcée. Toutefois, au même moment, des systèmes d’information et de suivi régionaux étaient mis en place : une nouvelle forme de management par objectifs (MBO) était lancée, suivie de l’introduction de systèmes d’évaluation.

18Du point de vue du contenu, une approche axée sur les besoins vint remplacer les dispositifs d’activation autrefois encadrés par des règles. Ainsi, alors que certains types de mesures d’activation étaient auparavant proposés à des moments précis d’une période individuelle de chômage, diverses offres d’activation pouvaient désormais intervenir à tout moment de la période de chômage, en fonction des besoins du demandeur d’emploi et du marché du travail. L’effort était adapté à la structure du problème, sur la base d’un plan d’action individuel. Cette logique évolua vers un système d’obligations légalement contraignantes. L’éducation et la formation professionnelle représentaient le volet le plus important de l’offre. Un instrument prometteur, proche de la rotation des emplois, fut également mis en place, et les efforts déployés pour accompagner les demandeurs d’emploi étaient associés à des formations pour les personnes ayant déjà un emploi. Cela correspondit en réalité à l’introduction d’une démarche individualisée faisant également intervenir la contractualisation de la relation entre le demandeur d’emploi et les pouvoirs publics. Toutefois, elle se basait à ce stade sur le dialogue et sur les possibilités d’aider les personnes, en concrétisant leurs demandes et leurs espoirs, en lien avec le marché local du travail. Les chômeurs se voyaient proposer des offres de qualité et la formation était utilisée comme principal levier d’activation.

19Le niveau des prestations resta inchangé, mais les dispositifs d’emploi ou d’activation ne permettaient plus de recouvrer le droit à des indemnités de chômage. La période maximale dans le système d’assurance était auparavant de sept ans, avec une possibilité d’extension sous la forme d’un congé de deux ans. Elle fut réduite à deux reprises, et tomba à quatre ans.

20Deux orientations se profilaient en matière de PMT : d’une part, une stratégie visant à renforcer l’incitation pour les chômeurs à accepter du travail à travers des composantes de type sanction et, d’autre part, une stratégie visant à former les demandeurs d’emploi pour leur permettre de revenir sur le marché du travail. À cette époque, l’accent était plutôt placé sur la seconde option. Avec la politique active du marché du travail, on est passé d’efforts sociaux reposant sur les prestations à davantage d’intégration sociale et d’actions offensives comprenant notamment des dispositifs sur mesure (Bredgaard/Larsen, 2005). L’accent fut mis davantage sur l’activation, dont l’ambition était de promouvoir un nouveau type de comportement chez les demandeurs d’emploi. Dans le même temps, les droits associés à la version passive furent assortis d’obligations, à l’échelle individuelle, pour les demandeurs d’emploi. Tout le monde devait être actif.

21La réforme danoise de 1994 fut modifiée à trois reprises au cours du reste de la décennie, chaque changement constituant un pas vers une approche moins « activiste » au niveau régional et local. Les instances régionales de représentation patronale et salariale perdirent leur compétence, en raison notamment de l’accroissement du caractère obligatoire et légal de l’activation (et tenant moins compte des besoins). Les réformes eurent également pour effets de réduire l’accès au système d’allocations chômage et de durcir les évaluations de la disponibilité. La législation étendit l’obligation d’activation à l’échelle municipale à l’ensemble des chômeurs non assurés, avec une option visant à réduire les prestations versées aux personnes ne participant pas au dispositif. Les possibilités et conditions de congés furent également sensiblement réduites.

  • 3 Le workfare est un concept originaire d’Amérique du Nord. Il exige des bénéficiaires de prestations (...)

22On pourrait fort bien demander quelles sont les différences entre cette stratégie d’intervention publique sur le marché du travail (c’est-à-dire une stratégie portée par l’État) d’une part et les solutions axées sur le marché et d’inspiration néo-classique d’autre part. Plusieurs observateurs ont qualifié la PMT danoise de stratégie offensive de workfare (Cox, 1998 ; Torfing, 1999, 2004). Or, malgré certains éléments inspirés de cette logique3, il est plus que légitime de se demander si la politique danoise menée jusqu’en 2003 correspond réellement à cette catégorie, au moins dans l’acception étroite d’une stratégie d’activation basée sur la sanction. Il y a plusieurs raisons d’en douter. Les dispositifs de protection sociale, construits au fil de l’histoire, restent très développés sur le marché danois du travail en comparaison internationale. Et, en dépit de ressemblances avec le workfare, le système d’allocations n’est pas exclusivement lié à une contrepartie en termes d’obligation de travail ; qui plus est, l’effet sanction est également atténué. À titre d’exemple, avant 2003, il n’y a pas eu de discussions significatives sur une éventuelle réduction du niveau des allocations de chômage depuis le processus politique qui avait précédé la réforme du marché du travail. Ce n’était alors pas correct politiquement. Les changements portèrent uniquement sur la durée de perception de ces allocations et sur une définition plus exigeante de la disponibilité à l’emploi. Cela signifie qu’une stratégie de bas revenus, introduite en abaissant le niveau des allocations de chômage, était considérée comme inacceptable politiquement. Les acteurs s’entendirent sur une stratégie offensive : l’activation et non la diminution des prestations.

23La politique du marché de l’emploi met fortement l’accent sur la formation des salariés comme des chômeurs. Cette démarche ne vise pas uniquement à répondre à la demande immédiate de main-d’œuvre, mais relève d’une stratégie à plus long terme, les qualifications générales de la main-d’œuvre ayant un effet dynamique sur la répartition de la demande, et donc sur la flexibilité s’agissant de mettre en place différents types de métiers. Autrement dit, il s’agit d’améliorer les compétences plutôt que d’accroître la flexibilité. Mieux vaut former les personnes de manière adéquate plutôt que de les mettre au travail en contrepartie des allocations ! Lorsqu’une personne est dans un dispositif de formation, elle n’a pas à être disponible pour le marché de l’emploi. Tous ces aspects sont essentiels dans une logique de learn-fare. Les éléments relevant du renforcement des capacités ont joué un rôle fondamental dans l’approche danoise. Et celle-ci a été une grande réussite.

Les évolutions de la politique danoise d’activation (2003-2011)

24Néanmoins, en 2003, une nouvelle réforme renforça la logique de work first dans la politique danoise. Nous y reviendrons bientôt. Au fond, on peut aussi considérer les actions de formation comme un facteur d’intégration sociale. Il est important de souligner que les demandeurs d’emploi se sont alors vu accorder des droits : l’obligation de disponibilité s’accompagnait d’un droit à un projet personnalisé d’accès à l’emploi et d’activation. Les changements intervenus en 2003 ont une fois de plus réduit la place des offres qualitatives d’activation, et donné la priorité au retour immédiat à l’emploi. Les personnes devaient désormais accepter systématiquement n’importe quel emploi proposé et toujours être disponibles pour prendre un poste immédiatement. Un « plan d’emploi » bien plus restreint venait remplacer le projet personnalisé. Pour tous les types de groupes cibles, « l’emploi » devenait la panacée.

25Depuis 2003, le Danemark a connu d’importants changements en matière de PMT et d’activation. L’intitulé de la politique n’est pas le seul changement : on est passé d’une « politique du marché du travail » à une « politique de l’emploi » (dès 2001) ; mais le contenu et les procédures ont également évolué. L’enjeu n’est donc pas uniquement cosmétique, et l’ampleur des modifications en termes d’organisation est d’une importance cruciale.

