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L'aide au retour à l'emploi

 | 
Solène Hazouard
, 
René Lasserre
, 
Henrik Uterwedde

I – Marché de l'emploi et politiques sociales

Historique du système des minima sociaux1

Emmanuelle Nauze-Fichet

Résumé

Les dix minima sociaux en vigueur à la fin 2008 sont le fruit d’une construction historique progressive et d’une approche catégorielle de la pauvreté. Les premiers dispositifs s’adressent aux personnes en incapacité de travailler ou fragilisées par les ruptures familiales. Le développement de la crise économique et du chômage dans les années 1970 débouchent ensuite sur la création d’un régime de solidarité distinct du régime d’assurance chômage pour des personnes arrivées en fin de droits.
Mais, les situations d’exclusion du système de protection sociale persistent. La création du RMI en 1988 constitue un dernier filet de sécurité en contrepartie d’un engagement des bénéficiaires dans un processus d’insertion. Les rénovations engagées depuis la fin des années 1990 visent à simplifier et rapprocher les minima sociaux et à améliorer le retour à l’emploi. La création du RSA fin 2008 poursuit ce rapprochement en fusionnant le RMI et l’API dans la nouvelle allocation et refonde la conception du système en assurant à la fois une fonction de minimum social et de complément de revenu d’activité pour les travailleurs pauvres.

Texte intégral

  • 1 Cet article a été publié dans : Lelièvre/Nauze-Fichet, 2010. Il a été légèrement actualisé pour cet (...)
  • 2 Deux allocations du régime de solidarité du système d’indemnisation du chômage font exception à cet (...)

1Instruments de lutte contre la pauvreté, les minima sociaux sont des prestations sociales destinées aux personnes ou aux familles ayant de très faibles ressources et qui visent à leur permettre d’atteindre un revenu minimum. Il s’agit de prestations essentiellement non contributives (sans contrepartie de cotisations)2 qui reposent sur un principe de solidarité et non sur une logique d’assurance.

2Avant la mise en place en juin 2009 du revenu de solidarité active (RSA), le système français de minima sociaux comprenait neuf dispositifs applicables sur l’ensemble du territoire et un dispositif spécifique aux départements d’outre-mer (DOM).

Les minima sociaux en vigueur avant la mise en place du RSA
Le revenu minimum d’insertion (RMI), créé en 1988, garantissait des ressources minimales à toute personne âgée d’au moins 25 ans ou assumant la charge d’au moins un enfant né ou à naître. Le RMI a été maintenu jusqu’au 31 décembre 2010 dans les DOM, avant la mise en place du RSA.
L’allocation de parent isolé (API), créée en 1976, s’adressait aux personnes sans conjoint assumant seules la charge d’enfant (s) (enfant à naître, enfant de moins de trois ans ou, dans certains cas, de trois ans ou plus). Elle a été maintenue jusqu’au 31 décembre 2010 dans les DOM, avant la mise en place du RSA.
L’allocation de solidarité spécifique (ASS), instituée en 1984, est une allocation de chômage s’adressant aux chômeurs ayant épuisé leurs droits à l’assurance chômage, et qui justifient d’au moins cinq années d’activité salariée au cours des dix dernières années précédant la rupture de leur contrat de travail.
L’allocation équivalent retraite de remplacement (AER-R), créée en 2002, est une allocation de chômage destinée aux demandeurs d’emploi âgés qui totalisent le nombre de trimestres de cotisations à l’assurance vieillesse nécessaires pour bénéficier d’une retraite à taux plein, mais qui n’ont pas atteint l'âge minimum requis pour partir à la retraite. Cette allocation a été supprimée le 1er janvier 2011 et remplacée à compter du 1er juillet 2011 par l’allocation transitoire de solidarité.
L’allocation temporaire d’attente (ATA), créée en 2005, est une allocation de chômage qui remplace l’allocation d’insertion (AI) créée en 1984, pour les entrées dans le dispositif depuis novembre 2006. Elle est réservée aux demandeurs d’asile, aux apatrides, aux anciens détenus libérés, aux salariés expatriés non couverts par l’assurance chômage, ainsi qu’aux bénéficiaires de la protection subsidiaire ou temporaire et aux victimes étrangères de la traite des êtres humains ou du proxénétisme.
L’allocation aux adultes handicapés (AAH), instituée en 1975, s’adresse aux personnes handicapées ne pouvant prétendre ni à un avantage vieillesse ni à une rente d’accident du travail.
L’allocation supplémentaire d’invalidité (ASI), créée en 1957, s’adresse aux titulaires d’une pension d’invalidité servie par le régime de sécurité sociale au titre d’une incapacité permanente.
L’allocation veuvage (AV), créée en 1980, s’adresse aux conjoints survivants d’assurés sociaux décédés.
Les allocations du minimum vieillesse (ASV et ASPA) : l’allocation supplémentaire vieillesse (ASV), créée en 1956, s’adresse aux personnes âgées de plus de 65 ans (60 ans en cas d’inaptitude au travail) et leur assure un niveau de revenu égal au minimum vieillesse. En 2007, l’allocation de solidarité aux personnes âgées (ASPA) entre en vigueur et se substitue à l’ASV pour les nouveaux entrants.
Le revenu de solidarité (RSO), créé en décembre 2001 et spécifique aux départements d’outre-mer (DOM), est versé aux personnes d’au moins 50 ans, bénéficiaires du RMI depuis au moins deux ans, qui s’engagent à quitter définitivement le marché du travail. À partir du 1er janvier 2011, le RSA s’applique dans les DOM et la condition d’âge pour le RSO est portée à 55 ans. Les personnes de moins de 55 ans entrées dans le dispositif avant cette date peuvent continuer à en bénéficier.

  • 3 Ce changement est effectif dès le 1er juin 2009 pour la métropole. Dans les départements d’outre-me (...)

3La mise en place du RSA conduit à la suppression de deux allocations : le revenu minimum d’insertion (RMI) et l’allocation de parent isolé (API)3. Le RSA, conçu comme une prestation « hybride », assure quant à lui à la fois une fonction de minimum social et de complément de revenu pour des travailleurs pauvres.

4Le nombre important de minima sociaux est une spécificité française ; il est, en effet, beaucoup plus limité dans les autres pays (Horusitsky/Julienne/Lelièvre, 2006). Cette pluralité est le fruit d’une construction historique progressive et d’une approche catégorielle de la pauvreté (Nauze-Fichet, 2008), au fur et à mesure de la reconnaissance par la société des difficultés particulières auxquelles certaines populations sont exposées. Poursuivie de 1956 à 2002, cette logique de construction a connu un tournant important en 1988, avec la mise en place du RMI. Ce dernier dispositif se distingue, en effet, par son caractère « quasi universel » et par l’existence d’un volet « insertion » associé à l’allocation. D’autres minima sociaux catégoriels ont toutefois encore été créés par la suite.

