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L'aide au retour à l'emploi

 | 
Solène Hazouard
, 
René Lasserre
, 
Henrik Uterwedde

II – Configuration des systèmes Hartz IV/RSA

RSA/Hartz IV : éléments pour une comparaison1

Yoann Boget

Abstract

Trop souvent, la comparaison de dispositifs repose sur le leurre d’une équivalence fonctionnelle qui semble à première vue évidente. Face aux comparaisons hâtives, Schultheis rappelle que connaître la sociogenèse du phénomène étudié est indispensable, sans quoi comparaison n’est pas raison (Schultheis, 1989). Barbier, quant à lui, invite les comparatistes à se méfier des traductions fallacieuses qui dissimulent des différences importantes derrière l’illusion d’équivalence sémantique (Barbier, 2002). Face à ces pièges méthodologiques, le but de cette contribution est d’apporter quelques éléments qui permettent d’établir une comparaison raisonnée en évitant deux tentations opposées : celle de l’universalisme, qui consiste à imposer son propre système référentiel à des réalités auxquelles celui-ci ne correspond pas, et celle du relativisme culturel, qui inversement nie la comparabilité des phénomènes en raison de leurs particularismes.
Suivant cet objectif, je propose de mentionner quelques aspects essentiels des évolutions récentes des dispositifs d’« assistance » afin de mettre en perspective les convergences et les divergences de ces systèmes tout en apportant des éléments de contextualisation. La catégorie d’« assistance » est cependant elle-même déjà un concept qui dissimule des réalités très différentes. J’invite donc le lecteur à la prudence et à ne pas interpréter « l’assistance » comme un équivalent mais comme un outil conceptuel qui masque des réalités dissemblables. En France, je désigne par « assistance » les différents minima sociaux prévus pour les personnes aptes à l’emploi. Depuis 1992, il s’agit principalement du revenu minimum d’insertion (RMI) et de l’allocation de parent isolé (API), puis à partir de 2009 du revenu de solidarité active (RSA). En Allemagne, le terme renvoie à la Sozialhilfe jusqu’en 2004, puis au dispositif Hartz IV. Les prestations hybrides telles que l’allocation de solidarité spécifique (ASS) et l’Arbeitslosenhilfe sont largement ignorées. Cette présentation contient donc un certain nombre de raccourcis inévitables si l’on veut présenter de manière synthétique les éléments essentiels à l’analyse comparative de Hartz IV et du RSA.
La première partie de ce texte est consacrée aux évolutions récentes des dispositifs d’assistance liées notamment aux transformations du marché de travail et aux conséquences de celles-ci sur la structuration de la protection sociale dans son ensemble. La deuxième partie analyse les transformations dans les manières de penser l’assistance et analyse comment de nouvelles rationalités ont été actualisées par les réformes introduisant le RSA et Hartz IV. Finalement, la dernière partie propose de distinguer les deux dispositifs selon les types de techniques mises en place pour conduire des allocataires vers l’emploi.

Full text

Bouleversement de l’État social et développement de l’assistance

  • 1 Article actualisé en avril 2013, NdE.
  • 2 L’assistance désigne les prestations sociales fournies sous condition de ressources, pour répondre (...)

1Les dispositifs d’assistance ont connu de profondes transformations en France et en Allemagne. Pour comprendre les réformes du RSA et de Hartz IV, il convient de retracer au moins brièvement l’évolution historique récente de ces dispositifs. Dans les États sociaux dits bismarckiens, l’assistance2 s’est historiquement constituée comme un instrument de lutte contre la pauvreté devant suppléer le système d’assurances sociales. Or, sous l’effet de transformations structurelles, les dispositifs d’assistance ont accueilli toujours plus d’allocataires. De fait, ils sont devenus une protection pour un nombre croissant de sans-emploi sans droits à l’assurance chômage.

Des développements similaires...

2Dans les deux pays, depuis le début des années 1990, le nombre d’allocataires des dispositifs d’assistance a très fortement augmenté. Plusieurs éléments peuvent être avancés pour expliquer cet accroissement : la flexibilisation du marché de l’emploi et le développement d’emplois atypiques ne garantissant pas l’ouverture de droits (suffisants) à l’assurance chômage, la forte progression du chômage et en particulier du chômage de longue durée et, en Allemagne, les difficultés liées à la réunification. L’augmentation du nombre de personnes relevant de l’assistance est en tout cas fortement liée à la situation sur le marché du travail, comme l’atteste la forte corrélation entre l’augmentation du chômage et l’accroissement du nombre de personnes relevant de l’assistance.

