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L'aide au retour à l'emploi

 | 
Solène Hazouard
, 
René Lasserre
, 
Henrik Uterwedde

III – « Droits et devoirs » et efficacité des dispositifs

Suivi et accompagnement des bénéficiaires de prestations Hartz IV1

Andreas Hirseland
Traduction de Marie Gravey

Résumé

Le propos de cette contribution est de donner un aperçu de la logique et de la structure de l’accompagnement des bénéficiaires de prestations en capacité de travailler au sens du chapitre II du Code social allemand (Sozialgesetzbuch II, SGB II), connu du grand public sous la dénomination de « Hartz IV »2. Le suivi et l’accompagnement des bénéficiaires de prestations Hartz IV suivent une philosophie née des mutations du marché allemand de l’emploi et de la transformation de l’État-providence allemand qui en est résultée, c’est-à-dire de ses principes et institutions. C’est pourquoi nous aborderons d’abord les contextes structurels de la réforme de la protection de base des chômeurs de longue durée et des personnes en capacité de travailler démunis, dans lesquels s’inscrit la conception du suivi des bénéficiaires de Hartz IV. La réforme ayant aussi redéfini ou restructuré la population cible à accompagner, la deuxième partie présentera brièvement cette population. La troisième partie décrira le « modèle en quatre étapes », qui définit l’accompagnement actuellement en vigueur pour les bénéficiaires de prestations en capacité de travailler relevant de l’Agence fédérale pour l’emploi (Bundesagentur für Arbeit). Enfin, nous discuterons les avantages et limites des stratégies d’accompagnement, largement axées vers l’activation et l’employabilité des bénéficiaires de prestations.

Texte intégral

Contextes structurels

  • 1 Article rédigé en novembre 2012, NdE.

1La réforme Hartz IV est étroitement liée à une mutation économique et sociale en cours en Allemagne depuis les années 1980 environ ; cette mutation, que l’on peut qualifier de « marchéisation », comprend – dans la perspective qui nous intéresse ici – des dérégulations du marché de l’emploi, une « remarchandisation » du travail et une restructuration des institutions de l’État-providence. L’introduction du chapitre II du Code social allemand en 2005 s’est accompagnée non seulement d’un regroupement de l’ancienne aide aux chômeurs de longue durée (Arbeitslosenhilfe) et de l’aide sociale, mais aussi d’un changement clair de politique concernant les mesures d’emploi et de lutte contre la pauvreté : on s’est éloigné de l’État protecteur pour se tourner vers une « politique d’activation » (Dingeldey, 2006 ; Trube, 2004, p. 62). Les causes du chômage (de longue durée) sont aujourd’hui davantage recherchées du côté de l’individu, par exemple dans un manque d’employabilité, de motivation, de disposition à faire des concessions ou à être mobile de la part des chômeurs. S’agissant de surmonter la crise de l’emploi qui touchait l’Allemagne à la fin des années 1990 et dans les années 2000, les facteurs stratégiques sont ainsi devenus, d’une part, les chômeurs et, d’autre part, les structures du marché de l’emploi, considérées comme obsolètes et trop rigides.

2Au cours des années passées, le marché allemand de l’emploi a donc été en partie dérégulé et assoupli. Cela a conduit à un recul relatif des « emplois normaux » (Mückenberger, 1985), c’est-à-dire des emplois à plein temps, à durée indéterminée et soumis à cotisations sociales, protégés en Allemagne par un droit du travail particulier et des conventions collectives. On a aussi constaté un recul de l’emploi public et subventionné par les pouvoirs publics. Les emplois dits « atypiques », soumis à des règles sociales et de droit du travail moins strictes, ont en revanche nettement augmenté (Destatis, 2012 ; Eichhorst et al., 2010). On entend par là notamment les « petits boulots » (ce que l’on a appelé les « jobs à 400 euros »), les contrats à durée déterminée (CDD), le travail temporaire, les contrats d’entreprise ou le travail indépendant dit « fictif ». On comptait sur cette dynamique de flexibilisation du marché de l’emploi pour réduire nettement le chômage, élevé en Allemagne aussi, et amener les chômeurs, via l’emploi atypique, vers un emploi normal. Alors que le premier objectif a été relativement atteint, c’est moins le cas du second. En effet, de plus en plus de salariés se trouvent dans des conditions d’emploi précaires : ils représentent actuellement environ un tiers de l’ensemble des salariés (cf. Keller et al., 2012).

