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L'aide au retour à l'emploi

 | 
Solène Hazouard
, 
René Lasserre
, 
Henrik Uterwedde

I – Marché de l'emploi et politiques sociales

Les réformes Hartz, remise en cause de l’État social ?1

Isabelle Bourgeois

Abstract

Dans la perspective des élections au Bundestag de septembre 2013, le thème de la justice sociale figure en tête de l’agenda politique. Si le parti social-démocrate ne revendique pas ouvertement un retour en arrière sur les réformes sociales adoptées dans le cadre de l’Agenda 2010 par le Chancelier Gerhard Schröder en ce qu’elles ont incontestablement contribué au regain de compétitivité allemand, il n’en continue pas moins de nourrir de profonds griefs envers celles à qui certains, en son sein, reprochent depuis dix ans d’avoir « démantelé » l’État social : les lois Hartz. Elles servent de point de cristallisation et de prétexte à toute une série de revendications. La réforme du régime d’assurance chômage adoptée par les lois Hartz I et III n’est plus guère controversée aujourd’hui, mises à part quelques dispositions particulières ; elle l’est d’autant moins que le marché du travail s’est montré très robuste, même durant la dernière récession. Il en va tout autrement du régime des mini-jobs, assoupli par la loi Hartz II (2002), et du nouveau régime d’assistance créé par la loi Hartz IV, entrée en vigueur en 2005. Dans le langage politique des opposants à ces réformes, ces aspects de l’approche allemande de la « flexicurité », conjugués à l’assouplissement de la réglementation du travail (intérim, CDD…), sont désignés comme la source d’une « précarisation » dramatique de l’emploi, voire de la « paupérisation » de pans entiers de la population.

Testo integrale

  • 1 Article actualisé en juillet 2013, NdE.

1Entre 2003 et 2005 sont entrées en vigueur quatre lois qui amendent profondément le Code social allemand (Sozialgesetzbuch, SGB). Intitulées lois pour des services modernes sur le marché de l’emploi (Gesetze für moderne Dienstleistungen am Arbeitsmarkt), elles sont d’entrée de jeu surnommées « lois Hartz ». Elles émanent en effet d’un catalogue de recommandations (treize « modules » de réforme, voir Pautrat, 2002) formulées par une commission ad hoc instituée au début de 2002 et chargée de formuler des propositions pour moderniser le droit du travail et réorganiser les institutions en charge du placement des chômeurs et de la gestion des prestations chômage : la « Commission pour la réduction du chômage et la restructuration de l’Office fédéral du travail » (Kommission zum Abbau der Arbeitslosigkeit und zur Umstrukturierung der Bundesanstalt für Arbeit). Composée d’experts, de responsables po-litiques et de partenaires sociaux, elle est présidée par Peter Hartz, auparavant directeur du travail (DRH) chez Volkswagen en sa qualité de membre d’IG Metall.

2L’objectif de ces lois (et de quelques autres adoptées à cette époque) est d’améliorer l’adéquation entre l’offre et la demande sur le marché du travail afin de réduire ce mismatch constaté par les experts à la fin des années 1990 et qui faisait que le nombre de chômeurs ne cessait de s’accroître alors que, dans le même temps, le nombre de postes vacants augmentait lui aussi. Cette meilleure adéquation est recherchée de plusieurs manières : par une modernisation des institutions en charge du placement des demandeurs d’emploi dans le but de les rendre plus efficientes, par une politique de formation/qualification plus conséquente encore des demandeurs d’emploi, par une levée de certaines des rigidités constatées en matière de droit du travail dans le double objectif d’accroître la fluidité de la rotation chômage/emploi et de faciliter le retour en emploi des actifs faiblement qualifiés, et enfin par la levée d’une série de ces ‘trappes à inactivité’ à l’origine de l’accumulation d’un stock incompressible de chômeurs de longue durée (Bourgeois, 2005). Le pivot de toutes ces mesures est « l’activation » des demandeurs d’emploi, c’est-à-dire l’appel à une part de responsabilité individuelle plus prononcée en contrepartie du droit à prestations d’assurance ou à l’assistance par la collectivité.

3Ces quatre lois Hartz agissent donc d’un côté sur la flexibilisation, c’est-àdire la réglementation du travail qu’elles contribuent à assouplir (elles prolongent des mesures antérieures ou se conjuguent à elles) pour faciliter l’embauche, de même qu’elles rationalisent les structures en charge du placement ; de l’autre, elles révisent les régimes d’assurance chômage et d’assistance pour inciter leurs bénéficiaires à la quête active d’un emploi (activation). Les trois premières lois modifient ainsi le droit du travail et reconfigurent le régime d’assurance chômage ainsi que les mesures de la « politique active pour l’emploi » qui donne priorité à la qualification professionnelle ; leurs dispositions se conjuguent et se complètent. La quatrième loi, pour sa part, crée un nouveau régime d’assistance pour toute personne – et ses proches – qui, bien que dotée de la capacité pleine et entière de travailler, se trouve dans l’impossibilité de subvenir seule à ses propres besoins ou à ceux des personnes à sa charge (le régime de l’aide sociale bénéficie depuis exclusivement aux personnes dans l’incapacité totale de travailler).

Lois Hartz I, II et III : améliorer l’adéquation entre offre et demande sur le marché du travail

Loi Hartz I

4La loi Erstes Gesetz für moderne Dienstleistungen am Arbeitsmarkt du 23 décembre 2002, entrée en vigueur le 1er janvier 2003 pour l’essentiel de ses dispositions, pose les premiers jalons visant à fluidifier la rotation chômage/emploi. Elle intervient à deux niveaux principalement : d’une part, elle assouplit la réglementation du travail et modernise l’organisation du placement ; de l’autre, elle vise à faciliter la reprise d’un emploi par les chômeurs en aménageant la « politique active » pour l’emploi, le troisième pilier de la protection chômage allemande (les deux autres sont l’assurance chômage et le placement des chômeurs), qui poursuit un but de prévention du chômage en cherchant à hausser la qualification – c’est-à-dire l’employabilité – des demandeurs d’emploi.

5Concrètement, cette loi réforme donc le statut et l’organisation de ce qui était alors l’Office fédéral pour l’emploi et fait obligation à ses antennes locales, les « bureaux pour l’emploi », de créer des agences d’intérim privées ou mixtes sous contrat (Personal Service Agenturen : « Agences de services de personnel ») et chargées du placement comme de la requalification des demandeurs d’emploi. Cette mesure s’inscrit dans la continuité de la libéralisation du marché du placement, ouvert à la concurrence depuis 1994. Mais elle s’est révélée inefficiente et est abrogée à la fin 2008, d’autant que la loi Hartz III entrée en vigueur en 2004 rend partiellement caduque cette mesure.

6La loi Hartz I assouplit par ailleurs la réglementation du travail intérimaire, considéré comme un outil de flexibilisation de l’emploi dans le contexte d’un droit de protection contre le licenciement alors trop rigide et qui s’était révélé un handicap à l’embauche. Cette déréglementation vise à permettre aux entreprises de recruter just in time les ressources humaines supplémentaires requises en période de pic d’activité, et aux demandeurs d’emploi, le plus souvent hautement qualifiés, de ménager la transition entre deux emplois fixes (Bourgeois, 2008). Parallèlement, la loi Hartz I assouplit également la protection contre le licenciement pour donner aux entreprises la respiration nécessaire pour s’adapter aux fluctuations de l’activité.

7En contrepartie, pour faciliter le retour en emploi et prévenir le chômage de longue durée, la loi Hartz I développe les mesures d’aide, mettant l’accent principalement sur la formation continue, ainsi que la requalification des chômeurs les plus âgés (politique « active » pour l’emploi). Ces mesures sont étendues aux demandeurs d’emploi qui n’ont pas travaillé assez longtemps pour pouvoir prétendre aux allocations chômage (le critère est de 12 mois d’affiliation au cours des deux années précédant l’inscription au chômage).

8De leur côté, les demandeurs d’emploi sont tenus d’accepter tout emploi qui leur est proposé et considéré comme « acceptable » ou « convenable » (zumutbar) : soit tout emploi conforme à la législation en matière de protection du travail, soumis à cotisations sociales et correspondant à leur capacité de travail (au moins 15 heures par semaine) ; cette notion, introduite par la loi Hartz I, sera précisée dans la loi Hartz III. Enfin, pour réduire le plus possible le délai de prise en charge des dossiers comme la durée de la transition chômage/emploi, les salariés doivent désormais s’inscrire comme demandeurs d’emploi dès qu’ils ont connaissance de la date à laquelle prend fin leur contrat de travail. Leur inscription est facilitée : ils peuvent y procéder par téléphone ou via Internet (et même smartphone depuis mars 2013) ; mais en cas de retard pris dans le dépôt du dossier, les allocations sont réduites. Dans le souci de l’efficience de ces nouvelles mesures de politique active pour l’emploi, les bureaux pour l’emploi sont tenus de procéder à intervalles réguliers à leur évaluation.

