Version classiqueVersion mobile

L'aide au retour à l'emploi

 | 
Solène Hazouard
, 
René Lasserre
, 
Henrik Uterwedde

II – Configuration des systèmes Hartz IV/RSA

L’activation des chômeurs de longue durée en Allemagne1

Gerhard Bosch
Traduction de Marie Gravey

Résumé

L’Allemagne bénéficie actuellement d’une grande popularité dans la presse française, qui admire sa réussite économique. L’accent est sans cesse mis sur le fait que les réformes Hartz réalisées par Gerhard Schröder sont à l’origine de ce succès. Les observateurs admirent un homme politique qui, en dépit de fortes résistances, a mené la plus grande réforme sociale en Allemagne depuis la Seconde Guerre mondiale. Pour vaincre ces résistances, il faut du courage. Cependant, on explique rarement dans le détail ce que les lois Hartz ont réellement changé et quelles ont été leurs conséquences. Je doute que la baisse du chômage dans le pays soit due à cette réforme. On peut difficilement associer les prouesses des entreprises allemandes en matière d’exportation, par exemple celles de BMW et Volkswagen, à l’activation des chômeurs de longue durée – le principe qui se trouvait au cœur des lois Hartz. Personnellement, je ne vois en tout cas pas de lien sur le fond. Les forces du modèle allemand doivent donc avoir d’autres causes.
Dans ce qui suit, je présenterai brièvement l’ancien système relevant de la politique de l’emploi, avant les réformes Hartz, puis les propositions de la Commission Hartz et les lois du même nom. Enfin, j’analyserai la structure et la dynamique du chômage de longue durée en Allemagne et je résumerai les principaux résultats de l’évaluation. Pour conclure, j’examinerai la question des rapports entre le miracle allemand de l’emploi et les réformes Hartz.

Texte intégral

Le système relevant de la politique de l’emploi avant les réformes Hartz

  • 1 Article rédigé en novembre 2012, NdE.

1Avant 2004, il y avait en Allemagne trois prestations différentes d’aide aux demandeurs d’emploi :

  • l’indemnité de chômage (Arbeitslosengeld) : elle pouvait être perçue pendant une durée maximale de 12 mois, voire 24 mois pour les seniors. Ce régime d’assurance, qui versait des indemnités représentant 60 à 67 % du revenu net antérieur, se basait sur les cotisations, comme c’est également le cas en France ;

  • l’aide aux chômeurs de longue durée (Arbeitslosenhilfe) : elle être versée aux personnes qui avaient auparavant eu un emploi et cotisé, mais qui étaient sorties du régime d’assurance. Cette prestation restait liée aux revenus, mais elle était inférieure et ne pouvait être perçue qu’en cas de nécessité. Si la personne concernée ou son conjoint disposait de revenus ou de patrimoine, l’aide n’était pas versée. Elle pouvait en revanche être perçue sans limite de durée. On pouvait donc tout à fait être au chômage pendant 30 ans et continuer de percevoir une aide basée sur ses anciens revenus ;

  • l’aide sociale (Sozialhilfe) : versée uniquement en cas de nécessité, elle s’adressait aux personnes percevant des prestations faibles ou nulles dans le cadre des deux autres systèmes.

2La politique de l’emploi reposait donc sur deux types d’institutions :

  • l’Office fédéral du travail (Bundesanstalt für Arbeit), qui gérait l’indemnité de chômage et l’Arbeitslosenhilfe, était chargé du placement des chômeurs de courte et longue durée et pouvait soutenir les demandeurs d’emploi à l’aide de divers instruments ;

  • les communes et cantons (Landkreisen), qui géraient l’aide sociale et occupaient aussi, à des degrés très divers, du soutien aux chômeurs et de leur placement.

3Ce système fit l’objet de critiques en raison de l’insuffisante coopération entre les deux types de structures, de son manque de transparence, du manque d’activation individuelle des demandeurs d’emploi et de l’inefficacité du dispositif en matière de placement. Le dernier aspect fut finalement celui qui déclencha la création de la Commission Hartz début 2002. Le président de l’Office fédéral du travail et un secrétaire d’État du ministère fédéral de l’Emploi furent démis de leurs fonctions. À ce stade, la revendication d’une activation renforcée des demandeurs d’emploi n’avait pas encore cours en Allemagne. On parlait en revanche d’aides individuelles. Certaines communes étaient connues pour le fort soutien individuel accordé aux chômeurs de longue durée et, notamment, à ceux confrontés à des problèmes particuliers comme la toxicomanie. Dans les années 1980 et 1990, j’ai vu de nombreux modèles à l’essai dans les différentes régions. Les communes, très engagées, « activaient » les chômeurs de longue durée, souvent avec beaucoup de succès ; ce faisant, elles vérifiaient et exigeaient que les personnes soient disposées à travailler. Avant les réformes Hartz, il y a eu des projets pilotes portant le nom de MoZArT, au sein desquels les deux institutions collaboraient. Ces précurseurs de Hartz furent néanmoins interrompus en faveur d’une rupture radicale avec les anciens dispositifs.

