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L'aide au retour à l'emploi

 | 
Solène Hazouard
, 
René Lasserre
, 
Henrik Uterwedde

III – « Droits et devoirs » et efficacité des dispositifs

Effets du système Hartz IV sur le retour à l’emploi1

Regina Konle-Seidl
Traduction de Marie-Céline Georg

Résumé

L'introduction de la « Grundsicherung für Arbeitssuchende » (allocation de base pour les demandeurs d'emploi, Hartz IV) en 2005 a constitué la réforme sociale la plus importante en Allemagne depuis la fin de la Seconde Guerre mondiale. Elle est marquée par un net changement de paradigme : le système d'assistance (aide aux chômeurs de longue durée et aide sociale) est devenu un minimum d'activation, dans lequel la sortie de l'état de nécessité par l’insertion professionnelle est prioritaire sur la pure aide financière. L'activation en vue de l’obtention d’un emploi et la participation sociale par l'emploi sont les buts avoués de la nouvelle loi (chapitre II du Code social allemand, Sozialgesetzbuch ou SGB II).
Les prestations de base sont financées par l'impôt et soumises à conditions, c'est-à-dire que le revenu du ménage doit être inférieur à un certain seuil (minimum socio-économique vital) pour ouvrir droit à l’allocation de base. Cela implique que les faibles revenus et autres transferts en dessous du seuil fixé sont complétés pour atteindre le minimum vital. En Allemagne, les personnes sont considérées comme nécessiteuses si elles disposent de ressources inférieures aux besoins déterminés à l'échelle du ménage (prestations standard mensuelles + frais de logement et chauffage + cotisations sociales + besoins supplémentaires). Le montant de ces besoins (= minimum socio-culturel vital) est calculé à partir des dépenses de consommation de la classe inférieure de revenus. Les prestations en espèces réglées selon le type de ménage sont comprises entre 40 % et 50 % du revenu moyen. Elles sont donc inférieures au seuil de pauvreté relatif défini par l’UE et fixé à 60 % du revenu d'équivalence net pondéré.
Les dispositions légales (art. 1 SGB II) visent à minimiser la durée de recours aux prestations : l'accès à une activité professionnelle doit mettre fin à la situation de nécessité, raccourcir sa durée ou réduire son importance. En outre, le travail subventionné doit permettre la participation sociale (inclusion). Pour y parvenir, on applique le principe « Fördern und Fordern » (soutenir et exiger). Les Jobcenters (centres pour l'emploi) compétents doivent soutenir (Fördern) les bénéficiaires dans la mesure nécessaire sur le chemin de l'insertion dans l'activité professionnelle. En contrepartie, les bénéficiaires sont tenus de participer activement à toutes les mesures d’insertion, faute de quoi ils peuvent être sanctionnés (Fordern).
La controverse persistante autour du système Hartz IV témoigne de la grande pertinence sociale de la réforme, accueillie avec autant d’espoirs que de craintes. Ses partisans ont argumenté que le marché du travail recevrait une nouvelle impulsion, ce qui pourrait affaiblir le noyau dur du chômage. À l'opposé, ses détracteurs considèrent Hartz IV comme « la pauvreté par la loi » ; pour eux, Hartz IV ne mène qu'à un emploi de plus en plus précaire et augmente le risque de pauvreté, y compris pour une grande partie de la classe moyenne.
En 2012, après plus de sept ans d'existence de Hartz IV, on observe une multitude de résultats différenciés et de conclusions sur la structure et la dynamique de l’allocation de base, les processus d'activation et de suivi, les instruments d'insertion et leurs effets, ainsi que sur les allocataires ayant des problèmes spécifiques sur le marché du travail. Le présent article présente et discute les principaux résultats des recherches relatives aux effets de la réforme sur le marché du travail.

Texte intégral

Hartz IV dans le contexte européen

  • 1 Article rédigé en mai 2012, NdE.

1La nouvelle « Grundsicherung für Arbeitssuchende » (allocation de base pour les demandeurs d'emploi, Hartz IV) est au centre du système de garantie des moyens de subsistance pour les personnes nécessiteuses aptes à travailler et leur communauté de besoins (Bedarfsgemeinschaft). En Allemagne, la réforme SGB II est allée bien plus loin dans la recherche d'extension du public visé que tout autre pays d'Europe. Toute personne dépourvue de revenus capable de travailler au moins trois heures par jour fait partie des 4,5 millions de bénéficiaires de Hartz IV aptes au travail. Aucun autre pays d'Europe ne définit autant de personnes à capacité de travail réduite (en raison d'obligations familiales ou de problèmes de santé) comme capables de travailler (Konle-Seidl, 2008).