Loi Hartz II

9La loi Zweites Gesetz für moderne Dienstleistungen am Arbeitsmarkt du 23 décembre 2002, entrée en vigueur progressivement entre le 1er janvier et le 1er avril 2003, cherche, pour sa part, à rendre plus attractive la reprise d’une activité et à faciliter l’insertion sociale par l’emploi. Dans cet objectif, elle régularise également les « petits boulots » pour absorber une partie de la forte demande d’emplois peu qualifiés. Elle élargit parallèlement les mesures de qualification préalables à la formation pour les jeunes handicapés ou les jeunes présentant des difficultés d’insertion.

10À cet effet, elle développe d’une part le régime des subventions salariales, crée un statut nouveau d’auto-entrepreneur (Ich-AG) et prévoit des aides à la création de telles entreprises. D’autre part, elle crée des chèques emploi-service (avec un taux forfaitaire de charges patronales de 12 % du salaire brut) pour les emplois à domicile pour faciliter l’embauche et légaliser le travail au noir (et accroître l’assiette des cotisations sociales). Dans la même approche, elle assouplit les dispositions relatives aux « petits boulots », un régime qui avait été créé dans les années 1960 pour permettre de mobiliser ponctuellement la réserve de maind’œuvre latente, constituée par les épouses, les retraités et les étudiants. Lors de l’adoption de cette loi, la réforme poursuit l’objectif déclaré de faciliter ainsi la réinsertion des chômeurs de longue durée les moins qualifiés.

11Ces emplois dits minimes (geringfügige Beschäftigung) sont alors baptisés mini-jobs, et leur plafond salarial est relevé à 400 euros ; quant au seuil horaire, qui était de 15 heures par mois auparavant, il est supprimé. Le salarié est totalement exonéré de cotisations ; quant aux charges sociales de l’employeur, elles sont forfaitaires (30 % du salaire brut, à quoi s’ajoutent 2 % au titre de l’impôt sur le revenu). Qu’il s’agisse d’emplois à domicile ou non, ces emplois appelés aussi « jobs à 400 euros » (ce plafond a été porté à 450 euros le 1er janvier 2013) n’ouvrent droit à aucune couverture sociale (maladie, accident du travail, chômage). Jusqu’à la fin 2012, le salarié avait la possibilité de s’affilier volontairement à l’assurance vieillesse ; depuis le 1er janvier 2013, cette affiliation est obligatoire. La loi permet également la cumulation de plusieurs de ces emplois atypiques et crée un régime particulier pour les petits boulots rémunérés alors entre 401 euros et 800 euros – 450,01 euros et 850 euros depuis janvier 2013 – : ces « midi-jobs » sont soumis progressivement à cotisations sociales. Est également possible le cumul d’un emploi principal et d’un ou plusieurs mini-jobs ; dans ce cas, un seul est exonéré de cotisations.

Loi Hartz III

12La loi Drittes Gesetz für moderne Dienstleistungen am Arbeitsmarkt du 27 décembre 2003 et entrée en vigueur le 1er janvier 2004 se concentre sur le régime d’assurance chômage.

13Elle réorganise l’Office fédéral du travail de Nuremberg, rebaptisé Agence fédérale pour l’emploi (Bundesagentur für Arbeit). Ses missions sont désormais celles d’un « prestataire de services » de proximité, proche du client. L’Agence est habilitée à sous-traiter toutes les missions qui lui sont confiées, sauf son cœur de mission : à savoir le contrôle et l’indemnisation des chômeurs inscrits

Statuts et missions de la Bundesagentur für Arbeit (BA)
L’Agence fédérale pour l’emploi (Nuremberg) est une collectivité de droit public, c’est-à-dire une personne juridique indépendante des pouvoirs publics et auto-administrée (gestion tripartite). La BA (administration de l’échelon fédéral) se substitue à l’État fédéral pour mettre en œuvre l’ensemble de la politique pour l’emploi.
Les missions de la BA sont très étendues. Elles comprennent : le placement des demandeurs d’emploi et la gestion des places d’apprentissage dans le cadre du système de formation professionnelle initiale (système dual) – du conseil/orientation au soutien à la formation initiale et continue – ; le soutien à l’insertion professionnelle des handicapés ; la mise en œuvre de mesures visant la préservation ou la création des emplois (mesures de réinsertion, chômage partiel…) ; enfin, le versement de revenus de substitution (allocations chômage, indemnités en cas d’insolvabilité de l’employeur). L’Agence est dotée de pouvoirs de contrôle et de sanction en cas d’abus de prestations sociales.
La BA dispose en outre de plusieurs directions dotées de missions particulières, dont le centre de recherche et de statistiques sur l’emploi et les métiers (Institut für Arbeitsmarkt- und Berufsforschung : IAB, Nuremberg), ou la caisse des prestations familiales (l’équivalent de la Caf française).

14Parallèlement, cette loi réforme profondément le régime d’assurance chômage, désormais régi exclusivement par le chapitre III du Code social allemand (SGB III). Dans un premier temps, elle redéfinit la notion de « chômeur », l’harmonisant avec celle de l’OIT qu’utilise également Eurostat. Cette notion s’applique depuis à toute personne « sans contrat de travail (inactivité) », qui « s’efforce de mettre fin à son inactivité (effort personnel) » et qui « se place à la disposition des efforts de placement de l’Agence pour l’emploi (disponibilité) » (§ 119, § 1 de la loi Hartz III). Le critère d’effort personnel implique l’obligation contractuelle de « mettre à profit toutes les possibilités d’insertion professionnelle » (§ 119, § 4) ; celui de disponibilité, l’obligation de prendre part à toute mesure d’intégration professionnelle et d’accepter tout emploi de plus de 15 heures par semaine, soumis à cotisations sociales et considéré comme « acceptable [ ou convenable : zumutbar] dans les conditions usuelles du marché du travail le concernant » (§ 119, § 5), c’est-à-dire conforme à la législation du travail ou aux conventions collectives.

15Dans un deuxième temps, cette loi réduit la durée de versement des allocations chômage (assurance chômage), appelées Arbeitslosengeld (ALG). Celle-ci est fixée à 12 mois pour les demandeurs d’emploi de moins de 50 ans, de quelques mois de plus pour les plus âgés. Pour eux, la durée de versement a été allongée encore en 2008 et va aujourd’hui jusqu’à 24 mois pour les chômeurs de 58 ans ou plus jusqu’à l’âge légal de départ à la retraite. Ces prestations sont étendues aux actifs en formation continue. Quant au montant de l’allocation chômage, il s’établit à 60 % ou 67 % du salaire net antérieur selon que le demandeur d’emploi a des enfants ou non (s’il n’y a pas de montant maximal, la référence est le plafond du salaire annuel soumis à cotisations sociales).

16Enfin, la loi contient une disposition visant à faciliter la réintégration : elle simplifie le régime des subventions salariales pour l’embauche de personnes difficiles à placer : la « prime d’insertion » (Eingliederungszuschuss) versée à l’employeur est plafonnée à 50 % du salaire et son versement est limité à 12 mois en règle générale.

Loi Hartz IV : prévention du risque de pauvreté et d’exclusion sociale grâce à l’emploi

17La loi Viertes Gesetz für moderne Dienstleistungen am Arbeitsmarkt adoptée le 29 décembre 2003 et entrée en vigueur le 1er mai 2005 réorganise entièrement le dispositif d’assistance, financé par l’impôt (et non par les cotisations, à l’inverse de l’assurance chômage). Jusque-là, deux types de régimes existaient, et leurs prestations étaient cumulables : d’une part l’aide aux chômeurs en fin de droits (Arbeitslosenhilfe), d’autre part l’aide sociale (Sozialhilfe). La coexistence de ces deux régimes, ajoutée à la possibilité d’en cumuler les prestations, avait mené au fil du temps à la constitution d’un salaire minimum implicite de référence que le Conseil des Sages, haute autorité chargée d’évaluer les politiques publiques et de formuler des recommandations aux gouvernements, avait identifié comme l’une des principales sources de la ténacité du chômage structurel en Allemagne au côté d’une réglementation trop rigide du marché du travail (voir notamment son rapport 2002/03).

18La loi Hartz IV préserve l’aide sociale qui est l’ultime filet social visant la prévention de l’exclusion sociale et de la pauvreté, garanti par la Constitution. Ce régime d’assistance-prévoyance, créé en 1961, financé par le Bund, les Länder et les communes, et géré par les acteurs en charge de la politique sociale (il n’entre pas dans les prérogatives de la BA), assure en effet le « minimum socioculturel vital » (soziokulturelles Existenzminimum) dû par la collectivité à toute personne en difficulté et destiné à lui permettre de mener une « vie conforme à la dignité humaine » (§ 1, SGB XIII). Si le versement de cette aide, forfaitaire, est soumis au critère de « nécessité » (Bedürftigkeit), il est automatique, les services sociaux s’autosaisissant du dossier des personnes concernées. L’aide sociale est donc préservée par la réforme, mais sa réglementation est séparée de celle des régimes s’appliquant aux demandeurs d’emploi : elle est depuis régie par un chapitre dédié, nouvellement créé, du Code social : le chapitre XIII (SGB XIII). En effet, la loi Hartz IV réduit son périmètre d’application : cette aide est aujourd’hui réservée exclusivement aux personnes qui ne sont pas inscrites comme demandeur d’emploi, qui ont une capacité de travail réduite (moins de trois heures par jour) ou qui ne font pas partie d’une « communauté de besoins » (Bedarfsgemeinschaft). De ce fait, l’aide sociale n’est plus non plus cumulable avec les transferts prévus au titre de l’assistance aux demandeurs d’emploi. Elle en est entièrement déconnectée, y compris au plan institutionnel : elle relève exclusivement des acteurs en charge de la politique sociale stricto sensu, qu’ils soient publics ou privés, c’est-à-dire des communes, des œuvres sociales des Églises, etc.

