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L'aide au retour à l'emploi

 | 
Solène Hazouard
, 
René Lasserre
, 
Henrik Uterwedde

V – Politiques d'activation en Europe et en Australie

La politique européenne de lutte contre la pauvreté et l’exclusion : l’inclusion active1

Emma Toledano Laredo

Résumé

La politique d’inclusion active dépasse le cadre de l’activation au niveau du marché du travail. Le concept est apparu au début des années 1990, avec une recommandation du Conseil européen sur le revenu adéquat. Cette notion a peu à peu évolué pour aboutir à celle d’inclusion active en 2008. L’inclusion active est un concept européen qui n’est pas repris comme tel par exemple par la Banque mondiale ou par l’OCDE, bien que les termes utilisés par ces organismes soient tout à fait proches intellectuellement. La notion d’inclusion active est par ailleurs liée à la Charte des droits fondamentaux de l’Union européenne. Elle englobe le droit au travail, le droit au logement ainsi que le droit à la protection sociale, en vue de garantir une existence digne aux moins bien lotis. Dans cette contribution, nous rappellerons les différents objectifs de la Stratégie Europe 2020, parmi lesquels figure la lutte contre la pauvreté et l’exclusion sociale. À cette fin, l’Union européenne (UE) recourt à l’inclusion active qui s’articule autour de trois piliers : l’assurance d’un revenu suffisant, des politiques actives favorisant le retour à l’emploi et l’accès à des services de qualité.

Texte intégral

Les objectifs de la Stratégie Europe 2020

  • 1 Article rédigé en janvier 2013, NdE.

1L’inclusion active est rattachée au domaine social. Ce domaine relève de la souveraineté des États membres, qui rechignent par ailleurs à laisser la place à une compétence communautaire. C’est néanmoins un domaine où ont été déterminés des objectifs cibles en 2010, dans le cadre de la Stratégie Europe 2020. Dans cette stratégie adoptée au niveau des chefs d’État et de gouvernement, plusieurs objectifs sont en effet liés au domaine social, et notamment à la stratégie d’inclusion active détaillée ci-après.

2Les objectifs de la Stratégie Europe 2020 recouvrent les champs suivants :

  • l’emploi, l’objectif étant de parvenir à ce que 75 % de la population entre 20 et 64 ans occupent un emploi ;

  • la recherche-développement et l’innovation, avec un investissement (fonds publics et privés) porté à 3 % du PIB de l’UE dans la recherche et l’innovation ;

  • le changement climatique et l’énergie, via la réduction des émissions de gaz à effet de serre de 20 % (voire de 30 %, si les conditions le permettent) par rapport à 1990, une utilisation d’énergie provenant de sources renouvelables à hauteur de 20 % et une augmentation de 20 % de l’efficacité énergétique ;

  • l’éducation, avec la réduction du taux de décrochage scolaire à moins de 10 % et l’acquisition d’un diplôme d’enseignement supérieur pour au moins 40 % de la population entre 30 et 34 ans (afin de casser l’héritage intergénérationnel de la pauvreté). En effet, plus on avance vers l’éducation, plus on réduit le risque d’être en chômage de longue durée ;

  • la pauvreté et l’exclusion sociale, à travers la réduction d’au moins 20 millions de personnes touchées ou menacées par la pauvreté et l’exclusion sociale.

3Les trois objectifs de la Stratégie Europe 2020 ayant trait au social (l’emploi, l’éducation et la lutte contre la pauvreté et l’exclusion sociale) sont extrêmement ambitieux. Nous sommes déjà en 2013 et nous savons que si nous suivons la tendance actuelle, avec la crise qui perdure, nous n’y arriverons pas. Il nous donc faut continuer à faire un effort dans le domaine social avec des instruments comme l’inclusion active pour pousser dans cette direction.

Graphique 1 : Personnes en risque de pauvreté après transferts sociaux en 2010 au sein de l’UE (en % de la population totale)

Graphique 1 : Personnes en risque de pauvreté après transferts sociaux en 2010 au sein de l’UE (en % de la population totale)

Source : Eurostat [en ligne]. Disponible sur : http://epp.eurostat.ec.europa.eu/​tgm/​graph.do?tab=graph&plugin=0&pcode=t2020_52&language=fr&toolbox=data [consulté le 12/07/2013].
Lecture : l’indicateur mesure la proportion de personnes dont le revenu disponible équivalent se situe en-dessous du seuil de risque de pauvreté, fixé à 60 % du revenu disponible équivalent médian national (après transferts sociaux).