3On peut ainsi affirmer que les changements intervenus sur ce marché, et en particulier le processus « d’effritement de la condition salariale », selon l’expression de Castel, ont largement contribué à exclure un nombre croissant de personnes à la fois de l’emploi stable et des protections assurancielles traditionnelles (Castel, 1995). Castel et Dörre parlent d’un « phénomène de précarisation » (Prekarisierungsphänomen) (Castel/Dörre, 1995). L’assistance est en quelque sorte devenue l’assurance chômage du « précariat » c’est-à-dire « de cette condition sous laquelle la précarité devient un registre propre de l’organisation du travail » (Castel, 2009).

4L’importante progression de l’assistance par rapport à l’assurance dans la prise en charge des sans-emploi a considérablement changé la place de ces dispositifs dans les systèmes français et allemand de protection sociale. Considérés comme marginaux, voire voués à disparaître avec la pauvreté en Allemagne, ou comme un supplément devant prendre en charge les « ratés » du filet de protection sociale en France, les mécanismes assistanciels sont devenus des instruments centraux de la protection sociale, devenant, de fait, une protection contre l’absence ou le manque de revenus de l’emploi pour une part importante des allocataires.

… pour des résultats contrastés

5L’accroissement du nombre d’allocataires des dispositifs d’assistance présente de grandes similitudes dans les deux pays. Il n’a pourtant pas mené à un développement identique de ces programmes dans la structure du système de protection sociale.

  • 3 Sources : pour l’Allemagne, chiffres de décembre 2010 du Statistisches Bundesamt, pour la France, c (...)

6En effet, le nombre d’allocataires est aujourd’hui considérablement plus élevé en Allemagne (3,5 millions) qu’en France (1,8 million). Et si l’on compare ces chiffres à ceux du chômage indemnisé au titre de l’assurance, la différence est encore bien plus marquée, puisqu’on ne compte que 950 000 chômeurs indemnisés au titre de l’assurance chômage en Allemagne, quand il y en a 2,1 millions en France3. Autrement dit, en France, l’assurance chômage prédomine (encore ?) comme prestation privilégiée dans la prise en charge des sans-emploi tandis qu’en Allemagne, elle tend à être marginalisée, couvrant près de quatre fois moins d’allocataires. L’importance des différents instruments de protection sociale constitue donc un élément fort de distinction entre les deux États.

7Pour l’essentiel, cette grande différence ne s’explique pas par des éléments propres aux dispositifs d’assistance, mais par leur implantation dans des environnements institutionnels différenciés. Parmi les principaux éléments de distinction, trois me paraissent essentiels : les temps d’indemnisation de l’assurance chômage (plus courts en Allemagne), l’existence en France d’un salaire minimum légal et des dissemblances notables des marchés du travail, notamment au niveau du recours aux temps partiels bien plus développés en Allemagne. Il en résulte que les différents éléments de la protection sociale prennent une importance très différente dans les deux pays.

8Ces quelques éléments suffisent déjà à éviter le piège universaliste. Si les deux dispositifs présentent effectivement des similitudes, ils ne peuvent toutefois pas être considérés comme des équivalents fonctionnels. Cet aperçu montre ainsi que des évolutions analogues dans des contextes divergents ont conduit les dispositifs d’assistance à occuper des places très différenciées dans la structure de la protection sociale, mais ce n’est pas tout. Les rationalités gouvernant ces politiques ont elles aussi évolué, avec leurs similitudes et leurs dissemblances.

Hartz IV et RSA : l’actualisation d’une nouvelle gouvernementalité

Retournement de la question sociale

9Si des bouleversements contextuels ont changé la place et le rôle des dispositifs d’assistance, ceux-ci ont également été radicalement transformés par d’importantes réformes législatives. Alimentées par les transformations structurelles qui ont bouleversé les dispositifs d’assistance, les manières de penser l’assistance et plus généralement la protection sociale ont connu de profonds changements. Les réformes récentes introduisant Hartz IV et le RSA en sont en quelque sorte l’actualisation. Il s’agit alors de montrer comment une nouvelle rationalité a été instaurée à travers ces réformes.