Graphique 1 : Bénéficiaires de prestations sociales en âge de travailler (en % des 15-64 ans)

Graphique 1 : Bénéficiaires de prestations sociales en âge de travailler (en % des 15-64 ans)

Sources : Bundesagentur für Arbeit ; Statistiches Bundesamt. *) L’Arbeitslosenhilfe est l’ancienne aide aux chômeurs de longue durée, l’ALG II se rapportant à l’Arbeitslosengeld II, soit l’allocation au titre de Hartz IV ; **) l’Arbeitslosengeld correspondait aux indemnités de chômage. Ce dispositif est remplacé par l’Arbeitslosengeld I ou ALG I ; NdE.

2En raison de cette définition large, le nombre d’allocataires potentiels dépasse de loin celui des chômeurs de longue durée. La nouvelle Grundsicherung für Arbeitssuchende (Hartz IV) inclut ainsi non seulement les chômeurs de longue durée (0,91 million) et les personnes nécessiteuses et aptes à travailler en recherche d'emploi (2,07 millions), mais également 1,36 million d'actifs occupés à faibles revenus (dits « Aufstocker ») et d'allocataires aptes à travailler, mais dispensés de l’obligation de chercher un emploi (par exemple pour élever des enfants ou s'occuper de parents), ainsi que 1,7 million de bénéficiaires inaptes à travailler (le plus souvent des mineurs de moins de 15 ans) vivant dans un ménage Hartz IV. En moyenne annuelle, 6,15 millions de personnes ont perçu des prestations au titre de Hartz IV en 2010. Cela correspond à environ 9 % des personnes en âge de travailler (graphique 1).

3En France, en revanche, il y a plus de chômeurs de longue durée que de bénéficiaires du RSA. Contrairement au système allemand global d’allocation de base, le revenu de solidarité active (RSA), système d’assistance minimum mis en place en 2009, fait la distinction entre chômeurs et actifs occupés. Les chômeurs dans le besoin reçoivent le « RSA socle » tandis que les personnes qui touchent de faibles revenus peuvent percevoir le « RSA activité ». Par rapport aux Aufstocker de l’allocation de base allemande, le RSA activité est conçu comme un complément permanent versé aux actifs à faibles revenus (in-work benefit).

Qui bénéficie de l’activation ?

4Pour évaluer le succès de Hartz IV en matière de retour à l'emploi, non seulement les incitations financières, mais aussi les exigences d'activation légales au sens du principe « Fördern und Fordern » ainsi que les efforts d'activation par les Jobcenters publics jouent un rôle crucial. La question n'est pas seulement de savoir « comment » l'activation s'effectue, mais aussi « qui » bénéficie effectivement de l'activation. Une définition étroite du public à activer présente l'avantage d'une meilleure homogénéité. Les mesures peuvent se concentrer plus fortement sur les aspects liés au marché du travail. La définition élargie du public ciblé dans le système SGB II a d'abord pour effet d'intégrer un grand nombre de personnes. D'une part, cela fait ressortir le sous-emploi et les problèmes sociaux. D'autre part, la clientèle devient plus hétérogène, ce qui nécessite une amplitude plus large des mesures à appliquer et accentue les exigences de suivi individuel.

5La masse des 4,5 millions de bénéficiaires de l’allocation de base aptes à travailler est, de fait, très hétérogène : 20 % d’entre eux n’ont aucun diplôme scolaire, 53 % aucune formation professionnelle complète. Les personnes issues de l’immigration, les célibataires, les familles monoparentales et les couples ayant trois enfants ou plus sont surreprésentés. Par ailleurs, des indépendants à faibles revenus peuvent également demander à percevoir des prestations Hartz IV. Malgré une définition très large de la capacité à travailler, seulement la moitié de tous les bénéficiaires de Hartz IV aptes à travailler sont effectivement intégrés au processus d’activation. D’après les données de l’Agence fédérale pour l’emploi (Bundesagentur für Arbeit), en janvier 2012, si 70 % des chômeurs percevaient l’allocation ALG II – dont 42 % depuis plus d’un an et 21 % depuis plus de 2 ans –, seulement 42 % des allocataires ALG II déclarés au chômage (ainsi que 10 % des bénéficiaires de mesures de soutien à l’emploi temporairement non considérés comme chômeurs) étaient assujettis à l’activation. La moitié de tous les bénéficiaires de l’ALG II aptes à travailler n’étaient pas disponibles pour des mesures d’activation, parce qu’ils étaient en formation initiale ou continue (7 %), chargés d’élever des enfants de moins de trois ans ou de s’occuper de parents dépendants (7 %), déjà employés (14 %), temporairement inaptes à travailler ou concernés par des dispositions similaires à la préretraite (11 %).