Graphique 2 : Personnes en risque de pauvreté ou d’exclusion sociale en 2010 au sein de l’UE (en % de la population totale)

Graphique 2 : Personnes en risque de pauvreté ou d’exclusion sociale en 2010 au sein de l’UE (en % de la population totale)

Source : Eurostat, [en ligne]. Disponible sur : http://epp.eurostat.ec.europa.eu/​tgm/​graph.do?tab=graph&plugin=0&pcode=t2020_50&language=fr&toolbox=data [consulté le 12/07/2013].
Lecture : cet indicateur résume le nombre de personnes qui sont menacées par la pauvreté et/ou vivent dans le dénuement matériel et/ou vivent dans des ménages à très faible intensité de travail.

La stratégie européenne de lutte contre la pauvreté et l’exclusion : l’inclusion active

4La stratégie d’inclusion active vise à garantir à chacun l’insertion sociale et, dans la mesure du possible, l’insertion professionnelle. Il s’agit d’un instrument d’inclusion sociale et de lutte contre la pauvreté qui va au-delà du cadre de l’activation sur le marché du travail.

5La démarche est fondée sur l’équilibre et l’interaction entre trois piliers :

  • la garantie d’un revenu suffisant (à travers un complément de ressources adéquat) ;

  • des politiques actives, favorisant l’insertion sur le marché du travail ;

  • l’accès à des services de qualité.

6Cette stratégie a été notamment explicitée dans la recommandation de la Commission adoptée le 3 octobre 2008, suivie en décembre de la même année par les conclusions du Conseil européen. Dans ses conclusions, le Conseil européen a demandé aux États membres de mettre en œuvre cette recommandation, donnant ainsi une visibilité politique à ce texte. Il est prévu que la mise en œuvre de la stratégie fasse l’objet d’un suivi, par le biais d’indicateurs communs, d’une stratégie d’action et d’un rapport de suivi de la Commission en 2013.

Soutien au revenu suffisant

Principes communs

7Avec la garantie d’un revenu suffisant, l’objectif poursuivi au niveau européen est de couvrir l’ensemble des situations d’exclusion, sur une base universelle. Sont ensuite couvertes les personnes pour lesquelles un travail ou une formation ne sont pas disponibles : on parle des personnes qui sont le plus éloignées du marché du travail. La couverture, sans limite de durée, est accompagnée de politiques nécessaires à l’insertion économique et sociale. Cela comprend non seulement l’activation sur le marché du travail, mais aussi des programmes d’insertion sociale.

8Parmi les 27 États membres de l’Union européenne, 25 ont un système de revenu minimum alors que la Grèce et l’Italie n’ont pas de revenu minimum officiel, inscrit réellement dans leurs systèmes : le schéma de revenu minimum existe certes, mais il n’est pas codifié dans la législation nationale. Mais, en tout état de cause, les caractéristiques de ces systèmes révèlent des réalités très différentes d’un État membre à l’autre. Par ailleurs, d’autres facteurs rendent ces systèmes très différents. L’un des rôles de la Commission dans le cadre européen de la politique sociale est de dialoguer avec les États membres, d’échanger sur les bonnes pratiques et de voir dans quelle mesure ces bonnes pratiques peuvent être reproduites ailleurs. La difficulté réside dans le fait que plus on creuse pour comprendre quelles sont les réalités des États membres, plus on se rend compte qu’il est vraiment difficile de reproduire des éléments individuels de ces systèmes ailleurs, parce que cela dépend des traditions historiques, culturelles et de la dimension d’un pays.

Orientations pratiques

9Les montants permettant de couvrir les besoins essentiels font partie des orientations pratiques. Le montant est clairement fondamental, car il existe des situations où le montant déterminé dans le cadre d’un système de revenu minimum ne permet pas de lutter réellement contre l’exclusion sociale et la pauvreté. Le revenu minimum présente en effet de nettes différences d’un pays de l’UE à l’autre. Par ailleurs, il faut que le système présente une incitation à l’emploi. Le débat porte sur le fait de savoir comment lutter contre les facteurs désincitatifs et comment s’attaquer aux problèmes des systèmes de protection sociale qui ne mobilisent pas à l’emploi. Puis, il faut que le système soit révisable périodiquement parce que les systèmes et la situation des personnes changent. En outre, l’aide doit présenter un caractère différentiel. En effet, une personne qui vit seule doit être considérée différemment d’un ménage où l’intensité d’emploi est variable, ou d’un ménage à faible intensité de travail avec des enfants. Chaque situation est différente. Enfin, il est nécessaire de garantir l’information des personnes sur leurs droits. Il s’agit ici aussi d’un élément fondamental du système, car les personnes qui sont en situation d’exclusion sociale, qui risquent la pauvreté ou qui sont déjà dans une situation de pauvreté sont les personnes les plus isolées socialement. Ce sont donc souvent celles qui sont le moins bien informées sur les systèmes qui potentiellement pourraient leur venir en aide. Par conséquent, il faut s’assurer qu’elles soient informées pour que le montant alloué dans le budget national pour ce système de protection sociale puisse effectivement être versé aux personnes qui en ont besoin et pour que la couverture soit efficace.

