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L'aide au retour à l'emploi

 | 
Solène Hazouard
, 
René Lasserre
, 
Henrik Uterwedde

II – Configuration des systèmes Hartz IV/RSA

Les enjeux du RSA1

Céline Émond

Résumé

Le revenu de solidarité active (RSA) correspond à la fois à une réforme du barème monétaire et à une réforme du dispositif d’accompagnement. La présente contribution est consacrée au barème monétaire. Elle abordera dans un premier temps le revenu minimum d’insertion (RMI) et le passage au RSA, révèlera ensuite quelques statistiques sur la montée en puissance du RSA, puis s’intéressera aux publics concernés pour traiter enfin des enjeux et des problèmes liés à la mise en œuvre du dispositif.

Texte intégral

RMI et RSA : de nouveaux barèmes

Le barème du RMI

  • 1 Article rédigé en mai 2011, NdE.

1Le RMI était un mécanisme de revenu garanti comme il en existe dans de nombreux pays. Il s’agissait d’une allocation différentielle, c’est-à-dire qu’elle complétait les revenus pour atteindre le niveau garanti. Le graphique 1 simplifie le barème. Il présente en abscisse les ressources brutes du ménage (les ressources d’activité) et en ordonnée les ressources nettes des prélèvements obligatoires (après transferts). Sur l’axe des ordonnées sont précisées les différentes configurations familiales selon les échelles d’équivalence utilisées. Le plus souvent (et dans le cas du RMI), il s’agit de l’échelle d’équivalence de l’OCDE. Sur l’axe des ordonnées, la personne n’a pas de revenu et reçoit le montant du RMI, qui était généralement situé à 450 euros, jusqu’à atteindre sa bissectrice, qui est le seuil de 450 euros de revenus. Dans le système du RMI, le taux marginal de prélèvement était de 100 %, c’est-à-dire que pour chaque euro d’activité gagné, la personne recevait un euro d’allocations en moins. Par conséquent, le point de sortie du RMI se situait autour de 450 euros.

Graphique 1 : Le barème du RMI

Graphique 1 : Le barème du RMI

Source : Équinoxe, TEPP, FR CNRS 3126.

2Le mécanisme de revenu garanti présente deux avantages : il est efficace contre la pauvreté monétaire dès lors qu’il suit les seuils de pauvreté, pour un coût minimal pour les finances publiques. Le RMI est le mécanisme le moins coûteux de tous les mécanismes de revenu garanti. En revanche, le taux marginal de prélèvement (hors intéressement) est désincitatif, injuste et dévalorisant pour les bénéficiaires dans la mesure où il n’est pas forcément intéressant pour une personne de gagner un euro de plus, celle-ci percevant un euro d’allocations de moins.

Vertus et limites du RMI

3Le RMI était un filet de dernier secours à couverture large. C’était une allocation universelle, qui couvrait aussi les publics non salariés. Mais les personnes concernées sortaient peu et mal du dispositif. À titre d’exemple, le nombre d’allocataires du RMI est resté stable dans les épisodes de reprise forte de l’activité, entre 1997 et 2001, alors que la France comptait un million de chômeurs en moins. Une décennie de réformes paramétriques (1998-2007) n’a pas modifié ce constat.

État des réformes

4Les réformes entreprises pour pallier les carences du système sont les suivantes :

  • extensions de l’intéressement du RMI après 1998 (Loi contre les exclusions) ;

  • lissage des effets de seuil au sortir du RMI pour la taxe d’habitation (2000) et les allocations logement (2001) ;

  • mise en œuvre de la prime pour l’emploi (2001), étendue « à gauche chaque année ;

  • durcissements de l’indemnisation chômage (2003)

  • revenu minimum d’activité (RMA) et décentralisation du RMI fin 2003 (gestion par les conseils généraux, au plus près des allocataires) ;

  • revalorisations du salaire minimum (2003-2005) ;

  • prime au retour à l’emploi (2005), étendue en 2006.

5Toutes ces réformes n’ont pas suffi à améliorer le dispositif du RMI et à faire en sorte qu’un nombre plus élevé de personnes sortent de la pauvreté.

Le RSA

6Le RSA a été mis en place en 2009. Dans la lettre de mission de Nicolas Sarkozy, le RSA avait pour double objectif de :

  • réduire la pauvreté ;

  • faire en sorte que le retour à l’emploi ne soit pas pénalisé financièrement.

