Version classiqueVersion mobile

L'aide au retour à l'emploi

 | 
Solène Hazouard
, 
René Lasserre
, 
Henrik Uterwedde

III – « Droits et devoirs » et efficacité des dispositifs

Orientation et accompagnement des bénéficiaires du RSA1

Magda Tomasini

Résumé

Après une phase d'expérimentation concluante dans 33 départements français, le revenu de solidarité active (RSA) est étendu à l'ensemble du territoire national par la loi n°2008-1249 du 1er décembre 2008 généralisant le revenu de solidarité active et réformant les politiques d'insertion. Entrée en vigueur le 1er juin 2009, elle vise à moderniser les dispositifs d'accès à l'emploi pour les chômeurs. Le RSA se substitue à deux allocations – le revenu minimum d'insertion (RMI) et l'allocation de parent isolé (API) – et apporte des modifications majeures dans la politique de retour à l'emploi. La présente contribution se réfère au rapport final du Comité d'évaluation du RSA, prévu dès la promulgation de la loi et publié en 2011. Magda Tomasini, sous-directrice de l'Observation de la solidarité à la Direction de la recherche, des études, de l’évaluation et des statistiques (DREES) du ministère des Affaires sociales et de la Santé, présente les différentes réorganisations institutionnelles induites par la loi en matière de politique d'orientation et d'accompagnement des bénéficiaires du RSA, puis analyse la perception qu’ont les allocataires de ces changements institutionnels ainsi que leur degré de satisfaction.

Texte intégral

  • 1 Article rédigé en avril 2012, NdE.

1Avant d’aborder l’orientation et l’accompagnement des bénéficiaires du revenu de solidarité active (RSA), je souhaiterais en rappeler le principe. Cette allocation complète les ressources initiales du foyer pour qu’elles atteignent le revenu garanti, qui est à la fois fonction de la composition du foyer allocataire et d’une fraction des revenus professionnels des membres du foyer.

Graphique 1 : Schéma simplifié du RSA pour une personne seule sans enfant

Graphique 1 : Schéma simplifié du RSA pour une personne seule sans enfant

Source : Lelièvre/Nauze-Fichet, 2010, p. 35.

2Sur le graphique 1, on observe dans la zone foncée un premier dispositif, le RSA socle, qui correspond à ce qu’était le revenu minimum d’insertion (RMI) pour une personne seule. À l’époque du RMI, lorsque les ressources des membres du foyer allocataire dépassaient le montant équivalent au RSA socle, l’allocation n’était plus versée. Il existe désormais une composante RSA activité, dégressive en fonction du revenu. Les allocataires du RSA peuvent percevoir le RSA socle, le RSA socle et activité et le RSA activité seul, de telle sorte qu’ils arrivent à disposer d’un revenu garanti.

Principales dispositions de la loi du 1er décembre 2008 en termes d’accompagnement

3La loi du 1er décembre 2008 réorganise le processus qui visait à orienter et accompagner les personnes en difficulté dans un parcours d’insertion. Elle a conduit à une redéfinition substantielle des rôles des divers acteurs dans le processus du RSA. Elle a créé de nouveaux repères institutionnels, tels que le référent unique, le correspondant RSA au sein du conseil général, des équipes pluridisciplinaires et la signature des pactes territoriaux d’insertion.

4Le bénéficiaire du RSA a des droits mais aussi des devoirs. Chaque bénéficiaire du RSA a droit à un accompagnement social et un accompagnement professionnel qui lui permettent de retrouver le chemin de l’emploi. Cet accompagnement est destiné en premier lieu à faciliter son insertion durable dans l’emploi. Il est accompagné pour cela d’un référent unique. Du côté des devoirs, le bénéficiaire du RSA a une obligation d’insertion tenant compte de la situation spécifique de l’allocataire, notamment pour les parents isolés. En effet, le RSA a englobé deux minima sociaux : le revenu minimum d’insertion (RMI) et l’allocation de parent isolé (API). Dans le champ des devoirs, le bénéficiaire est tenu de rechercher un emploi, d’entreprendre les démarches nécessaires à la création de sa propre activité ou de conduire les actions venant faciliter son insertion professionnelle ou sociale. Le bénéficiaire du RSA qui entre dans le périmètre des droits et devoirs est celui dont les ressources sont inférieures au RSA socle ou dont les revenus d’activité trimestriels sont inférieurs en moyenne à 500 euros mensuels. Il s’agit ainsi des bénéficiaires qui sont les plus éloignés du marché du travail. En revanche, la plupart des bénéficiaires du RSA activité n’ont pas ces obligations.

