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L'aide au retour à l'emploi

 | 
Solène Hazouard
, 
René Lasserre
, 
Henrik Uterwedde

IV – Enjeux sociaux en termes de revenus et de précarité

Le développement du phénomène des travailleurs pauvres en Allemagne1

Brigitte Lestrade

Résumé

Contrairement à la France, dont le tissu social a commencé à se fragiliser dès la fin des Trente Glorieuses, l’Allemagne a mieux résisté à la fin de cette croissance économique vigoureuse jusqu’au début des années 1980, affichant une meilleure santé économique que ses voisins alors que l’Europe s’enfonçait dans la crise. C’est plutôt l’unification allemande dix ans plus tard, c’est-à-dire l’intégration des nouveaux Länder, de leurs 17 millions d’habitants et de leur tissu économique à bout de souffle, qui semble avoir sonné le glas de cette prospérité basée sur le consensus social. La désindustrialisation quasi totale de l’est de l’Allemagne et le financement par l’ouest du chômage de masse qui en résultait apparaissent comme les points de départ d’un temps de crise, instable et peu prévisible. C’est aussi vers cette époque qu’on commence à parler de la pauvreté en Allemagne, pauvreté dans les nouveaux Länder d’abord, bientôt suivie par celle qui se développe à l’ouest aussi, en corollaire au chômage qui ne cesse de s’accroître. La réforme du marché de l’emploi que le gouvernement de Gerhard Schröder a mis en place il y a une dizaine d’années était destinée à combattre le chômage, en incitant les demandeurs d’emploi à reprendre plus rapidement le chemin du travail. À cette aune, le but a été atteint : avec 2,8 millions de chômeurs au début de l’année 2012, le nombre de chômeurs a pratiquement été divisé par deux par rapport à cette époque. En dépit de la crise économique actuelle, le taux de chômage n’a pas été aussi bas depuis vingt ans.
Or, si le taux de chômage recule, celui du nombre de pauvres ne diminue pas. C’est notamment depuis la mise en place de la réforme du marché de l’emploi que la discussion autour de la montée de la pauvreté a pris de l’ampleur, non seulement de la pauvreté des chômeurs, souvent montrée du doigt, mais aussi de celle des travailleurs, dont le revenu, dans un nombre croissant de cas, ne suffit plus à les élever au-dessus du niveau de pauvreté. L’Allemagne se trouve aujourd’hui dans la situation paradoxale où elle est sans cesse citée en exemple par la France, en raison de la santé florissante de ses exportations, du recul du déficit public et de la baisse du chômage, mais où la pauvreté, notamment celle des travailleurs et des enfants s’accroît, atteignant un niveau supérieur à celui qui règne en France. Après une présentation des données de la pauvreté en Allemagne, notamment celle des travailleurs, cette contribution se propose d’examiner les facteurs susceptibles d’expliquer la prévalence de la pauvreté parmi les personnes au travail.

Texte intégral

Quelle définition de la pauvreté du travailleur ?

  • 1 Article rédigé en mai 2012, NdE.

1L’analyse du développement du phénomène des travailleurs pauvres, dont l’existence est une réalité outre-Rhin, même si ses contours et son ampleur peuvent prêter à débat, nécessite de s’interroger au préalable sur sa définition qui est double : qu’est-ce qu’un travailleur, par rapport à un chômeur ? Et comment définir la notion de pauvreté ? Les réponses apportées au niveau allemand et européen ne sont pas les mêmes. Pour le premier terme, Bruxelles donne comme limite temporelle une durée en emploi de 7 mois minimum pour le distinguer du chômeur. En Allemagne, la limite est plus imprécise : d’après l’Office fédéral des statistiques (Destatis) sont considérées comme actives « les personnes de 15 ans ou plus qui se livrent à une activité professionnelle quelconque pendant au moins une heure pendant la période considérée […], pratiquent un métier ou une profession libérale en tant qu’indépendant ou tiennent une exploitation agricole ». Selon cette définition, la catégorie des travailleurs comprend aussi les détenteurs d’un minijob, c’est-à-dire un emploi de faible volume dont la rémunération ne dépasse pas 400 euros par mois, ainsi que tous les chômeurs bénéficiant d’une mesure d’insertion ou de qualification. Pour simplifier une situation très complexe, la plupart des spécialistes qui se penchent sur cette question considèrent comme travailleurs ceux qui se livrent à une activité professionnelle même très réduite et qui ne figurent pas dans les statistiques du chômage. Pour la notion de pauvreté, il faut distinguer entre la pauvreté monétaire et la pauvreté au niveau des conditions de vie.

Pauvreté monétaire

  • 2 Pour cette enquête, conduite en 2010 (résultats publiés en novembre 2011), ont été questionnés 13 0 (...)

2La pauvreté monétaire peut se mesurer en termes absolus, comme le fait la Banque mondiale en fixant un revenu d’un ou de deux dollars par jour, ou en termes relatifs avec la fixation d’un seuil de revenu avant impôts et transferts sociaux, en deçà duquel un travailleur est considéré comme pauvre. Ce seuil peut être défini par rapport au revenu moyen, ce qui a l’inconvénient de conduire à des distorsions s’il y a des écarts importants entre les revenus très élevés et les revenus très bas dans le pays. Pour cette raison, on préfère se référer au revenu médian, c’est-à-dire celui qui partage la population en deux parts exactement égales. Si le seuil de pauvreté est fixé à un taux relativement bas, par exemple à 50 % du revenu médian, comme c’était souvent le cas en France jusqu’en 2008, la population des travailleurs pauvres est nettement moins nombreuse que si on le fixe à 60 % comme c’est l’usage actuellement dans les statistiques européennes. D’après les résultats de l’enquête européenne Leben in Europa2 (EU-Silc, 2011), était considéré comme menacé de pauvreté en Allemagne celui qui, après transferts sociaux, disposait d’un revenu de moins de 11 278 euros par an ou de 940 euros par mois (chiffres de 2009).