3Pour créer un marché de l’emploi plus flexible, on a procédé à une dérégulation qui n’a pas touché uniquement le droit du travail. Afin d’équilibrer l’offre et la demande, les règles de l’État-providence, qui visaient à « démarchandiser » le travail (Esping-Andersen, 1990, p. 21 sq.), ont également été assouplies, dans l’espoir d’accélérer et de faciliter l’insertion des chômeurs, y compris dans de nouvelles formes d’emploi atypiques. On a par exemple réduit la durée de perception de l’Arbeitslosengeld I, indemnisation financée paritairement par les cotisations des employeurs et des salariés, et assoupli la notion d’emploi acceptable. Cette notion, jusqu’alors plutôt restrictive, devait à l’origine empêcher qu’un demandeur d’emploi ne soit contraint d’accepter un emploi en dessous de ses qualifications professionnelles et du niveau de revenus acquis antérieurement. La réforme Hartz IV a modifié cette disposition, les chômeurs devant désormais prendre des emplois dont le niveau de qualification et de revenu est inférieur à celui de leur emploi précédent. Par ailleurs, avant la réforme, un chômeur en fin de droits continuait de bénéficier d’une allocation de chômage (Arbeitslosenhilfe) financée par l’impôt, dont le niveau était déterminé en fonction des revenus antérieurs et pouvait représenter jusqu’à 57 % du dernier salaire. Ainsi, alors que l’« ancien » système visait clairement à protéger les personnes du déclassement, le système réformé donne des signaux clairs en faveur d’une activation et d’une insertion aussi rapide que possible sur le marché de l’emploi, même si cela implique pour les demandeurs d’emploi concernés des pertes de revenus et un déclassement ainsi qu’une réorientation en termes de parcours (professionnel).

4Cette nouvelle logique se traduit non seulement dans les changements déjà évoqués concernant l’assurance chômage proprement dite, mais aussi et surtout par la suppression de l’ancienne allocation aux chômeurs de longue durée, qui était financée par l’impôt. Dans le sillage de la réforme Hartz IV, celle-ci a été regroupée avec l’ancienne aide sociale (Sozialhilfe) au sein du SGB II, introduit en 2005 et valable pour tous les « bénéficiaires de prestations en capacité de travailler » (art. 7, al. 1 SGB II) et les membres de leur ménage. La loi entend par « bénéficiaire de prestation en capacité de travailler » toute personne de 15 à 65 ans pouvant travailler trois heures par jour et dont le revenu est inférieur à un seuil de nécessité défini. À la différence du système précédent, toutes les personnes concernées perçoivent désormais la même prestation matérielle de base (aujourd’hui appelée « Arbeitslosengeld II »), qu’elles aient ou non déjà travaillé, et quel qu’ait été leur revenu antérieur.