Contexte de la présente contribution

5Cette contribution s’inscrit dans un contexte particulier. La loi de décembre 2008 prévoyait une évaluation à trois ans du dispositif, réalisée par le Comité national d’évaluation du RSA. Le rapport final d’évaluation a été présenté lors d’une conférence organisée en décembre 2011. Pour conduire cette évaluation, un certain nombre de dispositifs statistiques et de dispositifs d’enquêtes qualitatives ont été mis en place. La présente analyse s’appuiera sur les principaux résultats délivrés par ces enquêtes, conduites auprès des conseils généraux (les administrations au niveau départemental, auparavant en charge du pilotage du RMI), des caisses d’allocations familiales et des caisses de mutualité sociale agricole. Les prestations familiales sont gérées par les caisses d’allocations familiales, à l’exception de celles des agriculteurs, gérées par un dispositif spécifique piloté par la Mutualité sociale agricole (MSA). D’autres enquêtes ont été menées auprès des directions territoriales de Pôle emploi. Une enquête sur l’aide personnalisée au retour à l’emploi a été conduite auprès des différents acteurs, ainsi qu’une enquête quantitative de la Direction de l’animation de la recherche, des études et des statistiques (DARES) auprès de personnes susceptibles de percevoir le RSA. Une enquête qualitative par entretiens a été conduite par le Centre de recherche pour l’étude et l’observation des conditions de vie (Crédoc) auprès de bénéficiaires.

Gouvernance : éléments de contexte et de constat

6Le partage des rôles entre les différentes institutions tout au long du parcours d’insertion des bénéficiaires a été redéfini dans une large mesure. La loi prévoit que le président du conseil général reste le chef de file de la politique d’insertion sur son territoire. Pour sa mise en œuvre dans le cadre de la réforme, la loi crée de nouveaux repères institutionnels (phase d’orientation, référent unique, correspondant RSA, équipes pluridisciplinaires, pacte territorial d’insertion – PTI).

7Le conseil général investit davantage les fonctions de coordination et de pilotage du parcours d’insertion, tout en restant présent aux étapes les plus déterminantes (notamment en ce qui concerne l’orientation et l’accompagnement social). Les caisses d’allocations familiales et la Mutualité sociale agricole assurent désormais l’instruction des dossiers des allocataires et parfois, dans une proportion plus importante qu’auparavant, leur accompagnement. Pôle emploi est paradoxalement un acteur assez récent : alors que le RSA se mettait en place, l’ANPE et les Assedic fusionnaient pour créer Pôle emploi.

8Une réorganisation visible a ainsi eu lieu au sein même des acteurs. Pôle emploi voit son rôle s’accroître au sein du nouveau dispositif, en particulier pour l’accompagnement professionnel et l’orientation. Les centres communaux d’action sociale (CCAS) et les associations continuent d’avoir un rôle dans l’accompagnement social, rôle qu’ils jouaient déjà au moment du RMI. Cette réorganisation importante entre les différents acteurs a conduit à une réorganisation interne visible au sein de chacune des administrations, avec de nouveaux recrutements dans plusieurs organisations. Les systèmes d’information ont été profondément toilettés et reprogrammés pour assurer des interfaces entre les différents acteurs. En février 2012, on pouvait dire que ce retoilettage des systèmes d’information était opérationnel surtout pour les échanges entre les Caf et les conseils généraux. Enfin, on a observé une montée en charge lente de l’aide personnalisée de retour à l’emploi.

L’application de la réforme est bien engagée dans la majorité des départements

9Ces dispositions novatrices ont eu lieu dans la plupart des départements mais ne sont pas encore effectives pour l’ensemble des bénéficiaires. Dans l’enquête conduite auprès des conseils généraux, il apparaît que certains départements n’ont pas encore pu atteindre totalement l’organisation cible.