Pauvreté en conditions de vie

3La pauvreté en conditions de vie, difficile à définir selon des critères quantitatifs, se base largement sur la perception subjective des personnes concernées, mesurées au moyen d’enquêtes nationales ou européennes. Ces enquêtes sont encore relativement récentes, la première ayant été conduite en Grande-Bretagne en 1983. Elles prennent en général en compte la notion de privation, dans le domaine du logement, de l’alimentation, de l’habillement, mais aussi des services de base et des loisirs. La plupart des pays dits riches, dont l’Allemagne et la France, ont une vision assez restrictive de la notion de pauvreté, limitée aux fonctions les plus vitales non satisfaites, telles que le logement, l’alimentation et la santé, alors que les portables, tant le téléphone que l’ordinateur, n’en font pas partie, contrairement à la conception qui prévaut en Grèce ou en Roumanie par exemple. En raison de la subjectivité de la perception de la pauvreté en conditions de vie, il est admis que la définition du travailleur pauvre repose sur la notion de pauvreté relative représentée par le seuil de 60 % du revenu médian et l’absence d’enregistrement parmi les chômeurs.

4À cette notion de seuil chiffrable, il est nécessaire d’associer celle de ménage. La situation matérielle des personnes n’est en effet pas indépendante de la situation familiale dans laquelle elles se trouvent ; dans les statistiques, elles sont considérées comme un ménage, qu’elles vivent seules, en couple, avec ou sans enfants. Or, les besoins d’une personne ne sont pas les mêmes, selon qu’elle vit seule ou au sein d’une famille. Afin d’estimer le plus exactement possible ce que coûte une personne de plus dans un ménage, on utilise l’échelle d’équivalence de l’OCDE, selon laquelle chaque personne au sein d’une famille est affectée d’un coefficient : 1 pour le premier adulte, 0,5 pour chaque adulte supplémentaire et 0,3 pour chaque enfant de moins de 14 ans.

Quel taux de pauvreté en Allemagne ?

Tableau 1 : Taux de pauvreté en France et en Allemagne (en %)

Tableau 1 : Taux de pauvreté en France et en Allemagne (en %)

Source : Eurostat.

5La pauvreté, définie ainsi par unité de consommation et à 60 % du revenu médian, touche un pourcentage important de la population allemande. Ce pourcentage serait encore plus important si les transferts sociaux n’apportaient pas un complément appréciable aux familles dans le besoin. Le tableau 1 montre le taux de pauvreté monétaire en Allemagne et en France après transferts sociaux, selon les chiffres d’Eurostat. Il ne s’agit pas ici de la pauvreté des travailleurs mais de la pauvreté en général, qui est nettement plus élevée en Allemagne qu’en France. Il est néanmoins étonnant de constater que la crise actuelle n’a pas eu d’incidence notable en Allemagne, alors qu’en France, la pauvreté a nettement augmenté, de 12,9 % en 2009 à 13,5 % en 2010. Les données avancées au niveau européen et les chiffres proposés au niveau allemand ne concordent pas toujours. Même Destatis, l’Office fédéral des statistiques, propose tantôt les chiffres allemands, tantôt les chiffres européens, en les présentant comme les siens.

Tableau 2 : Taux de risque de pauvreté (en %)

Tableau 2 : Taux de risque de pauvreté (en %)

Source : Destatis.

6Le tableau 2 provient des statistiques nationales allemandes. Les taux sont légèrement différents, mais ils sont intéressants car ils mettent en exergue la différence entre l’ouest et l’est du pays. Les Allemands évoquent ces derniers temps le taux de risque de pauvreté (Armutsgefährdungsquote) plutôt que le taux de pauvreté (Armutsquote). Au regard de ces chiffres, il est possible de faire plusieurs observations : il s’agit d’agrégats qui recouvrent des dispersions importantes, plus importantes d’ailleurs dans les anciens Länder que dans les nouveaux. Dans les nouveaux Länder, l’écart va de 16,3 % dans le Brandebourg à 22,4 % dans le Mecklembourg-Poméranie antérieure. Dans les anciens Länder, le Land le plus riche est la Bavière, depuis 2010 seulement et de très peu devant le Bade-Wurtemberg, avec respectivement 10,8 et 11 %. Le Land qui affiche le pourcentage le plus élevé à l’ouest est l’État-ville de Brême, avec 21,1 %. Brême talonne le Mecklembourg pour le nombre de personnes menacées de pauvreté. La ville de Brême est en deuxième position, même en tenant compte des Länder de l’est. Par ailleurs, il convient de noter que le calcul du taux de pauvreté des Länder s’appuie sur la référence au niveau national, ce qui induit des distorsions. Si par exemple on prenait le revenu médian de la Bavière comme base de calcul du taux de pauvreté bavarois, on arriverait à un taux de pauvreté plus élevé, ce qui souligne le côté relatif de ce mode de calcul.

7Le tableau 3 tiré de l’enquête EU-Silc Leben in Europa apporte quelques chiffres pour éclairer le risque de pauvreté pour trois groupes d’âge : les moins de 18 ans, les personnes de 18 à 65 ans et les personnes âgées. Les groupes sont divisés en deux catégories hommes/femmes. On peut dès lors constater que les critères d’âge et de sexe ne jouent que marginalement sur le taux de pauvreté. En effet, avec un taux global de 15,6 % en 2009, 17,9 % des hommes et 17,2 % des femmes de moins de 18 ans étaient concernés par le risque de pauvreté. Les hommes de 18 à 65 ans se situent légèrement au-dessous de la moyenne, les femmes légèrement au-dessus. Contrairement à une opinion répandue, les personnes de plus de 65 ans, retraitées pour la grande majorité, ne sont pas plus pauvres que les autres groupes d’âge : les femmes se situent légèrement au-dessus de la moyenne, avec 15,9 % et les hommes nettement au-dessous, avec 12,1 %. Ces chiffres sont toutefois à considérer avec une certaine prudence, car les statistiques européennes ne précisent pas dans quelle mesure est tenu compte du correctif de la vie en couple ou en ménage.

Tableau 3 : Taux de pauvreté selon l’âge et le sexe en 2009 (en %)

Hommes

Femmes

Moins de 18 ans

17,9

17,2

18-65 ans

14,9

16,3

Plus de 65 ans

12,1

15,9

Source : EU-Silc : Leben in Europa.

Les facteurs du maintien dans la pauvreté

8Si l’âge et le sexe semblent jouer un rôle mineur, il est d’autres facteurs qui conduisent à la pauvreté, notamment la composition des ménages, le faible niveau de qualification ou le statut du travailleur, qu’il soit précaire ou non.