Graphique 3 : Le niveau de l’aide sociale nette dans l’UE *) en termes de pourcentage du revenu médian des ménages – 2010, parent isolé avec deux enfants

Graphique 3 : Le niveau de l’aide sociale nette dans l’UE *) en termes de pourcentage du revenu médian des ménages – 2010, parent isolé avec deux enfants

Source : Eurostat et OCDE. *) Chypre et l’Italie non inclus.

10L’axe vertical du graphique 3 montre le niveau de 60 % du revenu médian sur lequel se base la stratégie d’inclusion active, en fonction duquel on mesure le risque de pauvreté pour la situation familiale d’un parent isolé avec deux enfants. Il apparaît que l’aide sociale d’un nombre très restreint de pays atteint le niveau de 60 % du revenu disponible équivalent médian national (après transferts sociaux). À la lumière de ce graphique, on pourrait conclure par exemple que le Royaume-Uni est dans une situation relativement intéressante au niveau de la protection sociale par le revenu minimum. Cependant, cela cache de grandes disparités entre les villes du Royaume-Uni, notamment en termes de loyers. Or les aides accordées sont construites sur les niveaux des loyers. Par conséquent, ce graphique ne signifie pas qu’au niveau de la population en Angleterre, le système de revenu minimum soit meilleur ou plus efficace que dans d’autres pays. Il est dès lors particulièrement difficile de faire de réelles comparaisons par pays en utilisant les analyses fines produites par Eurostat ou par l’OCDE.

Des politiques actives favorisant l’insertion sur le marché du travail

Principes communs

11En matière de politiques actives favorisant l’insertion sur le marché du travail, la recommandation de 2008 a pour principe de mettre les besoins des personnes exclues du marché du travail au centre des réponses, selon une approche personnalisée. Il s’agit par ailleurs de promouvoir les marchés du travail inclusifs. Or, pouvons-nous dire que les systèmes qui contraignent les individus à accepter d’aller vers des emplois qui ne correspondent pas à leur choix sont de vrais marchés du travail inclusifs et qui intègrent, lorsque l’individu perd toute une série de bénéfices annexes (en termes de formation par exemple) en cas de refus d’un système d’emploi ? Sur ce point, les réalités sont de nouveau très différentes au niveau européen.

12Il est question également de promouvoir des emplois de qualité, afin par exemple de prévenir le phénomène des travailleurs pauvres, qui s’est développé notamment depuis la crise de 2008. Auparavant, on considérait que dans la mesure où on avait un emploi, on était protégé contre le risque de pauvreté. Désormais, ce n’est plus vrai : tout en ayant un emploi, une personne peut rester dans la pauvreté. C’est vrai surtout pour les jeunes, dans des pays comme l’Espagne ou comme la Grèce. C’est vrai aussi pour les femmes, parce que sont des catégories qui ont tendance proportionnellement à occuper davantage d’emplois à durée déterminée.

13Un autre principe est de lutter contre la segmentation du marché du travail, en promouvant le maintien et la progression dans l’emploi. Il s’agit du débat sur les contrats à durée indéterminée et les contrats à durée déterminée. Dans des pays comme l’Espagne ou l’Italie, on observe un net clivage entre ces deux types de contrats. Les contrats à durée indéterminée, difficilement accessibles, présentent une grande sécurité de travail, tandis qu’une proportion importante de contrats à durée déterminée ne présente aucune sécurité de l’emploi, exposant à une très grande précarité et, partant, au risque de pauvreté dans l’emploi.