Les critères pour mesurer le « degré de nécessité » d’un bénéficiaire de l’ALG II (Hartz IV)
Avant de pouvoir bénéficier de l’aide de la collectivité, les intéressés doivent puiser dans leurs propres ressources et dans celles des personnes vivant dans la même « communauté de besoins ».
Sont pris en compte dans le calcul du degré de nécessité :
• en matière de revenu : tous les revenus ou prestations en espèces que perçoivent les membres de la « communauté de besoins » et les biens de toute nature convertibles en argent, imposables ou non.
Une partie des revenus donne toutefois lieu à abattement. Ainsi, notamment : les 100 premiers euros bruts perçus, 20 % jusqu’à un revenu brut inférieur à 1 000 euros, 10 % jusqu’à 1 200 euros. Les contributions à l’épargne-retraite subventionnée (Riester-Rente) donnent lieu également à franchise, de même que les assurances privées obligatoires, les impôts et les cotisations sociales ;
• en matière de patrimoine : tous les biens dont la valeur est estimable en argent et exploitable directement ou par la vente, la location, etc., que ces biens se trouvent en Allemagne ou à l’étranger.
Cependant, certains éléments du patrimoine sont intangibles : une partie de l’épargne (par exemple 10 050 euros pour une personne née après 1964 ou 33 800 euros si l’année de naissance est antérieure à 1948) ; tout bien dont l’exploitation conduirait à une perte de plus de 10 % de sa valeur ; le logement principal détenu en propriété dès lors que sa surface est « appropriée ou raisonnable » par rapport au nombre de personnes vivant dans ce logement (un logement inférieur à 130 m2 ne donne pas lieu à examen en règle générale) ; le véhicule de chaque personne apte à travailler ; tous les biens mobiliers nécessaires et habituels pour l’entretien du foyer ; et des éléments d’actifs d’une valeur raisonnable (épargne-retraite ; financement d’un logement de taille raisonnable permettant d’accueillir des personnes handicapées ou en situation de dépendance).

19La réforme de fond qu’apporte la loi Hartz IV au régime d’assistance aux demandeurs d’emploi consiste d’abord dans sa réorientation vers une logique de workfare : dorénavant, ce qui importe, c’est de « mettre fin le plus rapidement possible à la situation de pauvreté des personnes concernées grâce au placement dans un emploi leur permettant d’assurer leur subsistance » (Promberger, 2010). C’est cette approche aussi qui le distingue de l’aide sociale, réservée aux personnes se trouvant dans l’incapacité d’occuper un emploi. Toutes celles qui, à l’inverse, disposent d’une capacité de travail pleine et entière (minimum de trois heures par jour) sont considérées par définition comme des demandeurs d’emploi, et l’approche qui prévaut alors est celle de l’activation. L’objectif du soutien de la collectivité auquel elles peuvent prétendre se distingue aussi de celui des prestations de l’assurance chômage en ce sens qu’il vise à soutenir chez les allocataires la « capacité à occuper un emploi » (Erwerbsfähigkeit). Pour le dire autrement : selon cette approche, la meilleure politique possible de prévention du risque de pauvreté comme d’exclusion sociale est de maintenir et/ou de rétablir l’employabilité de la personne concernée ; seule l’activité permet de générer un revenu issu du travail et de garantir l’inclusion sociale.

20L’approche de l’ancienne Arbeitslosenhilfe était différente. D’une part, elle prolongeait, sous forme de régime d’assistance, la logique qui sous-tend encore partiellement celui de l’assurance chômage, à savoir préserver le standard de vie grâce au revenu de substitution. Le montant de l’Arbeitslosenhilfe, sorte d’aide au chômeur en fin de droits, était ainsi proportionnel au salaire antérieur du bénéficiaire. Cet ancien régime d’assistance est donc supprimé et remplacé par un nouveau, régi par le chapitre II du Code social qui lui est désormais entièrement dédié (SGB II) : le « minimum de subsistance pour demandeurs d’emploi » (Grundsicherung für Arbeitssuchende). Les prestations afférentes comprennent deux faces indissociables : un soutien pécuniaire, l’Arbeitslosengeld II (ALG II, surnommé Hartz IV), et un programme de (re) qualification/(ré) insertion. C’est là la traduction concrète de la logique de solidarité collective conjuguée à celle de responsabilité individuelle (activation).

21Dans la même logique, et contrairement à l’Arbeitslosenhilfe abrogée, le versement de ce soutien pécuniaire est soumis à conditions : il est fonction du « degré de nécessité » (Bedürftigkeit) du demandeur. Celui-ci est établi après prise en compte de toutes les sources de revenu et du patrimoine du demandeur comme de ses proches.

22Ce soutien pécuniaire se compose d’une part d’un « forfait de base » (Grundsicherung ou Regelleistung) sans aucun lien avec le salaire antérieur. Tout comme le montant de l’aide sociale, ce forfait est calculé lui aussi sur la base des enquêtes quinquennales sur les revenus et la consommation (EVS) menées par Destatis, et établi par rapport aux ménages à une personne aux revenus les plus bas. Régulièrement révisé en fonction de l’inflation et de l’évolution des salaires nets, il s’établit depuis le 1er janvier 2013 à 382 euros par mois pour un célibataire. À ce « minimum de subsistance » (Grundsicherung) versé au chômeur bénéficiaire s’ajoutent, le cas échéant, des allocations logement, chauffage, ainsi que diverses aides exceptionnelles.

Minima forfaitaires garantis des membres d’une « communauté de besoins » (2013)
Forfait de base pour un adulte célibataire :
382 euros (pour un couple : 345 euros par conjoint ou concubin)
Indemnité sociale par enfant : 224 euros (0-6 ans) ; 255 euros (6-13 ans) ; 289 euros (14-17 ans)
Indemnité sociale par adulte à charge : 306 euros

23D’autre part, le périmètre d’application de cette solidarité est plus large que dans le régime abrogé : l’ALG II n’est pas destiné à couvrir la subsistance du seul demandeur d’emploi, mais celle d’une « communauté de besoins » (Bedarfsgemeinschaft), c’est-à-dire aussi des personnes à sa charge, vivant sous son toit et qui sont dans l’incapacité de travailler. La similitude avec la catégorie « unité de consommation », utilisée par les statisticiens pour calculer le pouvoir d’achat et le revenu des ménages, est indéniable. Au « forfait de base » destiné au chômeur inscrit s’ajoute donc le versement d’une « indemnité sociale » (Sozialgeld) destinée à ses enfants et aux autres membres de la communauté de besoins (conjoint, ascendants, collatéraux). Son montant est fonction des besoins spécifiques estimés des différents groupes d’âge (Bourgeois, 2010).

24En contrepartie du versement de cette sorte de ‘revenu minimum d’insertion’, les bénéficiaires à capacité de travail pleine et entière sont tenus à faire tout ce qui est en leur pouvoir pour retrouver par eux-mêmes leurs propres moyens de subsistance (SGB II, § 2). C’est la contrepartie (activation) du soutien fourni par la collectivité et que résume la célèbre formule du « soutenir et exiger à la fois » (Fördern und Fordern) lancée par le Chancelier Schröder pour présenter la loi Hartz IV à l’opinion. Le § 1 du SGB II décrit l’objectif de ce régime d’assistance comme suit : « renforcer la responsabilité individuelle des personnes nécessiteuses à capacité de travail entière, comme de ceux qui vivent avec elles dans une communauté de besoin, et contribuer à ce qu’elles soient capables d’assurer leur subsistance indépendamment du minimum garanti, c’est-à-dire par leurs propres forces et moyens ». Ce soutien est donc considéré comme une mesure d’aide à l’auto-assistance, par nature transitoire. Et si la durée de versement de l’ALG II est illimitée, cela est dû au fait que le temps nécessaire pour recouvrer la capacité à assurer sa subsistance par ses propres moyens ne peut être fixée uniformément par la loi puisque, par nature, il diffère selon les individus et/ou l’état du marché de l’emploi. Le même principe d’aide à l’auto-assistance explique que l’ALG II ne soit pas réservé aux seuls demandeurs d’emploi, mais qu’il bénéficie aussi aux personnes dont les ressources ne suffisent pas pour subvenir par leurs propres moyens à leur subsistance comme à celle des membres de leur « communauté de besoins ». Cette condition est remplie si le total des revenus et autres ressources est inférieur au total de l’aide forfaitaire de base et des aides complémentaires auxquelles peut prétendre l’intéressé.

