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France-Allemagne : Cultures monétaires et budgétaires

 | 
Solène Hazouard
, 
René Lasserre
, 
Henrik Uterwedde

III – Gouvernance économique, financière et monétaire de l'Union européenne

Table ronde : Regards communautaires sur les enjeux de la politique économique et financière européenne1

Guntram B. Wolff, Gustavo Piga, Antoin E. Murphy et Miguel Moltó Calvo
Traduction de Marie-Céline Georg

Texte intégral

OUVERTURE DE LA TABLE RONDE

  • 1 Cette table ronde s’est tenue dans le cadre du colloque Gouvernance économique, financière et monét (...)

1Guntram B. Wolff : On m’a demandé d’animer une session sur les enjeux de la politique économique et financière de l’Union européenne non seulement du point de vue de la France et de l’Allemagne, mais aussi de celui d’autres pays membres. Je suis donc très heureux de pouvoir avoir ce débat aujourd’hui avec trois experts éminents venant de trois pays très importants pour l’avenir de l’euro et de l’Union européenne. Nous commencerons avec Miguel Moltó Calvo, professeur à l’université San Pablo de Madrid, qui nous donnera tout d’abord, je pense, son propre point de vue – celui d’un excellent universitaire –, mais aussi un aperçu de l’opinion espagnole sur notre situation actuelle en ce qui concerne les politiques économique et financière européennes.

2Permettez-moi peut-être de dire, pour commencer, que nous nous trouvons dans une situation plutôt étrange, puisqu’aujourd’hui, les économistes sont plus identifiés par leur pays d’origine qu’autre chose. Je me souviens d’une époque, avant cette crise, où l’on faisait essentiellement la différence entre bons et mauvais économistes. Désormais, on distingue les économistes allemands, français, espagnols, italiens, irlandais, etc. Je trouve cela assez triste, et je pense que nous devrions plutôt essayer d’avoir un débat en tant qu’économistes et universitaires, mais bien entendu, chacun d’entre nous connaît probablement le mieux son propre pays, et nous en apprendrons certainement beaucoup en écoutant également ce que la population du pays peut penser.

  • 2 Donal Donovan, Antoin E. Murphy, The Fall of the Celtic Tiger – Ireland and the Euro Debt Crisis, O (...)
  • 3 Jean Pisani-Ferry, André Sapir, Guntram B. Wolff, EU-IMF Assistance to Euro Area Countries: an Earl (...)

3Après la présentation du professeur Calvo, nous écouterons l’intervention du professeur Piga, de l’université de Rome. Je connais les recherches de Gustavo Piga depuis le début des années 2000, alors qu’il était l’un des économistes qui parlaient des grandes difficultés du secteur public et de la manière dont certains chiffres du déficit et de la dette étaient manipulés pour répondre à des critères budgétaires dans plusieurs pays. C’est le professeur Murphy qui succédera à Gustavo Piga : il est professeur au Trinity College de Dublin et je le connais également par son ouvrage The Fall of the Celtic Tiger2, coécrit avec Donal Donovan. Il s’agit d’un livre très intéressant qui m’a aidé à écrire un article sur l’évaluation de ce que la Troïka a effectivement accompli. En effet, il y a plus d’un an, nous avons publié une évaluation du travail de la Troïka dans trois des pays qui ont reçu un soutien financier, à savoir la Grèce, l’Irlande et le Portugal3. Ce livre nous a vraiment aidés à mieux comprendre ce qui s’est réellement passé en Irlande.

4Il est certain qu’aujourd’hui à Bruxelles, l’un des sujets brûlants est celui de l’égalité de traitement des pays quant au respect des règles budgétaires. Lors des auditions au Parlement européen, Pierre Moscovici a été assailli de questions par les pays de petite et moyenne taille qui ont entamé des programmes d’ajustement macroéconomique, lui demandant en somme s’il traiterait la France de la même manière que la Commission précédente et la Commission actuelle traitaient les petits pays. Dans les années à venir, on constatera des tensions sur l’égalité de traitement des pays quant au respect des règles, mais aussi sur la possibilité d’appliquer les règles de la même manière aux grands et aux petits pays. Je préviens toujours les gens, en particulier ceux qui viennent des pays baltes, qu’ils ne doivent pas s’imaginer que les ajustements opérés en Lituanie, en Lettonie, et dans une certaine mesure en Estonie, peuvent être copiés à l’identique en France et en Italie, parce que de petites économies ouvertes ne peuvent pas s’adapter de la même manière que des économies plus grandes et moins ouvertes. À mon sens, il y a un réel danger à penser que nous pouvons appliquer les mêmes règles partout de la même manière. Bien sûr, il en va de la crédibilité des règles, mais l’économie a besoin d’un traitement quelque peu différencié. Nous avons besoin de déterminer quelle est la part de politique et quelle est la part d’économie.

