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L'aide au retour à l'emploi

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Solène Hazouard
, 
René Lasserre
, 
Henrik Uterwedde

Retour à l’emploi : deux logiques spécifiques entre différents modèles

Solène Hazouard, René Lasserre et Henrik Uterwedde

Résumé

En France comme en Allemagne, les dispositifs d’aide aux personnes durablement privées d’emploi et de revenu d’activité ont fait l’objet d’une réforme ces dernières années, avec pour ambition d’inciter les bénéficiaires à rechercher activement un emploi. En France, le revenu de solidarité active (RSA), généralisé en juin 2009, a fusionné le revenu minimum d'insertion (RMI) et l'allocation de parent isolé (API). Visant à réduire la pauvreté et à faire en sorte que le retour à l’emploi soit financièrement attractif, il s’inscrit dans une démarche d’accompagnement des allocataires. En Allemagne, la réforme Hartz IV de 2005 a aligné le montant de base de l’assistance-chômage (ALG II) sur celui de l’aide sociale. Mesure phare de l’Agenda 2010 du gouvernement Schröder, ce nouveau régime a vocation à encourager les allocataires à rechercher activement un travail, au moyen notamment d’une politique suivie d’aide à la requalification et à la réinsertion de la part des services de l’emploi.
Le présent ouvrage a pour ambition de mettre en évidence la logique spécifique de fonctionnement des deux dispositifs et d’en mesurer l’efficacité en termes de retour à l’emploi, tout en comparant plus précisément l’ampleur et la structure des groupes cibles et bénéficiaires concernés. Il permet en outre d’étudier les enjeux sociaux de la réinsertion des chômeurs en situation d’exclusion, sous l’angle de la précarité et du maintien de l’employabilité. Les résultats ainsi obtenus sont replacés dans le contexte de la stratégie d’inclusion active de la Commission européenne, puis confrontés, à titre de comparaison, aux expériences danoise, finlandaise, anglaise et australienne.

Texte intégral

Marché de l’emploi et politiques sociales

1Avant de s’intéresser aux dispositifs d’aide au retour à l’emploi à proprement parler, la première partie de l’ouvrage se propose de mener une comparaison, sur une longue période, des marchés de l’emploi en France et en Allemagne. Outre-Rhin, les formes d’emploi ont subi une mutation, qui se traduit par un recul des temps pleins et une augmentation du travail indépendant. En outre, sous l’effet du déclin démographique, le potentiel des actifs recule depuis 2006. Si, à l’avenir, cette évolution décongestionnera le marché de l’emploi, les débats actuels portent sur la nécessité de maintenir le niveau de la population active en accroissant le taux d’activité et, au besoin, en faisant appel à des travailleurs étrangers. Après l’adoption de la loi Hartz IV en 2005, le chômage a fortement diminué, de même que la part du chômage de longue durée, ce qui résultait à la fois d’une situation conjoncturelle plus favorable et d’une réinsertion plus efficace des chômeurs. Le « miracle » allemand dans la gestion de la crise de 20082009, laquelle n’a pas été marquée par une recrudescence du chômage, tient pour sa part à l’abaissement du temps de travail, au recours accru au chômage partiel, à la progression de l’emploi à temps partiel et à une baisse de la productivité, qui ont permis de préserver l’emploi au plus fort de la crise en 2009. Depuis lors, le chômage en Allemagne a continué à régresser sans qu’il soit possible d’attribuer clairement ce quasi-retour au plein emploi à une activité économique soutenue ou à l’efficacité prolongée des lois Hartz mais vraisemblablement à leur conjonction.

2Dans l’Hexagone, le chômage de masse s’est installé dans les années 1980 dans un contexte de désindustrialisation. Considérés comme des dysfonctionnements potentiels du marché du travail, l’indemnisation du chômage, la législation sur la protection de l’emploi, l’existence d’un salaire minimum, ainsi que coût et la baisse de la durée du travail peuvent néanmoins présenter des contreparties à l’échelon macroéconomique, et sont à relativiser en comparaison internationale. Le marché français du travail étant relativement réactif, les destructions d’emplois ont été plutôt modérées au regard de la forte productivité et de la chute d’activité. Néanmoins, depuis la crise de 2008-2009, le chômage n’a cessé d’augmenter et atteint un niveau préoccupant, principalement sous l’effet d’une croissance faible et d’une perte de compétitivité dans le secteur industriel.