26En 2001, un gouvernement de droite arriva aux affaires. En 2002-2003, le gouvernement parvint à réunir une majorité politique, incluant les sociaux-démocrates et favorable à la mise en œuvre de réformes sur le marché de l’emploi. Son programme, intitulé « Plus de personnes au travail », impliquait de remplacer les mesures d’activation au long cours par des entretiens successifs avec les chômeurs selon un calendrier défini. Il s’agissait également d’introduire « d’autres acteurs » – autrement dit d’externaliser certaines activités – dans la mise en œuvre de la politique, et de réduire la part de la formation dans les mesures d’activation (il n’était pas permis de dépasser 50 % de l’ensemble). Cela a conduit à davantage d’écrémage et de mise à l’écart des chômeurs en grande difficulté – et à une re-régulation des procédures, avec, de fait, davantage de bureaucratie (Bredgaard/Larsen, 2005 ; Larsen 2009). Ce changement, qui n’avait pas été annoncé comme une rupture par rapport à la politique précédente, modifia cependant peu à peu les contours du programme, le contenu du travail et les activités. Le changement de cadre institutionnel servit à revoir et transformer le contenu des dispositifs d’activation en une chose jusqu’alors inédite au Danemark. C’est en réalité une refonte du système qui a eu lieu – telle est notre thèse centrale. Les étapes de cette transformation apparaissent dans le tableau ci-dessous. Les récents développements de la « politique de l’emploi » soulignent aussi le fait que l’équité et la justice sociale ne devaient plus faire partie des objectifs officiellement poursuivis par la PMT.

Tableau 1 : Les changements dans la politique danoise d’activation (2002-2011)

Politique d’activation

Politique d’intégration/immigration

2002-2003 : « Plus de personnes au travail »
Nouvelles règles de contact pour les demandeurs d’emploi
Renforcement du contrôle et durcissement des sanctions
Plan d’emploi (en remplacement du plan d’action individuel)
Seulement trois types d’activation proposés
Introduction d’« autres acteurs » (externalisation par exemple)
« Un système coordonné entre l’État et les municipalités »
Cadre économique réduit pour l’activation
Recours réduit à la formation
Aide sociale réduite au bout de 6 mois
Plafond d’aide sociale pour certaines familles

2002 : Nouvelle loi sur l’immigration
Réduction de l’« aide initiale »
Pour les personnes séjournant en dehors du Danemark pour une durée de 7 ans :
• pour les célibataires : 673 euros par mois
• pour une famille avec deux enfants : 1 082 euros par mois

2004-2005 : Nouveau système d’évaluation : catégories de concordance
Nouvelles catégories de demandeurs d’emploi :
Groupe 1 : concordance immédiate avec les demandes
Groupe 2 : bonne concordance, certaines compétences font défaut
Groupe 3 : concordance partielle, peu de compétences
Groupe 4 : faible concordance, très peu d’emplois correspondent
Groupe 5 : aucune concordance, impossibilité de trouver un emploi
2005 : Vérification de service sur la PMT – non effectuée

2005 : « Une nouvelle chance pour tous »
Les jeunes relevant de l’aide sociale doivent commencer une formation, faute de quoi ils perdent leur aide sociale.
Obligation d’établir un contrat d’intégration accompagné d’un plan d’emploi pour tous les immigrants
Un minimum de 300 heures de travail au cours des deux dernières années est requis pour les familles dans lesquelles les deux parents perçoivent l’aide sociale afin de conserver celle-ci.
Mesures d’activation également pour des personnes ayant d’autres difficultés que le chômage
Utilisation des catégories de « concordance » pour les personnes relevant de l’aide sociale

2006-2007 : Compromis social (juin 2006)
Modification du droit à la préretraite, décision prise sur la base de la formation professionnelle et de la formation continue
Nouvelles obligations pour les personnes « a-kasserne » en activation
Nouvelles exigences sur la disponibilité à l’emploi et sanctions si les personnes ne se présentent pas aux entretiens
Les demandeurs d’emploi de plus de 30 ans doivent être soumis au dispositif d’activation après 9 mois.
Les demandeurs d’emploi doivent être soumis au dispositif d’activation à plein temps après 2 ans ½.
Une nouvelle activation doit intervenir 6 mois après la dernière.
Les personnes âgées de 58 et 59 ans doivent également être soumises au dispositif d’activation.

2006 : Examen analytique de l’aide sociale
11 rapports sur les personnes percevant l’aide sociale et sur les effets de l’activation – demandes d’actions
Aucun suivi politique effectué

Réforme structurelle (à partir du 1er janvier 2007)
91 nouvelles agences pour l’emploi sont créées avec une inscription commune à toutes :
77 d’entre elles auront une direction conjointe, 14 seront dirigées uniquement par les municipalités.
Suppression des PMT régionales (mais création de 4 « régions » pour suivre les résultats des agences pour l’emploi)
Suppression de l’implication des organisations professionnelles au plan régional : les partenaires sociaux ont un rôle uniquement consultatif
Mise en place d’un système de suivi central (mesurant uniquement l’offre)
Obligation pour les « a-kasserne » d’avoir des entretiens CV et une responsabilité en termes de concordance d’emploi, en plus du contrôle de la disponibilité des personnes à l’emploi
Mise en place d’une commission spécifiquement consacrée au marché du travail – devait présenter des analyses et des propositions en 2009

2007 : Compromis social (décidé en juin 2006)
Objectif : 95 % de l’ensemble des jeunes disposeront d’un niveau d’études secondaire d’ici 2015
Objectif : 50 % d’une cohorte disposera d’un enseignement post-obligatoire et supérieur d’ici 2015

2008-2009
Les demandeurs d’emploi doivent envoyer 4 candidatures par semaine (exigences accrues).
Évaluation de l’éthique professionnelle de chaque demandeur d’emploi chaque trimestre
Délégation de pouvoir public à « d’autres acteurs », habilités par exemple à demander à des demandeurs d’emploi de réaliser des tâches spécifiées
Nouveau plan d'emploi afin d'améliorer l'offre de main-d’œuvre (réduction des allocations de chômage complémentaires, passant de 104 semaines à seulement 30 semaines, accès plus facile au marché du travail danois pour les étrangers)
Accord tripartite pour faire chuter le taux de morbidité
Échec des tentatives politiques menées pour réduire la période de perception des allocations de chômage à deux ans et abaisser le niveau d’allocation pour les nouveaux entrants sur le marché du travail
Décision politique (novembre 2008) de transmettre la responsabilité de la politique d’emploi aux municipalités à compter du 1er août 2009

2008-2009
Fin du programme « Une nouvelle chance pour tous » en juillet 2008
Certaines des règles basées sur la sanction s’imposent.
Un minimum de 450 heures de travail (au lieu de 300) au cours des deux dernières années est requis pour les familles dans lesquelles les deux parents perçoivent l’aide sociale afin de conserver celle-ci.

2010-2011
Nouveau système de concordance avec 3 catégories seulement (1 : personnes prêtes pour l’emploi, 2 : prêtes pour l’activation, 3 : pas prêtes pour l’activation)
Réforme du système d’assurance chômage :
Période de chômage réduite de 4 à 2 ans
Modification des règles de réintégration du système d’assurance chômage :
passage de 26 à 52 semaines d’emploi au cours des 3 dernières années
Modification d’un dispositif spécifique de retraite, « Efterløn », pratiquement supprimé
Externalisation de tâches qui relevaient des agences pour l’emploi, celles-ci ayant un nouveau cadre financier ; recours accru à des subventions salariales privées et activités non rémunérées

2010-2011
Nouveaux tests pour les immigrants et réfugiés souhaitant être intégrés au système danois
Chaque bénéficiaire de l’aide sociale marié doit justifier de 225 heures de travail rémunéré au cours des 12 derniers mois pour continuer à percevoir l’aide sociale.

Source : présentation de l’auteur.

27Après avoir présenté les grandes procédures et les changements de cadre institutionnel, nous allons maintenant examiner ce qui a changé dans le contenu de la politique d’activation.