25Les deux critères clés pour bénéficier du soutien pécuniaire de la collectivité sont donc le « degré de nécessité » du « ménage » et la capacité de travailler du chômeur inscrit. Ce dernier est dès lors tenu d’accepter tout emploi ou toute mesure de requalification proposé (e). Les sanctions prévues en cas de refus vont de l’interruption du versement de l’ALG II pour un premier manquement aux obligations (trois semaines) jusqu’à l’extinction définitive des droits en cas de récidives à répétition. Mais dans le même temps, pour faciliter sa réinsertion, l’allocataire bénéficie également d’un suivi particulier.

26Tout emploi est considéré comme « acceptable » (zumutbar), dès lors qu’il n’est pas contraire aux bonnes mœurs (sittenwidrig), et il doit être accepté dès lors que le demandeur d’emploi est physiquement et psychiquement en mesure de l’occuper (cela vaut également pour toute autre mesure de réinsertion). Cette acceptabilité vaut même si l’emploi en question implique un déménagement (des aides sont alors prévues), un changement de métier, si l’emploi ne correspond pas exactement à la qualification initiale du demandeur (des mesures de requalification sont prévues) ou si la rémunération est inférieure au salaire conventionnel en vigueur dans la branche ou la région (SGB II, § 10). L’emploi proposé ne peut être refusé que pour des raisons personnelles strictement définies.

Emploi « convenable » ou « acceptable » (zumutbar)
Tout emploi est considéré comme convenable et acceptable, sauf indication contraire. Cela vaut pour un bénéficiaire de l’assurance chômage (ALG) comme un bénéficiaire de l’ALG II. Néanmoins, les critères de la Zumutbarkeit diffèrent quelque peu.
■ Assurance chômage – Arbeitslosengeld, ALG – (SGB III, § 140)
Tout emploi correspondant à la capacité de travail du demandeur d’emploi est par définition « zumutbar », même s’il s'agit d'un CDD, s’il implique temporairement une séparation du ménage, ou s’il n’entre pas dans la catégorie des emplois pour lesquels l’intéressé a été formé.
N’est pas considéré comme convenable, et peut donc légitimement être refusé :
• pour des raisons d’ordre général :
- un emploi contraire aux dispositions légales, réglementaires, conventionnelles ou aux dispositions fixées par les accords d’entreprise et concernant les conditions de travail ;
- un emploi contraire à la législation en matière de protection du travail ;
• pour des raisons d’ordre personnel :
- un emploi rémunéré à un niveau nettement inférieur au salaire sur lequel est basée l’allocation chômage, soit de plus de 20 % les trois premiers mois d’inscription au chômage, de plus de 30 % dans les 3 mois suivants. À partir du 7ème mois, un emploi est considéré comme non convenable si le salaire net obtenu (compte tenu des frais liés au travail) est inférieur à l’ALG ;
- un emploi pour lequel le temps de trajet aller/retour est excessivement long par rapport au temps de travail, soit en général plus de 2 heures ½ pour un temps de travail supérieur à six heures, de plus de 2 heures en deçà. Si, dans une région donnée, des temps de trajet plus longs sont d’usage pour des salariés en situation comparable, ce sont ces derniers qui sont retenus.
■ Régime d’assistance – Arbeitslosengeld II, ALG II (Hartz IV) – (SGB II, § 10)
Tout emploi et toute mesure d’insertion sont a priori considérés comme « zumutbar ».
L’emploi ou la mesure d’insertion ne peut être légitimement refusé (e) que pour les raisons d’ordre personnel suivantes :
- l’intéressé ne présente pas les capacités physiques et psychiques pour occuper cet emploi ;
- l’emploi proposé présente une pénibilité telle qu’elle rendrait difficile à l’intéressé de poursuivre le travail principal qu’il occupe actuellement ;
- la prise de l’emploi compromettrait l’éducation d’un enfant de plus de trois ans (la loi considère que, plus jeune, l’enfant peut être pris en charge par une structure d’accueil) ou les soins à dispenser à un proche âgé si ces soins ne peuvent pas être confiés à un tiers ou une institution ;
- une autre raison importante s’oppose à la prise de l’emploi.
L’emploi (ou la mesure d’insertion) ne peut pas être refusé (e) au simple motif :
- qu’il ne correspond pas à la qualification professionnelle de l’intéressé ou à son travail antérieur ;
- qu’il demande une qualification professionnelle inférieure au niveau de l’intéressé ;
- que le lieu de travail est plus éloigné du domicile que le précédent ;
- que les conditions de travail sont moins favorables que celles de l’emploi précédent ;
- ou que la prise de l’emploi proposé (ou de la mesure) implique de mettre fin à l’emploi actuellement occupé, sauf si ce dernier permet de mettre fin à la situation de nécessité où se trouve l’intéressé.

27En contrepartie des obligations de quête active d’un emploi ou de toute autre mesure permettant la réinsertion en emploi, et qui découlent de leur « responsabilité individuelle » (SGB II, § 1), les chômeurs percevant l’ALG II bénéficient d’un accompagnement particulier, concrétisé par la signature d’un « engagement d’intégration » (Eingliederungsvereinbarung) individualisé liant le demandeur d’emploi et son conseiller personnel dans le Jobcenter où il est inscrit. Pour ce régime, la loi Hartz IV a créé en effet des sortes de guichets uniques – les Jobcenters (leurs conditions de création avaient été définies au préalable par la loi Hartz II). Cette particularité s’explique par la nature même de régime d’assistance qu’est le « minimum de subsistance pour demandeur d’emploi » (ou Hartz IV). Comme il soutient des demandeurs d’emploi, il est géré par l’A-gence fédérale pour l’emploi ; mais comme de par son mode de financement (impôt), il relève de la solidarité, il est financé par le Bund et les communes. Pour des raisons de partage des compétences et responsabilités au sein du fédéralisme, les communes étant en charge de l’autre régime d’assistance qu’est l’aide sociale, elles ont, lors du vote de la loi Hartz IV, tenu à ce que cette compétence soit partiellement respectée. C’est donc pour concilier les deux types de compétences (insertion en emploi et solidarité) qu’avaient été créés ces Jobcenters, la logique du guichet unique étant censée garantir une plus grande efficience des services.

28Ces Jobcenters proposent un certain nombre de « prestations en vue de l’insertion au travail » (Leistungen zur Eingliederung in Arbeit ; SGB II, chap. 3, section 1). La gamme comprend le conseil et le placement, l’inscription dans des mesures de formation continue ou de requalification, mais aussi un suivi psychologique, ainsi que, le cas échéant, le versement d’une « allocation d’insertion » (Einstiegsgeld) ou encore le placement dans une « opportunité de travail » (Arbeitsangelegenheit), c’est-à-dire d’un emploi d’insertion. Le critère distinguant ces deux dernières mesures est le degré d’employabilité constaté chez le bénéficiaire. Ainsi, l’» allocation d’insertion » est réservée à ceux parmi les chômeurs bénéficiaires de l’ALG II qui ont ou bien retrouvé une activité salariée d’au moins 15 heures par semaine et soumise à cotisations chômage, ou bien qui veulent créer une activité indépendante et l’exercer en tant qu’activité principale. À l’inverse, les « opportunités de travail » sont destinées aux chômeurs bénéficiaires de l’ALG II à qui aucune autre mesure de qualification ou d’insertion sur le marché du travail ne peut être proposée et pour qui la priorité est de leur permettre de garder un lien structurant avec le monde du travail afin qu’ils puissent maintenir ou élargir leurs compétences.

29Ces « opportunités de travail », également appelées « jobs d’appoint », sont mieux connus sous le nom de « jobs à 1 euro » (Ein-Euro-Job). Comme il ne s’agit pas d’emplois (activité professionnelle), ils n’ouvrent pas droit à rémunération au sens classique ; ils ne donnent donc pas lieu non plus à affiliation aux régimes de protection sociale (les cotisations sont assises sur le salaire). Ce sont à l’inverse des mesures d’insertion typiques, ouvrant droit à une indemnité (et non pas un salaire) qui vise à dédommager le bénéficiaire des « dépenses supplémentaires » qu’il engage pour exercer cette activité (Mehraufwandsentschädigung). Le montant de cette indemnité, déterminé au niveau local et en fonction des besoins et capacités de l’intéressé, est le plus généralement de 1 euro l’heure (parfois 2 euros). Cette indemnité est cumulable avec le forfait de base de l’ALG II pour rendre plus attractif l’effort d’insertion par le travail – c’est là le second objectif du dispositif. Ces « opportunités de travail » sont par ailleurs strictement réglementées : il ne peut s’agir que d’activités d’intérêt général, il est interdit d’embaucher les candidats sur un poste habituellement régi par un autre type de contrat de travail, et ces « jobs » ne doivent pas fausser la concurrence. Le ‘temps de travail’ est inférieur à 30 heures par semaine, et la durée des contrats est limitée à 24 mois sur une période de cinq ans. Pour la plupart, ces « jobs » d’insertion sont proposés par le secteur public (écoles, jardins d’enfants), les organisations caritatives ou les associations à but non lucratif.