3Dans un second temps, les analyses binationales portent sur l’évolution des systèmes de protection sociale, en vue de montrer, en Allemagne, l’importance que représente le tournant des réformes de l’Agenda 2010 par rapport aux traditions et aux inflexions successives de l’État social d’inspiration bismarckienne. La réforme introduite par les lois Hartz de 2003 à 2005 poursuit un double objectif : elle consiste d’abord à dynamiser les dispositifs de placement et de réinsertion des chômeurs par une réorganisation des services de l’emploi (Hartz I à III) et procède ensuite à une refonte du système d’assistance chômage (Hartz IV) incitant les chômeurs ayant épuisé leurs droits à l’assurance chômage à continuer à rechercher activement un emploi. Loin de procéder à un démontage de son système social, l’Allemagne passerait ainsi d’une logique de solidarité collective organisée d’en haut, mais coûteuse et de moins en moins clairvoyante et soutenable, à une logique de responsabilité individuelle fondée sur une citoyenneté économique et sociale mieux partagée entre les acteurs et plus consciente des enjeux de compétitivité.

4Dans la logique française de protection et d’intégration des groupes sociaux les plus vulnérables, les mécanismes d’assistance ou d’aide sociale se concrétisent par un ensemble de minima sociaux garantis par l’État et prenant la forme d’allocations attribuées à différents groupes cibles. La complexité du système, qui juxtapose huit minima sociaux non contributifs (contrairement aux prestations d’assurance), résulte d’une construction historique. Néanmoins, elle tend à se réduire. Il subsiste aujourd’hui deux catégories de minima sociaux : ceux qui s’adressent aux personnes en incapacité de travailler (avec des montants plus élevés) et ceux dont les bénéficiaires sont appelés ou astreints à s’insérer. Dans le cadre des politiques d’insertion françaises, le RSA a subi un triple échec (qui est également un échec relatif du RMI) sur les volets inclusion, retour à l’emploi et éradication de la pauvreté. Il s’agit néanmoins d’un échec à peu près général, sur le plan international, de l’activation de la protection sociale : le taux d’emploi en équivalent temps plein n’a pas véritablement augmenté dans l’UE-15 durant la période favorable entre 2000 et 2007 et la pauvreté s’est accrue outre-Rhin depuis 2005 jusqu’à récemment, alors même que le chômage a régressé dans le pays.

Configuration des systèmes Hartz IV/RSA

5Une comparaison France-Allemagne ouvre la seconde partie de l’ouvrage consacrée aux éléments constitutifs des dispositifs d’aide au retour à l’emploi, en vue de les resituer dans leur contexte historique et institutionnel. Les dispositifs créés comportent des points communs aux deux pays : les allocataires sont considérés comme des demandeurs d’emploi. On assiste à une superposition de la politique de l’emploi et de la lutte contre la pauvreté. L’intervention de l’État envers les sans-emploi est à la fois assurantielle (financée par les cotisations) et « assistancielle ». Néanmoins, certaines différences sont à noter : le nombre d’allocataires de la prestation au titre de Hartz IV est deux fois supérieur au nombre de bénéficiaires du RSA, la durée d’indemnisation chômage est deux fois plus longue en France qu’en Allemagne et il n’existe pas de salaire minimum outre-Rhin. Les techniques d’intervention divergent également : la technique d’incitation financière est plus prégnante en France tandis que les techniques disciplinaires (de contrôle et de sanction) sont plus prononcées et aussi, sans doute, plus efficaces en Allemagne.

6Au sein des réformes Hartz, le volet Hartz IV comprend la refonte des systèmes de prestations sociales, l’amélioration du placement des chômeurs grâce à la collaboration entre les communes et l’Agence fédérale pour l’emploi ainsi que l’introduction des jobs à 1 euro. Le nouveau système de prestations sociales, l’Arbeitslosengeld II, s’adresse aux personnes en situation de nécessité (au chômage ou non). Après la mise en place de Hartz IV, plus de la moitié des ménages a subi des pertes de revenus, un tiers ayant en revanche vu ses revenus augmenter. Ce dispositif récent suscite encore de vives discussions sur le montant du forfait de base. Si le nombre d’allocataires a augmenté juste après la réforme, suite à l’élargissement du périmètre d’éligibilité, il connaît une baisse depuis, notamment parmi les allocataires relevant du chômage.