Orientations pratiques

14En ce qui concerne les orientations pratiques, l’idée est d’investir dans le capital humain pour que la politique active soit efficace. Il s’agit d’investir dans l’éducation et dans la formation tout au long de la vie, mais aussi d’apporter une aide à la recherche d’emploi en accompagnant par de la formation et par de la motivation tout en incitant financièrement à travailler. En effet, si le système prévoit que dès lors que vous trouvez un emploi, vous perdez certains bénéfices et notamment le revenu minimum, ce n’est pas une incitation financière à travailler, parce qu’avec cela vous allez perdre un certain soutien, notamment si vous commencez à travailler et que la garde de vos enfants va vous coûter plus cher. Par conséquent, vous n’allez pas souhaiter vous remettre sur le marché du travail. Une autre orientation pratique est de promouvoir l’inclusion financière et le microcrédit. Enfin, il s’agit d’apporter un soutien dans l’emploi, en maintenant tous les services sociaux liés à l’emploi et au revenu minimum lors de la reprise d’un emploi.

Graphique 4 : Proportion de travailleurs pauvres dans la population en emploi

Graphique 4 : Proportion de travailleurs pauvres dans la population en emploi

Source : Commission européenne.

15Sur le graphique 4, il est intéressant de signaler que l’Allemagne fait partie des États membres où le risque de pauvreté s’accroît pour la population en emploi. En raison de son fort taux d’emploi et de son très faible taux de chômage de longue durée, l’Allemagne est considérée comme un modèle économique. Toutefois, c’est aussi un pays concerné par le risque de pauvreté dans l’emploi, en raison de la multiplication et de l’accroissement des contrats à durée déterminée, de très courte durée et très précaires pour faire face notamment à la crise. À l’inverse, si le risque de pauvreté en emploi diminue en Roumanie, il faut garder à l’esprit que le niveau de pauvreté continue à être préoccupant. Des progrès doivent encore être faits dans ce domaine au niveau européen.

L’accès à des services de qualité

16Le dernier pilier de la stratégie d’inclusion active est l’accès à des services de qualité, qui vont au-delà des services liés à l’emploi (logement, services de garde d’enfants et services pour la mobilité notamment).

Principes communs

17Les principes de ce troisième pilier sont la disponibilité territoriale, l’accessibilité géographique et l’accessibilité financière des services de qualité. Il s’agit aussi d’investir dans le capital humain, en proposant des conditions de travail et des infrastructures physiques adéquates. Les services doivent être globaux, coordonnés, conçus et fournis de manière intégrée, suivant l’idée d’un guichet unique (en anglais : one-stop shop). Dans le cadre de la lutte contre la pauvreté des enfants, la Belgique possède des guichets uniques répartis sur l’ensemble du territoire en vue d’offrir certains services (aide aux personnes sans emploi, orientation en matière de gestion de dettes, de garde d’enfants…). En outre, les parents ont la possibilité de se rendre dans ces lieux avec leurs enfants. Un autre principe consiste à encourager la participation des utilisateurs et à suivre des approches personnalisées visant à répondre aux besoins multiples des individus. Le dernier principe repose sur le fait d’évaluer les résultats et d’échanger sur les bonnes pratiques. Au niveau européen, la méthode ouverte de coordination (MOC) permet d’échanger sur les bonnes pratiques relatives aux politiques sociales menées par les États membres.

Défis et priorités pour 2013

  • 2 Commission européenne, Évaluation de la mise en œuvre de la recommandation de la Commission europée (...)

18La Commission européenne prépare en 2013 un rapport sur l’inclusion active2. Ce document porte sur la mise en œuvre de la recommandation de 2008. Il s’agit de voir comment les États membres ont répondu non pas à la recommandation en tant que telle, mais comment ces derniers mettent en place la stratégie intégrée pour l’inclusion active. Or il se révèle très difficile de trouver une stratégie véritablement intégrée, où les trois piliers sont gérés ensemble. On voit aussi que la crise, surtout à partir de 2008, a créé une double pression sur les systèmes de protection sociale : d’une part, la pression croissante sur les budgets nationaux dans de nombreux pays se traduit par un abaissement de la protection sociale et, de l’autre, la masse de la population qui a besoin d’être couverte a augmenté, ce qui représente un défi financier important pour les pays, que ce soit au niveau du revenu minimum ou au niveau des services à fournir aux personnes les plus vulnérables.