Commission Hartz et lois éponymes

4La Commission Hartz se prononça surtout en faveur d’une simplification radicale de la bureaucratie pour les demandeurs d’emploi. Il s’agissait de créer des « Jobcenters » qui allaient gérer de manière centralisée l’ensemble des prestations. Toutefois, les trois prestations de soutien devaient être conservées. L’objectif était de dispenser les chômeurs de toute bureaucratie, celle-ci devant être reléguée en back-office, et de simplifier l’organisation en améliorant le suivi des chômeurs et les dispositifs du marché de l’emploi. En août 2002, Peter Hartz, président de la Commission et ancien directeur des ressources humaines du groupe Volkswagen, remit son rapport au Chancelier de l’époque, Gerhard Schröder, dans la cathédrale française de Berlin, en déclarant : « Aujourd’hui est un grand jour pour les chômeurs. En deux ans, nous allons réduire de 2,5 millions les chiffres du chômage ». C’était une promesse audacieuse, mais fort éloignée de la réalité.

5La première loi Hartz comportait effectivement la mise en place d’un guichet unique centralisant l’ensemble des prestations. Mais ensuite, au Parlement, les orientations formulées à ce sujet furent très diverses. L’évolution progressive de la terminologie révèle la dilution de l’idée de base au fil du processus parlementaire. Les formulations sont devenues de plus en plus vagues : il a été question d’un « guichet » (Anlaufstelle), puis « d’une entité centrale » et de « coopération » et, enfin, de « concertation ». Il n’a finalement pas subsisté grand-chose de l’idée de départ. On est parvenu à un résultat inattendu : il y a désormais, au lieu de deux types d’institutions et trois prestations d’aide, deux prestations d’aide et quatre types d’institutions. Ainsi, l’intention de réduire la bureaucratie a fondamentalement échoué.

6Il existe depuis les deux prestations de soutien suivantes :

  • l’Arbeitslosengeld I : il s’agit comme auparavant d’une prestation d’assurance, dont la durée de perception a toutefois été réduite ;

  • l’Arbeitslosengeld II : cette prestation réorganise l’ancienne aide sociale l’ancienne aide aux chômeurs en fin de droits, abaissée toutefois au niveau de l’aide sociale et désormais déconnectée des revenus. En Allemagne, ce système est également appelé Hartz IV car c’est la quatrième loi Hartz qui en a posé les bases.

7Il y a par ailleurs quatre types d’institutions, le premier gérant l’Arbeitslosengeld I et les trois autres, l’Arbeitslosengeld II :

  • l’Agence fédérale pour l’emploi (ancien Office fédéral du travail) : elle verse l’Arbeitslosengeld I et accompagne les demandeurs d’emploi qui perçoivent des prestations d’assurance chômage ;

  • les « communautés de travail » (Arbeitsgemeinschaften) : ce sont des organismes communs à l’Agence fédérale du travail et aux communes ou cantons ;

  • les « communes autonomes », appelées « Optionskommunen » quelques communes ont choisi d’assumer elles-mêmes ces missions ;

  • les missions assurées séparément : dans certaines régions, les municipalités, l’Agence fédérale pour l’emploi et les organisations ne sont pas parvenues à s’entendre. Elles ont donc continué à procéder comme dans le passé.

8Le Tribunal constitutionnel fédéral a déclaré les Arbeitsgemeinschaften, au nombre de plus de 320, contraires à la Loi fondamentale. Ainsi, l’État fédéral n’a pas le droit de financer directement les collectivités locales, car cela rendrait floue la répartition des compétences définie par la Constitution allemande. Cette décision a éveillé la crainte d’une nécessaire renégociation complète des réformes. Mais la grande coalition s’est entendue sur un compromis et a modifié la Constitution. C’est pourquoi il existe depuis un type d’institution de moins. La réalisation dissociée des tâches a été supprimée, et le nombre de communes autonomes porté de 69 à 120.

9L’objectif explicite des réformes Hartz était de soutenir davantage les chômeurs et d’exiger davantage de leur part. Mais cet objectif en cachait un autre, implicite, celui du « travail à tout prix ». Cela sous-entendait qu’il y avait en fait assez d’emplois en Allemagne, même si 5 millions de personnes étaient encore au chômage en 2005. Les demandeurs d’emploi devaient donc revoir leurs prétentions à la baisse. On a considéré que le rôle de la politique de l’emploi était d’amener les chômeurs vers les emplois disponibles, à l’aide d’incitations positives mais aussi d’un durcissement des sanctions. Dans cette optique, la durée maximale de perception de l’Arbeitslosengeld I a été réduite. Elle est maintenant, même pour les seniors, de 18 mois (Brussig/Knuth, 2011). Par ailleurs, la notion d’emploi acceptable a été définie de façon plus extensive. Dans le système de l’Arbeitslosengeld II (ALG II), il n’y a plus aucune protection professionnelle (Berufsschutz), c’est-à-dire que les personnes doivent prendre immédiatement tout emploi, quels que soient le salaire et le temps de trajet domicile/travail. En outre, l’aide aux chômeurs de longue durée, souvent supérieure à l’actuelle ALG II du fait des salaires passés, ainsi qu’une grande partie des reconversions à long terme dans un métier reconnu, ont été supprimées. La Commission Hartz n’avait pas demandé ces suppressions. Au lieu de cela, les mesures de formation courtes ont été développées, comme les cours de recherche d’emploi. La réforme a par ailleurs conduit à déréguler le travail intérimaire et les « mini-jobs ». Dans ce contexte, un bref débat sur l’introduction d’un salaire minimum est apparu. Cette idée a finalement été écartée, l’existence d’emplois à bas salaires étant jugée inévitable. En septembre 2012, lors du congrès annuel de l’Association de politique sociale (Verein für Sozialpolitik) – la conférence des économistes allemands –, Gerhard Schröder a souligné que le gouvernement avait à l’époque souhaité créer des emplois à bas salaires afin de donner aux personnes peu qualifiées une chance d’insertion sur le marché du travail. Or, aujourd’hui, 80 % des personnes ayant en Allemagne un emploi à bas salaire ont une formation professionnelle ou universitaire. Malgré les réformes Hartz, la part des personnes peu qualifiées dans ce type d’emplois a même diminué depuis 2004. Penser qu’il y a là un créneau pour les personnes peu qualifiées constitue donc une grave erreur d’appréciation. C’est hélas une réalité que les débats politiques et les courants économiques dominants ignorent, alors que nous publions pourtant régulièrement des chiffres en la matière (Kalina/Weinkopf, 2011).