Le revenu de solidarité active (RSA)
Le RSA est une allocation instaurée au 1er juin 2009 en France métropolitaine et au 1er janvier 2011 dans les DOM. Le RSA socle a remplacé le revenu minimum d’insertion (RMI), l’allocation de parent isolé (API) et les dispositifs d’intéressement à la reprise d’emploi.
C’est une allocation qui complète les ressources initiales du foyer pour qu’elles atteignent le seuil d’un revenu garanti (schéma 1). Celui-ci est calculé comme la somme de deux composantes :
• d’une part, un montant forfaitaire, dont le barème varie en fonction de la composition du foyer (tableau 1). Pour les personnes ayant la charge d’au moins un enfant né ou à naître et se retrouvant en situation d’isolement, ce montant est majoré pendant 12 mois, continus ou non, dans la limite de 18 mois à compter de la date du fait générateur de l’isolement. Le cas échéant, la durée de majoration est prolongée jusqu’à ce que le plus jeune enfant atteigne ses trois ans ;
• d’autre part, une fraction (62 %) des revenus professionnels des membres du foyer.
Les bénéficiaires cessent de percevoir l’allocation lorsque les revenus du foyer excèdent le niveau du revenu garanti.
Ainsi, pour les personnes appartenant à un foyer dont les ressources sont inférieures au montant forfaitaire, le RSA assure un rôle de minimum social (RSA socle). Pour les personnes ayant un revenu d’activité et appartenant à un foyer dont les ressources sont inférieures au revenu garanti, le RSA joue un rôle de complément du revenu d’activité (RSA activité).
Peuvent prétendre au RSA les personnes de nationalité française, résidant de manière stable et effective en France métropolitaine. Pour les résidents étrangers, des conditions supplémentaires s’appliquent. Le RSA est ouvert aux personnes âgées d’au moins 25 ans ou ayant la charge d’un enfant né ou à naître. Depuis le 1er septembre 2010, le RSA est élargi aux jeunes actifs âgés de 18 à 25 ans sans enfant à charge, sous condition préalable d’activité professionnelle (l’équivalent de deux années travaillées au cours des trois dernières années).

Schéma 1 : Le RSA pour une personne seule sans enfant

Schéma 1 : Le RSA pour une personne seule sans enfant

Source : Labarthe L., Lelièvre M. (eds), Minima sociaux et prestations sociales en 2009 – La redistribution au bénéfice des ménages modestes [en ligne], DREES, Paris, 2011, p. 63, (Études et statistiques). Disponible sur : http://www.drees.sante.gouv.fr/​minima-sociaux-et-prestations-sociales-en-2009-la-redistribution-au-benefice-des-menages-modestes,9204.html [consulté le 06/06/2013].
Lecture : Ce schéma simplifié considère le cas d’une personne seule sans enfant ne disposant pas d’autres ressources initiales que son revenu d’activité. Si ce dernier est inférieur au montant forfaitaire (par exemple 250 euros par mois), il percevra à la fois du « RSA socle » et du « RSA activité ». Si ce dernier est supérieur au montant forfaitaire sans atteindre le revenu garanti (par exemple 750 euros par mois), il percevra uniquement du RSA activité. Si la personne n’a pas de revenu d’activité, elle percevra uniquement le « RSA socle » (474,93 euros).

Tableau 1 : Barème des montants forfaitaires au 1er janvier 2012

Tableau 1 : Barème des montants forfaitaires au 1er janvier 2012

Source : réglementation.

5Le système français de minima sociaux fait aujourd’hui l’objet de fortes remises en question. Lui est d’abord reproché de risquer d’enfermer les bénéficiaires de minima sociaux d’âge actif dans l’assistance en constituant des « trappes à inactivité ». Le manque de cohérence entre les différents minima sociaux, pouvant être source d’iniquités, fait également l’objet de critiques récurrentes depuis la création du RMI. Plus généralement, la trop grande complexité du système nuirait à sa lisibilité et à son pilotage. Plusieurs réformes ont été proposées et mises en œuvre en réponse à ces critiques. L’instauration du RSA s’inscrit dans la lignée de ce processus, tout en dépassant la logique des minima sociaux.

De 1956 à 2002, la construction progressive d’un système de droit à un revenu minimum

6La création des dix minima sociaux en vigueur à la fin 2008 s’est échelonnée sur près de cinquante ans, de 1956 à 2002.

Chronologie de création et de réforme du système des minima sociaux
1941 : création de l'allocation aux vieux travailleurs salariés (AVTS), prélude de la future ASV
1956 : création de l'allocation supplémentaire vieillesse (ASV), garantissant un « minimum vieillesse »
1957 : création de l'allocation supplémentaire d'invalidité (ASI), garantissant un « minimum invalidité »
1975 : création de l'allocation aux adultes handicapés (AAH)
1976 : création de l'allocation de parent isolé (API)
1979 : création de l'aide au secours exceptionnel (ASE), prélude de la future ASS
1980 : création de l'allocation veuvage (AV)
1984 : création de l'allocation de solidarité spécifique (ASS), remplaçant l'ASE, et de l'allocation d'insertion (AI)
1985 : création de compléments locaux de ressources (CLR), expérimentations locales du futur RMI
1988 : création du revenu minimum d'insertion (RMI)
1992 : pérennisation du RMI ; restriction des conditions d'accès à l'AI
1997 : restriction des conditions d'accès à l’ASS
1998 : réforme de l'intéressement associé au RMI et extension à l’API, l’ASS et l’AI
2001 : création du revenu de solidarité (RSO) dans les départements d'outre-mer ; assouplissement des conditions d’accès à l'AV
2002 : création de l'allocation équivalent retraite de remplacement (AER-R)
2003 : décentralisation du RMI et création du contrat insertion - revenu minimum d'activité (CI-RMA)
2005 : réforme du CI-RMA et création du contrat d'avenir (CA), contrats aidés ouverts aux bénéficiaires du RMI, de l’API, de l’ASS et de l’AAH ; création de l'allocation temporaire d’attente (ATA), remplaçant l’AI
2006 : réforme de l'intéressement associé au RMI, à l’API et à l’ASS ; suppression de la condition d'âge maximum pour l'ASI
2007 : création de l'allocation de solidarité aux personnes âgées (ASPA), remplaçant les deux étages de prestations, dont l’ASV, permettant d’atteindre le minimum vieillesse ; expérimentations locales du futur RSA
2008 : création du revenu de solidarité active (RSA), remplaçant notamment le RMI et l'API, mais allant au-delà de la fonction de minimum social
2010 : mise en place du RSA jeune
2011 : application du RSA dans les DOM
2011 : suppression de l’AER, remplacée temporairement par l’allocation temporaire de solidarité

7Leur mise en place visait à combler progressivement les lacunes du système de protection sociale, au fur et à mesure que se révélait l’existence de situations manifestes de pauvreté pour des populations à l’écart du système (Pétour, 2001 ; Létard, 2005). En particulier, le passage d’une période de plein emploi, pendant les Trente Glorieuses, à un ralentissement durable de la croissance économique et à de profondes transformations du marché du travail, a mis en évidence les limites d’un système contributif fondé sur les solidarités professionnelles.

1956-1975 : les personnes en incapacité de travailler

  • 4 Jusqu’en 2007, la garantie d’atteindre le seuil du minimum vieillesse est assurée par un dispositif (...)

8Créée en 1945, la Sécurité sociale a été fondée sur une logique contributive et dans le cadre professionnel : en travaillant, les personnes acquièrent des droits sociaux qui leur permettent de se couvrir contre le risque de ne plus pouvoir travailler et subvenir à leurs besoins et ceux de leur famille. Ainsi, les premiers minima sociaux créés au sortir de la guerre ont visé à compléter les ressources des personnes qui n’étaient plus en capacité de travailler. Le premier concerne les personnes âgées qui n’avaient pas pu acquérir des droits à pension suffisants compte tenu de la faible maturité du régime d’assurance (création du minimum vieillesse4 en 1956, complétant l’allocation aux vieux travailleurs salariés mise en place en 1941). Le second concerne les personnes invalides (création du minimum invalidité en 1957).