10La fin des années 1990 et le début des années 2000 voient émerger de nouveaux concepts d’intervention envers les personnes sans emploi dans les champs de l’expertise, des politiques mais aussi scientifique. On parle alors de workfare (cf. notamment Rosanvallon, 1995 ; Lødemel/Trickey, 2001), de contreparties (cf. notamment Outin, 1996 ; Dufour et al., 2003), puis d’activation, notion qui tend finalement à s’imposer, tant dans les discours des organisations internationales (OCDE, Union européenne, etc.) que dans les sciences sociales (Barbier, 2009 ; Marquardsen, 2007). Ces changements amènent à reconsidérer complètement les façons de penser les politiques sociales, si bien qu’avec Serrano Pascual on peut parler d’un changement de paradigme (Serrano Pascual, 2007).

  • 4 C’est la thèse que défend notamment Sinn dans son très célèbre ouvrage Ist Deutschland noch zu rett (...)

11Sous l’influence de ces nouvelles conceptions s’opère ainsi un renversement dans les politiques d’assistance. « L’instauration d’une véritable contrepartie au droit social » que relève justement Duvoux, n’est cependant que le reflet le plus manifeste d’évolutions plus profondes (Duvoux, 2009). Ce retournement bouleverse en réalité la rationalité gouvernant ces politiques. Plutôt que d’être exclusivement considérés selon leur objectif de lutte contre la pauvreté et d’insertion, les dispositifs assistanciels sont désormais également, et peut-être même surtout, approchés en fonction de leur influence sur le marché de l’emploi. Bien sûr, les politiques d’assistance ont toujours d’une manière ou d’une autre incité les allocataires à réintégrer le marché du travail, mais au tournant des années 2000, le problème s’est retourné. Il consiste désormais à éviter que les politiques d’assistance, par le rôle potentiellement désincitatif des revenus alloués, freinent le retour en emploi et entravent la constitution d’un marché du travail dans les franges inférieures du salariat (Duvoux, 2007)4.

12Dès lors que les allocataires des régimes d’assistance sont considérés avant tout comme des demandeurs d’emploi qu’il faut inciter à retrouver le chemin du travail, plus rien ne distingue, dans la formulation du problème social, les assistés des chômeurs traditionnels, en dehors évidemment de leur exclusion des mécanismes assuranciels. La question de l’emploi se superpose alors à celle de la pauvreté et les dispositifs d’assistance et d’assurance deviennent simplement deux modalités d’intervention envers les sans-emploi. C’est d’ailleurs parce que la question de la pauvreté rejoint celle des sans-emploi que l’on peut parler pour la France et l’Allemagne d’un système dual de protection pour les sans-emploi.

Une nouvelle gouvernementalité

13Ces nouvelles manières de considérer l’assistance se retrouvent dans les réformes menées en France et en Allemagne. Ces réformes institutionnalisent d’une certaine manière cette nouvelle rationalité. Elles actualisent une nouvelle « gouvernementalité », selon l’expression de Foucault (2004a). En fait, pour être précis, et en reprenant les catégories de Max Weber, elles introduisent une même gouvernementalité axiologique (Wertrationalität) marquée par le même mouvement d’intégration des politiques de pauvreté aux politiques de l’emploi et la même volonté de conduire les allocataires vers l’emploi par un jeu d’incitations et de contraintes, quitte à favoriser le développement d’emploi précaires dans les franges inférieures du marché du travail. On verra par la suite qu’elles se distinguent par leur rationalité de moyens (Zweckrationalität).

14Ces changements s’observent au moins à trois niveaux : celui des catégories désignant les allocataires, celui des institutions chargées de leur suivi et enfin celui des techniques mises en œuvre pour conduire les allocataires vers l’emploi.

  • 5 Les citations sans références renvoient aux législations respectives des deux pays.