10En Allemagne, les personnes ayant une vue d’ensemble du système Hartz, avec toutes ses ramifications et les nombreuses modifications intervenues depuis 2004, sont peut-être au nombre de vingt. Je n’en fais certes pas moi-même partie, mais je connais cinq de ces vingt personnes, ce qui est utile. De nouveaux dispositifs ont été introduits, comme l’auto-entreprise (Ich-AG) une forme d’aide au statut indépendant, ou de nouvelles agences de recrutement (Personal-Service-Agenturen) qui fonctionnent à la manière d’agences d’intérim et placent les demandeurs d’emploi dans des entreprises, dans l’espoir qu’ils y trouveront un emploi durable. Ces agences ont bénéficié de subventions. Ont aussi été mis en place des bons afin de favoriser le placement privé et la formation continue, ainsi que les « jobs à 1 euro ». Ces derniers sont des mesures permettant aux personnes concernées de toucher par heure un euro de plus que leurs prestations sociales en exerçant une activité subventionnée dans des organismes d’utilité publique (comme les hôpitaux).

11En matière de prise en charge des demandeurs d’emploi, une autre étape importante de la réforme a été la mise en place de la segmentation de la « clientèle ». Une distinction est faite entre les clients proches du marché, à qui l’on va proposer des offres d’emploi et qui n’ont guère besoin d’aide par ailleurs, et ceux qu’il faut accompagner davantage. Il était en outre prévu d’améliorer le ratio clients/employés des Jobcenters et, ainsi, la qualité du suivi. Avant la réforme, on comptait un employé de l’Office pour l’emploi pour 250 demandeurs d’emploi. Ce ratio est passé à 1 pour 75 chez les jeunes, mais il est toujours de 1 pour 150 chez les adultes. Une réorganisation des procédures a aussi eu lieu. L’assurance chômage allemande est maintenant une entreprise très moderne, avec des processus rapides, optimisés, ce qui est incontestablement une réussite.

  • 2 Désormais régie par le chapitre XII du Code social allemand (SGB XII), l’aide sociale continue à êt (...)

12On a en outre introduit dans le régime couvrant les chômeurs de longue durée une définition très large de la capacité de travailler. Est considérée comme en capacité de travailler toute personne pouvant être mobilisée sur un emploi trois heures par jour. Dans beaucoup d’autres pays, ces personnes sont considérées comme en incapacité de travail. On a ainsi intégré au système des personnes qui ne sont pas réellement en mesure de travailler ; les collectivités s’en félicitent puisque cela leur permet d’économiser de l’argent ailleurs2. Dans l’ancien système, seuls les chômeurs et les bénéficiaires de l’aide sociale étaient comptés comme étant au chômage. Mais aujourd’hui, si un père de famille dont la conjointe ne travaille pas – ce qui n’est pas rare en particulier dans les Länder de l’ouest – se retrouve au chômage, sa femme doit également chercher un emploi, même si elle a été femme au foyer pendant de nombreuses années. Ainsi, ce modèle familial traditionnel a été remis en question pour les chômeurs de longue durée alors que, pour les salariés, il reste généreusement subventionné par le quotient conjugal et l’exonération de charges des mini-jobs.

Répartition et dynamique des chômeurs de longue durée

13La définition élargie de la capacité de travail et la réorganisation de l’aide aux chômeurs de longue durée et de l’aide sociale ont fortement fait augmenter le nombre de chômeurs, ce qui est aussi lié au fait que le calcul intègre désormais le reste de la famille. Par ailleurs, l’aide sociale versée aux personnes en âge de travailler s’appelle maintenant « Arbeitslosengeld II », ce qui apparaît moins discriminant. Cette dénomination évoquant plus un droit qu’une prestation sociale, des barrières sont tombées : cette prestation est maintenant davantage demandée, y compris par des personnes qui, par honte, y renonçaient auparavant. Les communes ont par ailleurs fait en sorte que de nombreuses personnes en incapacité de travailler basculent vers ce système. Le développement des emplois à bas salaires et des mini-jobs avec peu d’heures travaillées a fait augmenter la population des salariés obligés de compléter leurs faibles revenus par l’Arbeitslosengeld II.