Ajustement des structures de gouvernance

28Il avait été décidé en 2003 que les municipalités et le service public de l’emploi (AF) développent uniquement « un langage commun ». Toutefois, le 1er janvier 2007, la structure de pilotage fut profondément modifiée : depuis, 91 nouvelles agences pour l’emploi, créées suivant la logique de transfert des politiques venue des Pays-Bas, organisent les activités du marché de l’emploi conjointement avec « d’autres acteurs » (principalement des entreprises privées), tandis que les représentants des salariés et des employeurs n’occupent plus de fonctions clés au sein des organes de pilotage. La tradition de collaboration avec les organisations professionnelles a tout simplement disparu en 2007. Les comités régionaux du marché du travail sont devenus des instances de suivi, et les municipalités se sont vues doter d’un rôle plus important dans cette configuration. Les organisations professionnelles auront peut-être toujours un mot à dire s’agissant de l’ampleur du recours à « d’autres acteurs » – donc à l’externalisation –, mais elles ne sont plus les décideurs politiques qu’elles étaient. Elles n’ont plus la possibilité d’intervenir de manière proactive ; elles peuvent seulement avoir un rôle consultatif et de suivi. Cette nouvelle configuration a des répercussions en matière de mise en œuvre et de légitimation des mesures. La motivation et l’engagement vont diminuer, ce qui est susceptible de menacer la « flexicurité » danoise (Jørgensen, 2006-2007 ; Larsen, 2009). D’autant plus que, depuis le 1er août 2009, la politique d’emploi a été totalement transférée aux municipalités. Désormais, les élus locaux et les directeurs des agences pour l’emploi sont les décideurs les plus importants. Or, ils prennent des décisions différentes et suivent leurs propres stratégies. Le Danemark n’a plus de PMT commune.

29Ces évolutions impliquent une érosion délibérée de la PMT régionale, à l’origine de la réussite de la politique danoise d’activation dans les années 1990, et la suppression des pouvoirs dont disposaient les représentants salariaux et patronaux lorsqu’ils faisaient partie de la structure régionale de pilotage (les comités régionaux du marché du travail ont fonctionné jusqu’en 2007). Le nouveau cadre institutionnel n’a laissé au niveau régional que des fonctions consultatives et de suivi. Ceci est un exemple clair de réorganisation des instances d’activation, dont la première étape fut une décentralisation à la fois interne et externe.

30Il peut sembler paradoxal que cette décentralisation s’accompagne aussi d’un nouveau contrôle centralisé. La réorganisation administrative du système d’activation initia aussi le développement d’une standardisation des pratiques institutionnelles et des comportements locaux. On observe depuis 2003 un processus de re-centralisation du pilotage s’agissant des procédures administratives et des dispositifs. Des instructions de pilotage central ont été formulées ; les collectivités perdent peu à peu leur autonomie. C’est un aspect, l’autre étant l’introduction de la marchéisation et de la concurrence. Le New Public Management (NPM) s’applique à tous les niveaux des pratiques administratives, ce qui a une incidence sur la manière dont les mesures sont mises en œuvre. De toute évidence, les autorités centrales n’ont pas du tout apprécié certaines décisions prises localement, de même que l’hostilité parfois constatée face à la logique de sanctions formulée de manière centralisée ; en réalité, le pouvoir central ne fait pas confiance aux entités locales pour être disposées à suivre les stratégies définies par ses soins. Un fort contrôle central, des pratiques de benchmarking, la concurrence entre les agences pour l’emploi et la marchéisation visent à assurer la mise en œuvre de la gouvernance centralisée souhaitée. Mise à part la création d’agences pour l’emploi conjointes en 2007-2009, peu de choses ont été faites pour promouvoir la coopération entre agences.

31Au cours des dix dernières années, de plus en plus de règles centrales, présentées dans des manuels, ont été établies afin de contrôler les acteurs locaux. Et, de plus en plus, les changements institutionnels ont été introduits sans grand débat politique : on a appelé ceux-ci « aspects techniques » uniquement afin de mettre en avant une politique d’emploi plus efficace. La contractualisation des relations, y compris au sein du secteur public – entre instances inscrites dans des voies hiérarchiques déjà établies –, a elle aussi été définie de manière circonstanciée. Les décideurs centraux à Copenhague ont conquis le pouvoir et l’utilisent pour publier des directives, règles et instructions centralisées.

32Premièrement, la sous-traitance obligatoire d’activités à « d’autres acteurs » (accompagnée d’une obligation de résultats, suivant le principe « no cure, less pay ») a été introduite en 2003 – et le nombre de personnes employées dans le système des agences pour l’emploi pilotées par l’État (AF) a été réduit de près d’un tiers avant que ces organismes ne cessent toute activité. Le ministre de l’Emploi souhaitait tout simplement se débarrasser du système AF, et il est parvenu à ses fins à compter du 1er août 2009. L’introduction de conditions proches du marché (mise en concurrence, externalisation de la production, contrôles administratifs et collaboration entre opérateurs privés et services publics) a entraîné un changement fondamental dans la PMT danoise. Aujourd’hui, la privatisation est une alternative réelle à la municipalisation des mesures d’emploi. Les succès des « autres acteurs » et la menace d’une externalisation accrue ont un impact sur le caractère « public » des programmes d’activation (Bredgaard/Larsen, 2006). Ainsi, un nouveau modèle de services s’est mis en place.

33Deuxièmement, le ministère de l’Emploi s’est efforcé de retirer aux représentants des salariés et des employeurs, instances qui avaient toujours eu un rôle clé s’agissant de proposer de nouvelles politiques et de nouveaux dispositifs, la possibilité de formuler des décisions et des idées. Les protestations de ces acteurs ont été ignorées. Dorénavant, la prise d’initiatives et la formulation des directives et des nouveaux dispositifs institutionnels relèvent des agents de la fonction publique. Ces changements, largement inspirés par les idées et modèles de pilotage issus du NPM, vont de pair avec l’introduction d’un système de suivi et d’évaluation qui facilite le contrôle pour le pouvoir central. La contractualisation (Sol/Westerwelt, 2005) est devenue aussi une base solide pour développer des politiques.

34Troisièmement, la structure de pilotage allait être réformée dans le sens indiqué plus haut, c’est-à-dire celui d’une municipalisation complète. Cette refonte de la structure de gouvernance des programmes d’activation était imposée de manière centralisée, mais elle permit aussi aux agences pour l’emploi locales de poursuivre leurs propres stratégies et de ne pas prendre en compte les conseils émanant des organisations professionnelles.

35Quatrièmement, un nouveau système d’examen et d’évaluation, basé sur des catégories de « concordance », fut mis en place en 2004-2005 afin de placer chaque chômeur dans une catégorie de compétences estimées – ou d’absence de compétences correspondant à la demande du marché. L’inspiration vient des Pays-Bas (et, pour partie, du monde anglo-saxon, pour ce qui est du traitement des demandeurs d’emploi et de la mise en place de contrôles internes au sein du système). Le Danemark utilisa dans un premier temps cinq catégories de « concordance » ; depuis 2010, celles-ci ont été ramenées au nombre de trois. Les bureaucrates de base (Lipsky, 1980) sont censés appliquer des directives et procédures définies de manière centralisée et minimiser l’importance du dialogue avec les personnes concernées. Les éléments relevant du renforcement des capacités ont été largement supprimés !

36Ces processus ont accéléré les stratégies prescrites de manière centrale au sein du système. Le système d’évaluation développé récemment s’est inspiré des principes américains de « gestion de la performance », et sert de nouvel instrument de pilotage central en remplacement de « l’apprentissage » non centralisé comme on appelait pour la forme les acteurs locaux.