9La composition des ménages joue un rôle très important. Deux travailleurs dans un ménage, s’ils travaillent à temps complet, peuvent permettre de s’élever au-dessus du seuil de pauvreté, même si les salaires sont bas. Mais si le ménage ne compte qu’un seul travailleur et si, de plus, il comprend des enfants, la situation peut facilement devenir précaire, comme on peut le constater avec les familles monoparentales. Celles-ci sont quatre fois plus exposées au risque de pauvreté que la moyenne des ménages. Les familles nombreuses, deux fois plus exposées à la pauvreté, sont également très vulnérables. Obligés de jongler entre l’activité professionnelle et la garde des enfants, les ménages monoparentaux et les familles nombreuses ont souvent des durées de travail plus courtes, donc des revenus plus faibles. Leur niveau de vie est non seulement tributaire des transferts sociaux, mais aussi des structures d’accueil de la petite enfance qui, en Allemagne, sont encore peu développées par rapport à d’autres pays européens, notamment la France. Les crèches n’y accueillent que 7 % des enfants, et les écoles maternelles sont payantes ; de plus, leurs heures d’ouverture ainsi que celles des écoles primaires sont souvent limitées à la matinée, ce qui restreint considérablement les possibilités d’emploi des personnes qui en ont la charge, souvent les mères. Pour cette raison, ce sont les familles monoparentales et les familles nombreuses qui sont touchées par l’insuffisance de revenus, ce qui n’est pas sans conséquences sur la pauvreté des enfants. Avec plus de 10 % des enfants concernés, leur taux de pauvreté est très élevé en Allemagne. Il dépasse de loin celui de la France qui affiche un taux de 7,5 %. De plus, en comparaison européenne, c’est en Allemagne que l’augmentation du taux de pauvreté des enfants a été la plus marquée.

10La qualification des travailleurs joue également un rôle important. C’est d’ailleurs moins le type de qualification qui joue un rôle que la présence ou l’absence de celle-ci. En Allemagne, un ouvrier qualifié gagne bien sa vie, souvent mieux qu’un employé. Mais les personnes sans qualification, environ un cinquième de la population, relèvent souvent du groupe des travailleurs pauvres, si elles parviennent à trouver un emploi, ce qui n’est guère surprenant dans un pays qui ne connaît pas le Smic au niveau national, mais seulement des Smic catégoriels dans certaines branches d’activité.

11Le statut des travailleurs est un autre facteur susceptible de conduire à la pauvreté. Un salarié en CDI à temps complet sera moins exposé à la pauvreté monétaire qu’un autre qui ne bénéficie ni de la stabilité de l’emploi, ni d’un temps de travail hebdomadaire ou annuel complet. En Allemagne, comme dans tous les pays européens, la part des travailleurs au statut précaire ou à durée de travail incomplète a considérablement augmenté depuis le début du siècle, comme le montre le tableau ci-dessous.

Tableau 4 : Salariés atypiques en 1999, 2008 et 2009, par formes d’emploi (en milliers)

Tableau 4 : Salariés atypiques en 1999, 2008 et 2009, par formes d’emploi (en milliers)

Source : Destatis.

12L’Office fédéral des statistiques de Wiesbaden, Destatis, ne recense que les emplois atypiques, c’est-à-dire les CDD, l’intérim, le travail à temps partiel de moins de 20 heures par semaine ainsi que les mini-jobs. Les personnes considérées sont les actifs entre 15 et 64 ans qui ne sont ni à l’école, ni en formation professionnelle ou universitaire.

13Le tableau ci-dessus présente deux évolutions distinctes : d’une part, celle du nombre de travailleurs en contrat atypique depuis le début de la crise économique et financière de 2008 et celle, sur une durée plus longue, du nombre de ces actifs précaires depuis la fin du siècle dernier. En 1999, 19,7 % de l’ensemble des salariés occupaient un emploi atypique. Dix ans plus tard, leur nombre s’est accru de 1,8 millions de personnes pour atteindre 7,6 millions de salariés, ce qui correspond à 24,8 % des 30,5 millions de travailleurs dépendants que comptait l’Allemagne en 2009. Toutes les formes de travail atypique se sont accrues d’au moins 20 %. Les augmentations les plus spectaculaires s’observent avec les mini-jobs (+ 47,7 %) et surtout avec l’intérim, dont le nombre de salariés – en partant d’un niveau très bas, il est vrai – a plus que doublé pendant ce laps de temps (+ 131,4 %). Comme on peut s’y attendre, ce sont les salariés faiblement qualifiés qui sont particulièrement nombreux parmi les travailleurs précaires. En 2009, 40,4 % de toutes les personnes ne disposant pas d’une formation professionnelle reconnue travaillaient dans le cadre d’un contrat atypique.

Le travail précaire

14Les statuts précarisants les plus répandus sont les contrats à durée déterminée (CDD), le travail à temps partiel, l’intérim et, ce qui est généralement moins connu, le travail indépendant, dont la variante récente, les auto-entrepreneurs, particulièrement exposés à la pauvreté. Actuellement, la moitié des jeunes sont embauchés en Allemagne dans le cadre d’un CDD ; en 2011, cette forme de contrat concernait environ 3,8 millions de jeunes, notamment ceux qui travaillent dans le cadre d’une formation duale. Pour cette raison, ils débouchent plus souvent qu’en France sur un emploi stable, les apprentis, s’ils donnent satisfaction, étant, dans de nombreux cas, recrutés par l’entreprise qui les a formés. S’il faut néanmoins la qualifier de forme de travail précaire, c’est parce que ce statut débouche dans un cas sur deux sur le chômage, mais ce n’est pas obligatoirement synonyme de pauvreté.