10La loi formalise un référent unique désigné au sein de l’organisme (social ou professionnel) qui prend en charge le bénéficiaire du RSA. Sa mission est d’organiser et de suivre l’accompagnement du bénéficiaire du RSA pour faciliter son insertion sociale ou sur le marché du travail. L’échange entre le référent unique et le bénéficiaire du RSA se matérialise par un contrat d’insertion.

11En février 2012, 80 % des départements avaient mis en place un référent unique. Également 80 % des départements avaient mis en place un correspondant RSA, en charge d’appuyer les référents uniques et d’assurer le suivi global du parcours des bénéficiaires dans les départements. La loi prévoit également la participation de bénéficiaires dans les instances consultatives des conseils généraux. Ceci est opérationnel dans plus de 85 % des départements. Les équipes pluridisciplinaires, consultées avant toute décision de réorientation d’un allocataire, de réduction ou de suspension de l’allocation du RSA, ont été mises en place dans la quasi-totalité des départements. L’ensemble des dispositions de la loi de 2008 sont simultanément opérationnelles dans 60 % des départements.

12Les partenaires des conseils généraux (les Caf, la MSA et Pôle emploi) sont pour leur part en ordre de marche, avec une transition des droits de l’ancien dispositif RMI-API vers le RSA.

13Le schéma présenté ci-après, figurant également en page 42 de l’ouvrage Les minima sociaux en 2008-2009 publié par la DREES, décrit la phase d’orientation du bénéficiaire du RSA. Une première étape consiste en l’évaluation globale de la situation du bénéficiaire au regard des difficultés qu’il rencontre dans le champ social et professionnel. Sont examinés ses conditions de logement et de socialisation, son état de santé, les difficultés de garde d’enfant qu’il peut rencontrer, la durée du chômage et son niveau de qualification. À l’issue de cette évaluation globale se déroule une phase de préparation de la préconisation de l’insertion afin de cibler les difficultés qui empêchent la recherche active d’emploi et d’orienter les allocataires. Les difficultés perçues sont soit essentiellement d’ordre professionnel, soit d’ordre social (en amont). Selon ce clivage, le bénéficiaire sera orienté vers Pôle emploi (ou tout autre organismes du service public de l’emploi) lorsque les difficultés sont d’ordre essentiellement professionnel ou, si les difficultés sont davantage d’ordre social, vers un organisme d’insertion sociale (conseil général, CCAS, associations d’insertion, Caf, MSA, etc.).

Schéma 1 : La phase d’orientation prévue par la loi n° 2008-1249 du 1er décembre 2008 généralisant le RSA et réformant les politiques d’insertion

Schéma 1 : La phase d’orientation prévue par la loi n° 2008-1249 du 1er décembre 2008 généralisant le RSA et réformant les politiques d’insertion

Source : Comité d’évaluation du RSA, 2009, p. 30.

L’approche socioprofessionnelle est très présente

14Le cadre dual de la loi est ainsi respecté. Le parcours professionnel et le parcours social représentent 80 % des bénéficiaires mais cette dualité n’est pas exclusive puisque 62 % des départements ont mis en place des parcours mixtes qui combinent à la fois parcours social et professionnel (parcours socioprofessionnels). Ces parcours socioprofessionnels concernent environ 20 % des bénéficiaires du RSA. La référence unique est la norme dans 80 % des départements. 20 % des départements n’appliquent pas cette norme et préfèrent continuer à travailler sur un binôme en mélangeant les savoir-faire de l’insertion sociale et de l’insertion professionnelle. Pour ce qui est des référents uniques de Pôle emploi, on assiste à une mobilisation difficile d’autres professionnels pour lever certains freins périphériques à l’emploi, même si des avancées peuvent être observées.

Les changements institutionnels vus par les bénéficiaires

15Les changements institutionnels sont assez peu perceptibles pour les bénéficiaires, en particulier pour les anciens bénéficiaires du RMI et de l’API, pour lesquels la transition s’est faite de manière transparente en termes de perception d’allocation. La bascule s’est bien réalisée en juin 2009 pour 99,9 % des bénéficiaires du RMI et de l’API. Les nouveaux bénéficiaires sont quant à eux satisfaits de la phase d’ouverture des droits.