  • 5 Dans les faits, une minorité d’allocataires de l’AAH ont une activité professionnelle, le plus souv (...)

9La création de l’allocation aux adultes handicapés (AAH) en 1975 s’inscrit dans cette même logique de prise en compte de cas d’impossibilité de travailler : elle vise à garantir un revenu minimum à des personnes considérées comme durablement ou définitivement en incapacité de travailler en raison de leur handicap5. Le montant de l’AAH, comme celui du minimum invalidité, est alors aligné sur celui du minimum vieillesse.

1976-1980 : les personnes fragilisées par les ruptures familiales

10Les créations de l’allocation de parent isolé (API) en 1976 et de l’allocation veuvage (AV) en 1980 ont visé à apporter des ressources à des personnes, essentiellement des femmes, ne pouvant pas ou plus s’appuyer sur les revenus d’un conjoint. Ces deux minima sociaux répondent à la multiplication des situations d’isolement de personnes ayant la charge d’un ou plusieurs enfants, en raison notamment de l’augmentation des cas de rupture familiale. À la différence des précédents minima sociaux, l’API et l’AV concernaient des personnes qui rencontrent temporairement une situation particulièrement fragilisante. Les deux allocations étaient ainsi à durée limitée.

  • 6 L’API disparaît du fait de la création du RSA, dispositif qui prend toutefois en compte la spécific (...)

11L’API, qui s’adressait aux personnes assumant seules la charge d’au moins un enfant né ou à naître, était versée pendant un an au maximum (et au plus tard 18 mois après l’événement conduisant à l’isolement) si le plus jeune enfant était âgé de plus de 3 ans (API dite « courte ») ou, sinon, jusqu’aux 3 ans du plus jeune enfant (API dite « longue »)6.

12L’AV s’adresse aux personnes de moins de 55 ans, conjoints survivants d’assurés sociaux décédés, ne pouvant prétendre à une pension de réversion. Elle est versée pendant trois ans au maximum à compter du mois du décès de l’assuré social (deux ans au maximum après la réforme de 1999). Jusqu’au 1er janvier 2001, une condition supplémentaire était que le titulaire élève au moins un enfant ou qu’il ait élevé au moins un enfant pendant neuf ans avant le seizième anniversaire de ce dernier.

1979-1984 : les chômeurs en fin de droits

13Après une longue période de croissance soutenue et de quasi-plein emploi, la France, comme la plupart des pays industrialisés, a connu un ralentissement de sa croissance et une forte progression du chômage. À partir du milieu des années 1970, au fur et à mesure que les durées de chômage s’allongeaient, les limites du système français de protection sociale sont devenues flagrantes. Elles ont conduit les pouvoirs publics à renforcer la composante « assistance » du système, et notamment celle du régime d’indemnisation du chômage. Une allocation de solidarité chômage, l’aide au secours exceptionnel (ASE), intervient en 1979 pour combler l’incapacité du régime d’assurance à couvrir les situations de chômage de longue durée, alors que s’amplifiait l’arrivée de chômeurs en fin de droits.

14L’accentuation de la hausse du chômage au début des années 1980 pèse toutefois lourdement sur les comptes de l’Unédic, et amène les partenaires sociaux gestionnaires du régime d’assurance chômage à créer en 1982 des filières d’indemnisation différenciées selon la durée travaillée antérieurement : cette modification réduit très sensiblement la durée des droits à indemnisation pour les chômeurs n’ayant que des courtes références de travail, renforçant l’arrivée de chômeurs en fin de droits. Cette situation débouche en 1984 (à la demande notamment du patronat qui souhaite renforcer la dimension contributive du régime en transférant aux pouvoirs publics la prise en charge des chômeurs qu’il estime devoir relever de la solidarité nationale, cf. Tuchszirer, 2008) sur une partition du régime d’indemnisation en deux régimes distincts : un régime d’assurance, réglementé par les partenaires sociaux et financé par les cotisations, et un régime de solidarité, réglementé et financé par l’État. Le régime de solidarité du système d’indemnisation du chômage relevant de l’État est alors constitué de deux allocations : l’allocation de solidarité spécifique (ASS) qui remplace l’ASE, et l’allocation d’insertion (AI).

  • 7 Fondée initialement sur une acception large du terme « activité » (activité salariée, formation rém (...)
  • 8 Cette mesure a conduit à une réduction sensible du nombre d’allocataires et a privé les jeunes de m (...)

15L’ASS vise à garantir des ressources minimales aux chômeurs qui ont épuisé leurs droits à l’assurance chômage et qui justifient d’au moins cinq années d’activité7 au cours des dix années ayant précédé la rupture de leur contrat de travail : elle est versée sans limitation de durée tant que la personne n’a pas de revenu supérieur au plafond d’éligibilité et qu’elle justifie d’une recherche active d’emploi. A contrario, l’AI est une allocation temporaire d’une durée maximale d’un an, réservée aux détenus libérés, aux victimes d’un accident de travail ou d’une maladie professionnelle, aux salariés expatriés non affiliés à l’assurance chômage, aux réfugiés et aux personnes ayant demandé l’asile en France. Initialement, sous certaines conditions, elle bénéficiait également à des jeunes et à des femmes soutiens de famille, mais cette possibilité a été supprimée en 19928. L’AI a été remplacée par l’allocation temporaire d’attente (ATA) pour les entrées intervenues depuis novembre 2006.

16Néanmoins, l’ASS et l’AI n’ont pas suffi à répondre à toutes les situations d’exclusion totale ou partielle du marché du travail : notamment celles de chômeurs ayant trop peu travaillé pour bénéficier des dispositifs d’indemnisation ou de travailleurs en situation de sous-emploi.

1988 : les exclus du système de protection sociale et la création du RMI

17Durant les années 1980, les appels croissants de personnes en difficulté aux interventions des associations caritatives et des collectivités locales témoignaient d’une intensification des problèmes de pauvreté (Vanlerenbergue, 1992). En dépit des extensions successives du système de protection sociale, un certain nombre de personnes demeuraient non couvertes, en particulier des hommes d’âge actif seuls (Pétour, 2001). Sous la pression de l’urgence sociale, la question d’un revenu minimum garanti a été alors posée. Les premières solutions envisagées l’ont été à titre expérimental. Ainsi, à partir de l’hiver 1985, le gouvernement contribue à la mise en place de « compléments locaux de ressources » (CLR). Financé par convention entre l’État et une collectivité locale, le CLR était une allocation différentielle accordée aux personnes âgées de plus de 25 ans privées d’emploi et exclues de la protection sociale légale. En contrepartie, le bénéficiaire devait s’investir dans un « projet d’autonomisation ». Ces expérimentations ont permis de valider l’idée d’un revenu minimum garanti.

  • 9 Les personnes devaient résider de manière stable sur le territoire, cette stabilité étant appréciée (...)