6Le graphique 2 montre que le total des bénéficiaires de l’allocation de base aptes à travailler n’a que modérément reculé depuis 2005. Toutefois, le plus évident est le recul du nombre d’allocataires ALG II déclarés au chômage et donc, en principe, disponibles pour l’activation. Le nombre de bénéficiaires de l’ALG II au chômage est passé de 2,8 millions de personnes en moyenne en 2005-2006 à moins de 2 millions en 2011.

Graphique 2 : Évolution du nombre de bénéficiaires de l’assurance de base (2005-2011)

Graphique 2 : Évolution du nombre de bénéficiaires de l’assurance de base (2005-2011)

Source : Bundesagentur für Arbeit. Figure de droite : variation de 2005 à 2011.

7Si l’on prend comme autre indicateur l’évolution du nombre de chômeurs de longue durée, on constate là aussi un net recul : d’environ 1,6 million en 2006, il est tombé à 900 000 en 2010. Pratiquement 90 % des chômeurs de longue durée bénéficient du système Hartz IV (SGB II).

8Il s’agit toutefois de constatations purement descriptives, qui sont également influencées par l’évolution conjoncturelle et ne permettent donc de tirer aucune conclusion sur la contribution causale de Hartz IV et de son principe d’activation « Fördern und Fordern » au succès de la réinsertion.

Graphique 3 : Recul du chômage de longue durée (2006-2010)

Graphique 3 : Recul du chômage de longue durée (2006-2010)

Source : Bundesagentur für Arbeit.

Des incitations financières au retour au travail plutôt faibles

9Les systèmes d’aide doivent d’une part lutter contre la pauvreté, mais d’autre part favoriser l’emploi. Si le revenu provenant du travail ne dépasse pas suffisamment les prestations sociales, c’est-à-dire si l’écart de revenu est relativement faible, les intéressés n’auront guère de motivation à trouver un travail. La réorganisation de l’aide aux chômeurs et de l’aide sociale pour former la Grundsicherung für Arbeitssuchende (Hartz IV) a fait tomber environ 2 millions de bénéficiaires de l’aide aux chômeurs de longue durée (Arbeitslosenhilfe) au niveau de l’aide sociale. D’après les calculs de l’Institut de recherche sur le marché du travail et les professions (IAB) de l’Agence fédérale pour l’emploi, près des deux tiers des anciens bénéficiaires de l’Arbeitslosenhilfe ont perdu de l’argent, tandis que les anciens bénéficiaires de l’aide sociale – notamment des petits indépendants – ont été mieux aidés par la nouvelle allocation de base (Blos/Rudolph, 2005). Les gagnants évidents du changement de système ont été les ménages dont les revenus ou les droits à transferts sociaux les plaçaient auparavant juste en dessous du niveau de l’allocation de base, et qui ne profitaient pas des prestations à leur disposition. En ont également bénéficié ceux qui ont désormais plus de droits au titre de la protection de base, en raison des franchises plus généreuses sur les revenus et le patrimoine.

10En septembre 2011, une communauté de besoins moyenne (1,9 personne) recevait 809 euros (hors cotisations sociales et prestations ponctuelles), les familles monoparentales percevaient en moyenne 912,76 euros et les couples avec trois enfants touchaient 1 335 euros (Bundesagentur für Arbeit, 2011).

11D’après les calculs de l’OCDE, les prestations moyennes perçues en cas de chômage de longue durée (taux de remplacement du salaire net calculé sur divers niveaux de rémunération et modèles familiaux) en Allemagne n’ont reculé que de deux points au fil du temps : elles sont passées de 66 % en 2004 à 64 % en 2009. Par rapport à la France (2009 : 59 %), les prestations sont plus généreuses en Allemagne au bout de cinq ans de chômage (OCDE, 2010).

  • 2 Le revenu issu d’une activité professionnelle est ignoré jusqu’à 100 euros. Entre 100 euros et 1 00 (...)
  • 3 Données en ligne, sur : http://www.oecd.org/dataoecd/38/11/44627884.xls [consulté le 04/07/2013].