7En France, le RMI disposait d’une couverture large pour un coût limité. Il présentait un taux marginal de prélèvement (TMP) de 100 % : pour 1 euro de revenu issu du travail, l’allocataire percevait 1 euro de moins, ce qui n’encourageait pas à la reprise d’une activité. Ainsi, même lors des périodes de croissance (1997-2001) et de diminution du chômage, le nombre d’allocataires est resté stable. Ce constat a perduré à l’issue d’une décennie de réformes. Dans ce contexte, la mise en place du RSA en 2008-2009 a eu pour double objectif de réduire la pauvreté et de cesser de pénaliser financièrement le retour à l’emploi. Le TMP est désormais de 38 %, c’est-à-dire que pour 1 euro travaillé, l’allocation perçue est de 0,62 euro. La réforme a engendré la fusion du RMI et de l’API et la modification des circuits de suivi et d’accompagnement. Pour les ménages sans revenu d’activité, le montant d’entrée équivaut à celui du RMI. La réforme est par conséquent onéreuse, le surcoût étant estimé à 1,5 voire 2 milliards d’euros. Dans sa configuration actuelle, le RSA se retrouve confronté au problème du suivi de nouveaux publics, de la réforme de la gouvernance destinée à améliorer la coordination entre les acteurs (conseils généraux, caisses d’allocations familiales, mutualités sociales agricoles, Pôle emploi et centres communaux d’action sociale) et de l’ajustement des politiques sociales locales dans ce nouveau contexte, tout en devant faire face, dans le même temps, aux questions centrales de financement et d’évaluation.

« Droits et devoirs » et efficacité des dispositifs

8Selon le principe Fördern und Fordern (soutenir et exiger), qui caractérise désormais les dispositifs des deux pays, le suivi de l’allocataire (ou « client ») s’effectue en Allemagne en quatre étapes, évoquées dans la troisième partie de l’ouvrage : l’évaluation du profil, la détermination de l’objectif, la stratégie d’intégration et sa mise en œuvre dans le cadre d’un contrat de réinsertion. Le processus d’accompagnement prévoit des contrôles et des mesures de sanction. L’aide s’articule autour de trois types de mesures ayant pour visée respective l’intégration sur le premier marché de l’emploi, l’employabilité et la stabilisation psycho-sociale (notamment au niveau des communes). Ce système est organisé autour des Jobcenters, pour la plupart administrés conjointement par l’Agence fédérale pour l’emploi et les municipalités. Des objectifs en matière de placement leur sont fixés, les demandeurs d’emploi étant incités à faire davantage de concessions. Il existe par ailleurs des services privés de placement. L’accompagnement au sein de Hartz IV, certes en évolution constante, présente actuellement une ambivalence entre bureaucratie et professionnalisation, mais se révèle globalement efficace.

9Le système d’accompagnement des bénéficiaires du RSA, dont les dispositions sont inscrites dans la loi du 1er décembre 2008 portant généralisation du revenu de solidarité active, répond également à une logique de « droits et devoirs » : chaque allocataire a droit à un accompagnement social et professionnel par un référent unique. En retour, il est soumis à l’obligation d’insertion, qui tient compte de la situation spécifique des parents isolés. Les enquêtes réalisées montrent qu’un peu moins de la moitié des allocataires du RSA relevant du champ des droits et devoirs a bénéficié d’une aide à caractère professionnel ou relative à l’insertion sociale. Un quart seulement des allocataires a suivi une formation, alors que la moitié aurait souhaité en bénéficier. L’accompagnement professionnel est perçu comme mobilisateur par les nouveaux bénéficiaires du RSA, les chômeurs de longue durée antérieurement bénéficiaires du RMI témoignant d’une plus grande méfiance envers le dispositif, perçu parfois comme un contrôle. Quant à l’accompagnement social, axé autour des allocations, des aides ponctuelles et du soutien moral, celui-ci peine à mobiliser les bénéficiaires. À la lumière des études réalisées, le défi consiste à renforcer l’articulation entre les volets social et professionnel de l’accompagnement et à lever les obstacles à la reprise d’emploi.