37Ces changements ont conduit à un modèle mixte de cadres locaux, davantage tournés vers le marché et plus hiérarchiques, avec de nombreuses tensions internes inhérentes. Ces tensions sont aussi liées au contenu des dispositifs d’activation. Il est clair par ailleurs que les composantes collaboratives, c’est-à-dire la concertation avec les représentants salariaux et patronaux, ont été supprimées.

Modification du contenu des mesures d’activation

  • 4 Les analyses économiques critiquant les effets de prestations de chômage élevées se sont aussi conc (...)

38Au cours des dix dernières années, les actions de l’État central ont consisté à insister davantage sur le volet sanction des mesures d’activation. On observe une réduction de la formation comme élément majeur d’activation ainsi qu’un renforcement de l’» effet de motivation » de l’activation. Cela signifie que l’activation n’a plus à être une offre attrayante, de qualité, pour les demandeurs d’emploi, mais une sorte de « menace », quelque chose que les personnes souhaiteraient éviter. Ainsi, la réaction logique escomptée consistait à ce qu’elles trouvent un emploi par elles-mêmes. Ceci n’est de toute évidence pas en cohérence avec une logique de « flexicurité »4, laquelle souligne la sécurité et la motivation positive au lieu de s’appuyer sur l’insécurité et la motivation négative. Les économistes traditionnels ont aidé les autorités centrales à étayer ces actions, postulant que l’activation et, en particulier, la formation ne servaient à rien pour ramener les personnes sur un marché libre de l’emploi (Rosholm/Svarer, 2004). Une logique s’est installée, qui consistait à remplacer le principe de learn-fare par une approche traditionnelle, inspirée du work first, recourant à la fois à des incitations économiques et à de fortes sanctions si les personnes ne se comportaient pas conformément aux attentes des autorités. Le chômage étant désormais perçu comme volontaire, une nouvelle approche comportementale vise à casser le manque de motivation chez les chômeurs : soit en exerçant une influence morale sur la conscience, en menaçant de sanctions lourdes en cas de non-respect des attentes, soit à l’aide d’incitations économiques, avec la perspective d’abaisser le salaire de réserve. En ce sens, les dispositifs d’activation servent d’instrument de socialisation morale des personnes et d’accroissement de la main-d’œuvre disponible.

39La relation entre action sociale et contrôle change radicalement ; soudainement, une nouvelle dialectique est en place, dans laquelle on menace le citoyen de sanctions et d’exclusion sociale. Chacun doit accepter un travail rémunéré comme un bien inconditionnel, quelles que soient les conditions de travail et la nature de l’emploi proposé. Telle est la tendance vis-à-vis des personnes qui ne réagissent pas immédiatement aux incitations économiques. En somme, on promeut la dépendance à l’égard du marché, laquelle remplace l’ancienne dépendance des chômeurs à l’égard de l’État-providence.

40Une régulation morale et thérapeutique du comportement suppose que les chômeurs sont passifs par nature et qu’il est nécessaire de les contraindre à changer d’attitude et de comportement. Le devoir moral d’« aimer » le travail rémunéré est au cœur de cette approche. Cette vision est nécessaire pour que chacun – y compris les personnes très désocialisées et celles en congé maladie – puisse apprendre à endosser la responsabilité de sa propre carrière, cela signifiant retrouver un emploi aussi vite que possible. Un préjugé paternaliste est clairement inscrit dans ces dispositifs qui ont des groupes cibles spécifiques (immigrés et réfugiés, jeunes, personnes en situation d’exclusion sociale). Ces catégories de chômeurs sont soupçonnées de pâtir de défaillances personnelles, et toutes sont considérées comme dépendantes de l’État-providence. Il s’agit de résoudre leurs problèmes de « personnalité », dans une démarche thérapeutique. L’approche par la discipline est la bonne réponse : le système d’emploi a pour mission nouvelle la « normalisation » des personnes. Ici, la dépendance apparaît comme un piège. S’agissant d’autres personnes sans emploi ayant des compétences à haut niveau de concordance, on considère que la passivité est volontaire. On soupçonne donc ces personnes d’avoir un problème moral et de comparer l’apport financier des allocations par rapport aux salaires. Il s’agit dès lors de remettre en question leurs calculs rationnels en abaissant le salaire de réserve. Ainsi, les autorités (ou bien les « autres acteurs ») doivent diviser les personnes, les classer en fonction de critères de contrôle et d’évaluation individuelle. Cela signifie un nouveau type de segmentation et de stigmatisation des demandeurs d’emploi.

41Néanmoins, à ce jour, tout citoyen ou salarié dispose de droits dans les dispositifs d’activation danois ; et il existe une commission d’appel dans le système basé sur l’État-providence. Toutefois, l’avenir est aujourd’hui incertain en raison du désengagement de l’État et du transfert de responsabilité vers les municipalités. Au cas par cas, on peut s’attendre à des problèmes en matière de protection juridique. Et le principe même de la PMT est menacé car il repose sur l’équilibre entre les droits et les devoirs du citoyen.

42Mais une chose est sûre : le cap des années 1990, selon lequel il s’agissait de répondre au manque d’emploi et de qualification à l’aide de mesures d’activation, d’une PMT active et de dispositifs macroéconomiques favorables à l’emploi, a été abandonné. On souligne maintenant la responsabilité individuelle et le poids des sanctions à l’encontre des chômeurs. Les programmes de motivation positive ont été remplacés par l’» effet de menace » des exigences en matière d’activation et de disponibilité pour un emploi payé, quelle que soit la qualité de l’offre d’emploi. Les économistes danois classiques parlent maintenant ouvertement d’une politique de workfare dans le pays (Andersen/Svarer, 2007). Ils estiment non seulement qu’abaisser les niveaux de prestations permettrait d’accroître encore l’intensité de la recherche d’emploi, mais aussi que les mesures de workfare sont trop onéreuses ; les coûts sont en effet supérieurs aux bénéfices. Le problème de la rentabilité est mis en avant pour proposer de nouvelles conceptions des programmes d’activation (un durcissement supplémentaire des critères d’éligibilité, un nouveau système de ciblage et de concordance, plus fort, réduisant la charge financière pour l’État). Les autorités centrales prêtent une oreille attentive à ces recommandations et coopèrent directement avec leurs auteurs.

  • 5 Cela est en cohérence avec une exigence majeure du ministère de l’Emploi (jusqu’en 2011) selon laqu (...)

43Le fait est que l’approche en termes de « capital humain » adoptée auparavant au Danemark était une politique de réinsertion recourant à des programmes publics de qualité afin d’améliorer l’employabilité des personnes. L’approche actuelle, inspirée du work first ne s’attaque pas sérieusement aux qualifications mais uniquement à la motivation des salariés5. L’objectif plus large en matière de PMT est d’étoffer l’offre de main-d’œuvre et d’abaisser le salaire de réserve.

44Les premières mesures d’activation furent introduites en 2003, lorsque des « contacts individuels » sont venus remplacer l’utilisation souple d’instruments d’activation. Un contact ou un contrôle soutenu et régulier de la part des autorités – ou de l’organisme principal mis en place dans le cadre d’un dispositif d’externalisation – est censé rapprocher les personnes du marché libre de l’emploi à la place de longues périodes d’activation. La notion de « flexibilité » a été oubliée. Les mesures d’activation qui restaient ont été réduites de plus de 30 à 3 seulement : conseil et formation, placement en entreprise (sans salaire) et subventions salariales. Par ailleurs, le recours aux mesures d’activation a diminué au cours de la période 2004-2008. Puis, la crise a incité à davantage d’activation.