12Les incitations financières à l’emploi du système Hartz IV lui-même sont toutefois limitées, de par les possibilités réduites de revenus supplémentaires2. Financièrement, il n’est pratiquement pas intéressant de prendre un emploi, en particulier pour les personnes à faibles revenus ayant des enfants. Alors qu’en France, par exemple, le revenu net augmente dès le premier euro en cas de reprise d’un emploi, en Allemagne les chômeurs de longue durée élevant seuls des enfants (2 enfants, chiffres 2008) doivent gagner presque 2/3 du salaire moyen, soit 2 140 euros bruts, pour que l’emploi soit intéressant financièrement3. Seule la possibilité de compléter l’allocation ALG II par un emploi réduit (mini-jobs jusqu’à 400 euros) est plus attractive financièrement (graphique 4, ci-après).

13En revanche, on a constaté que la réforme des indemnités de chômage de 2006 avait des effets évidents sur l’inscription au chômage (Dlugosz et al., 2011). En février 2006, la durée d’indemnisation par l’allocation chômage initiale proportionnelle au salaire (ALG I) a été réduite à 12 mois en général, et à 18 mois pour les personnes les plus âgées (mais relevée à 24 mois à partir de 2007). Ainsi, dès 12 mois de chômage, un ouvrier qualifié n’avait plus droit qu’à l’allocation ALG II. Il n’est donc pas étonnant que le principal effet sur le retour à l’emploi soit observable dans les groupes qui veulent impérativement éviter le risque de tomber dans le système d’assistance Hartz IV.

Tableau 1 : Conditions d’éligibilité et durée de versement des indemnités de chômage

France

Allemagne

Conditions d’éligibilité
4 mois de cotisations au cours des 28 derniers mois
36 mois pour les > 50 ans
Durée minimum d’activité :
91 jours (ou 455 h)

Conditions d’éligibilité
12 mois de cotisations au cours des 24 derniers mois
Durée minimum d’activité :
12 mois

Durée d’indemnisation maximale
24 mois
36 mois pour les > 50 ans

Durée d’indemnisation maximale
12 mois
24 mois pour les > 58 ans

Source : OCDE.

14La comparaison avec la France montre que la durée d’éligibilité et la durée d’indemnisation maximale concernant les prestations proportionnelles au salaire en cas de chômage sont effectivement nettement moins favorables en Allemagne (tableau 1).

« Aufstocker » du système SGB II : un complément aux bas salaires ou à l’allocation ALG II ?

15Le nombre d’Aufstocker qui ont droit à des prestations au titre de l’ALG II complémentaires parce que leurs revenus se situent en deçà du minimum socioculturel vital a régulièrement augmenté depuis 2005. Cette augmentation est souvent considérée comme un indicateur de la multiplication des travailleurs pauvres (working poor). En juin 2011, sur 1,3 million d'Aufstocker, seuls 329 000 travaillaient à plein temps ; 241 000 travaillaient à temps partiel et 681 000 occupaient un emploi à temps très réduit. Visiblement, non seulement les faibles salaires, mais également le temps de travail ainsi que la taille du ménage sont les principales raisons qui nécessitent le recours aux prestations complémentaires au titre de l'ALG II. Les analyses sur la dynamique du système Hartz IV montrent qu'en moyenne, un faible revenu professionnel n'a besoin d’être complété que pendant trois mois. Les « mini-jobbers » restent cependant relativement longtemps bénéficiaires des prestations, tandis que les salariés à plein temps ne cumulent généralement que pendant une durée limitée. De plus, dans le groupe des Aufstocker employés à plein temps, seule une faible part n'a besoin d'aide qu’à cause de faibles salaires horaires (Bruckmeier et al., 2007).

Graphique 4 : Revenu brut des actifs occupés bénéficiaires de Hartz IV (Aufstocker) (septembre 2009)

Graphique 4 : Revenu brut des actifs occupés bénéficiaires de Hartz IV (Aufstocker) (septembre 2009)

Source : Bundesagentur für Arbeit.

Retour à l’emploi des allocataires Hartz IV : de nombreux contrats de courte durée

16Avec environ 70 % des emplois assujettis aux cotisations sociales, les allocataires occupent exactement aussi souvent un emploi à plein temps que les personnes n’ayant pas droit aux prestations du SGB II. Cependant, au total, seulement un tiers de toutes les embauches se sont effectuées dans le cadre d’une relation de travail dite normale, c’est-à-dire à plein temps, hors intérim et à durée indéterminée. Pour les demandeurs d’emploi, l’activation se traduit souvent par un emploi à faible rémunération, en intérim ou toute autre forme d’emploi « atypique ». Les évaluations réalisées en 2009 par le panel « Marché de l’emploi et couverture sociale » (Panel Arbeitsmarkt und Soziale Sicherheit, PASS) montrent que 47 % de toutes les embauches étaient à durée déterminée et que 12 % s’effectuaient en intérim (Achatz et al., 2011).