15Le revenu de solidarité active introduit une distinction claire entre trois catégories d’allocataires : les personnes qui ont un emploi rapportant plus de 500 euros par mois, les personnes sans activité mais immédiatement « disponibles pour occuper un emploi » et enfin les personnes rencontrant des difficultés sociales qui « font temporairement obstacle à [leur] engagement dans une démarche de recherche d’emploi »5. En Allemagne, les changements des noms des dispositifs apportés par la réforme Hartz IV sont déjà en eux-mêmes significatifs des transformations opérées. L’assistance a purement et simplement pris le même nom que la prestation d’assurance, les deux « allocations chômage » (Arbeitslosengeld) ne se distinguant plus que par leur rang : 1 pour l’assurance, 2 pour l’assistance. Le sous-titre de la loi va dans le même sens puisqu’il décrit l’» allocation chômage II » comme une « sécurité de base pour les demandeurs d’emploi » (Grundsicherung für Arbeitsuchende). Comme le fait remarquer Knuth, cette désignation renvoie implicitement à un statut, celui de chômeur ou de demandeur d’emploi, quand bien même l’aide est attribuée selon les besoins, c’est-à-dire en fonction d’une condition de ressources (Knuth, 2006). Le terme juridique désignant les allocataires est quant à lui plus neutre : « personnes dans le besoin aptes à l’emploi » (erbwerbfähige Hilfebedürftige). Il renvoie cependant encore à la situation de l’allocataire par rapport à l’emploi. En fait, la loi est rédigée de telle manière que les allocataires sont tous considérés comme des personnes en recherche d’emploi, niant les cas des personnes qui perçoivent l’allocation malgré des revenus d’activité tout comme celles qui sont momentanément dans l’impossibilité de retourner sur le marché de l’emploi.

16On observe des transformations similaires au niveau des institutions chargées du suivi des allocataires. En France, les personnes qui travaillent sont dispensées de tout suivi. Celles qui sont jugées aptes au retour à l’emploi sont prises en charge par Pôle emploi ; seules les personnes qui connaissent des difficultés sociales particulières sont orientées vers les services de l’insertion. En Allemagne, face à l’absence de consensus au moment du vote de la loi, les institutions chargées du suivi des allocataires varient selon les régions. Cependant, en général, les agences pour l’emploi (Arbeitsagenturen) (dépendantes du ministère fédéral de l’Économie et de l’Emploi) jouent un rôle prépondérant dans le dispositif (Oschmiansky/Kaps, 2009). Dans les deux pays, les institutions traditionnellement chargées du suivi des demandeurs d’emploi ont ainsi pris une place prépondérante dans le suivi des allocataires de l’assistance.

17Finalement, les deux pays ont introduit toute une gamme de nouvelles techniques qui ne vise pas à améliorer les chances d’embauche sur le marché de l’emploi, mais directement à inciter, voire contraindre, les allocataires à retourner sur le marché du travail. En effet, un certain nombre de techniques récemment mises en place vise à limiter autant que possible la portée des systèmes d’assistance et à privilégier les mécanismes de marché comme instrument privilégié de régulation des populations pauvres et précaires. Parmi ces mesures, on peut mentionner d’abord les exigences d’engagement demandées aux allocataires et conçues comme des contreparties au soutien étatique. Le développement de mécanismes de sanctions liés à ces engagements en fait de véritables conditions au droit social. Ensuite, dans les deux pays, les dispositifs d’assistance prévoient que les allocataires puissent être tenus d’accepter un emploi qui leur est proposé. Là encore, un système de sanction donne un caractère obligatoire à ces dispositions. Enfin, la France a adopté, et l’Allemagne renforcé, un système permettant de cumuler partiellement des revenus d’assistance et des revenus du travail. Le principe est de toujours rendre le travail plus attrayant financièrement que l’allocation seule. Ce survol des nouveaux modes d’intervention envers les allocataires montre qu’un certain nombre de techniques mises en place cherchent à limiter l’influence des revenus d’assistance sur le fonctionnement du marché du travail.

18Au-delà des différences étudiées ci-après entre les deux systèmes, les évolutions constatées au niveau des catégories d’appréhension des allocataires, des institutions de suivi et des nouvelles techniques introduites montrent que la prégnance croissante d’une rationalité régie par un même souci de réguler les conduites à travers des mécanismes de marché a marqué les réformes des systèmes d’assistance français et allemand.