18À la suite des propositions du père Wrésinski, présentées dans un rapport au Conseil économique et social publié en février 1987 (Wrésinski, 1987), lesquelles ont été largement reprises en 1988 par le Président François Mitterrand dans sa Lettre à tous les Français, le revenu minimum d’insertion (RMI) a été créé par la loi du 1er décembre 1988. En rupture avec la logique catégorielle qui prévalait jusque-là, le RMI a été conçu comme un dernier filet de sécurité. Il visait, en effet, à garantir un revenu minimum à toute personne résidant légalement sur le territoire9 et âgée d’au moins 25 ans ou assumant la charge d’au moins un enfant né ou à naître. En contrepartie, les personnes devaient s’engager à suivre des actions visant à favoriser leur insertion, et la collectivité s’engageait à les accompagner dans cette entreprise. Ce deuxième volet du dispositif, le « I » de RMI, a constitué une innovation particulièrement importante par rapport aux minima sociaux antérieurs, à la fois axe de renouvellement du droit social et solution de compromis permettant l’acceptation unanime du nouveau dispositif (Lelièvre/Nauze-Fichet, 2008). La progression rapide du nombre d’allocataires du RMI et la grande hétérogénéité de leurs caractéristiques (Anguis, 2007 et 2008) révéleront à tout le moins l’ampleur et la diversité des phénomènes de pauvreté qui n’avaient pas été intégrés par les approches catégorielles antérieures.

19La loi du 1er décembre 1988 créant le RMI prévoyait son réexamen par le Parlement au bout de trois ans, celui-ci devant s’appuyer sur une évaluation de ses effets. Il s’agissait d’une « première » (Sauvage/Vanlerenbergue, 1992). La Commission nationale d’évaluation du RMI, installée en 1989, rendra son rapport en 1992 (Vanlerenberghe, 1992). Le dispositif sera alors aménagé et pérennisé dans le cadre de la loi du 29 juillet 1992.

2001-2002 : les difficultés particulières d’insertion des seniors

20Le RMI constituait un certain aboutissement dans la logique de construction du système de minima sociaux : les dispositifs catégoriels donnant droit à la garantie d’un revenu minimum de subsistance étaient complétés par un dispositif quasi généraliste (la restriction essentielle étant la condition d’âge) jouant le rôle de dernier filet de sécurité. Jusqu’en 1996, le système a connu une grande stabilité malgré des critiques latentes.

  • 10 Après avoir été temporairement supprimée en 2009 et 2010, l’AER a été supprimée le 1er janvier 2011 (...)

21Deux nouveaux minima sociaux vont être créés en 2001-2002, portant à dix le nombre de dispositifs. En 2001, un minimum social spécifique aux départements d’outre-mer est créé : le revenu de solidarité (RSO). Il s’adresse aux personnes bénéficiaires du RMI depuis au moins deux ans, âgées d’au moins 55 ans (50 ans avant l’instauration du RSA dans les DOM le 1er janvier 2011) et qui s’engagent sur l’honneur à quitter définitivement le marché du travail. En 2002 intervient par ailleurs une nouvelle allocation chômage du régime de solidarité : l’allocation équivalent retraite (AER) de remplacement qui s’adresse à des demandeurs d’emploi totalisant le nombre de trimestres de cotisations à l’assurance vieillesse nécessaires pour bénéficier d’une retraite à taux plein sans toutefois atteindre avant l’âge requis pour partir à la retraite10.

  • 11 En 2000, le taux de chômage variait de 21 % en Guyane à 36 % à La Réunion.

22Le RSO et l’AER de remplacement s’apparentent tous deux à des formes de préretraite et visent à compenser, dans des cas très spécifiques, les problèmes d’insertion professionnelle des seniors : d’une part dans les DOM, confrontés à des taux de chômage très élevés11, et d’autre part pour des personnes qui pourraient bénéficier de leur retraite à taux plein si son accès n’était pas limité par la condition d’âge.

Parallèlement, l’élargissement du bénéfice des aides au logement et la création de la couverture maladie universelle

23Les aides personnelles au logement ne relèvent pas de la catégorie des minima sociaux : toutefois, ciblées sur les ménages modestes et largement cumulables avec les différents minima, elles représentent souvent une part importante des revenus des bénéficiaires de minima sociaux (Cazenave, 2010). Comme les minima sociaux, ces aides ont connu des évolutions profondes dépassant les logiques catégorielles pour progressivement couvrir un public très large.

24Créée dès 1948, l’allocation de logement familiale (ALF), qui peut aussi bien prendre en charge une partie des loyers des locataires qu’une partie des mensualités de remboursement des accédants à la propriété, concerne uniquement les ménages ayant des enfants ou d’autres personnes à charge. En 1972, l’allocation de logement sociale (ALS) élargit le bénéfice des aides personnelles au logement à d’autres catégories de la population : personnes âgées, infirmes, travailleurs de moins de 25 ans. Puis, en 1978, l’aide personnalisée au logement (APL) s’adresse à tous les ménages aux revenus modestes, indépendamment de leurs caractéristiques démographiques ou sociales, pourvu que leur logement fasse l’objet d’un conventionnement, dans le cas des locataires, ou que le bénéficiaire ait souscrit un certain type de prêt, dans le cas des accédants à la propriété. Au début des années 1980, le champ des aides personnelles au logement exclut toutefois encore certaines catégories de population particulièrement démunies : par la suite, les conditions d’éligibilité à l’ALS seront élargies par étapes (avec, notamment, un ciblage dans un premier temps sur les bénéficiaires de l’ASS et de l’AI). En 1993, une dernière réforme étend le bénéfice de l’une des trois aides à l’ensemble des ménages aux ressources modestes (« bouclage des aides »). Le montant de l’aide dépend toutefois encore du type d’aide accordé, jusqu’à l’unification du barème des trois aides dans le secteur locatif au début des années 2000.

25Par ailleurs, est créée en 1999 la couverture maladie universelle (CMU). S’inscrivant dans la lignée de la loi d’orientation relative à la lutte contre les exclusions (loi du 29 juillet 1998), elle vise à assurer un accès généralisé au système de santé à travers deux dispositifs : d’une part, la CMU de base, qui permet d’affilier automatiquement au régime général de l’assurance maladie, sur critère de résidence, toute personne résidant en France de manière stable et régulière, si elle n’a pas de droits ouverts à un autre titre à un régime d’assurance maladie ; d’autre part la CMU complémentaire, qui permet la prise en charge par les pouvoirs publics des frais de couverture complémentaire santé pour toute personne résidant en France de manière stable et régulière, sous conditions de ressources fixées par décret. Le seuil de ressources maximales de la CMU complémentaire (intermédiaire entre les montants de revenus garantis par le RMI et le minimum vieillesse) fait qu’elle concerne pour une grande part des bénéficiaires de minima sociaux.

À la fin des années 1990, la critique du système et l’engagement d’un processus de réforme des minima sociaux

26La création du RMI a favorisé le questionnement sur le système des minima sociaux. En effet, en complétant l’édifice des minima sociaux par son rôle de « dernier » filet de sécurité, il contribue à ce que le système soit désormais appréhendé et analysé dans sa globalité, que ce soit en termes de cohérence interne ou d’articulation avec les autres dispositifs de la protection sociale. Or, dès 1992, un rapport du Commissariat général du Plan (CGP) intitulé Unifier les minima sociaux ? (Fragonard, 1992) pointe un ensemble d’incohérences entre le RMI et les autres prestations sociales existantes : prestations familiales, de logement et autres minima sociaux. Par ailleurs, au fur et à mesure de la montée des effectifs du RMI, l’efficacité du volet insertion du dispositif fait l’objet de critiques récurrentes. Lors de la discussion du projet de loi initial au Parlement, les débats sur les politiques d’insertion à conduire avaient été assez pauvres, contrairement à ceux sur le paramétrage de l’allocation (Cytermann/Dindar, 2008). En 1992, le rapport de la Commission nationale d’évaluation du RMI s’inquiétait de l’insuffisance de la dynamique d’insertion, qu’il attribuait aux difficultés de fonctionnement et de conception du dispositif d’insertion. Les conclusions du rapport sur le RMI réalisé par la Cour des comptes en 1995 iront dans le même sens. Toutefois jusqu’en 1996, aucune réforme du RMI ou des autres minima sociaux ne sera à l’ordre du jour.