15L’intérim rime davantage avec pauvreté, et ce pour plusieurs raisons. Il s’agit souvent de la dernière chance pour les chômeurs de trouver un emploi. La plupart des missions sont très brèves, moins d’un mois, et la plupart d’entre elles sont émaillées d’interruptions plus ou moins longues. La rémunération des intérimaires n’est pour l’instant pas égale à celle des personnes en emploi stable. Bien que le gouvernement réfléchisse à un moyen de la mettre à égalité avec celle des salariés stables en poste dans l’entreprise, elle est en moyenne encore inférieure de 25 % pour un travail équivalent. Cette situation présente une différence notable avec la France, qui propose non seulement la même rémunération, mais aussi une prime de précarité à la fin de la mission, un bonus qui n’existe pas en Allemagne et dont la création n’est pas envisagée, contrairement à la réflexion sur la possibilité de placer le salaire des intérimaires au niveau des permanents. Par ailleurs, l’intérim est culturellement très mal accepté par les Allemands. Il a eu beaucoup de difficultés à se développer outre-Rhin parce que les Allemands considèrent que les intérimaires, ou du moins ceux qui pratiquent cette forme d’emploi de façon continue, ont un caractère instable. Pour cette raison, les entreprises allemandes y avaient moins recours. De plus, les missions d’intérim débouchent moins souvent sur un emploi stable qu’en France. Malgré tout, en raison du besoin des entreprises de disposer d’un volant de main-d’œuvre très flexible, l’intérim est en augmentation notable depuis une dizaine d’années, notamment dans l’industrie automobile. En 2011, on comptait près de 800 000 personnes en intérim à un moment ou à un autre de l’année, soit 2,5 % de la population active.

16Le travail à temps partiel est plus développé qu’en France. Il représente un quart des emplois en Allemagne. Presque la moitié des femmes, 46 %, travaillent à temps partiel. Mais l’Allemagne a la particularité de disposer de deux formes de travail à temps partiel. Il existe une forme de travail à temps partiel stable et correctement rémunéré, car toute personne travaillant dans une entreprise de 15 salariés et plus a droit à un emploi à temps partiel à sa demande. Il peut s’agir d’un emploi tout à fait classique, en CDI et correctement rémunéré, proportionnellement au volume d’heures effectué. Si le nombre d’heures travaillées est très réduit, ce qui est fréquent en Allemagne, l’emploi à temps partiel peut conduire à la pauvreté. La deuxième forme est indissociable de la pauvreté si elle constitue le seul emploi détenu par le travailleur : il s’agit des minijobs, dont la rémunération ne peut dépasser 400 euros par mois et qui ne sont pas assujettis aux assurances sociales. Les nouveaux indépendants ne sont guère mieux lotis. Il s’agit souvent de personnes qui se sont mises à leur compte pour échapper au chômage mais dont les revenus restent très faibles car leur activité d’auto-entrepreneur est souvent considérée uniquement comme un appoint.

Les données de la pauvreté des travailleurs

17Alors que le nombre de chômeurs ne cesse de baisser en Allemagne, se situant début 2012 à 2,8 millions de personnes en dépit de la récente crise économique et financière, le nombre de bénéficiaires de l’allocation Hartz IV (l’allocation chômage II, ALG II) versée aux chômeurs de longue durée et de l’aide sociale, donc de ceux qui sont considérés comme pauvres, ne régresse pas. Parmi les 6,5 millions d’allocataires de Hartz IV en 2010, 73,3 % sont aptes au travail et 26,7 % inaptes au travail, ces derniers étant essentiellement des enfants de moins de 15 ans. Ce taux de 73,3 % de chômeurs de longue durée aptes à l’emploi peut surprendre. Cela tient au fait que la notion d’aptitude au travail en Allemagne est particulièrement restrictive : sont considérées comme aptes au travail toutes les personnes de plus de 15 ans capables de travailler pendant trois heures par jour. Selon cette définition, sont aptes au travail un certain nombre de personnes handicapées ainsi qu’une grande partie de ceux qui auparavant percevaient l’aide sociale. S’y ajoute un nombre important de parents en charge de familles monoparentales, essentiellement des mères, car seule la présence d’enfants de moins de trois ans au foyer monoparental est considérée comme un empêchement valable à la reprise d’un emploi. Dès que l’enfant atteint l’âge de trois ans, le droit opposable à une place en jardin d’enfants, aussi théorique qu’il soit, met les mères dans l’obligation d’accepter l’emploi proposé par l’Agence pour l’emploi. La santé précaire des uns et les charges de famille des autres conduisent à ce qu’un nombre important de chômeurs déclarés aptes à l’emploi exercent une activité professionnelle à côté du bénéfice de l’allocation Hartz IV. L’activité professionnelle étant souvent réduite, voire très réduite, les revenus sont faibles, de sorte qu’ils ne constituent souvent qu’un complément par rapport aux allocations chômage II. Le nombre de ceux qui cumulent allocation et revenu de travail augmente régulièrement.

Tableau 5 : Les travailleurs qui cumulent emploi et allocation (Aufstocker)

Tableau 5 : Les travailleurs qui cumulent emploi et allocation (Aufstocker)

Source : Bundesagentur für Arbeit.

18Le nombre de personnes qui cumulent emploi et allocation chômage, les Aufstocker, est passé de 1,2 million en 2007 à presque 1,4 million en 2010. Ils représentent ainsi désormais 28,5 % des bénéficiaires aptes au travail. Ce phénomène touche surtout les nouveaux Länder : le taux de travailleurs parmi les bénéficiaires de Hartz IV y est partout supérieur à la moyenne nationale. La palme revient à la Saxe-Anhalt, avec 34,8 % à la fin de l’année 2010. Ces « cumulants » ont droit au complément au titre de Hartz IV si le revenu du ménage est inférieur au minimum d’existence tel qu’il est défini dans le chapitre II du Code social allemand (Sozialgesetzbuch II, SGB II). Depuis janvier 2010, selon la composition des ménages, les allocataires ont droit à 374 euros pour une personne seule, 287 euros pour les jeunes de 14 à 18 ans et 219 euros pour les moins de 6 ans. S’y ajoutent le loyer et le chauffage que l’administration prend à sa charge, ainsi que parfois, depuis la réforme de 2011, des suppléments pour des besoins ponctuels.