17D’après les statistiques de la Bundesagentur für Arbeit (tableau 2), en moyenne annuelle, environ 27 % de tous les allocataires Hartz IV (SGB II) ont mis fin à leur période de chômage par la reprise d’un emploi régulier en 2010. Environ un tiers de ces emplois étaient subventionnés (par exemple par des primes d’insertion). Les statistiques de l’Agence fédérale pour l’emploi montrent également qu’à moyen terme, les sorties du système SGB II vers l’emploi ont augmenté. Alors qu’en 2007, 34 % de toutes les sorties vers l’emploi sur le premier marché du travail étaient liées au système SGB II, cette proportion atteignait 37 % en 2011.

Tableau 2 : Sorties du chômage en 2010

SGB II

SGB III

Total des sorties

5 243 256

4 163 759

Vers un emploi (%)

27,2

41,8

Vers un emploi sans subvention (%)

15,5

39,9

Vers une activité indépendante (%)

0,9

5,0

Vers une activité indépendante sans subvention (%)

0,7

1,9

Source : Bundesagentur für Arbeit.

18Toutefois, les nouvelles conditions d’emploi manquent souvent de stabilité. Il y a beaucoup d’emplois de courte durée : seuls 55 % ont duré plus de six mois (graphique 5). Souvent, il s’agissait par exemple d’activités accessoires pour de courtes périodes. Les exigences de qualification pour ces postes sont nettement inférieures à celles qui ont cours dans l’économie générale. Le nombre de travailleurs simples s’élevait chez les allocataires à 39,7 %, contre 26,9 % sur l’ensemble des postes. Le risque d’un retour rapide au chômage (effet boomerang) concerne principalement les groupes éloignés du marché du travail ayant une employabilité limitée et/ou des problèmes multiples (Koller/Rudolph, 2011).

Graphique 5 : Sortie du système SGB II par le retour à l’emploi. De nombreux postes de courte durée

Graphique 5 : Sortie du système SGB II par le retour à l’emploi. De nombreux postes de courte durée

Source : IAB-Kurzbericht, n° 14, 2011.

19Dans seulement la moitié des cas environ, la reprise d’un emploi mène à une indépendance durable vis-à-vis des soutiens publics. Souvent, la rémunération des nouveaux emplois ne suffit pas à couvrir les besoins du ménage, de sorte qu’environ la moitié continue à bénéficier de prestations (réduites) du SGB II. La reprise d’un emploi permettra ou non de sortir de l’état de nécessité en fonction de l’étendue de l’activité et de la rémunération ainsi que de la taille de la communauté de besoins dans laquelle vit la personne qui était nécessiteuse. Outre la rémunération liée à la branche d’activité, d’une part, et les qualifications de l’employé, d’autre part, le nombre de membres à charge du ménage a une importance capitale. Pour un salaire brut mensuel de 1 200 euros, un célibataire n’aura en général pas droit à l’allocation de base. Pour un ménage de plusieurs personnes, en revanche, un salaire de ce niveau ne suffit pas à couvrir tous les besoins s’il s’agit de la seule source de revenus. Si le ménage dispose d’autres sources de revenus, même un salaire supplémentaire faible – par exemple tiré d’un mini-job – peut mettre fin à l’état de nécessité.

Hartz IV : dumping salarial et extension du secteur des bas salaires ?

20Parce que de nombreux bénéficiaires de Hartz IV mettent fin à leur période de chômage en acceptant un emploi faiblement rémunéré, dans les discussions publiques, le système Hartz IV est souvent considéré comme la cause de la forte progression du secteur des bas salaires en Allemagne. En y regardant de plus près, Hartz IV a nettement moins contribué à la croissance du secteur des bas salaires qu’on l’imagine souvent. Le graphique 6 montre que le secteur des bas salaires a effectivement fortement progressé en Allemagne. Toutefois, l’expansion du secteur a été plus importante avant qu’après l’introduction de Hartz IV en 2005. Entre 1998 et 2008, la proportion d’emplois à bas salaires est passée de 14 à 22 %, mais elle est relativement stable depuis 2006.

Graphique 6 : Employés du secteur des bas salaires en Allemagne, y compris temps partiel et mini-jobs (en millions)

Graphique 6 : Employés du secteur des bas salaires en Allemagne, y compris temps partiel et mini-jobs (en millions)

Source : IAQ-Report, n° 6, 2010.