45Au cours des années 1990, le chômeur ainsi qu’un représentant des autorités responsables du marché du travail établissaient un plan d’action individuel indiquant les objectifs concrets. La mesure d’activation la plus utilisée était alors la formation et l’on enregistra de bons résultats. Ce plan d’action individuel a laissé la place à un « plan d’emploi », ce qui signifie que la seule chose qui compte est de trouver immédiatement un poste auquel affecter le chômeur – peu importent le type d’emploi et les conditions de travail en question. S’agissant des personnes relevant de l’aide sociale, la difficulté est que, pour la plupart d’entre elles, le chômage n’est pas leur seul problème. Différents types d’initiatives et d’actions sont donc nécessaires avant qu’elles soient en mesure d’occuper un emploi. Dans le passé, le dialogue et les petits processus étaient déterminants ; depuis 2003, ils sont organisés de manière tout à fait différente. Par ailleurs, le nombre de mesures pouvant être appliquées a été réduit à trois seulement, et le recours à la formation a été encore plus fortement diminué (l’aide publique qui s’y rapporte étant versée pour une durée maximale de seulement six semaines aujourd’hui). Cela va signifier un lourd fardeau pour les nouvelles initiatives d’activation dans les années à venir, puisque le chômage continue d’augmenter et que la formation n’a pas encore retrouvé la place centrale qu’elle occupait auparavant parmi les instruments d’activation. Les municipalités sont incitées à recourir au système d’activation le moins cher possible et à chercher par elles-mêmes des possibilités de refinancement.

46Les intentions politiques des autorités centrales ne coïncident pas toujours avec les situations locales et les possibilités individuelles. Comme il a déjà été indiqué, de fortes tensions règnent entre échelon central et local. La logique de sanction sociale requise d’en haut est parfois contrée par une politique visant davantage à l’intégration sociale sur le terrain, dans certaines agences pour l’emploi. Toutefois, c’est avec l’appui d’une politique d’intégration inscrite dans une politique d’emploi (voir tableau 1) que la politique danoise d’activation s’est rapprochée d’une logique traditionnelle de work first. En outre, ces dernières années, les réorganisations institutionnelles inspirées du NPM ont amené un contrôle plus efficace des salariés et des directeurs d’agences locales pour l’emploi. La responsabilité opérationnelle a perdu de son importance, tandis que l’on revenait ces huit dernières années à un pilotage plus centralisé.

47Ainsi, les salariés du système d’emploi se trouvant en première ligne ont dû eux aussi changer d’attitude et d’approche : moins s’appuyer sur la motivation positive des demandeurs d’emploi, et renforcer le contrôle de leurs attitudes et comportements (Baadsgaard et al., 2012). Cela s’est traduit par le remplacement des plans d’action individuels par des plans d’emploi étroits et orientés à court terme. Suivirent le remaniement de la gouvernance ainsi que de nouvelles orientations et une redéfinition des problèmes. Dans les discours, les problèmes « sauvages » du marché du travail ont été requalifiés de « domestiqués », et les agences pour l’emploi ont évolué vers une bureaucratie automatique traditionnelle. Aucune organisation professionnelle ni de formation n’est plus nécessaire, nous dit-on. Les technologies sociales disponibles ont été standardisées, obligeant les salariés des agences pour l’emploi à procéder conformément à des instructions davantage basées sur des règles et des normes. On observe un profond changement des habitudes d’exécution et des codes comportementaux. Selon les autorités centrales danoises, il ne s’agit plus de considérer la PMT comme un champ dynamique d’intervention (Rothstein, 1998). Il s’agit uniquement de « ramener les chômeurs vers l’emploi ». La déprofessionnalisation des salariés les plus qualifiés est une autre conséquence de ces exigences et des nouvelles modalités de gestion du système d’emploi.

48Un nouveau type d’» approche comportementale » – une régulation morale et thérapeutique du comportement – reste fondamentale dans la stratégie danoise d’activation, ressemblant en cela à ce qui se pratique dans la plupart des autres pays européens (Pascual/Magnusson, 2007 ; Weishaupt, 2011). Auparavant, le Danemark était un cas déviant parmi les systèmes d’activation « continentaux ». Depuis le début en 2001, le gouvernement de droite est officiellement opposé à l’ancienne « industrie de l’activation », ainsi qu’elle a été appelée, et à l’aide irréfléchie aux individus à travers la formation générale et professionnelle publique. Au cours des dix dernières années, des changements d’approche ont été introduits, suivant une feuille de route secrète. Ce n’est que progressivement que le changement a pris une forme concrète pour les personnes. Les représentants salariaux et patronaux ont vivement protesté contre les réformes institutionnelles, mais sans avoir d’influence déterminante sur les décisions gouvernementales et la mise en œuvre des mesures.

49Des groupes spécifiques, dits « à problèmes » (personnes dépendant de l’aide sociale, immigrés et réfugiés) ont subi des baisses de niveaux de prestations. En octobre 2008, le ministre de l’Emploi a tenté plus largement d’obtenir une réduction générale de la durée de perception des indemnités de chômage à deux ans seulement et d’abaisser le niveau des prestations pour les nouveaux entrants sur le marché libre de l’emploi. Toutefois, ces propositions n’ont pas réussi à emporter une majorité parlementaire, et le gouvernement de droite a répliqué en décidant immédiatement de transférer l’entière responsabilité de la politique d’emploi vers les municipalités à compter du 1er août 2009. Les municipalités ont désormais la responsabilité économique de faire face à un chômage croissant, même si certaines compensations émanant de l’État doivent être mises en place dans le nouveau cadre financier, lequel ne prévoit pas seulement des pourcentages de remboursement.

50Ce changement de cadre institutionnel constitue aussi une menace pour le système de Gand au Danemark, établi il y a plus de 100 ans (en 1907) et au sein duquel, comme nous l’avons indiqué, les fonds indépendants d’assurance chômage constituent le socle du soutien aux revenus. Ces dernières années, les caisses d’assurance chômage ont aussi été associées plus activement à la politique d’activation : ce sont elles qui ont le premier entretien avec un salarié récemment licencié (CV-talks) ; elles remplissent des fonctions de distribution et doivent garantir que chaque chômeur est disposé à prendre un emploi. Elles sont chargées de donner de la légitimité à l’orientation générale. Les caisses d’assurance chômage ont donc endossé de nouvelles responsabilités publiques, mais sans que des fonds publics ne suivent pour autant. En faisant des municipalités le seul guichet d’accès au système d’emploi, le gouvernement estime peut-être que la prochaine étape logique sera d’avoir un système de financement unique – et il se débarrassera alors des caisses d’assurance chômage, « a-kasserne ». C’est de toute évidence un problème important pour les syndicats car ces organismes sont pour eux le principal canal de recrutement. Dans un système de Gand, ces deux entités sont fortement liées. Le Danemark n’ayant pas de clause erga omnes, l’importance et l’influence des syndicats reposent uniquement sur un fort pourcentage d’adhésion (actuellement 70 % environ) et un haut niveau de couverture par les conventions collectives. L’enjeu dépasse donc les seules mesures d’activation et la PMT.

51Les intérêts de classe sont clairement visibles au Danemark s’agissant de la PMT et du recours aux mesures d’activation. La politique de l’emploi est devenue le terrain de conflits d’intérêts plus larges. Le mouvement syndical s’est opposé ouvertement – mais sans grand succès – aux politiques adoptées, défavorables à l’emploi. Les confédérations d’employeurs sont également opposées aux changements organisationnels. L’évaluation de la politique d’activation n’est pas très optimiste. Les changements ont sans doute affaibli les dispositifs de « flexibilité » puisque les actions menées prennent la tournure d’un système de menaces dans lequel subsistent peu de motivations positives ; la participation des organisations professionnelles et les capacités de contact sont sérieusement affaiblies. Le système d’activation pâtit de la piètre qualité de la conception et de la mise en œuvre des programmes, tandis que les citoyens subissent un dosage injuste entre droits et obligations.