27À partir de 1997, en revanche, dans un contexte de reprise économique, les critiques vont reprendre, portant notamment sur le comportement des allocataires de minima sociaux et leur possible désintérêt financier à travailler (question des « trappes à inactivité »). Deux grands objectifs vont alors motiver la rénovation du système et conduire à un processus de réforme : d’une part, l’amélioration du retour à l’emploi des bénéficiaires de minima sociaux d’âge actif (et parallèlement, l’amélioration de la garantie de ressources pour les personnes qui ne peuvent pas travailler) et d’autre part, la simplification du système global. La création du RSA s’inscrit dans le prolongement de ce processus tout en proposant une approche nouvelle, consistant à dépasser les frontières du système des minima sociaux.

Améliorer le retour à l’emploi des bénéficiaires de minima sociaux d’âge actif…

28L’objectif premier d’améliorer les conditions du retour à l’emploi est au cœur de toutes les réformes entreprises récemment dans le champ des minima sociaux. Il s’est imposé comme une priorité aux pouvoirs publics à partir de la fin des années 1990, en présence de l’inertie de l’évolution des effectifs d’allocataires de minima sociaux d’âge actif, en dépit de l’amélioration générale du marché du travail. En effet, jusqu’en 1999, leur nombre n’a cessé d’augmenter.

29En particulier, le nombre d’allocataires du RMI a crû très rapidement, bien au-delà de ce qui était attendu, dépassant le million fin 1996. Cette évolution posait question car le RMI avait été conçu comme une aide à vocation « temporaire ». En effet, le dispositif d’aide à l’insertion devait permettre aux allocataires de trouver plus ou moins rapidement le chemin de l’emploi et de l’autonomie financière. Toutefois, de mai 1990 à juin 1997, le contexte général était celui d’une augmentation quasi ininterrompue du chômage, en dehors d’un bref épisode de décrue entre mai 1994 et juillet 1995. Le retour à l’emploi des bénéficiaires de minima sociaux préoccupait certes les pouvoirs publics mais n’était pas encore la priorité qu’il est devenu par la suite.

30À partir de juin 1997, le chômage a diminué fortement pendant près de quatre années consécutives. Malgré l’embellie sur le marché du travail, le nombre d’allocataires du RMI a continué de croître jusqu’en 1999, avant de reculer en 2000 et 2001. Dans ce contexte, la question du retour à l’emploi des bénéficiaires de minima sociaux est devenue plus aiguë. À cette époque, dans le cadre de réflexions générales sur la lutte contre le chômage structurel, ont émergé un certain nombre de travaux sur les incitations financières au travail et sur les phénomènes de « trappes à inactivité ». L’hypothèse a été posée qu’une partie des allocataires de minima sociaux pouvaient être enfermés dans leur statut, faute d’un intérêt financier suffisant à travailler, notamment quand les emplois proposés étaient faiblement rémunérés.

31Notons que la large place faite aux questions d’incitation financière dans cet historique illustre d’abord leur importance dans le débat public et dans les motivations des réformes successives. Ceci ne doit pas occulter le fait que les freins à l’emploi ne sont pas uniquement financiers. Les principales difficultés rencontrées par les allocataires de minima sociaux peuvent être d’une autre nature : situation locale du marché du travail, difficultés de santé, contraintes familiales, insuffisance de formation ou de qualification, problèmes de transport, de garde d’enfant, difficultés spécifiques à trouver un emploi pour les plus de 50 ans… Par ailleurs, la volonté de travailler est également déterminée par la recherche d’une autonomie, d’un statut social, d’une sécurisation de l’avenir (Lelièvre/Nauze-Fichet, 2008).

32Dans le contexte évoqué, plusieurs rapports se sont particulièrement penchés sur la question du gain financier à travailler à la fin des années 1990 et au début des années 2000 (CSERC, 1997 ; Joint-Lambert, 1998 ; Belorgey, 2000 ; CERC, 2001). La question y est abordée à la fois sous l’angle de l’incitation à l’offre de travail et sous celui de la justice redistributive. Diverses réformes ont été menées pour éliminer progressivement les effets de seuil qui pouvaient conduire à des pertes financières lors de la reprise d’un emploi. Dès 1998, la loi d’orientation du 29 juillet relative à la lutte contre les exclusions a étendu le dispositif d’intéressement à la reprise d’activité prévu pour le RMI, permettant de cumuler temporairement allocation et revenu professionnel, aux allocataires d’autres minima sociaux concernant des personnes d’âge actif. À la suite des rapports de Marie-Thérèse Joint-Lambert et de Jean-Michel Belorgey, plusieurs réformes ont été entreprises au début des années 2000 pour corriger certaines incohérences du système de transferts et accroître les gains financiers à la reprise d’activité : la réforme de la taxe d’habitation, la modification du barème des aides au logement, la modification de la décote et du barème de l’impôt sur le revenu et la création de la prime pour l’emploi (PPE). Cette dernière, mise en place en 2001, est un crédit d’impôt accordé aux personnes en emploi disposant de faibles revenus d’activité sous conditions de ressources globales du foyer fiscal. Ces réformes ont permis une amélioration des gains à la reprise d’activité pour des emplois au moins équivalent à un mi-temps, gains au demeurant parfois très faibles voire nuls pour les activités à temps très partiel (Létard, 2005).

  • 12 Sur ce type de politique, voir notamment Dollé, 2008.

33Par la suite, de 2003 à 2006, trois grandes réformes ont visé à améliorer le retour à l’emploi des bénéficiaires de minima sociaux. Ainsi, la loi du 18 décembre 2003 portant décentralisation en matière de RMI et créant un revenu minimum d’activité (RMA) a visé à améliorer le volet insertion du dispositif en misant sur l’accroissement des responsabilités des conseils généraux, le renforcement de l’accompagnement des bénéficiaires du RMI dans leur parcours d’insertion et la création d’un contrat aidé spécifique : le contrat insertion - revenu minimum d’activité (CI-RMA). Le CI-RMA est un contrat de travail passé entre un allocataire et un employeur, le Conseil général versant à ce dernier une partie de l’allocation. Ce volet de la loi fit l’objet de vifs débats au Parlement : les associations récusaient le fait que l’assiette de cotisation déterminant les droits sociaux contributifs (au chômage, à la retraite) soit limitée au différentiel entre le revenu versé par l’employeur et l’aide reçue par le département ; l’opposition dénonçait une tentative de mise en place du workfare12 (terme anglo-saxon désignant une obligation de prendre un travail en contrepartie du versement d’une allocation) (Cytermann/Dindar, 2008).

34Au sein d’un ensemble plus large de mesures, la loi du 18 janvier 2005 de programmation pour la cohésion sociale a simplifié le champ des contrats aidés en créant quatre contrats, dont deux ciblés sur les allocataires du RMI, de l’API, de l’ASS et de l’AAH : le contrat d’avenir dans le secteur non marchand et le contrat insertion - revenu minimum d’activité dans le secteur marchand (il s’agit du CI-RMA « révisé » par rapport à la loi du 18 décembre 2003 : recentré sur le secteur marchand et avec des droits sociaux contributifs désormais calculés sur l’intégralité du revenu d’activité).