21Principalement dans le groupe des employés à plein temps qui ont temporairement eu recours aux prestations, la part des faibles salaires lors du premier emploi occupé après le début des prestations n’est que légèrement plus élevée qu’auparavant dans l’ouest de l’Allemagne. Dans l’est de l’Allemagne, le taux est pratiquement inchangé. En revanche, les employés à temps partiel, avec environ 25 %, et les mini-jobbers, avec 87 %, sont surreprésentés dans la catégorie des bas salaires.

22Même l’argument du dumping salarial souvent opposé au système Hartz IV ne résiste pas à un examen détaillé de la situation réelle. L’analyse des salaires bruts mensuels des allocataires célibataires montre les résultats suivants : beaucoup d’allocataires ont certes dû accepter des baisses de salaire après avoir repris un emploi, mais ils sont encore plus nombreux à avoir pu augmenter leur revenu réel d’au moins 5 % (graphique 7).

Graphique 7 : Salaires des employés à plein temps avant et après le début du versement de l’allocation ALG II (dans l’ouest de l’Allemagne, 2008, en %)

Graphique 7 : Salaires des employés à plein temps avant et après le début du versement de l’allocation ALG II (dans l’ouest de l’Allemagne, 2008, en %)

Source : IAB Discussion Paper, n° 5, 2011.

Contribution d’une politique du travail active au retour à l’emploi

23En 2010, plus de cinq milliards d’euros ont été dépensés pour soutenir les allocataires ALG II par diverses mesures. Le tableau 2 ci-dessus montre qu’environ un tiers de tous les emplois acceptés par des allocataires Hartz IV en 2010 étaient subventionnés par les deniers publics. L’objectif principal de la politique de promotion de l’emploi (insertion professionnelle) est d’amener les bénéficiaires de transferts à avoir un travail régulier en favorisant leurs chances d’insertion (par exemple au moyen d’une formation professionnelle continue), en soutenant l’emploi (par exemple au moyen de primes d’insertion) ou par le biais de mesures de création d’emplois (par exemple au moyen des emplois d’insertion, ou Arbeitsgelegenheiten). Ces dernières doivent en outre encourager l’insertion sociale. Le tableau 3 donne un aperçu du nombre de participants aux différentes catégories de mesures dans le cadre juridique du SGB II en 2010 et 2011. Les mesures de création d’emplois sous forme d’emplois d’insertion (ou « jobs à 1 euro ») étaient et restent l’instrument dominant d’activation dans le système SGB II. Jusqu’en 2010, en moyenne annuelle, plus de 300 000 allocataires de Hartz IV ont occupé ce type d’emploi. Depuis 2011, on observe un net recul de ces emplois complémentaires dans le secteur public et le secteur social.

Tableau 3 : Participants à différentes mesures de soutien à l’emploi dans le contexte juridique du SGB II

Tableau 3 : Participants à différentes mesures de soutien à l’emploi dans le contexte juridique du SGB II

Source : Bundesagentur für Arbeit.

24Les résultats d’évaluation de l’efficacité des différentes mesures mettent en évidence une raison de ce recul. Une conclusion importante de la recherche sur l’efficacité des mesures est que l’effet d’insertion des jobs à 1 euro est plutôt modeste et ne favorise l’insertion que de personnes ayant passé plusieurs années sans emploi régulier. Pour les personnes plus proches du marché du travail, les jobs à 1 euro peuvent même être néfastes. Pour les adolescents et les jeunes adultes, ils ne contribuent pas à atteindre l’objectif d’insertion sur le marché régulier du travail et de la formation.

25Le tableau 4 montre les principaux résultats des recherches effectuées par l’IAB pour savoir quelle efficacité (nette) les différentes mesures ont eue sur l’insertion professionnelle. On trouvera un résumé de ces résultats dans l’ouvrage de Heyer et al., publié en 2012. D’une manière générale, on peut constater que les mesures visant à améliorer les chances d’insertion ainsi que les mesures d’aide à l’emploi (surtout les mesures de formation en entreprise) du système SGB II ont pratiquement les mêmes effets positifs que dans le système SGB III (assurance chômage). Outre les mesures de formation en entreprise (courtes), les mesures de formation hors entreprise ainsi que les mesures de formation professionnelle continue (plus longues) augmentent également les chances de trouver un emploi régulier, mais souvent à retardement. Toutes les mesures d’aide à l’emploi (surtout les primes d’insertion et l’incitation à la création d’entreprise) s’accompagnent toutefois d’un risque élevé d’effets d’aubaine, de substitution et d’éviction.

Tableau 4 : Les mesures de soutien à l’emploi et leur impact

Tableau 4 : Les mesures de soutien à l’emploi et leur impact

Impact sur l’emploi : nul (0), léger (+), sensible (++), négatif (-) ; © IAB.
Source : Koch et al., 2011.