Nouveau gouvernement et premiers changements (2011-2012)

52L’une des premières décisions significatives en matière de PMT prises par le gouvernement à majorité sociale-démocrate (dont font partie un parti social-libéral et un parti socialiste), qui a pris ses fonctions en octobre 2011, a été d’annuler tous les bas niveaux de prestations pour les immigrants et les réfugiés introduits pendant la période 2001-2011. On les a appelés « systèmes de pauvreté » car ils ont engendré de la pauvreté chez la plupart des membres des groupes cibles. Le retrait de cette mesure visait à donner le signal d’une approche plus sociale à l’égard des immigrants et des personnes les moins aisées.

53Le passage d’une « politique d’emploi » à une « politique active du marché de l’emploi » a aussi été prévu dans un document du gouvernement central daté d’octobre 2011, mais aucun changement n’a encore eu lieu. Le ministre de l’Emploi est cependant favorable à une refonte des mesures d’activation et à des règles moins strictes s’agissant des activités des agences pour l’emploi. Des programmes dédiés aux groupes présentant des problèmes particuliers sont également arrêtés. D’autres changements semblent être prévus.

54Le problème du chômage persistant a entraîné de nombreux débats politiques, en particulier sur la réforme du système d’assurance chômage décidée en 2010. À l’automne 2012, il a été décidé d’accorder une aide partielle aux chômeurs de longue durée et aux jeunes demandeurs d’emploi. De toute évidence, cela aidera ces personnes, mais il ne s’agit que de nouvelles mesures temporaires. Aucune solution durable n’a encore été trouvée aux problèmes de chômage et d’activation.

Modèles et modalités de changement

55Des discours sont susceptibles de s’inscrire dans un système sans grands changements institutionnels. On l’a observé au niveau européen et, dans le cas du Danemark, depuis un bon nombre d’années (Jørgensen, 2010). Néanmoins, au cours des dernières années, on note au Danemark une synchronisation des discours et de la politique. Ce ne sont pas seulement les bases et justifications normatives qui sont en jeu, mais aussi la refonte totale du cadre institutionnel. Le changement peut porter à la fois sur les contenus et les processus de la PMT et de la politique d’activation danoises. C’était notre thèse de départ. La question est maintenant d’observer la manière dont ces changements s’articulent et jusqu’à quel point on peut y voir une adaptation graduelle, un changement progressif mineur ou bien une transformation plus fondamentale du système. Que s’est-il passé ces dix dernières années en matière de changement institutionnel du système d’activation ? La combinaison des deux dimensions – contenu et processus – donne quatre possibilités de changement politique, comme le montre le tableau 2 (cf. également Streeck/Thelen, 2005 ; Crouch, 2005 ; Jørgensen, 2006/2007).

Tableau 2 : Types de changement de cadre institutionnel

Contenu

Processus

Continuité

Rupture

Changement incrémental

Adaptation reproductive

Changement progressif

Changement soudain

Survie du régime

Transformation du système

Source : Streeck/Thelen, 2005 ; Jørgensen, 2006/2007.

  • 6 Afin de clarifier cette notion : les institutions peuvent être définies comme des modèles d’action (...)

56Pour commencer, il nous faut répondre à la question suivante : un changement de système a-t-il réellement eu lieu ou bien observons-nous simplement un changement graduel et des processus d’adaptation ? La réponse est que l’on est en présence d’un changement qui touche le domaine politique concerné à la fois du point de vue du contenu et des processus ; il convient donc de noter une forme de transformation du système. Un changement institutionnel6, de nouveaux modes de prise de décisions et l’application de nouveaux codes d’activation au sein de la structure de gouvernance du marché danois du travail se sont imposés au cours des six dernières années. Cependant, les présentes analyses ne rendent pas compte d’autres champs politiques, ce qui implique que les conclusions ne valent que pour la PMT et le programme d’activation. Cela confirme également que l’enjeu dépasse le cadre de l’approche combinant l’héritage historique (path dependency) et le développement de nouvelles stratégies (path shaping) – comme le postulent des arguments présentés dans l’institutionnalisme historique (cf. Knuth, 2008 pour l’expérience allemande). L’histoire n’est pas le seul facteur important ! Néanmoins, ce résultat surprenant souligne aussi la négligence partielle, dans bon nombre d’ouvrages internationaux consacrés aux politiques menées, des facteurs organisationnels et politiques. Or, ceux-ci comptent.

57Des politiques stratégiques et des manières délibérées de réformer le système administratif et politique ont guidé la transformation du système d’activation. La refonte organisationnelle « cachée » et les changements politiques mûrement réfléchis se sont réciproquement renforcés. Le nouvel ordre en place est sous-tendu par quatre sortes de stratégies :

  • l’éviction. Certaines institutions ont été supplantées par de nouvelles idées et de nouveaux principes politiques (le plus souvent importés des Pays-Bas et du monde anglo-saxon) : la politique régionale du marché de l’emploi a été dissoute ; seuls les résultats comptent. Des pratiques d’information et d’évaluation, un nouveau système de mesure et un système de gestion de la performance ont été introduits, de même que la gestion de cas, l’individualisation des risques, un contrôle strict et de lourdes sanctions. Une gratification économique de l’intégration sur le marché du travail se substitue aux anciennes pratiques institutionnelles ;

  • un ensemble de nouveaux éléments a pris place, avec l’introduction d’» autres acteurs » (externalisation) et la mise en place de conditions proches du marché, la contractualisation, la municipalisation, l’introduction de caisses d’assurance chômage non professionnelles, le changement d’organisations professionnelles, la relégation des partenaires sociaux à un rôle uniquement consultatif et la prolifération programmée

  • la refonte des pratiques et des anciennes institutions avec de objectifs. On est passé d’une approche orientée sur les besoins à « la manière de trouver un emploi le plus vite possible », avec des contacts soutenus avec les demandeurs d’emploi, une éthique du travail et des pratiques de contrôle renforcées, une diminution de la formation dans l’activation, l’introduction d’une « aide initiale » et un plafonnement de l’aide sociale. Une nouvelle manière de gérer les demandeurs d’emploi et leur conduite apparaît, avec la régulation morale et thérapeutique des attitudes et des comportements ;

  • l'épuisement des institutions et la non-utilisation des mesures existantes, avec la mise à mal des services publics de l’emploi, l’érosion des compétences régionales, l’» intégration » et la minoration de l'importance de l’égalité hommes-femmes et l’entrave à l’équité. La motivation des acteurs collectifs privés à participer à la mise en œuvre des politiques a diminué de manière drastique.

58Il y a lieu de souligner la dimension des valeurs à l’œuvre derrière les changements : une nouvelle approche a été institutionnalisée, souvent sans débat ouvert ni décision politique, mais en modifiant l’organisation et les structures d’application. La formulation d’objectifs politiques larges peut cacher des visées et des orientations restreintes. On pourrait aussi parler d’une habile manœuvre politique et administrative de la part de l’ancien gouvernement de droite – ou d’une opposition faible, qui ne s’est jamais penchée sur la politique administrative, les systèmes d’évaluation et les questions de gestion de la performance. Quoi qu’il en soit, ces évolutions ont déjà porté fortement atteinte à la stratégie danoise d’activation développée au cours des années 1990, ayant en outre nettement inspiré la Stratégie européenne pour l’emploi (SEE) depuis 1998.

59Des changements d’une grande portée dans les politiques publiques et, globalement, dans la société danoise, se profilent vraisemblablement à l’horizon. La politique d’activation des années 1990 ne ressemble pas aux objectifs, dispositifs et mesures actuels. Le système d’activation, dont on a chanté les louanges, et l’interaction entre politique active du marché de l’emploi et politique macroéconomique n’existent plus. La coopération avec les organisations professionnelles ainsi que les capacités et mémoires collectives ont été déstabilisées. La PMT danoise sous forme de « beau cygne » semble avoir disparu. Et la « flexicurité » danoise comporte moins de sécurité que dans le passé. Si l’on continue d’évoquer à Bruxelles la « flexicurité » comme une célébrité politique, le cas danois ne peut plus être considéré comme un exemple incontestable en matière de politique d’activation.