35Enfin, la loi du 23 mars 2006 relative au retour à l’emploi et sur les droits et les devoirs des bénéficiaires de minima sociaux a réformé le dispositif d’intéressement à la reprise d’activité, dans l’objectif affiché de le rendre plus lisible et plus attractif, avec l’instauration de primes mensuelles forfaitaires de 150 euros (personne seule) ou 225 euros (personne en couple) et d’une prime ponctuelle de 1 000 euros au quatrième mois d’activité pour les reprises d’un emploi au moins à mi-temps.

36Les réformes successives de la prime pour l’emploi (PPE) mises en œuvre au cours des années 2000 fournissent une autre illustration de cette politique visant l’accroissement des gains à la reprise d’emploi. Si la PPE en elle-même concerne un public très large (plus de 8 millions de foyers fiscaux), les réformes du milieu des années 2000 ont consisté à accroître très sensiblement le montant de la prime pour les personnes ne travaillant qu’à temps partiel ou bien seulement une fraction de l’année. Plus ou moins explicitement, ces réformes avaient donc pour objectif d’accroître les gains à la reprise d’emploi pour les publics les plus éloignés d’une norme d’emploi stable à temps complet, notamment les bénéficiaires de minima sociaux.

… et améliorer la garantie de ressources pour les personnes ne pouvant pas travailler

  • 13 Cf. l’exposé des motifs de la loi du 11 février 2005.

37L’équité d’un système misant en premier lieu sur l’emploi pour lutter contre la pauvreté repose sur une obligation conjointe de solidarité nationale envers les personnes en incapacité de travailler. Ainsi, parallèlement aux réformes déjà évoquées, la loi du 11 février 2005 pour l’égalité des droits et des chances, la participation et la citoyenneté des personnes handicapées réaffirme les principes d’une obligation nationale de solidarité en faveur des personnes handicapées et d’un droit à compensation des conséquences du handicap. Ces deux principes avaient été affirmés respectivement pour la première fois, d’une part, dans la loi d’orientation du 30 juin 1975 en faveur des personnes handicapées (loi instituant l’AAH) et, d’autre part, dans la loi de modernisation sociale du 17 janvier 200213.

38La loi du 11 février 2005 crée d’abord la prestation de compensation du handicap (PCH). Visant à compenser les surcoûts de toute nature liés aux conséquences du handicap, la PCH est attribuée sans conditions de ressources par les commissions des droits et de l’autonomie en fonction des besoins spécifiques du demandeur.

  • 14 Le complément d'AAH avait été créé par la loi du 18 janvier 1994, remplaçant l’aide forfaitaire en (...)

39Elle modifie également l’AAH et le complément qui lui est associé14. En particulier, pour l’AAH accordée avec un taux d’incapacité compris entre 50 % et moins de 80 %, une condition supplémentaire s’ajoute à celle d’être reconnu dans l’impossibilité de se procurer un emploi : celle de ne pas avoir occupé un emploi depuis un an à la date de la demande. Par ailleurs, le complément d’AAH accordé sous certaines conditions aux bénéficiaires ayant un taux d’incapacité d’au moins 80 % est remplacé progressivement par deux compléments non cumulables : le complément de ressources et la majoration pour la vie autonome. Le complément de ressources vise à permettre aux personnes les plus lourdement handicapées qui n’ont par ailleurs aucune perspective d’emploi (capacité de travail inférieure à 5 %) de disposer de ressources équivalentes à 80 % du Smic net et d’être en mesure d’accéder à un logement autonome. La majoration pour la vie autonome concerne les personnes handicapées qui peuvent travailler mais sont au chômage du fait de leur handicap, afin de leur permettre de faire face à leurs charges spécifiques de logement. Elle s’apparente à l’ancien complément d’AAH, à la condition supplémentaire près de ne pas exercer d’activité professionnelle (Demoly, 2006). Deux ans après la mise en œuvre de la loi, un rapport de la Commission des Affaires sociales du Sénat (Blanc, 2007) considérera les critères d'attribution des deux compléments d'AAH issus de la réforme de 2005 comme « sans doute excessivement restrictifs ».

40Au cours des dernières années, l’AAH et le minimum vieillesse ont en outre été sensiblement revalorisés de 25 % en euros courants entre le 1er janvier 2007 et le 1er avril 2012.

Simplifier le système global des minima sociaux

41Le deuxième grand axe de rénovation du système des minima sociaux est sa simplification. Comme le soulignait en 2005 un rapport du Sénat (Létard, 2005), la création successive de dispositifs « sur mesure » visant à répondre aux difficultés spécifiques rencontrées par certaines catégories de population a conduit à un système extrêmement complexe : variabilité des montants maximaux des allocations ; appréciation différente des ressources et prise en compte variable de la composition du foyer pour le calcul du droit à l’allocation ; variabilité des droits connexes attachés aux minima sociaux. Ainsi, à cette date, le montant maximal de l’allocation de base (sachant qu’elle peut augmenter selon la configuration familiale) varie d’un tiers de Smic environ pour l’AI à près du Smic pour l’AER de remplacement. Les montants sont volontairement plus faibles pour les minima sociaux concernant des populations en âge et en capacité supposée de travailler (AI, RMI, ASS), afin d’encourager les bénéficiaires à retrouver une autonomie financière par le biais de l’emploi.

42Le mode de calcul des ressources initiales des personnes, qui sert à définir le droit à l’allocation, varie également d’un minimum social à l’autre, avec notamment des différences concernant la période de référence au cours de laquelle est apprécié le montant des ressources (les trois derniers mois pour le RMI, l’API et le minimum invalidité, les douze derniers mois ou l’année antérieure pour les autres dispositifs) ou la nature des ressources prises en compte (inclusion totale, partielle ou exclusion des prestations familiales, pensions alimentaires, allocations logement, revenus d’activité). Les modalités de prise en compte de la configuration familiale dans le calcul du droit à l’allocation sont également diverses, certaines allocations étant simplement « conjugalisées », le montant variant alors selon la présence ou non d’un conjoint (minimum vieillesse, minimum invalidité, ASS, AER, AI), d’autres étant également « familialisées », le montant tenant compte en plus du nombre éventuel d’enfant(s) (RMI, API), l’AAH participant par ailleurs d’une logique mixte et l’AV étant une allocation strictement individuelle.

43Les droits indirects attachés aux minima sociaux, appelés « droits connexes », diffèrent également selon les dispositifs : par exemple, exonération ou non de certains impôts ou taxes, validation pour l’assurance vieillesse des périodes passées dans le dispositif pour seulement trois des minima sociaux (ASS, AER, AI), prime de Noël traditionnellement accordée aux titulaires de seulement quatre des minima sociaux (RMI, ASS, AER, AI), accompagnement spécifique dans la démarche d’insertion pour le seul RMI (en dehors de l’accompagnement professionnel de droit commun prévu pour les allocataires de minima sociaux inscrits à l’ANPE). De même, les aides locales extralégales accordées par certaines collectivités territoriales sous condition de statut, comme par exemple la réduction tarifaire ou la gratuité des transports publics dans certaines communes, peuvent bénéficier plus spécifiquement aux chômeurs inscrits à l’ANPE ou aux allocataires du RMI.

  • 15 Il peut y avoir toutefois une condition d’âge maximum.