10En ce qui concerne l’efficacité du dispositif, le régime Hartz IV a pour ambition de réduire la pauvreté en assurant des « conditions d’existence minimales » répondant aux « exigences de dignité humaine » et de donner les mêmes droits et devoirs à tous les demandeurs d’emploi. Dans un premier temps, il a permis de révéler en partie la pauvreté cachée. Au 1er janvier 2012, seulement la moitié des bénéficiaires capables de travailler (de profil hétérogène) étaient intégrés au processus d’activation. Depuis 2006, le chômage de longue durée a fortement reculé, sans non plus augmenter au plus fort de la crise conjoncturelle de 2008-2009. Toutefois, les indicateurs ne permettent pas de savoir si ce recul est lié aux réformes du gouvernement Schröder ou aux politiques menées lors de la crise (recours au travail à temps partiel et maintien du nombre d’apprentis en entreprise) et aux points forts de l’Allemagne, qui résident dans une industrie fortement exportatrice ainsi que dans un très bon système de formation duale. Quoi qu’il en soit, en raison de la pénurie à venir de main-d’œuvre qualifiée sur le marché de l’emploi allemand, le système d’accès à l’emploi est appelé à évoluer, en privilégiant notamment l’augmentation du taux d’activité.

11Les résultats de l’expérimentation du RSA, mise en œuvre entre 2007 et 2009 au sein de 33 départements volontaires (qui permet les rapprochements avec une population témoin), sont peu concluants quant à l’impact du RSA sur le retour à l’emploi. Le RSA n’a pas modifié les gains à l’emploi de manière homogène selon les compositions familiales et l’évolution des taux de retour à l’emploi ne va pas nécessairement de pair avec celle des gains financiers. Dès lors, on n’observe pas, dans l’ensemble, d’effet notable et généralisé du RSA sur le taux de retour à l’emploi des bénéficiaires. Si le temps partiel s’est développé en France avec la crise, le nouveau dispositif ne semble pas avoir incité les bénéficiaires du RSA activité seul à abaisser leur durée de travail. Dernier élément d’évaluation : les limites inhérentes au dispositif qui ne permet pas de lever l’ensemble des obstacles au retour à l’emploi et est susceptible, dans certains cas, de réduire le gain à court terme à la reprise d’emploi, dont les modalités de calcul restent mal connues des bénéficiaires.

Enjeux sociaux en termes de revenus et de précarité

12Les liens entre marché du travail, inégalités et pauvreté en comparaison France-Allemagne ainsi que l’impact respectif du marché du travail, des compositions familiales et du système socio-fiscal sur les inégalités de niveau de vie sont abordés au début de la quatrième partie de l’ouvrage. Le taux de pauvreté (pour un seuil à 60 % du revenu médian) est plus élevé outre-Rhin, la différence portant essentiellement sur les inactifs et les chômeurs. Par conséquent, la stratégie d’activation allemande s’est d’abord traduite par une dégradation de la situation des chômeurs en termes de niveau de vie. En France, le taux de pauvreté est resté globalement stable ces dernières années, la stratégie française d’activation ne produisant pas d’effets notables. Cela peut résulter de l’importance du non-recours au RSA activité ou de l’absence de sanctions financières en cas de refus d’un emploi. Les inégalités salariales hommes-femmes, dues à une durée du travail ou à une rémunération plus faible, sont plus nettes outre-Rhin. On peut se demander dès lors quelle est la soutenabilité d’un système reposant sur le modèle de « l’homme principal pourvoyeur des ressources du ménage » (male breadwinner).

13En Allemagne, le risque de pauvreté est nettement plus élevé dans les Länder de l’est. Les ménages les plus menacés sont les familles monoparentales et les familles nombreuses, tandis que l’absence de qualification et le statut précaire du travailleur sont d’autres facteurs de maintien dans la pauvreté. Le retour à l’emploi est financièrement plus attractif en France qu’en Allemagne. Dès lors, le régime Hartz IV incite davantage les bénéficiaires à cumuler l’allocation avec des revenus issus des mini-jobs, rémunérés jusqu’à 450 euros par mois. On observe ce phénomène de cumul également pour les salariés à temps plein, mais dans une moindre mesure et sur une plus courte période. L’évolution des emplois à bas salaires ces quinze dernières années montre que le régime Hartz IV n’en a pas été le principal générateur et a nettement moins contribué à leur croissance que s’acharnent à le prétendre ses détracteurs dans l’espace public.