7Il s’agit d’une réforme non paramétrique de grande envergure : l’allocation différentielle est remplacée par un mécanisme à taux marginal constant de 38 %.

8Ainsi, pour un euro d’activité supplémentaire perçu, le ménage reçoit toujours 0,62 euro d’allocation. Dans le même temps, le RMI et l’allocation de parent isolé (API) fusionnent. Une réforme des circuits de suivi et d’accompagnement est mise en place.

9À la différence du RMI, le RSA est une prestation dégressive et pérenne, qui ne s’arrête pas après un an, comme c’était le cas pour le RMI. En revanche, les montants d’entrée pour les ménages sans revenu d’activité sont inchangés relativement au RMI (même échelle d’équivalence). La réforme est forcément coûteuse : on l’estime à 1,5 voire 2 milliard (s) d’euros de plus que le RMI.

10Pour la première fois avec le RSA, une réforme a été expérimentée avant sa mise en œuvre. Des expérimentations avaient certes déjà été faites au niveau local, mais c’est la première fois qu’elles concernaient l’échelon national. Pour la phase de test, 33 départements ont participé à l’expérimentation (ce qui correspond à 51 territoires) avant la généralisation du dispositif en juin 2009.

Le barème du RSA

Graphique 2 : Le barème du RSA (montants forfaitaires en euros, pour l’année 2010)

Graphique 2 : Le barème du RSA (montants forfaitaires en euros, pour l’année 2010)

Source : Équinoxe, TEPP, FR CNRS 3126.

11Le RSA se décompose en trois parties :

  • le RSA socle, qui revient à l’ancien RMI ;

  • le RSA chapeau, qui se scinde en deux parties. Il existe des cas de figure où les ménages bénéficient à la fois du RSA socle et du RSA activité ;

  • le RSA activité seul.

12L’avantage de ce mécanisme est que l’emploi rapporte dès la première heure. L’inconvénient est qu’il est plus coûteux et qu’il est moins intéressant pour un travailleur pauvre de passer d’un mi-temps à un temps complet. Car plus on s’approche du point de sortie du RSA, plus le surplus diminue. La réforme est elle-même coûteuse, et elle arrive à une période qui n’est pas particulièrement favorable en France, en 2009, au moment de la crise économique et de la fusion entre l’ANPE et les Assedic. Sont représentés sur le schéma les points de sortie pour les différentes configurations familiales. À titre d’exemple, les points d’entrée n’ont pas changé par rapport au RMI. Une personne isolée sans revenu perçoit 460,09 euros. On calcule le point de sortie ainsi : 460,09/(1-0,62) = 1210,76 euros. Pour un couple sans enfant, le point d’entrée dans le RSA activité s’élève à 693,14 euros et le point de sortie à 1816,14 euros. Pour un couple avec un enfant, le point d’entrée est à 828,17 euros, le point de sortie étant à 2179,37 euros.

13Par rapport aux objectifs du RSA, on observe un effet net sur les gains du retour à l’emploi. On peut constater qu’avec le RSA, à aucun moment les revenus sont inférieurs à ce qu’ils auraient été en percevant uniquement les allocations, contrairement au RMI. Par conséquent, l’objectif d’inciter au retour à l’emploi peut être rempli. En revanche, l’effet est beaucoup moins net par rapport à l’objectif de diminuer la pauvreté, puisque les seuils d’entrée restent inférieurs aux lignes de pauvreté. 460 euros restent un montant plus faible que le seuil de pauvreté, qui est situé à 60 % du revenu médian.

La montée en puissance du RSA : statistiques nationales

Graphique 3 : Nombre de foyers allocataires du RSA (données tous régimes, métropole, en milliers)

Graphique 3 : Nombre de foyers allocataires du RSA (données tous régimes, métropole, en milliers)

Source : rapport du Comité national d’évaluation du RSA, Cnaf-CCMSA.

14Le graphique 3 représente le nombre de foyers bénéficiaires d’un droit commun payable au RSA, c’est-à-dire les trois composantes réunies (RSA socle, RSA socle + activité et RSA activité). Les graphiques, extraits du rapport du Comité national d’évaluation du RSA, ont été empruntés à la Caisse nationale des allocations familiales (Cnaf). On remarque une progression très sensible du nombre de bénéficiaires depuis la mise en place du RSA, de juin 2009 à juin 2010. Les allocataires sont passés de 1,5 million à 1,8 million. Cela représentait déjà une augmentation de 15 % entre juin et décembre. À titre de comparaison, 1,2 million de ménages étaient allocataires du RMI et 300 000 recevaient l’API.