44À toutes ces différences, il faut ajouter le caractère temporaire de certaines allocations (API, AV, AI), alors que les autres sont sans limitation de durée15. Le cumul de ces différences, dont il convient d’analyser au cas par cas les justifications, génère en définitive une très grande complexité globale du système. Le rapport du Sénat suggère que certaines inégalités entre les dispositifs n’aient pas de réel fondement et s’apparentent ainsi à des iniquités. Le fait qu’il n’existe pas de direction administrative qui pilote l’ensemble du système, mais plusieurs directions qui se partagent ce pilotage, pourrait potentiellement contribuer à l’existence de telles situations. Cependant, si le constat de la complexité du système et la nécessité de réduire celle-ci semblent faire l’unanimité, les axes de simplification (minima sociaux à rapprocher, nature des rapprochements, voies de rapprochement : harmonisation, fusion, décentralisation…) font débat, tant ces différences entre les dispositifs sont au cœur même de la logique de construction du système.

  • 16 Expression adoptée notamment dans Mercier/Raincourt, 2005. Selon les sénateurs, ces trois minima so (...)
  • 17 Article 6 de la loi du 1er décembre 2008 : « Dans un délai d'un an à compter de l'entrée en vigueur (...)
  • 18 « Proposition de loi portant réforme des minima sociaux », présentée le 27 janvier 2006 par les sén (...)

45Finalement, les mesures prises sur ce plan dans les années 2000 ont essentiellement consisté à rapprocher « par petits pas » les trois minima sociaux dits d’insertion16 : le RMI, l’API et l’ASS. Les lois du 18 janvier 2005 et du 23 mars 2006 ont en effet uniformisé la situation des trois dispositifs à la fois au regard des contrats aidés et des mécanismes d’intéressement. La loi du 1er décembre 2008 instaurant le RSA poursuit ce rapprochement en fusionnant le RMI et l’API dans la nouvelle allocation et en posant explicitement la question de l’absorption future de l’ASS17. En 2006, également, une proposition de loi du Sénat prévoyait d’harmoniser les droits associés aux minima sociaux18. Adoptée en première lecture par le Sénat le 23 janvier 2007, elle ne sera pas examinée par l’Assemblée nationale du fait du changement de législature. Enfin, l’AER a été supprimée en 2011 pour être remplacée par un dispositif transitoire.

Au-delà des frontières historiques du système : le revenu de solidarité active

46Parallèlement aux réformes ou projets de réforme évoqués, la préparation du RSA est en cours depuis 2005, initiée par les travaux de la Commission « Familles, vulnérabilité, pauvreté » (Hirsch, 2005). Cette réforme verra le jour le 1er décembre 2008, exactement vingt ans après la promulgation de la loi créant le RMI. Tout en s’inscrivant dans la lignée des objectifs évoqués de rénovation du système, la loi instaurant le RSA va revenir sur les trois lois les plus récentes relatives à l’amélioration du retour à l’emploi des bénéficiaires.

47La création du RSA (Lelièvre/Nauze-Fichet, 2010) vise en effet à répondre simultanément aux diverses critiques adressées au système des minima sociaux, sa complexité interne, son manque d’articulation avec les autres prestations sociales et fiscales et son manque d’efficacité au regard de l’objectif d’insertion professionnelle des bénéficiaires d’âge actif. Concrètement, le revenu garanti par le RSA est égal à la somme d’un montant forfaitaire équivalent aux seuils du RMI et de l’API (différenciés selon la configuration familiale), et d’une somme égale à 62 % des revenus professionnels du foyer allocataire (voir dans cet article l’encadré intitulé « Le revenu de solidarité active (RSA) »). Pour les personnes dépourvues de ressources professionnelles, le RSA est donc strictement équivalent au RMI et à l’API : on parle de « RSA socle » pour cette composante de la nouvelle prestation. Pour les autres personnes, la prise en compte de 62 % des revenus professionnels pour déterminer le revenu total garanti, en lieu et place des mécanismes d’intéressement à durée limitée associés au RMI et à l’API, modifie en revanche profondément la philosophie de la prestation : le RSA fournit un complément de revenu sans limitation de durée aux personnes exerçant une activité professionnelle faiblement rémunérée. On parle de « RSA activité » pour qualifier ce mode d’intéressement permanent (une personne pouvant bénéficier du RSA à la fois au titre du socle et de l’activité si ses revenus professionnels sont très faibles ou du RSA activité seul jusqu’à un certain seuil si ses ressources sont supérieures au montant forfaitaire). Le RSA couvre ainsi potentiellement une population beaucoup plus large que celle des anciens allocataires du RMI et de l’API, notamment un grand nombre de travailleurs à revenus modestes (le point de sortie du RSA se situant par exemple, pour une personne seule sans personne à charge, aux alentours du Smic à temps complet).

  • 19 Voir notamment Bonnefoy/Buffeteau/Cazenave, 2009.

48Le RSA absorbe également partiellement une prestation fiscale : la prime pour l’emploi (PPE). La finalité du RSA rejoignant en partie celle de la PPE, le RSA visait initialement à absorber totalement cette prestation fiscale (Hirsch, 2008). Toutefois, pour éviter les situations de perte financière qui en découleraient pour une partie des ménages concernés par la PPE, la loi instaure une règle de non-cumul entre les deux dispositifs, les ménages bénéficiant du montant d’aide le plus avantageux. La difficulté posée par ce principe est la coordination complexe de deux prestations de natures différentes, l’une sociale et l’autre fiscale, fondées notamment sur des références de ressources, des notions de foyer, des administrations gestionnaires différentes19.

49Enfin, la loi instaurant le RSA réforme également les politiques d’insertion en faveur des foyers en situation précaire. Elle vise notamment à encourager une meilleure articulation entre les politiques d’insertion menées par les conseils généraux, responsables du RSA, et les actions du service public de l’emploi. Elle crée enfin un nouveau contrat aidé : le « contrat unique d’insertion ».

50La genèse du RSA présente de nombreux points communs avec celle du RMI. Ainsi, comme ce dernier, le RSA a fait l’objet d’une phase préalable d’expérimentation. Les lois du 21 décembre 2006 de finances pour 2007 et du 21 août 2007 en faveur du travail, de l’emploi et du pouvoir d’achat ont en effet permis aux départements de mettre en œuvre des expérimentations destinées à améliorer les conditions d’incitation financière au retour à l’emploi des bénéficiaires du RMI et de l’API. En particulier, elles ont permis de tester la mise en œuvre du mécanisme d’intéressement associé au RSA pour les bénéficiaires en emploi ou reprenant un emploi. Trente-quatre départements ont ainsi été autorisés à expérimenter le mécanisme, selon des modalités variables en termes d’éligibilité, de barème ou de types de territoires couverts. Les expérimentations ont démarré en juin 2007 dans l’Eure et de novembre 2007 à avril 2008 dans les autres départements. Un comité d’évaluation comprenant des représentants des départements, de l’État, des caisses centrales des allocations familiales et de la mutualité sociale agricole et des personnalités qualifiées a été institué par la loi de finances pour 2007 afin d’appuyer les départements volontaires dans la conduite des études d’évaluation et de réaliser une évaluation nationale.

51Le Comité d’évaluation des expérimentations a rendu son rapport en mai 2009, juste avant le démarrage du RSA en métropole (Comité d’évaluation des expérimentations, 2009). En effet, les expérimentations étaient initialement prévues sur trois ans. Mais, dans un contexte marqué notamment par une crise économique de grande ampleur qui fait craindre à terme un net accroissement des situations de pauvreté, le projet de loi relatif au RSA est soumis au Parlement dès septembre 2008 et promulgué le 1er décembre suivant. Dans ce contexte, l’apport du Comité au débat parlementaire passe par la remise d’un rapport intermédiaire en septembre 2008, s’attachant à tirer les premiers enseignements des expérimentations en cours.