5En droit social, le statut de « personne en capacité de travailler ayant droit à prestation » va de pair avec la définition de certains droits mais surtout de devoirs, le premier étant l’obligation pour le bénéficiaire de contribuer, de la manière la plus autonome possible, à surmonter ou du moins à réduire son besoin d’assistance (Hilfebedürftigkeit) (art. 1, al. 2 SGB II et art. 2, al. 2 SGB II). Ceci l’oblige à prendre tout emploi acceptable (dans la mesure où celui-ci n’est pas contraire aux bonnes mœurs), à être en mesure d’attester une recherche active d’emploi et à participer à des mesures destinées à accroître son employabilité. De leur côté, les organismes en charge de l’accompagnement des bénéficiaires de prestations ont la responsabilité de placer ceux-ci directement en emploi ou, si cela n’est pas possible, de leur offrir une aide « sur mesure » pour leur réinsertion dans l’emploi. Ces concessions réciproques (« soutenir et exiger » – Fördern und Fordern, art. 2 SGB II et art. 14 SGB II) sont rendues contraignantes sous la forme d’un contrat obligatoire de droit public : « l’accord d’insertion » (Eingliederungsvereinbarung, art. 15 SGB II). Toutefois, les bénéficiaires de prestations peuvent aussi tenter, dans le cadre de l’accord d’insertion, d’intégrer leur propre représentation des mesures utiles de leur point de vue à leur (ré) insertion dans l’emploi. Sur la base de cet accompagnement, établi formellement de manière participative, les bénéficiaires de prestations sont qualifiés de « clients » par les organismes en charge de leur dossier, même si l’on peut douter que ce terme corresponde à la réalité objective. En effet, si une personne refuse de signer un accord d’insertion, celui-ci peut lui être imposé par l’administration et elle ne pourra pas vraiment décliner les mesures proposées par le chargé de suivi. Si des bénéficiaires de prestations contreviennent aux dispositions de leur accord d’insertion, des sanctions sont obligatoirement appliquées, avec une réduction pouvant aller jusqu’à 100 % des prestations de soutien.

6La logique du « soutenir et exiger » au sens du SGB II s’applique donc dans un rapport de pouvoir asymétrique entre les bénéficiaires de prestations et les autorités. Or on peut considérer comme autant d’autres éléments de marchéisation la contractualisation de la perception des aides, l’accent mis sur la responsabilité individuelle des bénéficiaires et l’importance accordée au seul facteur d’insertion sur un marché du travail flexibilisé, associés à une réduction du soutien à l’emploi public et des mesures d’aide structurelle.

7La restructuration des organismes en charge de l’aide matérielle, imposée par la réorganisation de l’ancienne Arbeitslosenhilfe et de l’aide sociale, est un autre élément de marchéisation. Dans la structure fédérale de l’État allemand, les organismes subsidiaires sont largement répandus. C’est pourquoi l’ancienne aide sociale relevait de la compétence des services sociaux des municipalités, tandis que l’Arbeitslosenhilfe relevait de l’ancien Office pour l’emploi (Arbeitsamt). L’introduction du régime Hartz IV a obligé à regrouper ces deux structures administratives sous la forme d’organismes communs appelés « communautés de travail » (Arbeitsgemeinschaften, ou Argen). Néanmoins, les communes peuvent encore se charger de manière indépendante de l’accompagnement des bénéficiaires de prestations en capacité de travailler. Ces communes autonomes (Optionskommunen) représentent environ 25 % des supports. Cette répartition des compétences étant complexe, les développements ci-dessous feront référence au suivi et à l’accompagnement des bénéficiaires de prestations Hartz IV dans le cadre de structures de coopération entre l’Agence fédérale pour l’emploi (ancien Office pour l’emploi) et les communes. Dans cette configuration, les communes sont en charge des questions de logement ; l’Agence fédérale, des questions et mesures liées à l’insertion sur le marché de l’emploi ainsi que des prestations matérielles au titre de l’allocation de base. La marchéisation se traduit ici notamment par la réorganisation de l’Agence fédérale pour l’emploi suivant les principes de la gestion moderne de services. S’agissant de la forme que prend le suivi des bénéficiaires de prestations, deux aspects sont particulièrement importants : les réorganisations au sein de l’organisme et l’expansion d’un marché pour des mesures visant à accroître l’employabilité des personnes.

8Dans les différents Jobcenters – les guichets locaux pour les bénéficiaires de prestations – les procédures suivent une logique de pilotage axée sur des méthodes modernes de management comme le pilotage par indicateurs, la définition d’objectifs, le contrôle de gestion et la budgétisation, mais aussi l’introduction de programmes centralisés de « suivi des clients » (cf. partie 3, « Soutenir et exiger », du présent article). L’action des Jobcenters et des chargés de suivi vise à placer le plus vite possible leurs clients, même si les placements réussis ne mènent bien souvent pas à des emplois durables et normaux (Koller/Rudolph, 2011). La budgétisation accroît la flexibilité en finançant des mesures censées améliorer l’employabilité des bénéficiaires de prestations en capacité de travailler. Ces mesures de soutien sont majoritairement proposées par des structures privées, à but lucratif ou non. L’Agence fédérale pour l’emploi charge ces dernières de les mettre en œuvre, de sorte qu’on peut observer dans ce domaine également une marchéisation (monopsonistique). Cependant, cette flexibilisation signifie aussi qu’il n’y a pour les bénéficiaires de prestations aucun droit individuel à participer à telle ou telle mesure. La réalisation des souhaits émis en matière de participation à des dispositifs dépend donc de la disponibilité générale et de l’appréciation des différents chargés de suivi.