Techniques de gouvernement et différenciation des dispositifs

Différents types d’intervention

19Si les principes mis en place dans les dispositifs d’assistance en France et en Allemagne répondent à une même gouvernementalité axiologique, la conduite des conduites, au sens des techniques privilégiées, repose en revanche sur des modalités d’intervention dissemblables. Bien que les techniques appliquées présentent de fortes similarités, leur agencement, lui, est très différent et offre une base solide à la différenciation des systèmes d’assistance bismarckiens en deux gouvernementalités de moyens. Deux types de conduite des conduites peuvent ainsi être distingués dans l’analyse. Je propose de qualifier les instruments du premier type de disciplinaires et ceux du second d’incitation financière.

20Les techniques disciplinaires reposent sur l’énonciation d’obligations, négociées ou fixées à l’avance, auxquelles l’allocataire doit se soumettre. Elles fonctionnent sur la base du triptyque : obligation, contrôle, sanction. La soumission de l’allocataire n’est envisagée qu’à condition que soit effectué un contrôle des obligations établies, suivi d’une sanction lorsque celles-ci n’ont pas été respectées. Deux ensembles de mesures sont tout à fait caractéristiques de ce type de techniques : les formes d’engagement, souvent sous la forme de contrats, auxquelles doivent se soumettre les allocataires ainsi que les offres d’emplois « acceptables » ou « raisonnables » qu’ils ne peuvent refuser. Le système de sanction lié à ces obligations est lui aussi primordial. C’est lui qui est censé assurer l’efficacité du système. Ces techniques disciplinaires sont pensées sur le mode de la pénalité. Un dispositif sera d’autant plus disciplinaire que les énonciations des conduites à respecter sont nombreuses, précises et contraignantes et que les sanctions conjointes sont lourdes, formulées dans le détail et applicables rapidement.

21Les incitations financières, elles, se fondent sur l’hypothèse que les sujets de ces politiques sont dotés d’une rationalité correspondant à celle de l’homo œconomicus. Elles visent simplement, selon cette rationalité supposée des agents, à améliorer l’attractivité de la conduite souhaitée. Aucune conduite spécifique n’est alors explicitement énoncée. Il s’agit simplement, par des méthodes financières, d’augmenter l’attractivité relative de l’emploi par rapport au non-emploi. Deux facteurs jouent ici un rôle essentiel : le montant de l’allocation et la part cumulable de l’allocation avec des revenus de l’emploi. Évidemment, plus le montant de l’allocation est faible, plus la pression financière pour retrouver un emploi est grande. De même, le fait de pouvoir cumuler des revenus de l’emploi et des revenus d’assistance rend également l’emploi plus attractif. Ainsi, plus l’allocation est faible, plus la part de l’allocation cumulable avec des revenus de l’emploi est grande et plus le dispositif sera considéré comme reposant sur des instruments d’incitation financière.

22Selon ces distinctions, la France favorise clairement les incitations financières. Le cœur de la réforme consiste à soutenir et favoriser les emplois peu rémunérés par un soutien au revenu des travailleurs pauvres. Ce mécanisme répond directement au slogan de campagne de l’ancien Président Sarkozy « travailler plus pour gagner plus ». Le but, maintes fois énoncé, est de rendre le travail payant. L’Allemagne s’inscrit dans une toute autre logique. Les politiques d’assistance se rapprochent du type paternaliste-autoritaire. La devise « soutenir et exiger » (Fördern und Fordern), qui a marqué l’élaboration de la loi et qui y est reprise comme titre du chapitre premier, traduit bien cette orientation du dispositif. Évidemment, il ne faut pas s’arrêter aux slogans et entreprendre une analyse comparative systématique des systèmes d’assistance afin de montrer que ces deux types renvoient effectivement à des différences significatives des techniques d’intervention élaborées dans les deux pays.

Fördern und Fordern : les techniques disciplinaires

  • 6 L’Arbeitsgelegenheit est un terme difficilement traduisible qui désigne des activités professionnel (...)