52L’autre similitude avec le processus de la loi du RMI est l’inscription dans la loi relative au RSA d’un rendez-vous au bout de trois ans pour dresser le bilan de la réforme, sur la base de travaux d’évaluation encadrés par un comité national. Conformément à la loi, le gouvernement a réuni en décembre 2011 une conférence nationale associant notamment des représentants des collectivités territoriales, des organisations syndicales, des associations de lutte contre les exclusions et des bénéficiaires du RSA aux fins, d'une part, d'évaluer la performance du RSA en matière de lutte contre la pauvreté et d'incitation à la reprise d’activité et, d'autre part, d'établir un bilan financier du RSA. Un comité d'évaluation de composition proche de celle du Comité des expérimentations a préparé les travaux de la conférence et remis entre-temps chaque année un rapport intermédiaire d’évaluation au gouvernement et au Parlement (Comité d’évaluation du RSA, 2009, 2010 et 2011).

53Au-delà de ces parallèles de procédure et de calendrier, le RSA introduit une rupture importante par rapport au système antérieur. Il constitue en effet une prestation « hybride », assurant à la fois une fonction de minimum social (comme le RMI et l’API) et de complément de revenu d’activité (comme la PPE).

Bibliographie

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Notes

1 Cet article a été publié dans : Lelièvre/Nauze-Fichet, 2010. Il a été légèrement actualisé pour cet ouvrage.

2 Deux allocations du régime de solidarité du système d’indemnisation du chômage font exception à cette règle générale : l’allocation de solidarité spécifique et l’allocation équivalent retraite de remplacement, qui sont toutes deux conditionnées par une durée de cotisation antérieure.

3 Ce changement est effectif dès le 1er juin 2009 pour la métropole. Dans les départements d’outre-mer, la mise en place du RSA est prévue ultérieurement, au plus tard au 1er janvier 2011, et le RMI et l’API y demeurent provisoirement en vigueur.

4 Jusqu’en 2007, la garantie d’atteindre le seuil du minimum vieillesse est assurée par un dispositif à deux étages, le deuxième étage, l’allocation supplémentaire vieillesse (ASV), constituant à proprement parler le minimum social. En 2007, ces deux étages sont fusionnés en une allocation unique : l’allocation de solidarité aux personnes âgées (ASPA).

5 Dans les faits, une minorité d’allocataires de l’AAH ont une activité professionnelle, le plus souvent dans un environnement protégé comme un établissement et service d’aide par le travail (ESAT).

6 L’API disparaît du fait de la création du RSA, dispositif qui prend toutefois en compte la spécificité des situations d’isolement familial.

7 Fondée initialement sur une acception large du terme « activité » (activité salariée, formation rémunérée, service national ou chômage indemnisé), cette condition a été révisée en 1997 dans un sens plus restrictif (non prise en compte des périodes de chômage indemnisé).

8 Cette mesure a conduit à une réduction sensible du nombre d’allocataires et a privé les jeunes de moins de 25 ans, sauf cas très particuliers, de l’accès à un minimum social.

9 Les personnes devaient résider de manière stable sur le territoire, cette stabilité étant appréciée en fonction des titres de séjours. Ce point a été vivement discuté au Parlement lors de l’examen du projet de loi, dans un contexte où le parti d’extrême droite venait d’obtenir un score très élevé aux élections présidentielles, un compromis ayant été trouvé en ouvrant le RMI à tous les étrangers titulaires depuis trois ans d’un titre de séjour leur permettant d’exercer une activité professionnelle, ainsi qu’aux réfugiés (Cytermann/Dindar, 2008).

10 Après avoir été temporairement supprimée en 2009 et 2010, l’AER a été supprimée le 1er janvier 2011l pour être remplacée le 1er juillet 2011 par l’allocation temporaire de solidarité. Les entrées dans ce nouveau dispositif ne seront plus possibles à partir du 1er janvier 2015.

11 En 2000, le taux de chômage variait de 21 % en Guyane à 36 % à La Réunion.

12 Sur ce type de politique, voir notamment Dollé, 2008.

13 Cf. l’exposé des motifs de la loi du 11 février 2005.

14 Le complément d'AAH avait été créé par la loi du 18 janvier 1994, remplaçant l’aide forfaitaire en faveur de la vie autonome à domicile des personnes adultes handicapées mise en place en février 1993.

15 Il peut y avoir toutefois une condition d’âge maximum.

16 Expression adoptée notamment dans Mercier/Raincourt, 2005. Selon les sénateurs, ces trois minima sociaux, « certes conçus à l’origine dans des logiques différentes les uns des autres, se rapprochent en ce sens qu’ils concernent tous les trois une population potentiellement active dont l’objectif est le retour à l’emploi à plus ou moins long terme ».

17 Article 6 de la loi du 1er décembre 2008 : « Dans un délai d'un an à compter de l'entrée en vigueur de la présente loi, le Gouvernement remet au Parlement un rapport relatif aux conditions d'intégration de l'allocation de solidarité spécifique au revenu de solidarité active. Ce rapport mentionne la position des partenaires sociaux sur cette question. »

18 « Proposition de loi portant réforme des minima sociaux », présentée le 27 janvier 2006 par les sénateurs Valérie Létard, Nicolas About, Sylvie Desmarescaux, Jean-Marie Vanlerenbergue, Anne-Marie Payet, Michel Mercier et Bernard Seillier.

19 Voir notamment Bonnefoy/Buffeteau/Cazenave, 2009.

Table des illustrations

Titre Schéma 1 : Le RSA pour une personne seule sans enfant
Légende Source : Labarthe L., Lelièvre M. (eds), Minima sociaux et prestations sociales en 2009 – La redistribution au bénéfice des ménages modestes [en ligne], DREES, Paris, 2011, p. 63, (Études et statistiques). Disponible sur : http://www.drees.sante.gouv.fr/​minima-sociaux-et-prestations-sociales-en-2009-la-redistribution-au-benefice-des-menages-modestes,9204.html [consulté le 06/06/2013].Lecture : Ce schéma simplifié considère le cas d’une personne seule sans enfant ne disposant pas d’autres ressources initiales que son revenu d’activité. Si ce dernier est inférieur au montant forfaitaire (par exemple 250 euros par mois), il percevra à la fois du « RSA socle » et du « RSA activité ». Si ce dernier est supérieur au montant forfaitaire sans atteindre le revenu garanti (par exemple 750 euros par mois), il percevra uniquement du RSA activité. Si la personne n’a pas de revenu d’activité, elle percevra uniquement le « RSA socle » (474,93 euros).
URL http://books.openedition.org/cirac/docannexe/image/297/img-1.jpg
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Titre Tableau 1 : Barème des montants forfaitaires au 1er janvier 2012
Légende Source : réglementation.
URL http://books.openedition.org/cirac/docannexe/image/297/img-2.jpg
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Auteur

Chef du bureau Lutte contre l’exclusion à la Direction de la recherche, des études, de l’évaluation et des statistiques (DREES), Ministère du Travail, des Relations sociales, de la Famille, de la Solidarité et de la Ville (jusqu’en 2010)
Actuellement Chef de la division Rédaction des publications à Institut national de la statistique et des études économiques (Insee), Paris.

© CIRAC, 2013

Conditions d’utilisation : http://www.openedition.org/6540

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