16Si on regarde ces changements institutionnels plus en détail, les modalités de mise en œuvre sont différentes selon les départements. La procédure d’orientation peut ainsi prendre des formes assez diverses. Peu de départements ont mis en œuvre une procédure automatisée, parfois sans entretien d’orientation. Au moment de l’enquête réalisée auprès des bénéficiaires du RSA, 40 % des allocataires du champ des droits et devoirs n’étaient pas orientés fin 2010. Cela peut être parce que des données ont été intégrées tardivement dans les systèmes d’information ou parce qu’un volume important de dossiers a dû être traité en raison notamment de la crise économique qui a conduit à une augmentation substantielle du nombre de bénéficiaires du RSA socle. Cette phase d’orientation est mal identifiée lorsqu’il n’y a pas d’entretien préalable et que la procédure est entièrement automatisée. Il faut s’interroger sur cette phase automatique, qui peut empêcher l’appropriation du parcours par le bénéficiaire. Par ailleurs, la qualité de l’orientation n’est peut-être pas complètement à la hauteur des besoins de l’allocataire. Sur l’ensemble du territoire cependant, l’orientation semble assez bonne puisque 80 % des bénéficiaires considèrent que leur organisme a été bien choisi.

17Les bénéficiaires connaissent leur référent mais identifient mal la fonction de référent unique. La part des bénéficiaires ayant un référent n’a pas progressé. Du temps du RMI, il y avait déjà un référent pour les allocataires. Le caractère unique marque ici la différence entre RMI et RSA. 52 % des bénéficiaires du RSA ont un référent unique et 25 % déclarent être suivis par un organisme sans pour autant identifier de référent unique. Ceci montre la différence entre le concept de la loi et la perception des allocataires. La part de bénéficiaires déclarant avoir contractualisé, située à 40 %, n’a pas augmenté significativement : la nature de cet engagement est assez peu perçue par les bénéficiaires. Pour analyser ces données, il faut garder en mémoire qu’un certain nombre de bénéficiaires du RSA étaient déjà inscrits à Pôle emploi. Ils y avaient déjà un correspondant, qui est devenu leur référent unique. Ils n’ont par conséquent pas perçu de changement particulier.

L’accompagnement des bénéficiaires du champ des droits et devoirs

Les bénéficiaires identifiant un référent RSA sont satisfaits de leur relation avec leur référent unique

18Parmi les bénéficiaires, 90 % ont eu plusieurs entretiens avec leur référent unique ; 10 % ont eu un seul entretien. La fréquence et la durée des rendez-vous sont assez variées. La durée varie entre moins de 30 minutes pour 38 % des bénéficiaires et plus de 45 minutes pour 28 % d’entre eux. Un tiers des entretiens a eu lieu au moins une fois par mois ; 40 % moins souvent qu’une fois par trimestre. Avec Pôle emploi, les entretiens sont plus fréquents mais moins longs, alors qu’avec les conseils généraux ou les centres communaux d’action sociale (les CCAS), ces rendez-vous durent plus longtemps mais sont moins fréquents. Les bénéficiaires apprécient la disponibilité de l’écoute du référent, notamment dans le champ social. 90 % des bénéficiaires déclarent que la durée est adaptée à leurs besoins, 80 % que la fréquence est adaptée à leurs besoins, 75 % considèrent que ce référent unique leur apporte un soutien moral et 85 % sont satisfaits de la disponibilité de leur référent unique.