Trois catégories particulières de cumulants

19Le groupe des « cumulants » (Aufstocker), ceux qui combinent revenu de travail et allocation, se décompose en trois catégories distinctes. La première catégorie comprend les chômeurs qui ont un emploi qualifié de mini-job, dont la rémunération est limitée à 400 euros par mois. Puisqu’une partie du salaire vient en déduction de leur allocation, les personnes dans cette situation s’efforcent de travailler juste le nombre d’heures nécessaires à gagner la somme qui leur revient intégralement, sans imputation sur l’allocation. Les détenteurs d’un mini-job, peu importe le nombre d’heures ouvrées, ne figurent pas dans les statistiques du chômage. Le deuxième groupe comprend ceux qui n’ont trouvé qu’un emploi à temps partiel ou qui, en raison de charges familiales, ne peuvent pas travailler toute la journée ; c’est notamment le cas des personnes en charge d’une famille monoparentale, le plus souvent les mères. Le troisième groupe, en augmentation rapide depuis une dizaine d’années, englobe ceux qui travaillent à temps plein mais dont le salaire est si bas qu’il ne couvre pas le minimum existentiel. D’après l’Agence fédérale du travail, environ 22 % des salariés allemands assujettis aux assurances sociales, donc non compris les détenteurs d’un mini-job, gagnent moins que la limite de bas salaire fixée à 1784 euros bruts par mois. Si un tiers parmi ceux-ci ne possède pas de formation professionnelle aboutie, 10 % d’entre eux ont une formation universitaire. Ces groupes ne sont pas étanches. Les personnes peuvent passer du chômage au mini-job, d’un mini-job à l’intérim ou au secteur à bas salaires. Les branches d’activité qui concentrent un grand nombre de travailleurs pauvres sont l’agriculture, les services à la personne et les services aux entreprises, notamment dans des établissements de moins de 50 salariés. Parmi les métiers aux plus faibles rémunérations figurent par exemple ceux des coiffeurs, des aides-soignants, des jardiniers, des fleuristes et des métiers de bouche et du nettoiement.

  • 3 Jusqu’à un revenu mensuel complémentaire de 100 euros par mois, l’allocataire en garde la totalité  (...)

20Le chapitre II du Code social allemand (Sozialgesetzbuch II), issu de la réforme des allocations sociales de 2005, permet la poursuite d’une activité professionnelle parallèlement à la perception de l’allocation Hartz IV. Le revenu des personnes qualifiées d’Aufstocker représente par conséquent une combinaison de prestations sociales et de salaire du travail. Cette possibilité donnée aux bénéficiaires de l’allocation chômage II explique aussi en partie pourquoi le nombre total de bénéficiaires d’allocations sociales (allocation chômage I et II ainsi que l’aide sociale), de 8 millions environ, n’a guère varié depuis 2005, bien que le nombre de chômeurs ait baissé de 1,5 million. Les bénéficiaires de Hartz IV travaillant à côté, dont le nombre est passé de 951 000 à 1,22 million entre 2005 et 2007, ont quitté les statistiques du chômage. Si la loi permet l’exercice d’une activité rémunérée tout en gardant le bénéfice de l’allocation, elle a néanmoins fixé des limites étroites3, ce qui diminue l’intérêt financier d’une reprise d’activité.

21Qui sont les Aufstocker, et comment expliquer qu’ils ne parviennent pas à sortir de la dépendance du soutien public ? L’Agence fédérale du travail se penche de façon croissante sur ce groupe de personnes qui représente désormais presqu’un quart de l’ensemble des bénéficiaires de Hartz IV. Le premier élément qui frappe est le faible volume horaire travaillé : en 2007, seuls 20 % travaillaient à temps plein, 55 % effectuaient même moins de 15 heures par semaine ; ce chiffre est tiré vers le haut par le grand nombre de célibataires qui travaillent moins de 15 heures par semaine ; ils sont 65 % dans ce cas, un peu plus que dans les familles monoparentales, avec 58 %. Leur rémunération est faible : 7 euros l’heure travaillée en moyenne à l’ouest, 6,02 euros à l’est, avec toutefois des écarts assez importants : si 15,6 % à l’ouest et 7,1 % à l’est perçoivent 10 euros de l’heure ou plus, 29,5 % (ouest) et 39,2 % (est) doivent se contenter d’un salaire horaire inférieur à 5 euros.

22La faiblesse du volume horaire travaillé et de la rémunération correspondante explique en partie la nécessité du recours à l’allocation chômage qui constitue en fait la partie la plus importante des revenus de ce groupe de personnes. Une analyse plus fine des handicaps susceptibles de les empêcher de travailler davantage ou de percevoir des rémunérations plus élevées montre – la situation des familles monoparentales mise à part –, que les Aufstocker cumulent un certain nombre de problèmes, comme le montre le tableau ci-dessous.

Tableau 6 : Quelques caractéristiques des Aufstocker comparés à la population allemande dans son ensemble

Aufstocker de 15 à 64 ans (en %)

Ensemble de la population de 15 à 64 ans (en %)

Santé fragile

35

22,4

Handicapé

11,2

9,3

Soins familiaux

8,5

6,2

Absence de formation professionnelle

36,9

19,2

Absence de formation scolaire achevée

10,3

3,2

Plus de 58 ans

9,0

11,6

Satisfait du niveau de vie

4,91

7,13

Source : IAB-Kurzbericht, n° 2, 2009.

  • 4 Le dispositif des mini-jobs permet aux salariés dont la rémunération ne dépasse pas 400 euros par m (...)

23Plusieurs éléments spécifiques aux Aufstocker se dégagent de cette comparaison. Ils sont globalement plus fragiles sur le plan de la santé, même si l’âge ne semble pas jouer un rôle déterminant, et ils sont nettement moins qualifiés que l’ensemble de la population. Ils sont trois fois plus nombreux à ne pas avoir terminé leur scolarité et deux fois plus nombreux à ne pas disposer d’une formation professionnelle. Si l’absence de qualification permet d’expliquer la faiblesse des rémunérations, elle ne jette pas de lumière sur la pratique courante des Aufstocker de se limiter à quelques heures de travail par semaine. 57 % d’entre eux se contentent en effet d’un mini-job, ce contrat spécifique à l’Allemagne qui offre des facilités tant aux salariés qu’aux entreprises4. Les problèmes de santé jouent sans doute un rôle important, mais on peut supposer que le dispositif d’imputation du salaire sur les allocations perçues joue également un rôle dissuasif.

  • 5 Le chapitre II du Code social allemand précise dans son art. 10, alinéa 2 : « Le bénéficiaire apte (...)