Les réformes Hartz visent à pérenniser l’État social

30Contrairement à ce qu’on peut entendre ou lire souvent, les réformes Hartz ne se posent pas en rupture avec les fondements du modèle social allemand. Cette « rupture » et même les « changements de paradigme » décelés tiennent plus de la rhétorique politique et des usages médiatiques que de la réalité des textes de lois comme des approches doctrinales sous-jacentes. Il est vrai que le concept d’» activation » au fond des réformes est nouveau. Il a été mis à la mode à la fin du millénaire par un certain nombre d’exemples étrangers, notamment scandinaves, considérés sous un angle comparatif – à une époque où se posaient à tous les États membres les mêmes défis face à l’avenir du financement de leur modèle social, largement inspiré de ce modèle bismarckien qui était né en Allemagne à la fin du XIXe siècle (Lasserre, 2011).

31En 2003, au moment où commencent à entrer en vigueur les réformes Hartz, l’État-providence accapare près d’un tiers du PIB en Allemagne ; cette part avait connu une forte hausse en trente ans. Les prélèvements sociaux et fiscaux pèsent lourdement sur le facteur travail, inhibent la compétitivité, et seul le recours accru à la dette permet encore de maintenir un modèle de redistribution qui bénéficie de plus en plus aux seuls insiders et se traduit par l’exclusion d’une part croissante de la population. Dès cette époque, la montée du chômage est inéluctable en Allemagne (comme dans l’Union européenne – UE), d’autant que, parallèlement, la tertiarisation de l’activité et la globalisation remettent en question un modèle économique et social qui s’était construit au début de l’ère industrielle. Ce constat avait incité les États membres à adopter une stratégie commune lors du Sommet de Lisbonne en 2000. Cette « Stratégie de Lisbonne » visait à la fois, grâce à un cap de consolidation des finances publiques et un programme de réformes structurelles, à rétablir la compétitivité des économies, source de création d’emplois, et ce faisant, à générer une plus grande cohésion sociale. Dans cet effort, mené en Allemagne sous le label « Agenda 2010 », une part fondamentale revenait à des réformes de fond des systèmes de protection sociale afin de rendre leur financement plus soutenable et leur protection plus juste (Rürup, 2012).

Le principe d’» État social » est ancré dans la Constitution, mais sa forme concrète est évolutive
L’art. 20 de la Loi fondamentale, qui pose les fondements de l’ordre étatique, dispose : « La République fédérale d’Allemagne est un État fédéral démocratique et social » (§ 1). Le principe d’État social figure au même rang que celui d’État de droit. L’art. 28 (1) précise ce lien, soulignant les « principes d’un État de droit républicain, démocratique et social ». Mais la Constitution se contente de poser le principe. C’est « au législateur qu’il revient de définir ce qu’est l’organisation juste de l’ordre social » et de « créer un droit social qui obéit à ce principe et qui soit empreint d’humanité », explique par exemple Udo Steiner, un des juges de Karlsruhe, spécialiste de droit social, peu après la présentation de l’Agenda 2010 (F. A. Z., 2 juin 2003).
Le législateur a donc une grande latitude d’action pour « adapter l’État social à un contexte qui a évolué et il peut, le cas échéant, en réduire les acquis, mais il doit respecter les droits fondamentaux et les principes d’État de droit », souligne trois ans plus tard, dans le contexte des vives controverses sur la poursuite des réformes de la protection sociale, Hans-Jürgen Papier, alors président du Tribunal constitutionnel fédéral. Et il rappelle : « Le principe d’État social a effectivement aussi une dimension libérale. Notre Constitution repose foncièrement sur le principe de la responsabilité individuelle. Et il est parfaitement possible, pour assurer la pérennité de l’État social, de réajuster l’équilibre entre d’une part la solidarité et, d’autre part, la responsabilité individuelle et la subsidiarité » (F. A. Z., 16 juin 2006).

32Certes, le concept d’activation (et ceux qui sont liés) est antérieur à la Stratégie de Lisbonne et importé des réformes dans les pays scandinaves, mais c’est dans ce contexte au tournant du millénaire qu’il se diffuse largement au sein de l’UE, et donc aussi en Allemagne. Or, comme toujours lorsqu’un concept franchit les frontières, il se transforme en « faux ami ». L’apparence de la nouveauté masque de fait un retour aux racines du modèle social allemand, construit dès l’origine sur une part de responsabilité individuelle. C’est ce renouement avec la doctrine originelle de l’État-providence allemand (et en partie nord-européen) qui est perçu comme une rupture, alors qu’il s’agit d’une inflexion de l’organisation d’un État social cherchant à en corriger les dérives qui s’étaient accumulées progressivement depuis les années 1960. Si l’Allemagne, au début des années 2000, est considérée par les observateurs étrangers comme « l’Homme malade de l’Europe », c’est que, la « prospérité pour tous » (L. Erhard) s’étant généralisée et ses fruits largement partagés après 1968, il s’était installé depuis un profond déséquilibre entre le marché et la solidarité, ôtant tout son sens au concept de « l’économie sociale de marché » qui fonde le modèle allemand (et européen). Au tournant du millénaire, le social l’emporte sur l’économique, la logique du droit à assistance sur celle de la responsabilité individuelle, et on avait oublié que pour redistribuer solidairement les richesses, il faut d’abord les créer.

33Les réformes Hartz s’inscrivent dès lors dans la continuité d’une approche de la protection sociale établie depuis l’origine sur l’articulation entre assistance et appel à la responsabilité individuelle. Loin de constituer un changement de paradigme, le concept en apparence nouveau qu’est l’activation repose au contraire sur l’un des principes fondateurs de l’État social (Sozialstaat) allemand : celui de l’aide à l’auto-assistance (Hilfe zur Selbsthilfe). Ce principe est plus que l’expression du principe de subsidiarité (avec ses deux facettes que sont la liberté et la responsabilité) : il exprime aussi le lien indissociable entre les deux faces de l’économie sociale de marché que sont l’approche libérale (seul un marché libre, c’est-à-dire fluide, génère la prospérité) et l’approche sociale (la solidarité collective pour les laissés-pour-compte du marché). La collectivité a un devoir de solidarité envers l’individu en difficulté, et ce dernier a un droit à cette solidarité s’il ne parvient pas à surmonter seul ses difficultés – et seulement si. C’est ce « seulement si » qui avait été vidé de son sens au fil d’un glissement progressif vers l’égalitarisme et une logique de revendication, et que les réformes ont réactivé, le parant des couleurs plus modernes du terme « activation » dans la rhétorique politique.

34Loin de « démanteler » l’État social, les réformes Hartz cherchent donc au contraire à mieux le pérenniser – en procédant au réajustement de l’équilibre entre responsabilité individuelle et solidarité, ainsi que les y autorise la Constitution. La logique qui sous-tend ce rééquilibrage du modèle bismarckien de la protection sociale (à cette époque sont également réformés les systèmes d’assurance maladie ou retraite) obéit à un impératif catégorique : celui de consolider les finances publiques. C’est la condition préalable pour permettre de débrider les forces de croissance et la compétitivité, seules à mêmes de générer de l’emploi et in fine de réduire le chômage. Il faut pour cela agir à plusieurs niveaux en même temps : réduire les prélèvements (ils renchérissent le coût du travail et inhibent l’embauche), réduire les dépenses sociales (elles accaparent une part disproportionnée des richesses, limitant la latitude des pouvoirs publics à investir dans des secteurs clés pour la compétitivité comme la qualification ou les infrastructures), et élargir l’assiette des prélèvements sociaux et fiscaux (pour se rapprocher le plus possible du plein emploi, il faut donc lever les rigidités qui brident le marché du travail). Quant à l’inclusion du plus grand nombre possible d’actifs, elle préserve également la cohésion sociale, elle-même un facteur clé de compétitivité surtout dans une période où la globalisation croissante exige une forte adaptabilité. Or c’est l’emploi qui confère une identité sociale aux individus. Pour garantir la cohésion sociale, il faut donc que chacun puisse trouver un emploi à sa mesure et lui permettant justement cette inclusion et intégration. Voilà la philosophie présidant aux réformes Hartz comme à toutes les autres adoptées au tournant du millénaire par les pouvoirs publics, mais aussi par les partenaires sociaux (ils ont largement contribué à lever les rigidités sur le marché de l’emploi ; voir par exemple W. Schroeder, 2005). On le voit, cette approche est faite idéalement pour s’attirer l’appellation d’« économicisation » ou de « financiarisation » de la protection sociale de la part de ses opposants.