60Comme il a été établi : le contenu des politiques a changé, et les modalités de pilotage ont été modifiées brusquement en 2007-2009, entraînant un basculement de la politique d’activation – et des principes fondamentaux des droits universels et d’égalité ainsi que du principe de dialogue et de consultation, à la base des évolutions dans les pays nordiques. S’agissant des citoyens, une nouvelle dialectique s’est établie entre protection sociale et contrôle, les réformes basées sur le NPM y ayant aussi contribué. Cela peut sembler très curieux à des étrangers, puisque ce sont les dispositifs politiques d’après 1994 qui ont fait connaître sur la scène internationale les programmes danois d’activation et le potentiel gagnant du système de « flexicurité » ! Pour trouver un beau cygne, mieux vaudrait peut-être chercher ailleurs.

Changement d’orientation, isomorphisme et résultat de la réorganisation

61Les politiques du marché de l’emploi sont essentielles dans les approches de l’UE, et les mesures d’activation ainsi que de formation tout au long de la vie en sont des composantes particulièrement importantes. Les changements de la PMT danoise que nous avons étudiés sont fortement influencés par les transformations organisationnelles et institutionnelles, dont certaines avaient commencé avant que le gouvernement de droite n’arrive aux affaires en 2001. Cependant, des éléments de réforme davantage inspirés du NPM ont profondément influé sur les réformes récentes, et le changement a pris des formes qui semblent se rapprocher des autres pays européens. Avons-nous des arguments pour étayer cette thèse de la convergence ?

62Il n’est peut-être pas si simple de répondre à cette question, mais il est aisé d’identifier des éléments communs dans les processus de transformation. Le service public de l’emploi (SPE) a été supprimé en totalité au Danemark, le transfert complet vers les municipalités étant à la base de la décentralisation de la responsabilité. Toutefois, les changements formels d’orientation et l’évolution opérationnelle ne vont pas toujours de pair. Les réformes institutionnelles sont susceptibles de changer l’orientation de l’intérieur, sans conscience politique claire. Alors que les systèmes nationaux d’acteurs créent différentes conceptions des politiques au niveau macro, les réformes administratives à tous les échelons et les pratiques de mise en œuvre semblent suivre, sinon un modèle commun, du moins un mélange de ces réponses institutionnelles :

  • le remplacement des dispositifs législatifs et de la régulation politique par le management par objectifs. On introduit actuellement des systèmes de gestion de la performance, en considérant que l’administration publique devrait imiter les pratiques des entreprises privées et se concentrer sur les résultats et les « demandes du client ». Les managers devraient avoir le droit de « manager », et ceux qui ont des responsabilités clés doivent avoir des objectifs forts à comparer aux mesures de performance. Il est plus difficile d’apprécier les réactions persistantes des salariés sur le terrain ;

  • l’introduction de systèmes d’information et de suivi servant de base des systèmes de contrôle plus élaborés et à des pratiques d’évaluation.

  • le développement de la gestion de cas sous la forme d’approches individualisées. Après les postulats moraux et fondements éthiques des mesures d’activation (Dean, 2006), ce sont les pratiques qui ont changé, avec de nouvelles approches morales et thérapeutiques, afin de répondre à une demande sociale : l’obligation pour les personnes d’être des individus responsables d’eux-mêmes. Segmentation de la population des chômeurs, devant être suivie de l’individualisation des programmes ;

  • la contractualisation des relations entre le citoyen et les autorités publiques d’une part, et entre les fournisseurs de services d’autre part, voire également entre instances publiques et organisations au sein du même domaine d’action ;

  • l’introduction de conditions proches du marché et l’externalisation de missions. En instaurant le recours aux appels d’offre et la collaboration entre prestataires privés et services publics, de nouvelles configurations de chaînes de services se mettent en place, le pouvoir décisionnel étant transféré vers de nouveaux acteurs ;

  • la normalisation des procédures et des modes de fonctionnement. On peut parler de recentralisation du contrôle. Des manuels, instructions et régulations des procédures sont introduits afin d’éviter les répercussions lorsque les objectifs ne sont pas atteints ou en raison de ressources limitées ou de la recherche d’efficacité renforcée. Il peut encore s’agir d’une volonté délibérée de contrôler les organismes locaux et leurs salariés. Selon la philosophie du NPM, les managers ne devraient en effet pas faire confiance à ces acteurs. La déprofessionnalisation semble être une stratégie délibérée. La latitude dont disposent les « gestionnaires de cas » est réduite à mesure que ceux-ci se voient offrir des primes basées sur la performance.

63On trouve ces évolutions des facteurs dans différentes combinaisons et configurations dans les systèmes européens (Bergel/Borghi, 2008 ; Bredgaard/Larsen, 2008 ; Weishaupt, 2009, 2011). Toutefois, le calendrier d’introduction de ces nouveaux aspects et la manière dont ils se consolident mutuellement dans des systèmes donnés différents. C’est aussi le cas des modalités de décentralisation mises en œuvre (Mosley, 2008). On voit clairement les principes du NPM à l’œuvre derrière tous les changements opérés. La « gestion » de systèmes ou d’acteurs locaux a été le principal objectif, tandis que la plupart des changements organisationnels se sont focalisés sur l’adaptation de nouvelles techniques de gestion de la performance. On comptait sur de nouveaux systèmes d’information, des procédés itératifs de benchmarking, des évaluations par les pairs et la focalisation sur les « meilleures pratiques » pour enrichir chaque système et se débarrasser des activités et procédures inefficaces. Il s’agissait d’installer les « bonnes pratiques » partout. Le transfert des politiques et leur diffusion étaient possibles, de même que l’apprentissage social, nous disait-on, tout cela étant supposé déboucher sur la convergence. Mais une bonne pratique est souvent une pratique unique. La situation danoise des années 1990 l’a montré. Le Danemark n’a plus un système unique d’activation ou une PMT unique qui ne seraient que très peu influencés par l’extérieur. Sur les aspects institutionnels des réformes, le pays a présenté au cours des dix dernières années plus de points de convergence avec les évolutions européennes que de traits divergents. Cependant, il n’a pas été instauré d’apprentissage social fort au sein du système (de manière verticale ou horizontale). Au lieu de cela, les réorganisations ont amené à des initiatives allant dans le sens d’un pilotage plus centralisé.

64Les auteurs de tradition institutionnaliste (Powell/DiMaggio, 1991) parlent d’évolutions « isomorphes » lorsqu’ils tentent d’expliquer les changements de paradigme associés à une convergence des politiques. Trois mécanismes sont proposés : le changement coercitif, résultant d’une pression directe ; le changement normatif, découlant de la professionnalisation et de la socialisation des acteurs, et le changement mimétique, qui s’opère en imitant ou en singeant les autres dans des situations d’incertitude. Dans le cas du Danemark, seuls les deux derniers mécanismes de causalité peuvent être pertinents. L’introduction de nouveaux cadres cognitifs a permis le changement normatif (cf. tableau 1), tandis que l’imitation de l’exemple néerlandais et le changement mimétique étaient perçus comme de possibles alternatives institutionnelles pour d’autres pays. Des décideurs danois œuvrant à l’échelon national ont été intégrés à des « communautés épistémiques » au niveau de l’UE, telles que le réseau des chefs des services publics de l’emploi (Heads of Public Employment Services, HoPES), les évaluations par les pairs de la Stratégie européenne pour l’emploi (SEE), les réunions et réseaux des directeurs adjoints des services publics de l’emploi (SPE) et la branche européenne de l’Association mondiale des services d’emploi publics (AMSEP). Par ailleurs, les communications de l’OCDE relatives au NPM et ses recommandations aux pays ont aussi facilité la mise en œuvre des changements institutionnels et organisationnels. En effet, on peut clairement identifier des processus d’isomorphisme institutionnel.