23La législation allemande est profondément marquée par son caractère disciplinaire. Dès le deuxième article de la loi, il est précisé que les allocataires doivent tout entreprendre pour limiter ou mettre fin à leur situation de dépendance, qu’ils doivent participer activement aux mesures prévues en vue de leur réintégration au marché du travail et qu’ils doivent utiliser leurs propres forces et moyens pour subvenir à leurs besoins, notamment par le recours à leur force de travail. Plusieurs articles reviennent ensuite précisément sur les modalités concrètes d’application de ces obligations. L’allocataire, ainsi que les membres de son foyer, doivent signer un accord d’insertion précisant les « actions » (Bemühungen) à entreprendre en vue d’une réintégration au travail, leur fréquence et les manières de prouver leur réalisation. L’accord fixe ainsi non seulement les obligations à respecter mais également les modalités de contrôle. De même, les emplois « acceptables » (zumutbar) que les allocataires ne peuvent absolument pas refuser sont précisément décrits. En principe, tous les emplois sont acceptables, sauf lorsqu’ils risquent de porter atteinte à la santé ou lorsqu’ils empêchent d’apporter des soins à une personne dépendante. La législation prévoit même une liste des raisons irrecevables pour refuser un emploi dont font partie : les emplois qui ne correspondent pas à la formation suivie ou à l’activité précédemment exercée, les emplois de faible valeur au regard de la formation, les emplois plus éloignés du lieu de résidence ou moins bien payés que précédemment, et même les emplois qui impliquent de mettre fin à une autre activité moins bien rémunérée. Enfin, pour les personnes jugées difficilement employables, la loi prévoit la participation obligatoire à des « opportunités d’emploi » ou emplois d’insertion (Arbeitsgelegenheit6), dont font partie les fameux jobs à l euro, travail indemnisé entre 1 et 2 euros de l’heure cumulés à l’allocation (Wolff/Hohmeyer, 2006).

24En comparaison, la législation française est beaucoup plus souple. D’une manière générale, elle laisse une grande marge de manœuvre aux institutions chargées de suivre les allocataires du RSA. Les personnes immédiatement disponibles doivent se soumettre aux mêmes obligations que tout demandeur d’emploi, c’est-à-dire accomplir des « actes positifs et répétés de recherche d’emploi » et « ne pas refuser plus de deux offres raisonnables ». L’orientation des recherches et la définition de l’emploi « raisonnable » sont établies après discussion avec l’allocataire en fonction de sa formation, de ses qualifications, de ses expériences professionnelles, de sa situation familiale et de la situation du marché du travail. La loi stipule aussi que les allocataires dont les revenus dépassent 500 euros par mois ne sont astreints à aucune obligation. Pour eux, le RSA fonctionne uniquement comme un complément de revenu. Enfin, les allocataires présentant des difficultés sociales doivent s’engager contractuellement dans des démarches d’insertion sociale ou professionnelle. Il serait donc faux de prétendre qu’aucune contrainte ne pèse sur l’allocataire du revenu minimum français. Toutefois, les impératifs fixés sont relativement souples, ils laissent une marge importante à la négociation et sont largement soumis à l’appréciation des départements et des institutions en charge du dispositif. En comparaison avec la France, le droit allemand fixe donc des obligations considérablement plus nombreuses, contraignantes et précises, mettant ainsi l’accent sur les mesures disciplinaires.

25La même tendance est observable en ce qui concerne les sanctions. En Allemagne, celles-ci sont établies précisément et doivent être appliquées directement par l’institution dispensaire (Müller/Oschmiansky, 2005). Quelle que soit la mesure qui n’a pas été respectée, l’aide est réduite de 30 % la première fois, de 60 % la seconde et complètement ensuite. La durée de la sanction est toujours de trois mois. L’article sur la question prévoit même de sanctionner des comportements qui n’ont pas spécifiquement été interdits précédemment, comme le fait de manquer un rendez-vous ou d’avoir un comportement économiquement irrationnel (unwirtschaftliches Verhalten). Contrairement à l’Allemagne, l’aspect punitif détient une place bien plus marginale dans le dispositif français. Les décisions concernant l’application des sanctions, leur montant et leur durée reviennent au président du conseil général après consultation d’une équipe pluridisciplinaire auprès de laquelle l’allocataire aura préalablement pu faire valoir ses observations. Cette procédure longue donne souvent le temps aux allocataires de se mettre en règle vis-à-vis de leurs obligations. De plus, la loi limite la hauteur et la durée des sanctions. L’allocation ne peut être réduite de plus de 100 euros pendant un mois la première fois. Par la suite, la suspension partielle ou totale ne peut excéder quatre mois et ne peut dépasser 50 % de l’allocation pour les foyers composés d’au moins deux personnes. La législation française est, là aussi, beaucoup moins rigoureuse.