35Loin de constituer une rupture historique, les réformes Hartz s’inscrivent aussi dans la continuité historique d’un modèle en perpétuelle réforme (Lasserre, 2011). La plus ‘radicale’ et la plus récente d’entre elles avait été menée sous le Chancelier Kohl, en 1997, avec l’amendement de la loi sur la promotion du travail (Arbeitsförderungsgesetz) de 1969 et son insertion dans le SGB III. Cette réforme marque un tournant dans l’approche allemande de la politique pour l’emploi dont l’objectif avait été jusque-là la « stabilisation d’un haut niveau d’activité » et qui se traduisait notamment par une multiplication des mesures de ‘traitement social’ du chômage. Or face au constat de l’accumulation d’un chômage de masse incompressible et de son double impact à la fois sur la soutenabilité des finances publiques et la compétitivité, ainsi que sur la justice comme la cohésion sociales, cette réforme mettait l’accent sur la prévention du chômage. Elle cherchait à agir à deux niveaux : une efficience accrue du placement des chômeurs et un appel à une plus grande part de responsabilité individuelle des demandeurs d’emploi, tenus à mener une quête active d’emploi et/ou de participer aux mesures de requalification jugées nécessaires. Cette inflexion préfigure celle qui se prolongera ensuite, avec les lois Hartz, sous le terme d’» activation ».

La polémique autour des réformes Hartz

36Alors pourquoi, alors même que les lois Hartz s’inscrivent dans la continuité en termes de principes constitutionnels comme en termes de doctrine (les différences d’approche entre les grands partis – CDU et SPD – sont infimes) et même de respect des engagements européens, ont-elles suscité et suscitent-elles toujours autant de controverses ? Les raisons sont par nature multiples, elles oscillent entre le contextuel et l’idéologique, et se nourrissent également des failles ou contradictions que présentent ces lois d’une grande complexité.

37Si les deux premières lois Hartz ont été votées sans réelles difficultés, l’a-doption des suivantes a été nettement plus problématique. Dès avant l’ouverture des débats parlementaires, ces projets de lois sont très vivement controversés. Tous deux ne seront finalement votés que dans les derniers jours de 2003, et la loi Hartz IV seulement après une très houleuse procédure de conciliation entre le Bundesrat et le Bundestag qui a quelque peu dilué le projet d’origine et les lignes directrices proposées par la Commission Hartz. Le texte qui en est sorti est dès lors le reflet d’innombrables compromis, d’un côté entre fédérations patronales et syndicats (sur ses diverses dispositions), d’autre part entre Bund et Länder (sur l’organisation et le financement des nouveaux régimes).

38Depuis lors, la loi Hartz IV et certaines dispositions de la loi Hartz III ne cessent de nourrir la polémique. Celle-ci suit trois axes principalement, dont deux procéduriers. En cause : l’organisation du régime de l’ALG II et des questions de principe. Ces dernières servent également à l’instrumentalisation idéologique.

Contentieux relatifs à l’organisation

39La problématique de l’organisation du régime de l’ALG II est source d’innombrables contentieux. Une première catégorie est celle des procès engagés par les particuliers (les frais de justice sont pris en charge par l’État ; Brenke, 2013). Dans leur grande majorité, ils portent sur la réalité de la « communauté de besoins » (il y a eu de nombreux abus et effets d’aubaine), sur le calcul des éléments à prendre en compte pour la définition du critère de « nécessité » ouvrant droit au versement des aides (surface de l’appartement, valeur de la voiture, éléments de patrimoine intangibles, etc.), ou sur des dispositions isolées. Une deuxième catégorie oppose les acteurs institutionnels en charge de l’ALG II (communes seules, communes et Agence fédérale pour l’emploi ?) et du financement des diverses aides versées au titre de l’ALG II (Fédération, communes ?). Les attributions respectives ont été clarifiées depuis.

Deux grandes retouches de l’organisation et du financement de l’ALG II
La loi Hartz IV prévoyait un regroupement progressif des services des Agenturen für Arbeit – chargés du versement des allocations d’assistance (compétence fédérale) – et des guichets municipaux chargés des aides relevant de la politique sociale (compétence des communes), dans un lieu unique : les « Jobcenters ». La création de ces guichets uniques n’ayant pu se développer comme prévu, la coordination administrative des services concernés avait été mise en œuvre au sein de nouvelles structures appelées « Arbeitsgemeinschaften » (« communautés de travail », ARGE). Un recours en constitutionnalité a été déposé par un certain nombre de communes notamment au motif que ces dispositions constituaient une violation du principe de l’autonomie communale garanti par la Loi fondamentale. Le Tribunal constitutionnel fédéral a tranché en leur faveur le 20 décembre 2007 (2 BvR 2433/04 et 2 BvR 2434/04), considérant que certaines dispositions du SGB II régissant ces ARGE sont contraires à la Constitution. Suite à cette décision, la Loi fondamentale a été modifiée, afin de permettre la coopération, sur une base volontaire cette fois-ci, entre les Agenturen für Arbeit et les communes, sans enfreindre l’autonomie de ces dernières dans la gestion des prestations dévolues aux bénéficiaires de l’ALG II. En outre, le nombre des « communes optionnelles » (Optionskommunen) a été étendu à 110. Dès 2005 en effet, à titre expérimental et dérogatoire, 69 communes avaient choisi de gérer seules la totalité du dispositif. Le modèle du guichet unique a donc été perpétué et étendu, bien que sous une forme légèrement différente. Un bénéficiaire de l’ALG II est toujours pris en charge par son Jobcenter – le nom initial a été maintenu.
Dans le cadre de la réforme notamment des aides versées aux enfants des bénéficiaires de l’ALG II (Sozialgeld), imposée par un arrêt de principe rendu le 9 février 2010 par le Tribunal constitutionnel fédéral, le SGB II (voir Bourgeois, 2010) a été révisé en conséquence (nouveaux § 28 et 29). Le coût de cette mesure pour les budgets publics est supporté par l’État fédéral, mais les communes sont indépendantes et autonomes dans la gestion administrative et financière de cette mesure.

Questions de principe

40La principale pierre d’achoppement est le renforcement des contreparties que doit apporter le bénéficiaire des allocations chômage et surtout celui de l’ALG II, très précisément : les critères de l’emploi ou mesure de qualification « acceptable » ou « convenable » (zumutbar) que doit occuper le bénéficiaire. Ils sont souvent considérés comme « iniques ». Sont particulièrement critiquées l’obligation de mobilité ou celle d’accepter un emploi dont la rémunération est inférieure à celle de l’emploi précédent (jusqu’à 30 % au maximum). Cette ligne de débat confronte deux conceptions de la justice sociale : l’équité des chances (priorité à la responsabilité individuelle) et l’égalité de traitement (notion du socialement souhaitable). Et elle aborde le cœur du rééquilibrage effectué par les lois Hartz dans la politique de protection contre le chômage. Depuis sa mise en œuvre dans la RFA d’après-guerre, celle-ci visait la préservation du standard de vie. Depuis le début du millénaire, dans un contexte global qui a subi de profondes mutations, elle poursuit un autre objectif : la prévention de la pauvreté (Promberger, 2010). C’est là le grief foncier fait à la loi Hartz IV. Il prend pour point de cristallisation le caractère forfaitaire de l’ALG II, de même que le critère de « nécessité » ouvrant droit à son versement. Dans l’ancien régime de l’Arbeitslosenhilfe, l’aide était proportionnelle au salaire antérieur.

41Deux arrêts fondamentaux ont été rendus dans le cadre de ces débats : l’un par le Tribunal fédéral des Affaires sociales (2006), l’autre par le Tribunal constitutionnel fédéral (2010). Ils clarifient les principes de droit, mais n’ont pas pacifié les polémiques.

42Le montant du forfait de base de l’ALG II et la prise en compte du patrimoine (critère de « nécessité ») sont-ils conformes à la Constitution ? Le 23 novembre 2006, le Tribunal fédéral des Affaires sociales (Bundessozialgericht), qui est l’instance de recours suprême dans tout contentieux opposant un bénéficiaire de transferts sociaux à l’administration, a rendu un arrêt fondamental (B 11b AS 1/06 R). Les juges considèrent que l’indemnité forfaitaire de base (345 euros à l’époque) est conforme aux droits fondamentaux. Elle remplit également son objectif, tel qu’il est fixé par la loi : assurer un « minimum garanti » aux demandeurs d’emploi ne pouvant pas ou plus prétendre aux allocations chômage. En effet, l’ALG II confère aux allocataires non seulement un « minimum vital » leur permettant d’assurer leur subsistance, mais également un « minimum socio-culturel » leur permettant de participer à la vie culturelle et sociale, et leur garantit de ce fait une vie « conforme à la dignité humaine ». Cette garantie (droit fondamental, art. 1 de la Loi fondamentale) a pour corollaire en droit constitutionnel le principe de la responsabilité individuelle.