La structure des bénéficiaires de prestations

9Du fait du regroupement des deux systèmes de protection, jusque-là indépendants (aide aux chômeurs de longue durée et aide sociale) au sein du SGB II, la population des bénéficiaires de Hartz IV qui doit être suivie se caractérise par une grande hétérogénéité. Cette diversité concerne non seulement les conditions de vie et les parcours (professionnels) des personnes concernées, mais aussi, dans la perspective d’une insertion professionnelle, leur différente situation sur le marché de l’emploi, avec ses caractéristiques structurelles et ses différences régionales, lesquelles déterminent la demande de main-d’œuvre. Nous ne pouvons qu’y faire allusion ici.

10Peut par exemple devenir bénéficiaire du dispositif Hartz IV une personne qui – comme cela a été évoqué plus haut – n’a pas retrouvé d’emploi pendant la période de perception raccourcie de l’Arbeitslosengeld I. On trouve aussi parmi les bénéficiaires de Hartz IV des personnes qui percevaient auparavant l’Arbeitslosenhilfe et dont la carrière a connu une rupture il y a de nombreuses années ; ces personnes ont ainsi derrière elles des années de chômage. Il peut aussi s’agir de personnes qui se sont retrouvées démunies, par exemple à la suite d’un divorce, et qui cherchent parfois (par la force des choses) un tout premier emploi. Ou bien des personnes travaillant mais ayant un revenu insuffisant pour gagner leur vie du fait de conditions d’emploi précaires, ou encore de jeunes diplômés qui n’ont pas encore trouvé d’emploi à l’issue de leur formation et n’ont pas encore droit aux indemnités de chômage. Suite au regroupement avec l’aide sociale, on trouve des personnes relevant de celle-ci, dont la vie est chaotique : elles ont par exemple des problèmes d’addiction, des contraintes d’ordre médical ou bien sont endettées – autant de difficultés empêchant d’exercer une activité professionnelle.

11En outre, en vertu de la loi, le SGB II ne couvre pas uniquement les personnes « démunies en capacité de travailler » mais également les autres membres du même ménage dans la mesure où il y a vis-à-vis de celles-ci une « obligation d’entraide » (Einstandspflicht). Ces personnes sont alors considérées comme une « communauté de besoins » (Bedarfsgemeinschaft) (art. 7, al. 3 SGB II) relevant toutes du SGB II. En janvier 2012, on comptait (avec une tendance à la baisse) plus de trois millions de communautés de besoins, soit plus de six millions de bénéficiaires de prestations (Bundesagentur, 2012). Concrètement, il s’agit par exemple d’enfants et de jeunes vivant sous le même toit, mais aussi de conjoints si leur revenu ne suffit pas pour le couple. Ce dernier exemple renvoie à un problème particulier lié à la communauté de besoins au sens du SGB II : celui-ci permet en effet d’intervenir aussi dans les parcours et la vie des proches qui ne sont pas directement concernés. Ainsi, si un homme salarié à plein temps se retrouve au chômage puis devient bénéficiaire de prestations Hartz IV, sa femme salariée à temps partiel peut se voir contrainte de quitter son emploi pour trouver un poste mieux rémunéré si cela contribue à réduire le dénuement de la communauté de besoins dans son ensemble. La même logique vaut fondamentalement aussi pour les enfants de plus de 15 ans scolarisés dans l’enseignement secondaire – quoique la gestion de suivi s’avère en pratique souvent souple dans ce cas.