14Les mesures et changements cités ont finalement conduit à faire de la réforme Hartz la réforme sociale la plus chère de l’après-guerre. En 2002, les coûts représentaient 27 milliards d’euros ; depuis, ils sont montés à 46 milliards d’euros. Cette explosion du budget n’était pas prévue. Au contraire : l’on partait du principe que le nombre de chômeurs allait diminuer et, avec lui, le niveau des dépenses associées à la politique de l’emploi. Ce qui est vraiment surprenant, c’est que le gouvernement et l’opposition ont accepté cette situation sans rien dire. Mais ce sont surtout les entreprises, pour lesquelles de nombreux détails de cette politique ne sont pas très importants, qui se sont faites discrètes : en effet, la suppression de l’aide aux chômeurs de longue durée ainsi que la dérégulation du travail intérimaire et les mini-jobs les ont aidées à abaisser leurs coûts salariaux.

15Autre résultat imprévu : on se retrouve aujourd’hui avec un système d’assurance chômage minuscule et disproportionné, face à un immense système d’Arbeitslosengeld II, surdimensionné. L’un et l’autre comprennent des chômeurs de longue durée. Dans le régime d’assurance, il s’agit des seniors ayant encore droit à 18 mois d’indemnité de chômage. Dans le régime ALG II, on trouve aussi des chômeurs de courte durée, qui n’ont eu que des contrats à durée déterminée (CDD) de courte durée, voire pas d’emploi du tout, et n’ont donc pas droit aux prestations d’assurance.

16Sur le graphique 1 (ci-dessous), le grand cadre représente le système d’Arbeitslosengeld II (Hartz IV), tandis que le petit cadre représente uniquement les personnes réellement en capacité de travailler. Font partie des personnes en incapacité de travailler les membres d’une famille et les personnes ne pouvant travailler par exemple pour des raisons médicales. L’assurance chômage ne rassemble plus aujourd’hui que 30 % des demandeurs d’emploi, tandis que le régime Hartz IV regroupe les 70 % restants. Cette disproportion résulte notamment du fait que beaucoup de salariés en CDD de courte durée ne relèvent plus du régime d’assurance. Il faut en effet avoir travaillé douze mois en deux ans (trois avant 2006) pour avoir droit à l’assurance chômage. Or, beaucoup de salariés en CDD n’y parviennent pas et se retrouvent par conséquent dépendants du régime Hartz IV. On trouve par ailleurs dans ce système de nombreux seniors – bien plus que dans le régime d’assurance – qui attendent la préretraite. De même, les personnes ayant des problèmes de santé atterrissent plus souvent dans le régime Hartz IV. Les écarts régionaux sont en outre importants : ainsi, le chômage de longue durée est relativement élevé dans les Länder d’ex-RDA. Bien que ce problème existe depuis la réunification, il n’a pas été étudié en amont des réformes Hartz.

Graphique 1 : Répartition des allocataires

Graphique 1 : Répartition des allocataires

Source : Bundesagentur für Arbeit.

17L’abaissement des critères d’emploi acceptable, conduisant les chômeurs à devoir accepter n’importe quel emploi, a bien sûr aussi eu une incidence sur l’évolution des salaires en Allemagne, d’autant plus que nous n’avons pas de salaire minimum généralisé. C’est une grande différence par rapport à la France. Le fait que les conventions collectives allemandes soient volontaires en est une autre. Les entreprises peuvent ainsi quitter la fédération d’employeurs de leur branche et ne plus être liées par une convention collective. En France au contraire, presque toutes les conventions collectives sont d’application générale. Ainsi, la France a même, de facto, deux salaires minimums. En Allemagne, il n’existe ni l’un ni l’autre, ce qui conduit à une hausse radicale des emplois à bas salaires. Depuis 1995, leur nombre a augmenté de plus de deux millions. Plus de six millions de salariés gagnent aujourd’hui moins de 8,50 euros de l’heure en Allemagne, tandis que le salaire minimum légal est en France d’environ 9 euros. Environ quatre millions de personnes gagnent moins de 7 euros et, pour deux autres millions, c’est même moins de 6 euros de l’heure. Les salaires allemands descendent donc très bas (Kalina/Weinkopf, 2011). C’est ce qui explique les chevauchements entre le régime Hartz IV et le système d’emploi.

Graphique 2 : Salariés allocataires de l’Arbeitslosengeld II (2007-2010)

Graphique 2 : Salariés allocataires de l’Arbeitslosengeld II (2007-2010)

Source : Bundesagentur für Arbeit, 2011a. * Juin 2010.

18Le graphique 2 montre le nombre de salariés percevant l’Arbeitslosengeld II en plus de leur salaire. Ce nombre a augmenté et était de 1,4 million en 2011. On trouve parmi eux des salariés à plein temps ayant des salaires très bas et une famille, ainsi que des mini-jobbers qui n’exercent qu’une petite activité leur assurant au maximum 400 euros et touchent un complément de l’Agence pour l’emploi. On a là une autre forme de chômage de longue durée car certaines des personnes concernées restent ainsi en sous-emploi pendant des années. On ne peut donc plus utiliser la notion de chômage de longue durée uniquement suivant les définitions strictes connues jusqu’à présent. En 2011, les coûts de l’ALG II pour les personnes ayant des « petits boulots » représentaient 31 % de l’ensemble de l’enveloppe consacrée à l’ALG II. Les dépenses étaient d’environ 11,5 milliards d’euros, ce qui signifie que l’État allemand subventionne à grande échelle les bas – et surtout les très bas – salaires (Bundesagentur für Arbeit pour l’année 2012).