26Comme l’a déjà soulevé Aust, le système d’obligation et de sanction représente une caractéristique essentielle du dispositif allemand d’assistance (Aust, 2008). Oschmiansky et al. parlent quant à eux d’une politique de l’emploi « d’activation autoritaire » (Aktivierende Arbeitsmarktpolitik) (Oschmiansky et al., 2008). Cet aspect n’est de loin pas complètement absent en France mais il n’y prend clairement pas une place aussi centrale. La limitation des effets des dispositifs assistanciels repose alors principalement sur ces mécanismes disciplinaires en Allemagne alors qu’il joue un rôle plus marginal en France.

« Travailler plus pour gagner plus » : les techniques d’incitation financière

  • 7 En 2008, le taux de change en parité de pouvoir d’achat de la consommation individuelle effective ( (...)

27La comparaison des montants de l’allocation n’est pas aussi aisée qu’il y paraît. En France, l’allocation de base comprend uniquement un montant forfaitaire, réduit pour les personnes recevant une aide au logement. En Allemagne, elle comprend, en plus d’une aide monétaire, la prise en charge des frais de logement, charges comprises, ainsi qu’un ensemble de frais spécifiques. Il faut aussi tenir compte du fait que le pouvoir d’achat est légèrement supérieur en Allemagne7. Pour une personne seule, l’aide financière se montait en 2011 à 460 euros en France et 359 euros en Allemagne. Toutefois, en prenant en compte l’ensemble des prestations, l’allocation allemande est bien plus élevée. Pour les autres configurations familiales, les écarts entre les deux pays se creusent. En effet, en Allemagne, pour toute personne supplémentaire dans le foyer, l’aide financière est augmentée de 80 % par rapport au montant de base pour les personnes de plus de 14 ans, de 70 % pour les enfants de plus de 6 ans et de 60 % en dessous de cet âge. En France, l’allocation est majorée de 50 % du montant de base lorsque le foyer est composé de deux personnes, puis de 30 % par membre du foyer supplémentaire (voir tableau 1 ci-après). Il est généralement admis dans les comparaisons européennes que la France offre des prestations d’assistance relativement faibles, au contraire de l’Allemagne qui apparaît relativement généreuse (Concialdi, 2004).

Tableau 1 : Aide financière versée au titre du RSA et de Hartz IV en 2013 (en euros)

Configuration familiale

France

Allemagne

Célibataire

483

382 + logement

Couple

725

688 + logement

Couple avec un enfant de moins de 6 ans

870

943 + logement

Couple avec un enfant de plus de 14 ans et un enfant de plus de 6 ans

1015

1232 + logement

Sources : Caisses d’allocations familiales et Bundesministerium der Justiz ; calculs et tableau de l’auteur. Montants au 1er janvier 2013.

28La comparaison de la part d’allocation cumulable aux revenus de l’emploi est en revanche relativement aisée. En Allemagne, les 100 premiers euros sont entièrement cumulables, puis 20 % des revenus sont cumulables jusqu’à 800 euros et enfin 10 % jusqu’à 1 200 euros. En France, pour un nouvel emploi, les revenus sont intégralement cumulables pendant 3 mois. Après cette période, et pour tous les travailleurs, le dispositif permet de cumuler 62 % de l’allocation avec les revenus de l’emploi. Les mécanismes d’incitation financière sont ainsi beaucoup plus développés en France où une part bien plus importante de l’aide financière est cumulable aux revenus de l’emploi.

Graphique 1 : Part de l’allocation cumulable au revenu de l’emploi

Graphique 1 : Part de l’allocation cumulable au revenu de l’emploi

Sources : Code de l’action sociale et des familles et Sozialgesetzbuch II ; présentation de l’auteur.