19En outre, il faut redoubler d’efforts pour promouvoir le concept de l’inclusion active (sensibilisation, publicité) parce que ce concept reste l’un des principaux instruments sociaux communautaires pour lutter contre la pauvreté et l’exclusion sociale. Actuellement, une réflexion est menée au niveau de la Commission. Elle porte non seulement sur la mise en œuvre de l’inclusion active, mais aussi sur la manière d’aider à répondre au défi démographique et à celui de la pression sur les budgets nationaux générée par la crise. Il s’agit d’accroître l’efficacité de la protection sociale sans que cela aboutisse à une réduction de la protection sociale. Les grands défis directement liés à l’inclusion active ont trait au non-recours, à la faible couverture, au revenu minimum inadéquat, au manque d’approches intégrées et au manque d’approches personnalisées.

20La réflexion est en cours dans ce domaine : un paquet emploi, très relié à toute cette problématique, a été adopté par la Commission en 2012. L’on attend pour début 2013 l’adoption d’un paquet social qui viendrait compléter le paquet emploi et qui serait la synthèse des discussions et réflexions menées pour répondre aux défis sociétaux et sociaux engendrés par la crise.

21L’inclusion active demeure une priorité importante dans le contexte de la Stratégie Europe 2020. Par le biais du « semestre européen », la Commission adopte des recommandations pour les États membres, endossées par le Conseil européen, dans les domaines économique et social. Afin d’aller vers une convergence des politiques sociales au niveau européen, la Stratégie Europe 2020, le semestre européen et les recommandations aux États membres permettent d’instaurer un dialogue et de valoriser le dossier social.

Bibliographie

Indications bibliographiques

Commission européenne, Europe 2020 [en ligne]. Disponible sur : http://ec.europa.eu/europe2020/index_fr.htm [consulté le 12/07/2013]

Parlement européen, « Charte des droits fondamentaux de l’Union européenne » [en ligne], Journal officiel de l’Union européenne, n° C83/389, 30 mars 2010, 15 p. Disponible sur : http://eurlex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:C:2010:083:0389:0403:FR:PDF [consulté le 12/07/2013].

Notes

1 Article rédigé en janvier 2013, NdE.

2 Commission européenne, Évaluation de la mise en œuvre de la recommandation de la Commission européenne relative à l’inclusion active : Analyse des politiques nationales, Office des publications de l’Union européenne, Luxembourg, 2013, NdE.

Table des illustrations

Titre Graphique 1 : Personnes en risque de pauvreté après transferts sociaux en 2010 au sein de l’UE (en % de la population totale)
Légende Source : Eurostat [en ligne]. Disponible sur : http://epp.eurostat.ec.europa.eu/​tgm/​graph.do?tab=graph&plugin=0&pcode=t2020_52&language=fr&toolbox=data [consulté le 12/07/2013]. Lecture : l’indicateur mesure la proportion de personnes dont le revenu disponible équivalent se situe en-dessous du seuil de risque de pauvreté, fixé à 60 % du revenu disponible équivalent médian national (après transferts sociaux).
URL http://books.openedition.org/cirac/docannexe/image/328/img-1.jpg
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Titre Graphique 2 : Personnes en risque de pauvreté ou d’exclusion sociale en 2010 au sein de l’UE (en % de la population totale)
Légende Source : Eurostat, [en ligne]. Disponible sur : http://epp.eurostat.ec.europa.eu/​tgm/​graph.do?tab=graph&plugin=0&pcode=t2020_50&language=fr&toolbox=data [consulté le 12/07/2013].Lecture : cet indicateur résume le nombre de personnes qui sont menacées par la pauvreté et/ou vivent dans le dénuement matériel et/ou vivent dans des ménages à très faible intensité de travail.
URL http://books.openedition.org/cirac/docannexe/image/328/img-2.jpg
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Titre Graphique 3 : Le niveau de l’aide sociale nette dans l’UE *) en termes de pourcentage du revenu médian des ménages – 2010, parent isolé avec deux enfants
Légende Source : Eurostat et OCDE. *) Chypre et l’Italie non inclus.
URL http://books.openedition.org/cirac/docannexe/image/328/img-3.jpg
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Titre Graphique 4 : Proportion de travailleurs pauvres dans la population en emploi
Légende Source : Commission européenne.
URL http://books.openedition.org/cirac/docannexe/image/328/img-4.jpg
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Auteur

Chef de l’unité 2 Inclusion sociale et réduction de la pauvreté, Direction D Europe 2020 : Politiques sociales, DG Emploi, Affaires sociales et Inclusion, Commission européenne, Bruxelles.

© CIRAC, 2013

Conditions d’utilisation : http://www.openedition.org/6540

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