12Comme on le voit avec ces exemples, tous les bénéficiaires de prestations Hartz IV ne sont pas chômeurs au sens juridique, des dispositifs légaux d’exception contribuant aussi à cette situation. Sont par exemple pris en compte la nécessité de prendre en charge des enfants de moins de 15 ans, les soins apportés aux parents dépendants mais aussi une indisponibilité au marché du travail d’origine administrative, par exemple lorsqu’une personne démunie en capacité de travailler participe à une mesure d’aide à l’emploi. Si l’on considère les personnes en capacité de travailler relevant de Hartz IV, on constate qu’en janvier 2012, seules 40 % des personnes concernées étaient au chômage au sens juridique ; soit ces personnes ne travaillaient pas du tout, soit elles travaillaient moins de 15 heures par semaine. Environ 14 % des bénéficiaires de prestations travaillaient plus de 15 heures par semaine. Leur revenu ne couvrant pas leurs besoins, ces personnes se trouvaient dans l’obligation de demander à percevoir l’allocation Hartz IV au titre de prestation complémentaire. 11 % des personnes se trouvaient engagées dans des mesures d’aide à l’emploi et n’étaient de ce fait pas disponibles pour le marché de l’emploi. D’autres encore n’étaient pas disponibles pour le marché de l’emploi pour les raisons personnelles citées plus haut. Sur les six millions de personnes prises en charge dans le cadre du dispositif Hartz IV, on comptait également de nombreux enfants et adolescents de moins de 15 ans. Ils représentaient environ 15 % de l’ensemble des enfants et adolescents en Allemagne.

« Soutenir et exiger »

13Avec, d’une part, les multiples facettes de la population cible, la fréquente complexité des configurations individuelles et les spécificités des différentes régions en matière d’emploi et, d’autre part, l’exigence d’une aide « sur mesure » pour les demandeurs d’emploi percevant des prestations, le suivi et l’accompagnement de ces personnes en capacité de travailler représentent une tâche complexe. La voie dans laquelle s’est engagée l’Agence fédérale pour l’emploi prévoit que, dans les Jobcenters, les bénéficiaires de prestations Hartz IV soient suivis par des « interlocuteurs personnels ». Ces « interlocuteurs personnels » ont à leurs côtés des « responsables de suivi » sollicités en cas de situations problématiques particulières chez le bénéficiaire de Hartz IV. Le suivi et l’accompagnement obéissent à un schéma centralisé et obligatoire : le « modèle en quatre étapes du travail d’insertion », également en vigueur depuis 2011 pour la gestion de suivi dans le cadre du SGB II. Pour les bénéficiaires de prestations en capacité de travailler, ce modèle prévoit diverses activités d’accompagnement et de suivi ainsi que l’affectation à des mesures de soutien, selon les chances estimées d’insertion sur le marché de l’emploi à court, à moyen et à long terme.

14C’est pourquoi on commence (étape 1), dans le cadre d’une définition de profil, par réaliser une analyse des points forts du client et identifier l’effort de soutien nécessaire. Les conditions du marché de l’emploi et la situation personnelle de l’allocataire font l’objet d’un premier entretien avec le chargé de suivi :

  • Quel est le parcours professionnel de la personne ?

  • Quelles sont ses qualifications professionnelles/techniques ?

  • De quelles expériences extraprofessionnelles pertinentes dispose-t-elle ?

  • Quelles circonstances personnelles entravent la prise d’un emploi ?

  • Quels sont les objectifs, souhaits et centres d’intérêt professionnels du client ?