29En Allemagne, les mécanismes financiers ne semblent pas jouer un rôle décisif dans les techniques de gouvernement. En France, en revanche, la faiblesse du montant alloué et la possibilité de cumuler des parts importantes de revenus de l’emploi avec les revenus d’assistance sont aux fondements mêmes du RSA. Les incitations financières à retrouver un emploi sont ancrées au cœur des techniques de gouvernement en vue de limiter les effets du dispositif sur le marché du travail.

30Pour éviter que ces dispositifs freinent le retour des allocataires vers l’emploi et entrave ainsi le fonctionnement du marché, la France a élaboré un système fondé largement sur les incitations financières quand l’Allemagne privilégiait des techniques plus autoritaires. Ainsi, des évolutions similaires, sous bien des aspects, des dispositifs d’assistance français et allemand ont conduit les deux États à apporter des réponses différentes à un même problème. Ces différences offrent une base solide pour distinguer les systèmes de protection sociale des deux pays. Elles remettent aussi largement en question la similarité des développements des États-providence bismarckiens telle que présentée dans les études sur le sujet jusqu’ici.

Pour une comparaison raisonnée

31Les quelques éléments présentés montrent que la comparaison internationale n’est pas aussi évidente qu’il y paraît. Deux dispositifs, tels que le RSA et Hartz IV, qui semblent à première vue équivalents, présentent des différences notables quand on se penche sur leurs conditions d’émergence et qu’on les décrit de manière un peu détaillée. Les « populations assistées » en France et en Allemagne ne sont ainsi pas les mêmes. Elles divergent non seulement par les définitions qui les instituent comme ayants droit mais également par un contexte institutionnel qui engendre de grandes différences entre les populations cibles. Elles se distinguent enfin par les comportements différents qu’induisent des gouvernementalités divergentes. Comparer directement les allocataires de ces deux dispositifs, comme des populations équivalentes, sans rendre compte des nombreux éléments qui les différencient serait tout simplement insensé.

32Il faudrait bien sûr être beaucoup plus précis afin de pouvoir montrer les raisons de ces différences mais ce n’était pas l’ambition ici. Il s’agissait simplement de se prémunir contre les contresens grossiers d’une analyse qui reposerait sur l’a priori d’une équivalence fonctionnelle et d’apporter quelques éléments rendant la comparaison entre le RSA et Hartz IV intelligible et raisonnée.

Bibliography

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Notes

1 Article actualisé en avril 2013, NdE.

2 L’assistance désigne les prestations sociales fournies sous condition de ressources, pour répondre à une situation actuelle. Elles sont équivalentes pour tous les allocataires et sont financées par l’impôt. Elles s’opposent aux prestations d’assurance, versées en fonction des cotisations passées qui financent le dispositif et dont dépend (ent) le niveau et/ou la durée des prestations.

3 Sources : pour l’Allemagne, chiffres de décembre 2010 du Statistisches Bundesamt, pour la France, chiffres de septembre 2010 des Caisses d’allocations familiales – Caf (Elisa consolidés) pour le RSA et d’UNIstatis pour le chômage indemnisé.

4 C’est la thèse que défend notamment Sinn dans son très célèbre ouvrage Ist Deutschland noch zu retten ? [Peut-on encore sauver l’Allemagne ?]. Sinn H., Ist Deutschland noch zu retten ?, Econ, Munich, 2003.

5 Les citations sans références renvoient aux législations respectives des deux pays.

6 L’Arbeitsgelegenheit est un terme difficilement traduisible qui désigne des activités professionnelles encadrées, d’utilité publique et soutenues financièrement par les pouvoirs publiques.

7 En 2008, le taux de change en parité de pouvoir d’achat de la consommation individuelle effective (exprimée en euros par rapport à un dollar E.-U.) était de 0,867 en France et de 0,803 en Allemagne (source : OCDE). Toutefois, il convient dans les deux cas de considérer qu’il existe de grandes disparités régionales.

List of illustrations

Title Graphique 1 : Part de l’allocation cumulable au revenu de l’emploi
Caption Sources : Code de l’action sociale et des familles et Sozialgesetzbuch II ; présentation de l’auteur.
URL http://books.openedition.org/cirac/docannexe/image/302/img-1.jpg
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Author

Doctorant en sociologie (EHESS) et membre de l’Équipe de recherche sur les inégalités sociales (ERIS) du Centre Maurice Halbwachs (CMH), Paris.

© CIRAC, 2013

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