Le contenu de l’accompagnement

19L’aide procurée par l’accompagnement prévu par la loi est de deux ordres. L’aide à caractère professionnel peut être destinée à trouver un stage, une formation, à rédiger un CV ou une lettre de motivation. 23 % des bénéficiaires du RSA déclarent avoir bénéficié de ce type d’aide. Les autres types d’aide relèvent davantage de l’insertion sociale. Elles aident le bénéficiaire lorsqu’il a des problèmes de transports, elles l’aident à remplir des tâches administratives, elles l’aident lorsqu’il a des problèmes de santé ou des problèmes de reprise de confiance en lui. Les aides à la garde d’enfants ou à la recherche de logement sont assez peu citées par les bénéficiaires. Au total, 36 % d’entre eux ont bénéficié d’aides n’ayant pas un caractère strictement professionnel. Le renforcement des actions professionnelles n’est pas encore complètement perceptible. Par ailleurs, un quart des allocataires ont bénéficié d’une formation, alors que la moitié aurait souhaité en bénéficier. Lorsqu’ils reçoivent une aide à caractère professionnelle ou une formation, 60 % des allocataires en sont satisfaits. La satisfaction est plus grande (80 %) vis-à-vis des aides relevant plus de besoins immédiats comme le logement, le transport, ou encore les démarches administratives. Les personnes ayant un référent unique sont un peu plus nombreuses à percevoir des aides ou à participer à des formations.

Plus les bénéficiaires sont proches de l’emploi, plus ils sont satisfaits de leur accompagnement

20À l’issue des entretiens qualitatifs conduits avec des bénéficiaires, l’accompagnement professionnel est perçu de deux manières. Pour les bénéficiaires du RSA accompagné depuis peu par Pôle emploi, il est perçu positivement, comme mobilisateur. Ces bénéficiaires considèrent qu’il s’agit d’une offre de remobilisation qui les redynamise, qui les rassure sur leur capacité à reprendre un emploi. Ils apprécient l’offre de services et considèrent que les contrats aidés ont un effet positif. En revanche, du côté des bénéficiaires ayant une plus longue expérience de l’accompagnement dispensé par Pôle emploi, qui sont éloignés du marché du travail depuis longtemps, ce suivi professionnel engendre plus de scepticisme puisqu’ils ont une grande expérience de l’accompagnement. Ils savent qu’ils ont rencontré un certain nombre de difficultés qui n’ont toujours pas été résolues. Ils n’ont pas encore trouvé la clé de l’insertion professionnelle, si bien qu’ils considèrent que l’offre est stéréotypée, que les formations s’enchaînent sans pour autant apporter de solution à leur insertion professionnelle. Ils sont quelque peu méfiants par rapport au nouveau dispositif, parfois perçu comme un contrôle.

21Si les bénéficiaires proches de l’emploi sont satisfaits de l’accompagnement, l’accompagnement social peine en revanche à mobiliser les allocataires éloignés de l’emploi. Pour eux, celui-ci semble rarement s’inscrire dans une logique de parcours qui les reconduirait vers l’emploi. Ils considèrent que cet accompagnement est davantage centré sur les allocations, les aides ponctuelles et un soutien moral révélé par une écoute attentive du référent. Ces populations sont difficiles à remobiliser. Certains bénéficiaires ont des problématiques sociales extrêmement lourdes, d’autres sont en attente d’une autre allocation comme l’allocation d’adulte handicapé (AAH). D’autres considèrent que leur situation personnelle est telle qu’ils n’arriveront pas à retrouver un emploi. C’est le cas notamment des personnes qui élèvent seules des enfants en bas âge : elles considèrent qu’avec la charge des enfants et les difficultés de garde, elles n’arriveront pas à concilier vie familiale et vie professionnelle. En outre, ces personnes n’ont pas non plus acquis d’expérience professionnelle suffisante pour leur permettre d’envisager plus positivement leur insertion professionnelle. Enfin, pour certains bénéficiaires, un accompagnement professionnel pourrait être plus adapté.

Une articulation est nécessaire entre les versants social et professionnel de l’accompagnement

22Ces entretiens montrent qu’il est nécessaire d’avoir une articulation forte entre les versants – le social, d’une part, et le professionnel, d’autre part – de l’accompagnement. Certains bénéficiaires disposent d’un double accompagnement. 20 % des allocataires identifiant leur référent unique déclarent être suivis par d’autres aides et 60 % des départements proposent un parcours « socioprofessionnel » à 20 % des bénéficiaires. Comme évoqué précédemment, 20 % des départements permettent le suivi des bénéficiaires du RSA par un binôme. Il serait intéressant d’avoir une expérimentation d’un accompagnement global, articulé, intégré, qui serait conditionné par le besoin d’une connaissance réciproque des acteurs et un ciblage des populations bien affiné et nécessaire à une bonne réussite de cet accompagnement.