24Le dernier rapport du gouvernement sur la pauvreté et la richesse (BMAS, 2008) a souligné que les foyers monoparentaux présentent, avec 36 %, un risque de pauvreté deux fois plus élevé que la moyenne des ménages avec enfants. Ils constituent 18 % des foyers comportant des enfants mineurs et un peu plus de la moitié des familles allocataires de Hartz IV, une proportion en augmentation lente mais constante depuis 2005. Plus le nombre d’enfants mineurs au sein d’une famille monoparentale est élevé, plus grande est la proportion de mères – ce sont elles qui sont essentiellement concernées – qui vivent de l’allocation chômage II. Pour les foyers comportant trois enfants ou plus, presque les trois quarts sont dans ce cas. Les familles monoparentales constituent le seul cas où l’obligation d’exercer une activité professionnelle imposée par la loi ne s’applique pas systématiquement5. Une des particularités de ce groupe de bénéficiaires est de rester plus longtemps dépendant de l’assistance sociale que les autres. Un an après l’entrée dans le système Hartz IV, les deux tiers des bénéficiaires perçoivent encore l’allocation, comparés à 44 à 48 % pour les autres types d’allocataires. Après deux ans et demi – la durée actuelle de la période d’observation –, une bonne moitié des familles monoparentales se sont sorties de cette dépendance.

25Les familles monoparentales ne constituent toutefois pas un groupe homogène. On peut distinguer grosso modo deux sous-groupes, à savoir celui des jeunes mères célibataires dont les enfants sont en bas âge et celui des femmes un peu plus âgées, souvent divorcées, chargées d’enfants d’âge scolaire. Ces dernières reprennent plus facilement un emploi que les femmes dont les enfants ne vont pas encore à l’école. C’est notamment la présence d’enfants de moins de trois ans au foyer qui est déterminante, car les jeunes mères sont obligées d’assurer elles-mêmes la garde des enfants si elles ne parviennent pas à trouver une solution privée. Pour cette raison, leur sortie de la dépendance de Hartz IV est plus lente que pour les autres foyers monoparentaux. On constate toutefois que les mères seules chargées d’enfants, qu’ils soient très jeunes ou d’âge scolaire, tendent à avoir plus de difficultés à s’insérer dans le marché du travail si elles ont bénéficié de l’allocation chômage II pendant un laps de temps relativement long. Bien que le temps d’observation du comportement des bénéficiaires ne permette pas un recul suffisant, on observe que certaines mères seules, pour des raisons de perte de compétences où par accoutumance à leur situation, s’installent durablement dans la dépendance et la pauvreté.

  • 6 Les agences pour l’emploi en charge des chômeurs de longue durée bénéficiaires de Hartz IV (ARGE) n (...)

26Leur présence assez importante parmi les Aufstocker montre toutefois une réelle volonté de rester proche du marché de l’emploi, ne serait-ce qu’à temps partiel. Selon des études de l’Agence fédérale pour l’emploi (IAB-Kurzbericht, n° 2, 2009), la situation des mères seules en matière de santé ou de qualification ne diffère pas sensiblement de celle de la population dans son ensemble, ce qui est probablement à relier à leur moyenne d’âge plus basse que celle des bénéficiaires de Hartz IV globalement. La présence massive des familles monoparentales parmi les bénéficiaires de l’allocation chômage II est par conséquent largement due à l’absence de structures d’accueil6, une faille dont le gouvernement allemand actuel commence à prendre conscience et qu’une politique familiale plus volontariste pourrait combler.

Pourquoi cette augmentation du nombre de travailleurs pauvres ?

27Si le nombre de travailleurs pauvres s’est accru dans tous les pays européens depuis la fin des Trente Glorieuses, le cas allemand présente la particularité de la réforme du marché de l’emploi entreprise sous le gouvernement de Gerhard Schröder, considérée par la plupart des spécialistes comme un facteur aggravant. Cette réforme, notamment celle appelée Hartz IV, a créé une pression accrue sur les chômeurs pour qu’ils reprennent rapidement un emploi, d’abord en termes financiers. En effet, la fusion de l’assistance chômage et de l’aide sociale a considérablement réduit leurs moyens financiers. Après un an seulement de perception de l’assurance chômage (ALG I), un revenu de substitution qui atteint environ les deux tiers du salaire d’activité précédent, le chômeur se retrouve au niveau de l’allocation Hartz IV, c’est-à-dire l’équivalent du RSA français. Par ailleurs, les conditions de perception de l’allocation chômage ont été durcies de façon considérable. Les chômeurs doivent accepter pratiquement n’importe quel emploi, même s’il est plus éloigné géographiquement, si leur formation ne correspond guère au nouvel emploi et si les revenus du nouvel emploi proposé sont nettement inférieurs. S’ils n’acceptent pas la proposition de l’administration, l’Agence pour l’emploi ou le Jobcenter, le versement de l’allocation peut être suspendu. Cette pression exercée par l’État pour que les chômeurs acceptent un emploi même faiblement rémunéré joue dans le sens d’une augmentation du nombre des travailleurs pauvres.

28L’effet du complément financier de l’État joue également un rôle dans cette augmentation. Dans certaines entreprises règne la conviction qu’il n’est pas nécessaire de verser un salaire important parce que l’État complète le revenu via l’allocation Hartz IV. Les travailleurs pauvres recevraient en quelque sorte un Kombilohn, combinaison de salaire et d’allocation. On pourrait considérer que c’est une façon de dédouaner éventuellement les entreprises. Toutefois, la réforme du marché de l’emploi entreprise par le gouvernement de Gerhard Schröder n’est pas le seul élément mis en cause dans l’accroissement de la pauvreté au travail. Le déclin du nombre d’entreprises couvertes par des conventions collectives proposant un salaire correct est un autre facteur. En 2009, seulement 65 % des salariés de l’ancienne Allemagne de l’Ouest étaient encore couverts par des conventions collectives, dont 56 % ont été signées au niveau sectoriel et 9 % au niveau des entreprises. Dans les nouveaux Länder, le taux de couverture est encore plus faible : la moitié seulement des salariés est couverte par une convention collective, dont 38 % au niveau sectoriel et 13 % au niveau de l’entreprise. S’il est vrai que la moitié des travailleurs non couverts par une convention collective sont employés par des entreprises qui disent s’en inspirer pour définir les conditions de travail de leurs salariés, un nombre important d’entre eux doit se contenter d’un salaire de misère.

29La réforme des mini-jobs a également contribué à l’accroissement du phénomène des travailleurs pauvres. Destinés à l’origine à être un complément pour certains groupes de population dont les besoins sont couverts par ailleurs, tels que les étudiants et certains retraités, les mini-jobs ont connu une extension considérable depuis la suppression de l’imposition et celle de la limite du nombre d’heures pouvant être effectuées dans le cadre d’un mini-job, 15 heures avant la réforme. Aujourd’hui, avec 2,5 millions de personnes concernées, cette forme de travail est pratiquée par un nombre important de personnes qui ne sont pas en mesure de trouver un emploi normal.