15On établit sur cette base une analyse de potentiel. On identifie ainsi dans quel champ professionnel ou d’activité ou pourrait intégrer le demandeur d’emploi en fonction de ses capacités, les possibilités d’emploi éventuelles dans ce domaine, les alternatives existantes et les perspectives offertes par un placement éventuel au moment de l’entretien. Il convient pour ce faire de prendre également en compte la situation personnelle de l’individu. Or, dans le cadre du SGB II, il y a souvent, comme nous l’avons évoqué plus haut, outre le chômage ou le dénuement, des problématiques personnelles, qualifiées dans une perspective de placement de « conditions cadres » qui empêchent l’insertion dans l’emploi. L’accompagnement, axé sur l’insertion, doit aussi intégrer ces conditions cadres puisqu’elles peuvent dans certains cas être fortement dommageables à l’employabilité individuelle du bénéficiaire de prestations, notamment car elles peuvent constituer un frein à l’embauche pour les employeurs potentiels. Enfin, on établit à partir de cette analyse des points forts et potentiels un pronostic d’insertion, c’est-à-dire une estimation du laps de temps dans lequel on peut s’attendre à un placement dans l’emploi. Sur la base de cette analyse de cas, le bénéficiaire de prestation se voit attribuer un « profil » utile pour la suite du processus. Le modèle en quatre étapes distingue six profils différents :

  • « profil de marché » : un placement sous six mois semble possible

  • « profil à activer » : un placement sous six mois semble possible. Toutefois, du point de vue du chargé de suivi, il existe des problèmes de motivation chez le bénéficiaire de prestations. Il faut accroître la disposition à faire des concessions et à être mobile (« exiger ») ;

  • « profil à soutenir » : il est jugé nécessaire de commencer par consolider la performance, les qualifications ou d’aider dans un premier lieu à surmonter les conditions cadres (« soutenir »). Au sein du « profil à soutenir », on fait la différence entre les profils suivants :

    • « profil à développer » : problématiques complexes, un placement ne semble possible qu’après plus de 12 mois,

    • « profil à stabiliser » : problème principalement dans le domaine de la performance individuelle ainsi que dans d’autres domaines ; un placement sous 12 mois semble possible,

    • « profil à appuyer » : problème principalement dans le domaine des conditions cadres ainsi que dans d’autres domaines ; un placement en moins de 12 mois semble possible.

16La classification de chaque bénéficiaire de prestations dans un profil constitue la base pour définir un objectif adapté à l’individu (étape 2) et des « besoins d’action » correspondants, qualifiés d’« utiles au placement ». L’Agence fédérale pour l’emploi entend par là essentiellement des objectifs propres au marché de l’emploi. Il s’agit ici de retenir l’objectif comportant les perspectives de réussite les plus élevées, le temps de placement ne devant toutefois pas excéder deux ans, selon le profil. Cette logique implique aussi dans certaines circonstances de faire abstraction des souhaits professionnels ou d’emploi du client et d’intégrer dans la définition de l’objectif toutes les possibilités menant à supprimer ou à réduire la prestation versée. Sous de tels auspices, les réponses en matière d’insertion vont des emplois atypiques présentés au début de cette contribution à l’insertion dans des emplois normaux, la stabilisation dans l’emploi existant ou l’adoption du statut d’indépendant, en passant par le suivi d’une formation ou d’études et, enfin, pour les profils à soutenir notamment, par des activités sur le second marché de l’emploi, autrement dit le plus souvent ce que l’on a appelé les jobs à 1 euro, juridiquement appelés « emplois d’insertion » (Arbeitsgelegenheiten). Compte tenu des considérations coûts/bénéfices à la base du dispositif, il n’est pas non plus exclu qu’un bénéficiaire de prestation ayant déjà une activité rémunérée se voie imposer de changer d’emploi.

17Ces réflexions servent à élaborer, lors de la troisième étape, des stratégies définissant quel chemin peut permettre de parvenir le plus rapidement à une insertion sur le marché de l’emploi. Est en outre élaboré, si possible avec le bénéficiaire de prestations, un programme individualisé afin de lever les obstacles au placement. Dans ce contexte, un cadre temporel est prévu. Il peut aller d’environ six mois pour les personnes ayant le « profil de marché » jusqu’à deux ans pour celles ayant un « profil à soutenir ». En fonction de l’évolution individuelle, la dernière catégorie mentionnée change peu à peu de classification pour aller vers un type de profil plus proche du marché de l’emploi. L’examen de l’évolution de l’employabilité individuelle et de la possibilité de placement se fait dans le cadre d’entretiens réguliers et obligatoires, entre l’interlocuteur personnel et le bénéficiaire de la prestation, sur la base des données relatives au processus d’insertion. Ces entretiens de suivi font partie de la quatrième étape, « mise en œuvre et stabilisation » (Umsetzen und Nachhalten), laquelle commence avec la conclusion d’un accord d’insertion. Les activités et étapes qui y sont définies constituent le point de référence de l’évaluation et de la consignation des progrès effectués en matière d’insertion, procédures régulièrement incluses à l’étape de mise en œuvre.