43Le forfait de base de l’ALG II est-il conforme à la Constitution ? La Cour de Karlsruhe a répondu par l’affirmative dans son arrêt de fond du 9 février 2010 (BVerfG, 1BvL 1/09, 1 BvL 3/09, 1 BvL 4/09). Il n’avait pas à statuer sur le montant, mais sur la question de savoir si cette aide permet aux bénéficiaires de mener « une vie conforme à la dignité humaine », c’est-à-dire de subvenir à leurs besoins vitaux et de participer à la vie sociale. L’ALG II respecte ces critères. Le forfait est un soutien passager accordé à une personne en quête active d’emploi ; de ce fait, son montant doit être nettement inférieur à un bas salaire afin d’inciter au retour à l’emploi. En revanche, n’est pas conforme à la Constitution le mode de calcul du montant de cette aide choisi par le législateur, qui a estimé « à l’aveuglette » les besoins des bénéficiaires. La Cour a donc fait injonction au législateur de justifier ses choix. D’autre part, il doit tenir compte des besoins spécifiques des enfants mineurs (scolarité) dans le calcul du minimum vital qui leur est destiné (Sozialgeld) ; une attention particulière leur est due afin qu’ils soient en mesure, « plus tard, de subvenir à leurs besoins par leurs propres forces » (voir Bourgeois, 2010). À la suite de cet arrêt, le législateur a révisé et rendu plus transparent le mode de calcul de l’aide forfaitaire (en vigueur depuis le 1er janvier 2012) comme des aides ponctuelles pour besoins exceptionnels (en vigueur depuis 2010). Par ailleurs, il a adopté un régime de soutien spécifique pour les enfants d’âge scolaire, nommé « Formation/éducation et participation » (Bildung und Teilhabe). Ce système de bons d’achat pour fournitures scolaires ou d’aides à l’inscription dans un club sportif ou une association musicale est également connu sous le nom de « Paquet formation/éducation » (Bildungspaket ; en vigueur depuis 2011).

L’instrumentalisation idéologique

44La loi est accusée d’être « socialement injuste » et de « démanteler » l’État social. Les lignes argumentaires développées, qui exprimaient à l’origine l’opposition notamment de la gauche du SPD et d’une partie du mouvement syndical (ver. di surtout, qui avait saisi cette occasion pour développer sa fonction tribunicienne, voir Pautrat, 2005 ; Bourgeois, 2006), servent aujourd’hui essentiellement à justifier la revendication d’un salaire minimum légal généralisé. Pour des raisons électoralistes, cette revendication tend à être défendue désormais non seulement par le SPD, mais aussi par les autres partis établis. Elle l’est d’autant plus que « l’affaire Amazon » déclenchée à la suite d’un reportage diffusé sur la première chaîne publique le 13 février 2013 (abus en matière de travail intérimaire) a replacé la thématique du socialement (in) juste en tête de l’a-genda politique.

45Plusieurs éléments jouent un rôle clé dans les débats idéologiques. Au moment de l’adoption de la loi Hartz IV, qui coïncide avec des élections régionales dans l’est de l’Allemagne, la différence entre le montant de l’indemnité forfaitaire versée à l’ouest et à l’est (respectivement 345 euros et 331 euros alors) choque une partie de l’opinion et donne lieu à de nombreuses manifestations, orchestrées par ver. di entre autres. Cette différence était légitime en droit étant donné qu’à l’est, le niveau de vie est inférieur par rapport à l’ouest du fait notamment de la moindre productivité des économies orientales ; cela vaut également pour les salaires. Mais elle est considérée comme « inéquitable » par une partie de l’opinion, surtout est-allemande : les syndicats (est et ouest confondus) plaident, à l’époque, pour un rattrapage salarial effectif et accéléré dans les nouveaux Länder. À l’arrière-plan, les tensions sont avivées par les négociations européennes sur la politique de cohésion dans une Europe en voie d’élargissement : syndicats et milieux politiques est-allemands redoutent de voir baisser les fonds structurels alloués aux « nouveaux Länder », alors que se négocie au niveau communautaire leur répartition vers les nouveaux États membres. La solidarité avec les Allemands de l’Est est considérée comme un dû. Cette ligne argumentaire n’a plus cours (la différenciation des aides a été abrogée depuis).

46L’identité entre le montant forfaitaire de base de l’ALG II et celui de l’aide sociale favorise toujours une grande confusion entre ces deux régimes. Celle-ci est entretenue de plusieurs manières. En droit, ALG II et aide sociale, qui sont financés par l’impôt, relèvent pareillement de l’assistance par la collectivité, bien que les publics visés soient distincts (le critère est la capacité de travailler ou non). La confusion est entretenue de surcroît par une formulation malencontreuse choisie par les milieux politiques et même scientifiques pour caractériser les modifications apportées par la loi Hartz IV : ils invoquent alors la « fusion » entre les deux anciens régimes qu’étaient l’Arbeitslosenhilfe (destinée aux chômeurs en fins de droits ; abrogée) et la Sozialhilfe (réservée maintenant aux personnes dans l’incapacité totale de travailler). Ce ‘raccourci’ est certes médiatique et fort pratique, mais il a surtout pour effet néfaste d’une part d’entretenir le flou sur une réforme complexe et, d’autre part, de déclasser socialement l’image du bénéficiaire, considéré alors comme un « assisté ».

47Et ce flou, sciemment et/ou inconsciemment entretenu par les uns et les autres, nourrit et/ou permet de nourrir une autre confusion encore, qui alimente les débats sur la pauvreté. Dans ceux-ci, l’ALG II se résume alors à une allocation versée à des chômeurs en fin de droits. Or dans la réalité, un tiers seulement des bénéficiaires sont dans ce cas (Fuchs, 2012). Car selon la loi, il s’agit d’une aide versée non seulement à un demandeur d’emploi qui, pour de multiples raisons (il n’a par exemple encore jamais travaillé ou pas assez cotisé), n’a pas droit aux allocations chômage du régime d’assurance, mais aussi aux membres d’une famille au sens large (la « communauté de besoins »). Cette aide a pour finalité de permettre à ce groupe très hétérogène d’assurer sa subsistance et de garder un lien social tant qu’il ne lui est pas possible de le faire grâce à un emploi (salarié ou indépendant). Pour toutes ces raisons, il existe dans l’opinion un grand flou quant à l’identité de ceux qui bénéficient du soutien de la collectivité au titre de l’ALG II, et ce flou entretient les débats sur la pauvreté, notamment des enfants.

48Ce thème est d’autant plus médiatique et porteur que ne circulent dans l’espace public que quelques rares données chiffrées ne permettant pas d’avoir une lecture plus fine des réalités multiples que recouvre le soutien au titre de l’ALG II. Elles se limitent généralement au total des bénéficiaires (plus de 6 millions de personnes !) et des jeunes (près de 2,4 millions de moins de 25 ans !). On en oublie que l’ALG II est un régime qui bénéficie à « toute personne dépourvue de revenus [et] capable de travailler au moins trois heures par jour », soit près de 4,4 millions de personnes (Konle-Seidl, 2013).

49Le débat sur la progression de la pauvreté en Allemagne se fonde également sur un chiffre très médiatique : 382 euros par mois. Or il convient d’ajouter à ce forfait de base l’ensemble des aides perçues. Dans ce cas, l’écart avec des revenus issus du travail se révèle non significatif quand on considère des ménages (ou communautés de besoins) à profils de qualification comparables, c’est-àdire relativement faibles (Brenke, 2013) ; dans l’ensemble, ce sont les couples avec enfants qui s’en sortent le mieux, puisqu’ils cumulent les diverses aides et les allocations familiales (Kindergeld). Or la moitié (environ un million de personnes) des demandeurs d’emploi qui bénéficient de l’ALG II ne sont pas ou très peu qualifiés, ce qui explique une partie des difficultés qu’ils rencontrent dans la quête d’un emploi.

Tableau 1 : Qui sont les bénéficiaires de l’ALG II (Hartz IV) ?

Tableau 1 : Qui sont les bénéficiaires de l’ALG II (Hartz IV) ?

Source des données : Bundesagentur für Arbeit ; données collectées grâce à l’aimable contribution de Helmut Rudolph, Directeur du pôle de recherche Dynamique de la Grundsicherung à l’IAB. État : septembre 2012.

50Ce constat renvoie à une autre problématique : celle de la distribution des revenus selon le niveau des qualifications (voir Bittorf/Klein, 2012). Elle n’est pas abordée dans le débat sur la pauvreté, mais elle a déterminé l’Agence fédérale pour l’emploi à présenter en février 2013 un programme de formation professionnelle initiale dédié aux bénéficiaires de l’ALG II âgés de 25 à 43 ans. Ce nouveau programme, d’une durée de quatre ans, prolonge ainsi la politique de qualification de l’Agence qui s’adressait jusqu’ici en priorité aux 15-25 ans.

51L’argument central du débat sur la progression de la pauvreté reste toutefois l’amalgame qui est communément pratiqué entre l’ALG II, le dispositif particulier d’emplois d’insertion surnommés « jobs à 1 euro », l’existence de mini-jobs et la possibilité de cumuler ALG II et revenu salarié (Aufstocker). Le même amalgame, auquel viennent alors s’ajouter le travail à temps partiel, le travail intérimaire et le régime des travailleurs détachés, sert à nourrir les revendications d’un Smic légal généralisé (voir par exemple Bosch, 2009). Le lien entre ces éléments disparates tient dans des slogans qui ont tous en commun cette idée : une politique sociale ne consiste pas à permettre aux individus de trouver un emploi, mais à faire en sorte que ces emplois permettent de vivre dignement !