Certains freins à la reprise d’emploi sont difficilement levés par l’accompagnement professionnel

23Les principaux points négatifs sont l’accès à la formation, jugé insuffisant par les bénéficiaires et la mise en œuvre de l’aide personnalisée au retour à l’emploi, qui révèle notamment un manque, sur certains territoires, d’une offre de services utiles à la reprise d’activité comme l’aide aux transports et les gardes d’enfants, qu’il conviendrait de développer davantage pour lever la barrière entre insertion sociale et insertion professionnelle.

L’accompagnement des bénéficiaires n’appartenant pas au champ des droits et devoirs

24Les allocataires qui sont hors du champ des droits et devoirs bénéficient également d’accompagnement. Les enquêtes quantitatives menées auprès de ces personnes montrent que deux tiers d’entre elles ne sont pas accompagnées et ne souhaitent pas l’être. Un bénéficiaire sur six est accompagné tandis que la même proportion n’est pas accompagnée mais souhaiterait l’être.

25Selon une logique de « droits et devoirs », la loi n° 2008-1249 du 1er décembre 2008 généralisant le revenu de solidarité active (RSA) et réformant les politiques d’insertion a réorganisé le système d’orientation et d’accompagnement, à la fois social et professionnel, des bénéficiaires en vue d’une insertion durable dans le marché du travail. Si les allocataires du RSA n’ont pas réellement perçu les réorganisations institutionnelles induites par la loi, ils se montrent toutefois satisfaits de leur relation avec leur référent unique. À la lumière des études réalisées, le défi consiste à renforcer l’articulation entre les volets social et professionnel de l’accompagnement et à lever les obstacles à la reprise d’emploi.

Bibliographie

Indications bibliographiques

Comité d’évaluation du RSA, Rapport final [en ligne], Comité d’évaluation du RSA, Paris, 2011. Disponible sur : http://www.social-sante.gouv.fr/IMG/pdf/rapport_RSA_15dec2011_vf-2.pdf [consulté le 08/04/2013]

Comité d’évaluation du RSA, Rapport intermédiaire 2009 [en ligne], Comité d’évaluation du RSA, Paris, 2009. Disponible sur : http://www.social-sante.gouv.fr/IMG/pdf/rapports_2009-2.pdf [consulté le 02/07/2013]

Lelièvre M., Nauze-Fichet E., « Le revenu de solidarité active : minimum sociale et complément de revenu d’activité » in Lelièvre M., Nauze-Fichet E. (eds), Les minima sociaux en 2008-2009. Années de transition [en ligne], DREES, Paris, 2010, p. 33-44 (Études et statistiques). Disponible sur : http://www.-drees.sante.gouv.fr/MG/pdf/minimas_sociaux_2008_2009.pdf [consulté le 02/07/2013].

Notes

1 Article rédigé en avril 2012, NdE.

Table des illustrations

Titre Graphique 1 : Schéma simplifié du RSA pour une personne seule sans enfant
Légende Source : Lelièvre/Nauze-Fichet, 2010, p. 35.
URL http://books.openedition.org/cirac/docannexe/image/313/img-1.jpg
Fichier image/jpeg, 48k
Titre Schéma 1 : La phase d’orientation prévue par la loi n° 2008-1249 du 1er décembre 2008 généralisant le RSA et réformant les politiques d’insertion
Légende Source : Comité d’évaluation du RSA, 2009, p. 30.
URL http://books.openedition.org/cirac/docannexe/image/313/img-2.jpg
Fichier image/jpeg, 653k

Auteur

Sous-directrice de l’Observation de la Solidarité à la Direction de la recherche, des études, de l’évaluation et des statistiques (DREES), Ministère des Affaires sociales et de la Santé, Paris.

© CIRAC, 2013

Conditions d’utilisation : http://www.openedition.org/6540

Rechercher dans OpenEdition Search

Vous allez être redirigé vers OpenEdition Search