18Pour planifier la stratégie et la mise en œuvre, les chargés de suivi peuvent faire appel à de multiples mesures d’aide et de soutien, prévues dans la législation sociale et présentées de manière centralisée par l’Agence fédérale pour l’emploi sous forme de « catalogues de produits ». Il est possible d’en choisir et d’en mettre en œuvre certaines, au cas par cas, afin de parvenir – en combinaison avec les mesures de soutien régionales et en tenant compte des contraintes propres à chaque agence locale pour l’emploi – aux objectifs définis au cours de l’étape 2.

19La liste suivante, non exhaustive, donnera un aperçu de la diversité et de l’éventail des mesures disponibles :

  • insertion sur le premier marché de l’emploi, avec placement ;

  • aide à l’embauche avec des subventions versées aux employeurs ;

  • aide à la création d’activité indépendante ;

  • mesures visant à préserver et accroître l’employabilité :

    • prise en charge des frais de déplacement pour des entretiens de recrutement ou frais d’habillement survenant à cette occasion (costume par exemple),

    • formation et qualification, par exemple cours de préparation de candidature, d’informatique ou concernant le permis de conduire,

    • emplois d’insertion (jobs à 1 euro),

    • aide à l’emploi sur le second marché de l’emploi, dans des structures de soutien (par exemple « travail citoyen » – Bürgerarbeit), des emplois pouvant aller jusqu’à 24 mois, soit plus durables que les jobs à 1 euro, limités à 6 mois,

    • stabilisation de la situation personnelle notamment à travers des mesures de soutien au choix, par exemple financement d’un cours de danse pour une personne socialement isolée, afin qu’elle se retrouve en contact avec d’autres personnes (l’enveloppe réservée à ce type de mesures est toutefois très restreinte),

    • prestations communales d’insertion, par exemple prise en charge des enfants, suivi de personnes endettées ou dépendantes.

20Toutes les mesures possibles du « catalogue de produits » que nous venons de présenter, dans le cadre du modèle en quatre étapes du travail d’insertion, ont pour but l’activation des bénéficiaires de prestations et leur (ré) insertion la plus rapide possible sur le marché de l’emploi, même si les chemins individuels peuvent être plus ou moins longs pour y parvenir. On observe en pratique, « sur le terrain », des façons très différentes de gérer et d’utiliser le modèle central qui d’un côté tente certes de prendre en compte la diversité des problématiques individuelles, mais d’un autre côté est parfois trop optimiste en se focalisant sur l’insertion à court terme ou des progrès rapides en la matière. Cela concerne d’une part la contradiction inéluctable entre standardisation et individualisation des services de conseil aux clients/bénéficiaires de prestations (Ludwig-Meyerhofer et. al., 2009), d’autre part la négation de la logique propre aux processus individuels de développement par exemple pour les clients de « profil à soutenir », dont les problèmes ne sont bien souvent pas résolus (et ne peuvent pas l’être) à l’horizon de deux ans. On néglige complètement le fait que l’employabilité individuelle est certes au sens logique une condition nécessaire, mais non suffisante, pour l’insertion dans l’emploi. « Le suivi et l’accompagnement des bénéficiaires de Hartz IV » décrits ici seront nécessairement vains si les emplois correspondants ne sont pas disponibles sur le marché du travail.