Graphique 4 : Nombre de bénéficiaires du RMI et du RSA socle non majoré (données tous régimes au 31 décembre 2010, métropole, en milliers)

Graphique 4 : Nombre de bénéficiaires du RMI et du RSA socle non majoré (données tous régimes au 31 décembre 2010, métropole, en milliers)

Source : rapport du Comité national d’évaluation du RSA, Cnaf-CCMSA.

15Le graphique 4 représente le nombre de foyers bénéficiaires d’un droit commun payable au RSA socle seul. Il s’agit de la composante qui a remplacé le RMI. C’est dans cette composante que la progression a été la plus forte en chiffres absolus. On atteint le chiffre de 1 162 000 au plus fort en juin 2010.

Graphique 5 : Nombre de foyers bénéficiaires d’un droit commun payable au RSA socle et activité (données tous régimes consolidées et quasi consolidées, métropole, en milliers)

Graphique 5 : Nombre de foyers bénéficiaires d’un droit commun payable au RSA socle et activité (données tous régimes consolidées et quasi consolidées, métropole, en milliers)

Source : rapport du Comité national d’évaluation du RSA, Cnaf-CCMSA.

16Le graphique 5 montre les ménages qui combinent le RSA socle et le RSA activité. L’augmentation entre juin 2009 et juin 2010 a été de 49,5 % ; elle est donc très forte en chiffres relatifs, mais concerne moins de foyers (autour de 190 000 depuis juin 2010).

17Enfin est représenté le nombre de foyers allocataires du RSA activité seul (graphique 6), où la progression a également été très forte entre juin 2009 et juin 2010, le nombre de foyers allocataires ayant presque doublé. Néanmoins, cette progression a été moins importante qu’attendu, ce qui soulève un certain nombre de questions, puisque dans les prévisions, on s’attendait à un nombre beaucoup plus important de foyers allocataires du RSA activité seul. Les interprétations possibles sont qu’il y a eu un manque d’information sur les droits nouveaux, et notamment au sujet de la composante activité. Pour les foyers allocataires du RMI, le passage au RSA s’est fait sans trop de difficulté, mais la composante activité seul du RSA étant la nouveauté de la réforme, les personnes n’auraient probablement pas été suffisamment informées. On avance aussi l’explication liée à la complexité des démarches par rapport au montant du RSA. Par exemple, le montant moyen de l’allocation du RSA activité seul est de 170 euros. Enfin, se pose la question du non-recours volontaire. Des travaux quantitatifs et qualitatifs sont en cours sur ces questions.

Graphique 6 : Nombre de foyers bénéficiaires d’un droit commun payable au RSA activité seul (données tous régimes consolidées et quasi consolidées, métropole, en milliers)

Graphique 6 : Nombre de foyers bénéficiaires d’un droit commun payable au RSA activité seul (données tous régimes consolidées et quasi consolidées, métropole, en milliers)

Source : rapport du Comité national d’évaluation du RSA, Cnaf-CCMSA.

De nouveaux allocataires

18Les allocataires du RSA socle ressemblent aux anciens allocataires du RMI et de l’API, où les jeunes de 25 à 34 ans étaient surreprésentés. Cela concernait dans une moindre mesure les personnes de plus de 50 ans, qui étaient en revanche sous-représentées. Il s’agissait principalement de familles monoparentales ou de personnes isolées. Les allocataires du RSA activité seul ont un profil différent : on retrouve un nombre plus important de couples. Les montants moyens perçus sont de 430 euros pour le socle seul, 400 euros pour le RSA socle et activité et 170 euros pour le RSA activité seul.

19L’un des changements observés avec le RSA est qu’un certain nombre de personnes qui n’avaient jamais bénéficié d’un minimum social jusqu’à 2008 perçoivent désormais le RSA : 19 % pour le socle seul, 26 % pour le RSA socle et activité, et 53 % pour le RSA activité seul au 31 décembre 2009. Les nouveaux allocataires se concentrent ainsi dans la composante RSA activité seul, qui ont un profil plus spécifique car ils sont plus proches de l’emploi.