65Si l’on se replace dans une perspective de comparaison européenne, on note que les différents pays ont apporté des réponses fort différentes à la question de l’attribution des responsabilités (niveau local ou central) et du développement de centres d’emploi locaux communs (Pascual/Magnusson, 2007 ; Jørgensen/Madsen, 2007 ; Pascual/Revilla, 2009 ; Weishaupt, 2009, 2011). Le Danemark a adopté une solution municipale avec des agences pour l’emploi locales, tandis que la Suède dispose d’un système géré par l’État – pour ne citer que les variantes au sein d’une même famille de pays. L’organisation d’agences pour l’emploi communes dans certains pays a été suivie par un manque de fusion des services sociaux et des services d’emploi dans d’autres. Cependant, la coopération entre ces deux branches de services publics s’est renforcée dans pratiquement tous les systèmes. La qualité des offres proposées aux demandeurs d’emploi diffère considérablement, les pratiques aussi ; le cadre institutionnel n’est pas le même : bref, il faut bien constater une diversité des politiques mises en place. On peut observer des traits divergents et convergents. On ferait mieux de caractériser de « convergence divergente » le résultat des réorganisations et changements institutionnels des systèmes de politique du marché du travail.

66Le NPM opère une séparation nette entre la conception des politiques et leur mise en œuvre. Les responsables politiques sont là uniquement pour fixer quelques grandes orientations et objectifs, tandis que la programmation et l’exécution doivent être laissées aux gérants, les managers. Les idées de la « nouvelle gestion » ont promis une efficacité et un rendement accrus, c’est pourquoi elles ont pu apparaître comme une meilleure solution aux problèmes de gouvernance qu’une augmentation des charges fiscales ou de sévères réductions des prestations sociales (politiques de restrictions). Aucune grande stratégie électorale n’a fait l’objet de débats au moment de la mise en œuvre de ces changements institutionnels. Dans bien des pays, c’est une révolution « cachée » qui s’est produite, transformant le contenu des programmes de PMT. Le système danois de PMT a été renouvelé de l’intérieur, mais aussi avec l’appui du gouvernement central. Un nouveau changement de politique pourrait toutefois intervenir avec le nouveau gouvernement entré en fonctions fin 2011. Mais, à ce jour, aucun changement majeur n’a été observé.

La PMT danoise à la croisée des chemins

67Le système danois de « flexicurité » est un système « hybride » particulier entre des dispositifs sociaux souples, basés sur le libre marché (avec des règles libérales en matière d’embauche et de licenciement) et les régimes généreux de l’État-providence scandinave (avec un haut niveau de protection sociale et une couverture universelle). C’est la raison pour laquelle le pays a été un exemple intéressant de système de « flexicurité » réalisable. La réforme des politiques du marché de l’emploi de 1993-1994 a constitué une rupture, en introduisant des mesures actives, l’activation et le learn-fare dans un système qui se battait contre un taux de chômage élevé et constant. Les résultats de la politique danoise sont vite apparus : réduction des taux de chômage de toutes les catégories, hausse de l’emploi, prospérité économique – et un aplatissement de la courbe de Phillips. L’expérience danoise était une réussite, et l’Europe ainsi que le reste du monde découvrirent le système danois de « flexicurité ». Un nouveau modèle était trouvé. Le Danemark avait rendu populaires les politiques du marché de l’emploi !

68Toutefois, les changements touchant au contenu et au pilotage de ces politiques au cours des années 2000 ont fortement porté atteinte au système des années 1990. Les principes du work first, les réformes du NPM, la municipalisation et l’éviction des représentants salariaux et patronaux des prises de décision au niveau central ont, à certains égards, transformé le « beau cygne » en un « vilain petit canard ». Le Danemark a perdu sa dynamique d’innovation en matière de PMT. Enfin, à partir de 2008, la crise économique a reconfiguré la hiérarchie des problèmes et les priorités politiques. Cependant, la PMT reste un champ politique important et une composante centrale du système danois de « flexicurité » – qui survivra aussi à la crise actuelle (Jørgensen, 2011). De nouvelles réformes touchant au contenu de la politique et à la structure de pilotage pourraient aussi faire partie du programme du nouveau gouvernement pour 2013 et 2014, avec un retour aux mesures de formation et de développement des compétences. Si ce n’est pas le cas, la politique danoise du marché de l’emploi se trouvera à la croisée des chemins. Les perspectives d’offensive européenne commune en la matière sont actuellement très mauvaises, puisque l’on met en œuvre des politiques d’austérité et des politiques défavorables à l’emploi. Peutêtre nous faut-il un nouveau modèle en matière de politique de l’emploi, le Danemark n’étant toutefois pas une option actuellement envisageable.

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Notes

1 Article rédigé en novembre 2012, NdE.

2 Cette expression, favorable à la mobilité des travailleurs, est opposée à la notion de « protection de la coquille » (protection of the shell), en référence à la protection traditionnelle dans l’emploi, NdE.

3 Le workfare est un concept originaire d’Amérique du Nord. Il exige des bénéficiaires de prestations sociales qu’ils participent à des activités professionnelles pour percevoir une aide financière de la part de l’État, et prévoit de lourdes sanctions. Peu d’actions significatives sont prévues pour améliorer les qualifications et l’employabilité des demandeurs d’emploi concernés, et ce système ne dispose pas d’une structure adéquate. On trouvera une présentation réaliste de l’utilisation du workfare aux États-Unis chez Brodkin (2008).

4 Les analyses économiques critiquant les effets de prestations de chômage élevées se sont aussi concentrées empiriquement sur les effets de ces allocations sur les effectifs du marché de l’emploi (voir par exemple Boeri/Macis, 2008). Dans une optique de « flexicurité », il est plus pertinent de se concentrer sur l’impact en termes de flux. On peut alors noter des effets positifs, quantifiables et significatifs sur le retour à l’emploi et l’attitude des salariés.

5 Cela est en cohérence avec une exigence majeure du ministère de l’Emploi (jusqu’en 2011) selon laquelle chaque demandeur d’emploi devrait présenter quatre candidatures par semaine afin d’avoir droit aux prestations publiques de revenu ! Comme il n’y a généralement pas d’emplois disponibles, on est là dans une pratique clairement symbolique. Par ailleurs, les demandeurs d’emploi doivent se présenter chaque semaine sur Internet et déclarer être toujours activement en recherche d’emploi. Cette manipulation morale de la conscience des demandeurs d’emploi n’est pas sans avoir de résultats.

6 Afin de clarifier cette notion : les institutions peuvent être définies comme des modèles d’action humaine et de relations qui perdurent et se reproduisent dans le temps, quels que soient les rôles attribués et l’identité concrète des individus endossant ces rôles.

Table des illustrations

Titre Graphique 1 : La courbe de Phillips danoise (1956-2005)
Légende Source : Danmarks Statistik ; base de données ADAM.
URL http://books.openedition.org/cirac/docannexe/image/330/img-1.jpg
Fichier image/jpeg, 132k
Titre Graphique 2 : Dépenses consacrées aux politiques du marché de l’emploi en 2005 (en % du PIB)
Légende Source : statistiques Eurostat du marché de l’emploi.
URL http://books.openedition.org/cirac/docannexe/image/330/img-2.jpg
Fichier image/jpeg, 118k

Auteur

Professeur au Département de Science politique, Centre de recherches sur le marché du travail (Center for Arbejdsmarkedsforskning – CARMA), Université d’Aalborg.

Marie Gravey (Traducteur)

© IFAEE, 2013

Conditions d’utilisation : http://www.openedition.org/6540

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