21La pratique de suivi et d’accompagnement ne dispose que de possibilités et modèles limités pour s’occuper des bénéficiaires de prestations pour qui il est particulièrement difficile de (re)trouver une place sur le marché de l’emploi. Par conséquent, l’évolution positive de ces dernières années sur le marché du travail ayant permis l’insertion en emploi de nombreux bénéficiaires de prestations, l’attention se porte sur les « autres » chômeurs de longue durée, qui relèvent parfois depuis des années du système d’assistance. On peut aussi supposer que la logique de pilotage axée sur le placement le plus rapide possible joue un rôle dans l’effet d’aller-retour souvent observé entre la perception de prestations et l’emploi précaire de courte durée. Une insertion dans l’emploi plus clairement tournée vers la « durabilité » bénéficierait aussi bien à de nombreuses personnes concernées et à leurs parcours qu’à la société et à ses systèmes sociaux. Toutefois, ce problème ne peut se résoudre uniquement par le suivi et l’accompagnement, dont les points de référence dans le système Hartz IV sont, comme nous l’avons vu au début, les structures marchéisées et flexibilisées de l’État-providence. Les problèmes que nous venons d’évoquer renvoient aux limites structurelles possibles des stratégies individualisantes de résolution des difficultés.

Bibliographie

Indications bibliographiques

Bundesagentur für Arbeit, Der Arbeits- und Ausbildungsmarkt in Deutschland: Monatsbericht, janvier 2012, Bundesagentur für Arbeit, Nuremberg, 2012

Dingeldey I., « Aktivierender Wohlfahrtsstaat und sozialpolitische Steuerung », Politik und Zeitgeschichte, n° 8-9, 2006, p. 3-9

Eichhorst W., Marx P., Thode E., Atypische Beschäftigung und Niedriglohnarbeit Benchmarking Deutschland: Befristete und geringfügige Tätigkeiten, Zeitarbeit und Niedriglohnbeschäftigung, Bertelsmann Stiftung, Bielefeld, 2010

Esping-Andersen G., The Three Worlds of Welfare Capitalism, Polity Press, Cambridge, 1990

Keller B., Schulz S., Seifert H., « Entwicklung und Strukturmerkmale der atypisch Beschäftigten in Deutschland bis 2010 », WSI-Diskussionspapier, n° 182, 2012, p. [n.c.]

Koller L., Rudolph H., « Arbeitsaufnahmen von SGB-II-Leistungsempfängern: Viele Jobs von kurzer Dauer », IAB-Kurzbericht, n° 14, 2011, 8 p.

Ludwig-Meyerhofer W., Behrend O., Sondermann A., Auf der Suche nach der verlorenen Arbeit. Arbeitslose und Arbeitsvermittler im neuen Arbeitsmarktregime, UVK, Constance, 2009

Mückenberger U., « Die Krise des Normalarbeitsverhältnisses – hat das Arbeitsrecht noch Zukunft? », ZfSozialreform, cahier n° 7, 1985, p. 415-434 et cahier n° 8, 1985, p. 457-475

Statistisches Bundesamt, « Arbeitsmarkt 2012: Zwischen atypischer Beschäftigung und Fachkräftemangel? », in Rencontre scientifique de la Commission Emploi/Marché du travail, Statistisches Bundesamt, Wiesbaden, 2012, p. [n.c.]

Trube A., « Die neue deutsche Arbeitsmarktpolitik und der Wandel des Sozialstaats », Sozialer Fortschritt, n° 3, 2004, p. 62-68.

Notes

1 Article rédigé en novembre 2012, NdE.

2 Cette expression est liée au nom de Peter Hartz, ancien président des ressources humaines du groupe Volkswagen et président de la Commission « Services modernes sur le marché de l’emploi » ; en 2004, elle fut désignée « mot de l’année ». Depuis, le terme s’est installé dans la langue courante, mais avec diverses significations. Hartz IV désigne en effet, outre la loi (SGB II), l’ensemble du système d’assistance créé alors ainsi que les prestations financières de soutien.

Auteur

Chercheur au Département de recherche Chômage et Participation à l’Institut de recherche sur le marché du travail et les professions (Institut für Arbeitsmarkt und Berufsforschung – IAB) de l’Agence fédérale pour l’Emploi (Bundesagentur für Arbeit – BA), Nuremberg.

Marie Gravey (Traducteur)

© CIRAC, 2013

Conditions d’utilisation : http://www.openedition.org/6540

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