26Dans l’ensemble, les résultats de l’évaluation montrent aussi que les chances de retour à l’emploi de nombreux allocataires de l’ALG II difficiles à placer n’ont pas été significativement améliorées par les mesures d’encouragement à court terme ; c’est pourquoi, en 2007, un nouvel instrument destiné aux chômeurs de longue durée sans perspectives sur le marché du travail régulier a été introduit : cette aide financière à l’emploi (Beschäftigungszuschuss), qui prévoit pour la première fois un soutien sans limitation de durée à un emploi assujetti aux cotisations d’assurance sociale (rémunération conventionnelle), vise une relation de travail régulière ; les employeurs reçoivent jusqu’à 75 % du coût salarial en compensation. L’évaluation de cet instrument, qui peut être interprété comme une alternative aux emplois à bas salaire aussi bien que comme « ultima ratio » pour encourager la participation sociale, montre que les chances de retrouver un emploi non subventionné ne se sont pas améliorées à moyen terme. En revanche, cette mesure a eu un effet positif sur la satisfaction et la participation sociale des personnes concernées – résultat toutefois acquis à un coût élevé. Enfin, l’extension de l’emploi bénéficiant de subventions publiques (marché du travail social) pose une question normative. La promotion d’un marché du travail social implique toujours une contrepartie. Pour améliorer l’employabilité de personnes ayant de sérieuses difficultés d’insertion sur le marché du travail régulier, il faut des mesures qui s’étendent sur une certaine durée. Cependant, si la conception de ces mesures les rend attractives, il existe un risque d’expansion et de pérennisation des subventions (Apel et al., 2011).

27En observant l’évolution du marché du travail ces cinq dernières années en Allemagne, il semble que les réformes entreprises dans ce domaine montrent des effets positifs dans l’ensemble et fassent reculer le chômage structurel. Méthodologiquement, il est cependant impossible d’évaluer l’effet causal du « système global Hartz IV » sur le retour à l’emploi, car on ne connaît pas la situation inverse : que se serait-il passé si l’on n’avait pas mis en place un nouveau système d’assistance de base, dans lequel l’activation par « Fördern und Fordern » constitue le principal moyen de parvenir à une (ré)insertion des allocataires au chômage, mais aptes à travailler, dans un emploi régulier et propre à assurer leur subsistance ? Les constatations différenciées sur les effets du principe d’activation par « Fördern und Fordern » montrent que l’intention du législateur, à savoir augmenter les incitations au travail et donc l’offre de travail ainsi que la propension à accepter des postes à des conditions moins favorables, semble se concrétiser.

28La primauté du travail rémunéré a cependant entraîné quelques effets secondaires indésirables. Pour les demandeurs d’emploi bénéficiant de l’activation, celle-ci se traduit souvent par des emplois à faibles salaires, en intérim ou toute autre forme d’emploi « atypique ». Même si un examen détaillé montre que Hartz IV a nettement moins contribué à la croissance du secteur des bas salaires qu’on le pense souvent, la réforme a bel et bien renforcé l’emploi à bas salaire. À l’avenir, la politique du travail devra organiser le secteur des bas salaires de manière à assurer une perméabilité maximale, afin de briser les chaînes qui entravent la mobilité vers un emploi mieux rémunéré et plus stable.

29Le recours aux prestations de l’ALG II est marqué par une dynamique notable. Toutefois, une grande partie des nouveaux emplois sont de courte durée et ne mènent pas à une indépendance durable vis-à-vis de l’aide publique. Le risque d’un retour rapide au chômage (effet boomerang) concerne principalement les groupes éloignés du marché du travail ayant une employabilité limitée et/ou des problèmes multiples. Certes, les mesures de soutien à l’emploi augmentent peut-être les chances d’emploi de certains groupes de personnes, mais n’ont pas d’effet positif sur l’insertion des allocataires de l’ALG II difficiles à placer. Savoir si la poursuite de l’extension des emplois publics en vue de la création d’un marché du travail social représente une possibilité de participation sociale pour ces groupes constitue en fin de compte, du fait des coûts élevés que cette approche implique, une question normative.

Bibliographie

Indications bibliographiques

Achatz J., Trappmann M., « Arbeitsmarktvermittelte Abgänge aus der Grundsicherung – Der Einfluss von personen- und haushaltsgebundenen Barrieren », IAB Discussion Paper, n° 2, 2011, p. [n.c.]