Évaluations

19Les lois Hartz sont sans doute la réforme sociale qui, avec l’introduction du salaire minimum en Grande-Bretagne, a donné lieu au plus grand nombre d’évaluations. Il y a eu 40 à 50 projets consacrés aux lois Hartz, dont quelques-uns menés au sein de notre institut. Le problème est que bon nombre de ces évaluations ont été réalisées très tôt et n’ont donc sur de nombreux points pas donné de résultat clair, d’autant plus que les premières années suivant l’introduction de la réforme furent chaotiques (Adamy, 2012). Il s’agissait d’une réforme de grande envergure, dont on peut estimer qu’elle a impliqué près de 200 000 agents de la fonction publique dans divers organismes. Ces personnes ont dû s’adapter complètement ; on leur a attribué de nouveaux bureaux et il leur a fallu travailler ensemble. En Allemagne, nous avons à l’époque réalisé en peu de temps et en étant très mal préparés ce que d’autres pays comme le Danemark ou la Grande-Bretagne ont fait sur une période de 15 ans, d’abord à l’échelle de projets pilotes, puis en généralisant progressivement la mise en œuvre, après correction des erreurs flagrantes. La méthode allemande n’est pas conseillée, car le travail en urgence a accru le nombre d’erreurs. Du fait de leur effet de levier, ces erreurs ont coûté très cher, de nombreuses ressources ayant ainsi été gaspillées.

20Sur le point clé de la philosophie des lois Hartz, l’amélioration du placement des chômeurs, les évaluations ne donnent pas de résultats tranchés. Nous ne savons donc toujours pas aujourd’hui si le principal objectif des lois Hartz, l’amélioration du placement, a effectivement été atteint (Bäcker/Bosch/Weinkopf, 2011). Les évaluations indiquent que de nombreux demandeurs d’emploi n’ont pas eu d’accompagnement ou qu’aucun accord d’insertion n’a été signé avec eux. Mais nous savons aussi que le suivi des jeunes relevant de l’ALG II s’est effectivement amélioré.

21Les allers-retours entre emploi et chômage ont augmenté sous l’effet des réformes Hartz. On peut se demander si c’est une bonne chose ou une mauvaise. Les avis sont partagés sur ce point. Certains soutiennent que c’est un phénomène positif puisqu’il permet aux chômeurs d’avoir une activité au moins par moment. D’autres estiment au contraire que c’est une évolution négative car l’emploi n’est pas durable. Il faut toutefois souligner que la flexibilité accrue du marché de l’emploi n’a pas fait augmenter le niveau d’emploi global. Le nombre de personnes sortant du chômage de longue durée a connu une légère hausse, mais cela tient largement à l’embellie conjoncturelle. En revanche, l’accroissement des fluctuations est dû à l’augmentation des contrats à durée déterminée et du travail intérimaire. De nombreuses personnes ne trouvent que des contrats d’intérim, sont ensuite au chômage, puis retrouvent ce type de contrats. Dans les agences pour l’emploi, environ 40 % des emplois disponibles sont en outre des offres d’intérim.

Graphique 3 : Taux d’accès à l’emploi et de sortie de l’emploi en Allemagne *) de janvier 2000 à juin 2011 (en %)

Graphique 3 : Taux d’accès à l’emploi et de sortie de l’emploi en Allemagne *) de janvier 2000 à juin 2011 (en %)

Source : Bundesagentur für Arbeit, 2011b, p. 15. *) Sorties du chômage vers l’emploi et accès au chômage après une phase d’emploi pendant le mois en cours rapportés à la situation en début de mois (valeur du mois précédent ; moyenne mobile. À partir de janvier 2007 : statistiques intégrées du chômage.

22Le graphique 3 montre le pourcentage de personnes quittant l’emploi (courbe foncée) et accédant à l’emploi (courbe claire). Les effectifs sont en légère hausse, ce qui est dû d’une part à l’embellie conjoncturelle, d’autre part, aux évolutions en termes de travail intérimaire.

Graphique 4 : Statut d’activité après sortie du système de prestations (au total, puis selon l’âge et le sexe) *)

Graphique 4 : Statut d’activité après sortie du système de prestations (au total, puis selon l’âge et le sexe) *)

Source : IAB-Kurzbericht, n° 28, 2009. *) Parts pondérées en % (n-971).

23On voit sur le graphique 4 les allocataires de l’ALG II au moment où ils quittent le dispositif de prestation, par catégorie. L’on observe que les hommes qui quittent le système entrent plus vite dans l’emploi que les femmes. Celles-ci sont souvent en situation de « protection de la maternité » (Mutterschutz) ou de congé parental. La majorité des seniors passe du chômage à la retraite. Il y a donc selon les groupes des différences fortes quant aux raisons de sortie du système de prestations.