52Dans ce cadre aussi, on entretient la confusion. Contrairement à leur nom mal choisi, les jobs à 1 euro ne sont pas des emplois, mais des mesures d’insertion réservées à des demandeurs d’emploi difficiles à placer pour diverses raisons. Ils ont très mauvaise réputation : on les considère comme des mesures bureaucratiques destinées à brimer les chômeurs, et on les accuse de supprimer des emplois réguliers. Ces reproches sont en partie justifiés : longtemps, ces mesures n’ont pas été proposées avec le discernement requis, s’adressant par exemple à des jeunes non qualifiés qu’il aurait mieux valu placer en apprentissage. En conséquence de quoi, le nombre de ces emplois d’insertion vient d’être divisé par deux (il y en a désormais 150 000 par an), et les places offertes seront mieux définies en fonction des problématiques individuelles, à commencer par l’effort d’inclusion sociale (Spiegel-Online, 23 janvier 2013).

53Les mini-jobs, pour leur part, sont considérés comme l’archétype de l’emploi atypique, et ils sont accusés d’être la source d’une précarisation croissante de l’emploi en Allemagne (voir par exemple Voss/Weinkopf, 2012). L’Agence fédérale pour l’emploi en dénombre actuellement plus de 7,4 millions. Et de fait, leur nombre s’est accru de 73 % entre 1996 et 2008, essentiellement après 2003 (Spitznagel/Wanger, 2012). Mais depuis 2006, leur nombre tend à rester constant. Contrairement à ce qui est souvent affirmé, ces « petits boulots » à temps très partiel ne se substituent pas à des emplois réguliers – sauf dans les très petites entreprises (TPE) et principalement dans le commerce de détail, l’hôtellerie/gastronomie, le secteur de la santé et celui des services sociaux. Tailles d’entreprises et secteurs sont le plus souvent liés : ils sont intensifs en main-d’œuvre, généralement féminine, requièrent peu de qualifications et sont soumis à une forte variation de l’activité ou des horaires exigeant des embauches de main-d’œuvre d’appoint, quand il ne s’agit pas d’emplois domestiques (IAB-Kurzbericht, n° 24, 2012).

54Dans le cas des mini-jobs, il est primordial de distinguer entre ceux qui constituent l’unique emploi de celui qui les occupe et ceux qui sont cumulés (la possibilité est ouverte par la loi). Les débats sur les working poor se gardent bien de le faire (sauf pour affirmer qu’un seul petit boulot ne suffit pas à assurer la subsistance). La première catégorie, de loin la plus nombreuse (près de 5 millions), se recrute d’une part dans ce groupe qui a toujours constitué une réserve de main-d’œuvre larvée à la recherche d’un « boulot d’appoint » (étudiants, épouses et retraités). D’autre part s’y ajoutent nombre de bénéficiaires de l’ALG II qui, parce qu’ils sont faiblement qualifiés ou ont la charge d’un enfant, d’un proche, ou un problème de santé, ne peuvent pendant un certain temps occuper un autre type d’emploi. Le périmètre de la première catégorie est stable depuis longtemps. Tout à l’inverse de la deuxième, qui a doublé depuis 2004, ainsi que nous l’a expliqué dans un entretien Helmut Rudolph, Directeur du pôle de recherche Dynamique de la Grundsicherung à l’IAB. Cette évolution-là est essentiellement la manifestation des mutations du travail et des biographies professionnelles.

55La demande d’emplois à temps plein a en effet beaucoup reculé pour une multitude de raisons. Les entreprises cherchent à accroître leur rentabilité : ces emplois apportent une grande flexibilité, et ils permettent d’abaisser le coût du travail (les charges patronales sont réduites). Pour les salariés, les raisons sont fiscales : le régime de l’IR n’incite pas les épouses à accepter un emploi rémunéré au-delà de quelque 400 euros par mois (voir Eichhorst/Thode, 2010) ; le fait que ces mini-jobs sont exonérés de cotisations sociales et d’impôts les rend attractifs. Elles sont sociétales : le modèle du ménage à un seul revenu ou revenu principal est en perte de vitesse, en Allemagne aussi, et le revenu du ménage se compose de plus en plus souvent des salaires issus des diverses configurations d’emplois atypiques. Enfin, elles sont structurelles : une grande partie de la hausse de la demande est liée à l’extension du secteur des services, notamment dans le cadre de la libéralisation du secteur postal et des télécommunications (voir Bourgeois, 2008). Or ce dernier aspect est rarement évoqué, et pour cause : le syndicat ver.di peine à organiser ces nouvelles ‘branches’ et, faute de représentativité, a fait d’un Smic légal généralisé son cheval de bataille : « 8,50 euros sont la moindre des choses ». L’argument de la pauvreté et de la précarité pour revendiquer un tel Smic prend là tout son sel. On comprend mieux les hésitations du ministère fédéral des Affaires sociales pour publier son 4ème Rapport sur la pauvreté et la richesse en Allemagne (Lebenslagen in Deutschland, mars 2013).

56Reste la question du groupe qui constitue le cœur du débat sur les working poor : les Aufstocker, littéralement « ceux qui augmentent leurs revenus par cumul » ; ils sont environ 1,3 million actuellement, et la plupart d’entre eux travaillent à temps partiel et très partiel (Konle-Seidl, 2013). Ils cumulent aides au titre de l’ALG II et revenus salariés – ou l’inverse, selon la perspective adoptée. Pour les sociologues, en effet, ces personnes qui perçoivent un très bas salaire (elles exercent généralement un mini-job) sont tributaires de l’ALG II pour pouvoir avoir un niveau de vie décent. Pour la loi à l’inverse, les mêmes personnes sont des demandeurs d’emploi en voie de réinsertion, et le complément de revenus qu’ils tirent d’un travail salarié s’ajoute en partie à l’ALG II (jusqu’à un peu moins de 200 euros, le reste est défalqué) pour rendre plus attractive la reprise d’un emploi (c’est le modèle dont s’inspire en France le RSA activité). Il va sans dire que c’est la première perspective qui est diffusée pour revendiquer l’introduction d’un Smic légal généralisé. La ligne argumentaire est alors la suivante : actuellement, l’État est contraint de corriger les défaillances du marché (salaires trop bas pour en vivre) ; or un Smic légal rendrait non seulement caduque cette nécessité pour les Aufstocker de compléter leurs revenus, mais permettrait également aux budgets publics de réaliser des économies considérables, l’ALG II « complémentaire » s’assimilant dans cette lecture à une « subvention salariale » (Schroeder, 2007). Et de fait, le coût du régime Hartz IV frise actuellement les 50 milliards d’euros. Un argument de poids pour séduire tout gouvernement confronté à la lourde responsabilité de réduire le déficit…

57Parmi toutes les réformes de lÉtat social opérées après lUnité, les réformes Hartz restent de loin les plus controversées. Il est vrai qu’elles ne se contentaient pas de toiletter un dispositif existant ou d’empiler des mesures, mais qu’au contraire elles signifient un réel changement. Si ce changement n’affecte en rien la doctrine au fondement du modèle économique et social allemand, il modifie par contre profondément la vision de l’Homme en droit de bénéficier de l’assistance de la collectivité. En ce sens, les réformes, et surtout celle introduite par la loi Hartz IV, constituent bel et bien un changement de paradigme : à l’être humain bénéficiant de l’assistance au titre de la lutte contre la pauvreté a succédé le modèle du « citoyen-travailleur adapté au marché » (Promberger, 2010). L’inclusion par le travail et un revenu autonome – voilà le glissement de paradigme contenu dans le concept d’activation. C’est une autre vision de la société qui sous-tend ces réformes, différente de celle qui prévalait… depuis Bismarck et qui, durant les années prospères de la jeune République fédérale, avait abouti à la généralisation d’une profonde et solide sécurité sociale.

58Alors que, malgré toutes leurs contradictions, les réformes Hartz cherchent à mieux garantir l’avenir du financement de l’État social, elles ont ouvert dans l’ancien consensus social une plaie sensible qui refuse de se refermer. Et, à y regarder de plus près, « l’opposition aux réformes […] révèle combien sont nombreux dans la société ceux qui refusent de reconnaître que leurs acquis sont remis en question par la compétition globale des sites, et non pas par une politique de réformes abusivement qualifiée ‘d’inéquitable’ » (Pohl, 2004). Dans le « modèle social » auquel ils sont profondément attachés, et qui constitue l’un des plus solides ciments de leur identité collective à travers une histoire mouvementée, les Allemands aussi peinent à assumer le changement et les défis induits par la « mondialisation ».

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Note

1 Article actualisé en juillet 2013, NdE.

Indice delle illustrazioni

Titolo Tableau 1 : Qui sont les bénéficiaires de l’ALG II (Hartz IV) ?
Legenda Source des données : Bundesagentur für Arbeit ; données collectées grâce à l’aimable contribution de Helmut Rudolph, Directeur du pôle de recherche Dynamique de la Grundsicherung à l’IAB. État : septembre 2012.
URL http://books.openedition.org/cirac/docannexe/image/296/img-1.jpg
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Autore

Chargée de recherches au Centre d’information et de recherche sur l’Allemagne contemporaine (CIRAC), Maître de conférences à l’Université de Cergy-Pontoise.

© CIRAC, 2013

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