30Enfin, il n’existe pas de Smic national outre-Rhin. Les responsables politiques, inquiets de l’extension de la pauvreté parmi les travailleurs, réfléchissent actuellement à l’introduction d’un Smic, qui fait débat à l’intérieur de la coalition gouvernementale. Les chrétiens-démocrates se sont mis d’accord sur un concept de salaire minimum qui devrait s’appliquer partout où il n’y a pas de convention collective. Une commission indépendante sera chargée de réfléchir au niveau de ce Smic national. Il n’est toutefois pas certain que cette réforme soit prochainement introduite, tant l’opposition est vive, non seulement chez les libéraux du FDP qui estiment que le pays a d’autres soucis dans ce domaine actuellement, tels que la pénurie de salariés qualifiés, mais aussi auprès des syndicats qui déplorent les insuffisances des mesures envisagées. Ils craignent que le niveau du Smic arrêté par la commission soit inférieur aux 8,50 euros qu’ils réclament – un niveau pourtant inférieur au Smic français –, et ils déplorent que des conventions collectives prévoyant des salaires inférieurs au nouveau Smic resteront valables dans le concept retenu par les partis chrétiens CDU et CSU.

Quelles solutions pour réformer Hartz IV ?

  • 7 Ce chiffre ne comprend que les chômeurs eux-mêmes, et non pas les personnes qui vivent dans le même (...)
  • 8 Un nombre considérable de bénéficiaires de Hartz IV ne figure pas dans les statistiques officielles (...)

31Le désarroi des politiques est le reflet de celui des spécialistes, car au-delà de la réforme plus ou moins profonde du système se pose la question de ses résultats effectifs. Hartz IV se situe en effet au confluent du chômage et du secteur des bas salaires. Quand on prend en considération le seul aspect de la baisse du chômage, les résultats de l’introduction de la réforme Hartz IV sont spectaculaires : de 5,3 millions au printemps de 2005, le nombre de chômeurs a reculé à 2,9 millions fin 2008, pour ne remonter qu’à 3,4 millions au printemps 2010, en dépit des turbulences créées par la crise économique sur le marché de l’emploi. Si, au-delà de ces chiffres, on regarde l’intention du législateur, le tableau est plus nuancé. Le gouvernement de l’époque, estimant que l’insertion sociale s’effectuait par l’insertion professionnelle, a réformé la politique sociale de manière à permettre aux chômeurs aptes au travail de se prendre en main eux-mêmes et d’agir de façon autonome. L’objectif principal était la reprise d’une activité professionnelle permettant de couvrir les besoins de l’existence. Mesuré à l’aune de cette attente, le résultat est décevant. Sur les 4,9 millions de bénéficiaires de Hartz IV en juin 20097, seuls 1,3 million exercent une activité salariée à côté, les fameux Aufstocker. Par conséquent, 3,9 millions de chômeurs de longue durée8 vivent exclusivement des allocations, en dépit des mesures d’activation déployées par les agences pour l’emploi qui en ont la charge. Si, dans leur cas, on peut noter des obstacles – de santé, d’absence de qualification, etc. – à l’exercice d’un travail, les spécialistes notent que l’activation n’est pas encore suffisamment efficace dans leur cas, une situation à laquelle la confusion qui règne dans l’attribution des responsabilités au sein des agences n’est pas étrangère.

32Reste le cas des Aufstocker. Le terme allemand employé suggère que ces personnes qui combinent salaire et allocation complètent leur revenu de travail par une allocation partielle. En fait, le système des imputations mis en place en 2005 conduit à ce qu’ils perçoivent une allocation complète, éventuellement augmentée par une faible part de salaire. Pour ceux qui exercent un travail à temps plein, ils parviennent de cette manière à financer eux-mêmes, au moins partiellement, leur allocation. Cette situation ne concerne toutefois que 20 % des Aufstocker. La durée moyenne de travail n’est que de 17,7 heures par semaine. La plupart des Aufstocker se contentent d’un mini-job pour compléter leur allocation. Travailler davantage, pour ne conserver que 20 % du salaire au-delà de 100 euros par mois, n’est pas considéré comme rentable par la plupart des chômeurs de longue durée. La sortie du système, elle aussi, est très difficile. Seul un tiers de ceux qui réussissent à quitter l’assistance trouvent un emploi à temps plein et à durée indéterminée. Une fraction importante de cette minorité, plus d’un quart, travaille au-dessous de son niveau de qualification, et une personne sur deux perçoit moins de 7,50 euros bruts de l’heure.

33Qu’ils perçoivent l’allocation chômage II ou qu’ils reprennent un emploi, se dégage de ces chiffres l’impression qu’ils restent dans le besoin, où comme allocataires ou en tant que travailleurs dans le secteur des bas salaires. S’il est vrai que les chiffres du chômage ont baissé considérablement, on peut se demander si le gouvernement de l’époque était conscient du fait que la réforme serait à l’origine de la création d’un vaste secteur de bas salaires, tel qu’il existe actuellement. Certains n’hésitent pas à dire que le chômage affiché de l’époque s’est simplement transformé en chômage occulte. Si tel est le cas, si l’emploi auquel peut prétendre un allocataire Hartz IV ne rapporte guère plus, voire moins, que ce qu’il perçoit sans travailler, on peut s’interroger sur la pertinence du système actuel. Les propositions visant à combattre ce problème fondamental du système actuel sont nombreuses. Les principales concernent l’instauration d’un salaire minimum garanti pour accroître la distance entre allocation et revenu du travail, la refonte du système d’imputation afin de rendre plus attractif l’exercice d’une activité professionnelle complémentaire, voire la création d’une allocation universelle pour tous.