20On observe de nombreux mouvements d’entrées et de sorties du RSA. Chaque mois, près de 5 % des foyers allocataires sortent du dispositif et un nombre équivalent de foyers y rentrent, ce qui équivaut en moyenne à environ 100 000 entrées et sorties mensuelles du droit payable. Ce chiffre en termes de rotations peut être illustré comme suit : en mai 2010, on compte près de 1 758 000 allocataires du RSA, mais lorsqu’on observe sur la durée en flux, on atteint un chiffre de plus de 2 381 000 foyers différents sur la période entre juin 2009 et mai 2010. On retrouve également de nombreux mouvements au sein même du RSA, certains foyers passant d’une composante à une autre. À titre d’exemple, en juin 2009, il y avait 281 000 bénéficiaires du RSA activité seul. Un an après, 45 % bénéficiaient encore du RSA activité seul, 31 % étaient sortis du dispositif, 20 000 percevaient le RSA socle et activité, 11 000 le RSA socle seul et 35 000 avaient des droits suspendus, en attente d’actualisation de leur situation. Seul le RSA socle était plus stable : en juin 2010, 60 % des allocataires avaient une ancienneté supérieure à 13 mois, un tiers une ancienneté supérieure à trois ans.

21Outre des enjeux de financement et d’évaluation, des questions se posent concernant l’accueil et l’accompagnement des nouveaux publics qui ont de nouveaux besoins, notamment les allocataires du RSA activité seul qui sont beaucoup moins éloignés de l’emploi que les autres : le RSA a augmenté l’hétérogénéité des publics concernés par cette allocation. Un deuxième enjeu concerne la réforme de la gouvernance et du contenu de l’accompagnement. En effet, la mise en place du RSA fait intervenir différents acteurs à différents niveaux. Comment améliorer la coordination entre des acteurs dont les rôles ont évolué ? Nous manquons d’outils d’observation pour savoir ce qui se passe au niveau local. Plus précisément se pose la question de l’ajustement des politiques sociales locales, des droits connexes, des aides sociales facultatives car un changement au niveau national doit être accompagné de changements au niveau local. Comment ne pas recréer des effets de seuil qu’on a cherché à supprimer ? De nouvelles questions se posent.

Notes

1 Article rédigé en mai 2011, NdE.

Table des illustrations

Titre Graphique 1 : Le barème du RMI
Légende Source : Équinoxe, TEPP, FR CNRS 3126.
URL http://books.openedition.org/cirac/docannexe/image/308/img-1.jpg
Fichier image/jpeg, 136k
Titre Graphique 2 : Le barème du RSA (montants forfaitaires en euros, pour l’année 2010)
Légende Source : Équinoxe, TEPP, FR CNRS 3126.
URL http://books.openedition.org/cirac/docannexe/image/308/img-2.jpg
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Titre Graphique 3 : Nombre de foyers allocataires du RSA (données tous régimes, métropole, en milliers)
Légende Source : rapport du Comité national d’évaluation du RSA, Cnaf-CCMSA.
URL http://books.openedition.org/cirac/docannexe/image/308/img-3.jpg
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Titre Graphique 4 : Nombre de bénéficiaires du RMI et du RSA socle non majoré (données tous régimes au 31 décembre 2010, métropole, en milliers)
Légende Source : rapport du Comité national d’évaluation du RSA, Cnaf-CCMSA.
URL http://books.openedition.org/cirac/docannexe/image/308/img-4.jpg
Fichier image/jpeg, 52k
Titre Graphique 5 : Nombre de foyers bénéficiaires d’un droit commun payable au RSA socle et activité (données tous régimes consolidées et quasi consolidées, métropole, en milliers)
Légende Source : rapport du Comité national d’évaluation du RSA, Cnaf-CCMSA.
URL http://books.openedition.org/cirac/docannexe/image/308/img-5.jpg
Fichier image/jpeg, 152k
Titre Graphique 6 : Nombre de foyers bénéficiaires d’un droit commun payable au RSA activité seul (données tous régimes consolidées et quasi consolidées, métropole, en milliers)
Légende Source : rapport du Comité national d’évaluation du RSA, Cnaf-CCMSA.
URL http://books.openedition.org/cirac/docannexe/image/308/img-6.jpg
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Auteur

Chargée d’étude au Centre d’études de l’emploi (CEE) et à la fédération de recherche CNRS « Travail, Emploi et Politiques Publiques » (TEPP) (jusqu’en 2011)
Actuellement Doctorante à l’Université Paris-Est Marne-la-Vallée.

© CIRAC, 2013

Conditions d’utilisation : http://www.openedition.org/6540

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