24Les bons récemment introduits pour favoriser la formation continue ou le placement privé se sont révélés un échec en particulier s’agissant du chômage de longue durée. Bien souvent, les chômeurs de longue durée ne savent que faire de ces bons car ils ignorent la plupart du temps comment le marché est structuré et quelles formations continues ou agences de placement pourraient leur être utiles. Un système de bons suppose chez le consommateur une maîtrise dont on ne peut hélas postuler l’existence chez une large part des chômeurs de longue durée. Il faut en outre noter que ceux-ci ne constituent pas un groupe homogène mais plusieurs groupes très différents. Les mères isolées, qui doivent rester au sein du système car il n’y a pas assez de place de garde pour les enfants, en sont un. C’est pourquoi, en Allemagne, les mères demeurent particulièrement longtemps en situation de chômage de longue durée. En France, où le système de garde des enfants est meilleur, ce problème ne se pose pas avec une telle acuité. Par ailleurs, nous avons constaté dans une étude que, bien souvent, les agences pour l’emploi proposent aux femmes des mini-jobs, voire n’offrent aucun emploi aux mères. De nettes différences de genre interviennent donc (IAQ, notamment 2009). Nous avons en outre constaté que bon nombre de chômeurs étrangers possédaient des qualifications dans leur pays, mais que celles-ci n’étaient pas prises en compte en Allemagne. Depuis, la législation a instauré un système de reconnaissance des qualifications. S’agissant des jeunes percevant l’ALG II, leur présence dans ce système s’explique généralement par un chômage de longue durée chez les parents. Ils sont alors victimes de stigmatisation, mal perçus par les entreprises, ce qui réduit nettement leurs chances. C’est pourquoi un système de placement unique, prévu depuis longtemps déjà, a récemment été introduit pour les jeunes. Il existe de plus en plus de « maisons de la jeunesse » (Jugendhäuser), gérant de manière centralisée, et pour ce groupe spécifique, l’ensemble des mesures en matière d’emploi.

25En général, les agences pour l’emploi font fortement pression sur les individus afin qu’ils acceptent de bas salaires et des emplois précaires. Ainsi, bien souvent, l’insertion dans l’emploi n’est pas durable, les personnes placées de cette manière se retrouvant en général assez vite au chômage. Il existe un grand débat sur ce qu’il faut entendre par insertion durable. L’aide à la création d’un emploi indépendant (Ich-AG) a relativement bien fonctionné. 400 000 demandeurs d’emploi ont eu recours à cette possibilité, mais ce dispositif a été en grande partie supprimé en raison de son coût. Ce n’est là qu’un exemple parmi d’autres. Un grand nombre de nouveaux instruments sont créés, avec un succès variable, et bon nombre d’entre eux sont ensuite supprimés. Ces dernières années, des représentants de notre institut ont été à plusieurs reprises invités au Bundestag en tant qu’experts, dans le cadre de discussions sur les modifications des lois Hartz. Les aspects financiers ont joué un rôle important dans ces modifications.

Les lois Hartz et le miracle allemand de l’emploi

26En Allemagne, le lien entre ces deux éléments est très discuté, et sujet à controverse. Les publications sur ce sujet sont d’ailleurs nombreuses. J’ai lu la plupart d’entre elles, désespérément en quête d’explications solides sur la contribution effective ou non des réformes Hartz au retour à l’emploi. Or je n’ai rien trouvé de tel. Même chez les chercheurs de renom, on ne trouve finalement que des affirmations et pas de démarche empirique. Dans un cas pareil, on peut tenter de mettre en place un groupe témoin, dans un cadre expérimental. Mais en pratique, cela n’est pas possible. Au lieu de cela, on peut comparer entre elles diverses phases de reprise, dans différents cycles économiques. On constate alors que l’embellie conjoncturelle qui a suivi les réformes Hartz (cycle II) n’a pas créé plus d’emplois que celle qui a précédé (cycle I). Le cycle I couvre la période 1998-2001, et le cycle II, les années 2004-2007. Les taux de croissance ont été similaires pendant ces deux cycles, c’est pourquoi ils se prêtent bien à une comparaison. On constate cependant des différences entre les deux cycles. Ainsi, les exportations ont connu une plus forte hausse pendant le cycle II que pendant le précédent. D’un côté, c’est une évolution positive pour l’emploi, mais d’un autre côté, la demande sur le marché intérieur a diminué pendant le cycle II car les salaires n’ont pas suivi. Cela signifie que, si la conjoncture était certes favorable aux exportations, du côté du marché intérieur en revanche, très peu d’emplois ont été créés en raison d’une demande faible. En définitive, la hausse de l’emploi a même été plus importante pendant le premier cycle (+1,5 million) que pendant le second (+874 000). Mais le nombre de chômeurs a diminué plus nettement dans le second cycle, après les réformes Hartz, ce qui était toutefois dû notamment au recul du potentiel de main-d’œuvre en Allemagne. Les jeunes générations, moins nombreuses, arrivent désormais en âge de travailler, ce qui est positif pour l’évolution du chômage. En effet, il y a eu pendant le cycle I une augmentation du potentiel de main-d’œuvre de 439 000, contre une chute de 56 000 pendant le cycle II (Horn/Rietzler, 2008).