Blos K., Rudolph H., « Simulationsrechnungen zum Arbeitslosengeld II: Verlierer, aber auch Gewinner », IAB-Kurzbericht, n° 17, 2005, p. [n.c.]

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Notes

1 Article rédigé en mai 2012, NdE.

2 Le revenu issu d’une activité professionnelle est ignoré jusqu’à 100 euros. Entre 100 euros et 1 000 euros, 80 % sont pris en compte dans le calcul des prestations au titre de Hartz IV ; le taux s’élève à 90 % dans la tranche comprise entre 1 000 et 1 200 euros. Dans les ménages avec enfants, la limite se situe à 1 500 euros. Un complément de salaire subventionné pour les personnes à faibles revenus, comme cela existe avec le RSA activité, n’est pas proposé dans le cadre du système Hartz IV.

3 Données en ligne, sur : http://www.oecd.org/dataoecd/38/11/44627884.xls [consulté le 04/07/2013].

Table des illustrations

Titre Graphique 1 : Bénéficiaires de prestations sociales en âge de travailler (en % des 15-64 ans)
Légende Sources : Bundesagentur für Arbeit ; Statistiches Bundesamt. *) L’Arbeitslosenhilfe est l’ancienne aide aux chômeurs de longue durée, l’ALG II se rapportant à l’Arbeitslosengeld II, soit l’allocation au titre de Hartz IV ; **) l’Arbeitslosengeld correspondait aux indemnités de chômage. Ce dispositif est remplacé par l’Arbeitslosengeld I ou ALG I ; NdE.
URL http://books.openedition.org/cirac/docannexe/image/315/img-1.jpg
Fichier image/jpeg, 328k
Titre Graphique 2 : Évolution du nombre de bénéficiaires de l’assurance de base (2005-2011)
Légende Source : Bundesagentur für Arbeit. Figure de droite : variation de 2005 à 2011.
URL http://books.openedition.org/cirac/docannexe/image/315/img-2.jpg
Fichier image/jpeg, 64k
Titre Graphique 3 : Recul du chômage de longue durée (2006-2010)
Légende Source : Bundesagentur für Arbeit.
URL http://books.openedition.org/cirac/docannexe/image/315/img-3.jpg
Fichier image/jpeg, 88k
Titre Graphique 4 : Revenu brut des actifs occupés bénéficiaires de Hartz IV (Aufstocker) (septembre 2009)
Légende Source : Bundesagentur für Arbeit.
URL http://books.openedition.org/cirac/docannexe/image/315/img-4.jpg
Fichier image/jpeg, 60k
Titre Graphique 5 : Sortie du système SGB II par le retour à l’emploi. De nombreux postes de courte durée
Légende Source : IAB-Kurzbericht, n° 14, 2011.
URL http://books.openedition.org/cirac/docannexe/image/315/img-5.jpg
Fichier image/jpeg, 36k
Titre Graphique 6 : Employés du secteur des bas salaires en Allemagne, y compris temps partiel et mini-jobs (en millions)
Légende Source : IAQ-Report, n° 6, 2010.
URL http://books.openedition.org/cirac/docannexe/image/315/img-6.jpg
Fichier image/jpeg, 68k
Titre Graphique 7 : Salaires des employés à plein temps avant et après le début du versement de l’allocation ALG II (dans l’ouest de l’Allemagne, 2008, en %)
Légende Source : IAB Discussion Paper, n° 5, 2011.
URL http://books.openedition.org/cirac/docannexe/image/315/img-7.jpg
Fichier image/jpeg, 56k
Titre Tableau 3 : Participants à différentes mesures de soutien à l’emploi dans le contexte juridique du SGB II
Légende Source : Bundesagentur für Arbeit.
URL http://books.openedition.org/cirac/docannexe/image/315/img-8.jpg
Fichier image/jpeg, 108k
Titre Tableau 4 : Les mesures de soutien à l’emploi et leur impact
Légende Impact sur l’emploi : nul (0), léger (+), sensible (++), négatif (-) ; © IAB.Source : Koch et al., 2011.
URL http://books.openedition.org/cirac/docannexe/image/315/img-9.jpg
Fichier image/jpeg, 129k

Auteur

Chargée de recherches au Département Comparaisons internationales et Intégration européenne à l’Institut de recherche sur le marché du travail et les professions (Institut für Arbeitsmarkt und Berufsforschung – IAB) de l’Agence fédérale pour l’Emploi (Bundesagentur für Arbeit – BA), Nuremberg.

Marie-Céline Georg (Traducteur)

© CIRAC, 2013

Conditions d’utilisation : http://www.openedition.org/6540

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