34Le débat autour de l’accroissement de la pauvreté dans la population depuis l’introduction de la réforme Hartz IV par le gouvernement de Gerhard Schröder en 2005, n’a jamais réellement cessé, se nourrissant du constat de la fragilité croissante du statut des salariés et, partant, de la crainte d’une précarisation rampante éprouvée par une frange de plus en plus importante de travailleurs. Si la pauvreté s’accroît globalement, elle touche surtout une population présentant des handicaps qui freinent l’intégration dans le monde du travail, qu’il s’agisse de problèmes d’âge, de santé, de formation ou de disponibilité. Au delà de Hartz IV, d’autres facteurs contribuent aux difficultés d’insertion de certaines franges de la population et, partant, à leur dépendance de Hartz IV, tels que la mondialisation et le déclin de l’emploi dit normal. Vue sous cet angle, la montée de la pauvreté est multifactorielle et ne peut être attribuée à la seule réforme Hartz IV, qui semble plutôt servir de révélateur que de cause. C’est peut-être pour cette raison que le phénomène des chômeurs dépendant de Hartz IV n’est pas vraiment perçu comme choquant en Allemagne ; nombreux sont ceux qui estiment que le versement de l’allocation chômage II, qui comprend aussi le paiement du loyer et des frais de chauffage, prémunit contre le pire ; ce qui, par contre, est mal perçu dans l’opinion publique, c’est l’existence du secteur des bas salaires, où les salariés travaillant à plein temps ne gagnent pas plus que l’équivalent de Hartz IV. C’est pourquoi la question de l’introduction d’un salaire minimum reste posée en Allemagne, une mesure réclamée non seulement par les syndicats et une fraction du monde politique, mais aussi par une grande majorité de la population dans son ensemble.

35Actuellement, le marché de l’emploi en Allemagne offre encore de nombreux emplois stables et bien rémunérés. La majorité des Allemands en bénéficient. Mais le segment du marché de l’emploi qui est au carrefour du chômage, de la précarité et des bas salaires est en augmentation constante, ce qui nourrit la pauvreté. L’amendement de la loi Hartz IV exigé par la Cour constitutionnelle en 2010 pourrait être l’occasion d’une mise à plat du système, pour éviter que le marché du travail ne se scinde en deux, un noyau stable qui se réduit inexorablement, entouré d’une nébuleuse de travailleurs précaires vivant dans la pauvreté. Voilà un des défis sociaux majeurs que le gouvernement devra relever.

Bibliographie

Indications bibliographiques

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Notes

1 Article rédigé en mai 2012, NdE.

2 Pour cette enquête, conduite en 2010 (résultats publiés en novembre 2011), ont été questionnés 13 000 ménages comprenant environ 23 000 personnes (Enquête annuelle).

3 Jusqu’à un revenu mensuel complémentaire de 100 euros par mois, l’allocataire en garde la totalité ; entre 100 et 800 euros, il conserve 20 %, les 80 % restants étant imputés sur son allocation ; entre 800 et 1 200 euros (pour des célibataires et des couples sans enfant), ou entre 800 et 1 500 euros (pour des familles monoparentales ou des couples avec enfants), l’imputation atteint 90 %. Au-delà de 1 200 ou 1 500 euros respectivement, l’allocation n’est plus versée.

4 Le dispositif des mini-jobs permet aux salariés dont la rémunération ne dépasse pas 400 euros par mois de ne pas payer d’impôts sur le revenu ; les entreprises versent des cotisations sociales forfaitaires de 25 %, qui n’ouvrent pas de droits aux salariés, dont 22 % pour les caisses retraite et 3 % pour les caisses maladie.

5 Le chapitre II du Code social allemand précise dans son art. 10, alinéa 2 : « Le bénéficiaire apte au travail doit accepter tout travail à moins que […] l’exercice du travail mette en péril l’éducation de son enfant ou de l’enfant du partenaire ; l’éducation d’un enfant ayant accompli sa troisième année n’est en règle générale pas mise en péril, dans la mesure où son accueil dans un centre d’accueil de jour […] est assuré ».

6 Les agences pour l’emploi en charge des chômeurs de longue durée bénéficiaires de Hartz IV (ARGE) ne proposent pratiquement jamais de possibilité de prise en charge des enfants, alors que manquent non seulement des structures d’accueil pour la petite enfance, mais aussi celles prenant en charge les enfants d’âge scolaire l’après-midi, après la fermeture des établissements scolaires. Les trois quarts des enfants d’âge scolaire n’ont cours que le matin, ce qui oblige leurs mères à se contenter d’un emploi à temps partiel, grossissant ainsi les rangs des Aufstocker. Plus de la moitié d’entre elles détiennent un mini-job leur rapportant moins de 400 euros par mois.

7 Ce chiffre ne comprend que les chômeurs eux-mêmes, et non pas les personnes qui vivent dans le même foyer qu’eux et bénéficient également de versements au titre de Hartz IV. Le nombre total de bénéficiaires atteint 6,7 millions en 2009 (chiffres de l’Agence fédérale du travail).

8 Un nombre considérable de bénéficiaires de Hartz IV ne figure pas dans les statistiques officielles du chômage de l’Agence fédérale du travail. Il s’agit des Aufstocker ayant un revenu brut supérieur à 400 euros par mois (579 000), des bénéficiaires de prestations pour l’insertion dans l’emploi, tels que les détenteurs d’un job à 1 euro (437 000), des allocataires ayant plus de 58 ans (357 000) ou moins de 20 ans (458 000) ainsi que de ceux ayant la charge d’enfants en bas âge (1,045 million) ; soit au total 2,876 millions de chômeurs de longue durée (chiffres de 2008), qui ont disparu des statistiques officielles.

Table des illustrations

Titre Tableau 1 : Taux de pauvreté en France et en Allemagne (en %)
Légende Source : Eurostat.
URL http://books.openedition.org/cirac/docannexe/image/322/img-1.jpg
Fichier image/jpeg, 44k
Titre Tableau 2 : Taux de risque de pauvreté (en %)
Légende Source : Destatis.
URL http://books.openedition.org/cirac/docannexe/image/322/img-2.jpg
Fichier image/jpeg, 64k
Titre Tableau 4 : Salariés atypiques en 1999, 2008 et 2009, par formes d’emploi (en milliers)
Légende Source : Destatis.
URL http://books.openedition.org/cirac/docannexe/image/322/img-3.jpg
Fichier image/jpeg, 212k
Titre Tableau 5 : Les travailleurs qui cumulent emploi et allocation (Aufstocker)
Légende Source : Bundesagentur für Arbeit.
URL http://books.openedition.org/cirac/docannexe/image/322/img-4.jpg
Fichier image/jpeg, 126k

Auteur

Professeur émérite de civilisation allemande à l’Université de Cergy-Pontoise.

© IFAEE, 2013

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