27On se demande bien entendu comment s’explique l’évolution positive sur le marché allemand de l’emploi si elle n’est pas liée aux lois Hartz. Selon moi, l’explication se trouve, premièrement, dans la force et le caractère innovant de notre industrie de transformation, qui s’est spécialisée dans des produits demandés dans le monde entier. Ce sont à la fois des biens d’investissement en Europe de l’Est et en Chine, et des produits de luxe, en particulier des automobiles. Deuxièmement, nous avons un excellent système de formation, un système dual qui a contribué à une très bonne insertion des jeunes sur le marché de l’emploi et à un faible taux de chômage de longue durée chez les jeunes. Dans le même temps, la productivité des entreprises est élevée. Autre facteur important : malgré une forte baisse de l’activité, l’Allemagne a mieux surmonté la crise que bon nombre de ses pays voisins. En 2008-2009, le recul du produit intérieur brut a été plus fort en Allemagne qu’en France, le secteur industriel y étant plus marqué qu’en France. Cependant, le chômage n’a pas augmenté en Allemagne, contrairement à ce qui s’est passé en France. Le chômage partiel et d’autres mesures comme la réduction du temps de travail ou l’utilisation de comptes épargne-temps ont permis de stabiliser les emplois. Ainsi, grâce à la redistribution et à la réduction du travail, très peu d’emplois ont été supprimés en Allemagne pendant la crise. Pendant cette période, les partenaires sociaux se sont aussi entendus pour que le nombre d’apprentis embauchés reste absolument inchangé. Ainsi, en 2009, on comptait 560 000 apprentis embauchés malgré l’ampleur de la crise, soit seulement 50 000 personnes de moins que l’année précédente, cet effectif correspondant exactement au recul du potentiel de main-d’œuvre dû à la baisse du taux de natalité. Pour les jeunes, la situation est donc restée la même sur le marché de l’emploi. Ainsi, lorsque les commandes sont reparties, l’Allemagne était bien pourvue en main-d’œuvre comme en équipements, et donc en mesure de relancer immédiatement la production (Bosch, 2011).

Graphique 5 : Chômage des jeunes au sein de l’Union européenne

Graphique 5 : Chômage des jeunes au sein de l’Union européenne

Source : Eurostat.

28Sur le graphique 5, la barre la plus claire représente le chômage des jeunes, et la barre la plus foncée, le chômage des jeunes en pourcentage de l’ensemble de la cohorte des jeunes. De nombreux jeunes relèvent bien sûr du système d’enseignement, de sorte que les chiffres du chômage seuls ne sont pas un bon indicateur pour cette catégorie. Sur ce graphique, l’Allemagne est en troisième position, la France, au milieu et, comme on peut s’y attendre, la Grèce et l’Espagne se trouvent à l’autre bout du spectre. Dans ces deux pays, le chômage des jeunes atteint des niveaux catastrophiques.

29Les lois Hartz ont constitué une grande réforme institutionnelle, avec des conséquences parfois très éloignées des objectifs. Le projet phare du rapport Hartz, le guichet unique, n’a pas été mené à bien. Il y avait aussi l’objectif implicite du « travail à tout prix » dans des emplois à bas salaires. En pratique, cet aspect a eu un impact plus fort que l’activation des demandeurs d’emploi, au sens d’un soutien positif véritable. La réorganisation des processus de politique de l’emploi a sans aucun doute été une réussite. On note aussi une amélioration du suivi dans le cadre du système de l’Arbeitslosengeld II. Certains des instruments introduits ont fonctionné, d’autres non. Les lois Hartz ont régulièrement fait l’objet de modifications et n’ont pas eu d’impact positif sur l’emploi. Mais le nombre d’allers-retours entre emploi et chômage a augmenté. Autre point important : si le système a en permanence été modifié, il n’est toutefois pas possible de le critiquer dans son ensemble. En Allemagne, la critique des lois Hartz est taboue. À l’acception de Die Linke, tous les partis politiques siégeant au Bundestag affirment que cette réforme a été une réussite. Les partis considèrent en quelque sorte ces lois comme « leur bébé » et ne peuvent, ni ne veulent, admettre qu’il y a eu des échecs.

30Ceux qui croient que Gerhard Schröder a permis la reprise de l’emploi en Allemagne à l’aide des lois Hartz passent à côté des vrais points forts du modèle allemand. Cela vaut aussi bien pour des observateurs étrangers que pour leurs homologues allemands. Pour la décennie à venir, l’Allemagne est confrontée à des problèmes d’emploi très différents de ceux des dix dernières années. La question est de savoir si les responsables politiques allemands, malgré leurs nombreux tabous, sont capables de s’adapter à un marché de l’emploi radicalement transformé. Il y a aujourd’hui pénurie de main-d’œuvre, surtout chez les personnels qualifiés. La situation nécessite beaucoup plus de reconversions à long terme, menant à un diplôme professionnel, ainsi que davantage de recrutements directs de jeunes dans des places d’apprentissage. Il faut par ailleurs que les taux d’emploi augmentent, en particulier celui des femmes. En Allemagne, les femmes sont souvent orientées vers des mini-jobs, et les incitations à rester dans des petits boulots sont fortes. Pour sauver l’euro, l’Allemagne doit en outre augmenter ses salaires de façon plus marquée qu’elle ne l’a fait au cours de la dernière décennie. Il n’est pas possible de réduire les grands déséquilibres de la balance commerciale en Europe uniquement en abaissant les salaires ou en pratiquant la modération salariale dans d’autres pays de la zone euro.

31Ce que l’on peut apprendre de l’Allemagne, c’est l’importance des investissements dans la recherche et le développement, le lien étroit entre entreprises et recherche, la diffusion rapide des innovations, y compris dans les petites et moyennes entreprises, le niveau élevé de flexibilité au sein des entreprises en raison de la qualité de formation des personnels et les accords sur la flexibilité des temps de travail entre syndicats et entreprises ainsi que la stabilisation de l’emploi en période de crise grâce au chômage partiel. Il n’y a en revanche pas grand-chose à apprendre des lois Hartz.