14En France, la problématique des travailleurs pauvres s’inscrit dans le contexte de la crise économique, de la diversification des formes d’emploi et de la mise en place du RSA, dont la visée était également de lutter contre la pauvreté en emploi. Afin de définir un travailleur pauvre, il convient de s’interroger sur la notion de travailleur, l’unité de référence (ménage/individu), la période de référence et l’approche de la pauvreté. Au regard de ces éléments, le RSA activité montre des effets modestes sur le taux de pauvreté. Il aurait tendance à diminuer davantage l’intensité de la pauvreté en emploi que la pauvreté en tant que telle.

Politiques d’activation en Europe et en Australie

15Au-delà de la comparaison franco-allemande, il nous semblait important de replacer, dans le contexte européen, voire international, la logique sociale d’ensemble, entre autres sous l’angle de la précarité et du maintien de l’employabilité, des systèmes d’aide au retour à l’emploi des deux pays. La dernière partie de l’ouvrage est ainsi consacrée à la stratégie d’inclusion active de la Commission européenne et à l’examen des politiques d’activation menées au Danemark, en Finlande, au Royaume-Uni et, par ailleurs, en Australie.

16Dans le cadre de la politique d’inclusion active de la Commission européenne, un grand nombre de défis restent à relever, en lien avec l’absence de stratégies intégrées d’inclusion active au sein des États membres et avec la pression exercée par la crise européenne sur les systèmes de protection sociale (politiques d’austérité vs augmentation du nombre de personnes ayant besoin d’être couvertes). Au demeurant, l’inclusion active demeure une priorité dans le contexte de la Stratégie Europe 2020.

17Au Danemark, les politiques actives du marché de l’emploi adoptées dans les années 1990 plaçaient le curseur sur la formation. Associant la sécurité liée à une forte protection sociale d’un côté et, de l’autre, la flexibilité sur le marché de l’emploi, elles s’imposaient dès lors comme un modèle en Europe. Toutefois, ce système de « flexicurité » a subi une transformation systémique ces dix dernières années, voyant s’affaiblir le volet relatif à la sécurité. Dans les années à venir, il conviendrait d’orienter la refonte prévue du système vers des mesures de qualification, en vue d’améliorer l’employabilité des chômeurs.

18En ce qui concerne la politique d’aide au retour à l’emploi en Finlande, les évaluations menées témoignent en général d’un impact faible, voire négatif des mesures d’activation sur la réinsertion professionnelle. Cela s’explique en premier lieu par un mauvais ciblage, susceptible d’engendrer dans le pire des cas un effet de lock-in, les participants abandonnant leurs recherches de travail pendant la durée de la mesure d’aide à l’emploi. Les politiques d’activation visent de nombreux objectifs (souvent officieux), comme l’amélioration des statistiques du chômage, l’interruption du chômage de longue durée et la prévention de l’exclusion sociale via les emplois subventionnés destinés aux personnes les plus éloignées de l’emploi. Il s’agit également de motiver les allocataires à trouver un emploi en utilisant l’activation comme une menace. Or cela ne permet pas d’accroître l’employabilité des personnes concernées. En outre, les mesures sont davantage orientées vers l’inclusion sociale que vers le retour à l’emploi.

19Au Royaume-Uni, les dépenses liées aux politiques d’activation sont limitées (et le sont restées depuis la crise de 2008-2009). Elles se concentrent essentiellement sur le service public de l’emploi, dans une logique de work first, les aides à la formation et les emplois subventionnés par l’État jouant pour leur part un rôle marginal. Afin de simplifier un système complexe de prestations soumises à des conditions de ressources et d’accroître les incitations à l’emploi, un crédit universel doit être mis en place en 2013-2014. Mais avant tout, priorité devrait être donnée à l’augmentation des moyens alloués au système.

20En Australie, où les services de l’emploi ont été privatisés en 1998, prévaut une logique constante d’adaptation en fonction de la nature évolutive du marché de l’emploi. Celle-ci a fait la preuve de son efficacité dans la mesure où, malgré la crise, le niveau de chômage du pays est resté faible avec un taux de 5,1 %. Dans les années à venir, ce nouveau modèle devra cependant faire face à l’enjeu du vieillissement démographique, au problème des régions isolées et accroître la participation de divers groupes de population tels que les femmes et les seniors.

21Si le régime Hartz IV et le dispositif RSA présentent des similitudes, le présent ouvrage permet de montrer que leur mise en œuvre s’inscrit dans des contextes nationaux extrêmement différents et des choix de politique sociale contrastés. À l’aune de leur finalité respective, le dispositif français s’assimilerait davantage à une politique de lutte contre la pauvreté par le biais d’un encouragement financier public à la reprise d’activité des personnes durablement éloignées de l’emploi, tandis que le régime allemand mis en place en 2005 est plus nettement et délibérément axé sur un plafonnement des prestations d’assistance relayé par des incitations multiples à une recherche active d’emploi de la part des demandeurs.

22En France, l’objectif de réinclusion par le biais de l’attribution d’un supplément de revenu n’est, en pratique, que très partiellement atteint, et ne conduit qu’à un taux de reprise d’activité limité. En effet, 68 % des bénéficiaires potentiels du RSA n’en font pas la demande, que ce soit en raison d’un déficit d’information, de la complexité des démarches au regard de la modestie des montants alloués, voire du caractère dissuasif des contrôles qu’ils impliquent. La refonte envisagée du dispositif autour d’une « prime d’activité » plus incitative à l’horizon 2015 est assez incertaine du fait des faibles marges de manœuvre financières que permet l’état actuel des budgets sociaux. Sans parler de l’étroitesse des possibilités de réinsertion professionnelle offertes dans un contexte prolongé de recrudescence du chômage, lequel induit déjà de multiples formes de soutien public au maintien des emplois. À l’aune de ces éléments, le dispositif français se voit confronté à un défi majeur de crédibilité et de soutenabilité, et ne saurait être optimisé sans une politique et des moyens plus efficaces d’accompagnement à la réinsertion. Une réforme d’ensemble de la politique du marché du travail reste à faire.

23Outre qu’en Allemagne, le contexte économique d’avant-crise et d’après-crise qui a présidé à la mise en œuvre de la réforme Hartz IV a été sensiblement plus favorable que dans les autres pays, le dispositif d’incitation au retour à l’emploi a combiné une gamme très large et très différenciée d’instruments qui ont garanti son efficacité. La baisse des allocations chômage n’a été qu’un élément, certes douloureusement ressenti, mais fortement incitatif, de l’activation, laquelle s’est appuyée par ailleurs sur de puissants leviers, au premier rang desquels a figuré une réforme en profondeur des services de l’emploi qui ont apporté un soutien efficace à la requalification et au reclassement effectif des chômeurs de longue durée, dont le nombre a été finalement réduit de moitié. Enfin, la mise en place d’une panoplie variée d’emplois flexibles et atypiques, à contraintes juridiques et contributives allégées, mais à statut régulé, a permis d’offrir des formes souples et diversifiées de reprise d’emploi. En dépit de leur caractère hybride, et bien que participant, avec d’autres formes d’emploi différenciées, d’un marché secondaire du travail, ces emplois transitoires présentent l’avantage indéniable de sauvegarder l’autonomie de leurs bénéficiaires, à la fois en leur assurant des suppléments de revenu tangibles et surtout le maintien de leur employabilité et de leur insertion sociale.

24En comparaison internationale, la politique allemande d’aide au retour à l’emploi apparaît ainsi, au regard des objectifs poursuivis, des moyens mis en œuvre et des résultats obtenus, comme une réussite relative, mais incontestable. Les réajustements auxquels elle a procédé dans la politique du marché du travail s’inscrivent en cohérence avec ceux apportés dans les autres domaines de la protection sociale et participent d’une stratégie globale de sauvegarde et d’adaptation des garanties de l’État social aux impératifs d’une économie compétitive.

Auteurs

Directeur du Centre d’information et de recherche sur l’Allemagne contemporaine (CIRAC), Professeur à l’Université de Cergy-Pontoise.

© CIRAC, 2013

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