Bibliographie

Indications bibliographiques

Adamy W., « Hartz IV – Achillesferse der Arbeits- und Sozialhilfepolitik », in Bispinck R., Bosch G., Hofemann K., Naegele G. (eds), Sozialpolitik und Sozialstaat, Springer VS, Wiesbaden, 2012, p. 257-292

Bäcker G., « Forscher, Lehrer und Berater zu Sozialpolitik und Sozialstaat », in Bispinck R., Bosch G., Hofemann K., Naegele G. (eds), Sozialpolitik und Sozialstaat, Springer VS, Wiesbaden, 2012, p. 9-17

Bäcker G., Bosch G., Weinkopf C., Vorschläge zur künftigen Arbeitsmarktpolitik: integrativ – investiv – innovativ. Gutachten für das Thüringer Ministerium für Wirtschaft, Arbeit und Technologie, Inst. Arbeit und Qualifikation, Duisbourg, 2011

Bosch G., « The German labour market after the financial crisis: miracle or just a good policy mix? », in Vaughan-Whitehead D. (ed.), Work inequalities in the crisis? Evidence from Europe, Elgar, Cheltenham [et al.], 2011, p. 243-277

Brussig M., Knuth M., Die Zukunft der Grundsicherung – Individualisieren, konzentrieren, intensivieren, Expertise im Auftrag der Abteilung Wirtschafts- und Sozialpolitik der Friedrich-Ebert-Stiftung, FES, Bonn, 2011, (WISO Diskurs, Gesprächskreis Arbeit und Qualifizierung)

Bundesagentur für Arbeit, Grundsicherung für Arbeitssuchende: Geldleistungen an Bedarfsgemeinschaften mit Einkommen aus Erwerbstätigkeit, Bundesagentur für Arbeit, Nuremberg, 2011a

Bundesagentur für Arbeit, Der Arbeitsmarkt in Deutschland. Sockel- und Langzeitarbeitslosigkeit, Bundesagentur für Arbeit, Nuremberg, 2011b

Horn G. A., Rietzler K., « Forcierte Angebotspolitik löst keinen zusätzlichen Investitionsschub aus. Ein Zyklenvergleich », IMK Report, n° 24, novembre 2007, p. 1-12

Institut Arbeit und Qualifikation der Universität Duisburg-Essen, Forschungsteam Internationaler Arbeitsmarkt, Genda Forschungs- und Kooperationsstelle Arbeit, Demokratie, Geschlecht am Institut für Politikwissenschaft der Philips-Universität Marburg (eds), Bewertung der SGB II-Umsetzung aus gleichstellungspolitischer Sicht: Abschlussbericht, Bundesministerium für Arbeit und Soziales, Berlin, 2009

Kalina T., Weinkopf C., « Niedriglohnbeschäftigung 2010: Fast jede/r Vierte arbeitet für Niedriglohn. Internet-Dokument », IAQ-Report, n° 1, 2012, p. [n.c.].

Notes

1 Article rédigé en novembre 2012, NdE.

2 Désormais régie par le chapitre XII du Code social allemand (SGB XII), l’aide sociale continue à être versée par les communes aux personnes en incapacité de travailler. Son montant est égal à celui de l’ALG II (NdE).

Table des illustrations

Titre Graphique 1 : Répartition des allocataires
Légende Source : Bundesagentur für Arbeit.
URL http://books.openedition.org/cirac/docannexe/image/306/img-1.jpg
Fichier image/jpeg, 148k
Titre Graphique 2 : Salariés allocataires de l’Arbeitslosengeld II (2007-2010)
Légende Source : Bundesagentur für Arbeit, 2011a. * Juin 2010.
URL http://books.openedition.org/cirac/docannexe/image/306/img-2.jpg
Fichier image/jpeg, 284k
Titre Graphique 3 : Taux d’accès à l’emploi et de sortie de l’emploi en Allemagne *) de janvier 2000 à juin 2011 (en %)
Légende Source : Bundesagentur für Arbeit, 2011b, p. 15. *) Sorties du chômage vers l’emploi et accès au chômage après une phase d’emploi pendant le mois en cours rapportés à la situation en début de mois (valeur du mois précédent ; moyenne mobile. À partir de janvier 2007 : statistiques intégrées du chômage.
URL http://books.openedition.org/cirac/docannexe/image/306/img-3.jpg
Fichier image/jpeg, 48k
Titre Graphique 4 : Statut d’activité après sortie du système de prestations (au total, puis selon l’âge et le sexe) *)
Légende Source : IAB-Kurzbericht, n° 28, 2009. *) Parts pondérées en % (n-971).
URL http://books.openedition.org/cirac/docannexe/image/306/img-4.jpg
Fichier image/jpeg, 472k
Titre Graphique 5 : Chômage des jeunes au sein de l’Union européenne
Légende Source : Eurostat.
URL http://books.openedition.org/cirac/docannexe/image/306/img-5.jpg
Fichier image/jpeg, 152k

Auteur

Directeur de l’Institut Travail et Qualification (Institut Arbeit und Qualifikation – IAQ), Université de Duisburg-Essen.

Marie Gravey (Traducteur)

© CIRAC, 2013

Conditions d’utilisation : http://www.openedition.org/6540

Rechercher dans OpenEdition Search

Vous allez être redirigé vers OpenEdition Search