5Le second problème est celui des (tristement) célèbres réformes structurelles. J’ai hâte d’entendre Antoin Murphy s’exprimer à leur sujet, car le discours officiel sur le programme irlandais reposait sur trois piliers : le financier, le budgétaire et le structurel. J’ai toujours pensé que le volet structurel était sur-dimensionné dans les documents officiels de la Troïka. En fin de compte, tout était question de budget et de finances. De nombreux pays qui ont fait l’objet d’un programme d’aide, en particulier la Grèce et le Portugal, ont entrepris des réformes structurelles très importantes. Aujourd’hui, il y a un large débat sur le type de réformes structurelles dont les grands pays ont effectivement besoin, et sur ce que l’Italie et la France devraient faire. Mais puisque je suis le participant allemand de cette table ronde, laissez-moi aussi vous dire ce que l’Allemagne devrait faire. Je dis depuis assez longtemps qu’elle aussi a besoin de réformes structurelles substantielles pour faciliter le processus d’adaptation au sein de l’Union monétaire. Je trouve toujours que le débat sur cette question à Berlin est extrêmement défensif, au lieu d’accepter le fait que les réformes structurelles nécessaires en Allemagne aideraient le pays ainsi que le reste de la zone euro. Elles n’aideront peut-être pas certaines couches de la société allemande, mais elles créeront certainement de nouvelles possibilités d’emplois et d’investissements, et généreront plus de croissance en général pour l’Allemagne. En ce qui concerne la Banque centrale européenne (BCE), il existe une grande variété d’opinions philosophiques sur ce que la BCE fait et sur ce qu’elle devrait faire, ainsi que sur la manière dont elle devrait agir.

6Enfin, mon dernier élément d’introduction concerne le moyen à long terme. Dans les cinq à dix prochaines années, dans quelle direction l’Union monétaire devrait-elle aller, selon nous ? Là aussi, les philosophies divergent largement. Certains diront que sur la base de l’existant, nous n’avons qu’à continuer à apporter des ajustements marginaux ici et là, et que l’on insiste trop sur la légitimité ainsi que sur les processus visant à déterminer comment établir la légitimité au niveau européen. D’autres pensent que pour la prochaine étape, nous avons besoin d’une révision nettement plus substantielle des traités afin d’établir des mécanismes de légitimité très différents, des mécanismes de recettes très différents et des ressources propres au niveau de la zone euro. Là encore, une partie des divergences de vues provient de la diversité des approches culturelles et historiques du système juridique, politique et judiciaire.

7Ce n’étaient que quelques considérations de ma part en guise d’introduction, mais je suis sûr que vous aurez tous bien d’autres points à soulever et que nous trouverons de nombreux autres sujets de discussion au fil de cette table ronde. Je passe maintenant la parole au professeur Calvo.

EXPOSÉS DES INTERVENANTS

  • 4 Texte revu et complété par l’auteur le 23/12/2014, NdE.

8Miguel Moltó Calvo4 : Bonjour à tous. Tout d’abord, je voudrais remercier René Lasserre pour son invitation à participer à cette table ronde. Le CIRAC m’a demandé d’aborder les difficultés de ces dernières années en Espagne dans le contexte de la crise de l’euro et de traiter les sujets des deux premières tables rondes sous l’angle espagnol.

9Mon exposé sera structuré en cinq points. Le premier point concerne les déséquilibres macroéconomiques en Espagne pendant la phase d’expansion (1999-2007). En effet, afin de mieux comprendre les effets sur l’Espagne de la triple crise qui a affecté la zone euro (la crise financière, puis la crise de l’économie réelle et, à partir de 2009, la crise de la dette souveraine), il convient de mentionner les déséquilibres macroéconomiques cumulés en Espagne durant la période qui a précédé la crise. Le deuxième point a trait à la stratégie appliquée par le gouvernement espagnol pour faire face à la crise et les principaux effets de cette crise sur l’économie et le domaine social. Le troisième point fait référence au programme de stabilité 2014-2017 présenté par l’Espagne à Bruxelles. J’évoquerai les points forts et les points faibles de l’Espagne à l’aune de ce programme, qui d’ailleurs vient d’être modifié le 26 septembre lors de la présentation par le gouvernement espagnol du budget pour 2015. Le quatrième point signale certains comportements de la BCE qui ont affecté plus directement l’Espagne. Enfin, le dernier point essaie d’esquisser une réponse au titre de cette table ronde. À mon avis, pour faire face aux enjeux communautaires, l’Union économique et monétaire (UEM) devrait avancer vers le fédéralisme.

Les déséquilibres macroéconomiques en Espagne durant la phase d’expansion (1999-2007)

10Concernant les déséquilibres macroéconomiques en Espagne, j’aimerais rappeler que le pays a dû réaliser un effort macroéconomique considérable pour répondre aux critères de Maastricht afin d’appartenir à la zone euro dès 1999. Cependant, certains déséquilibres existaient entre 1999 et 2007. Le taux d’inflation, qui s’élevait à 3 %, était ainsi supérieur à la moyenne de la zone euro (2,1 %), avec pour conséquence l’appréciation du taux de change effectif en termes réels. En outre, la hausse du coût salarial unitaire était plus forte en Espagne (2,7 %) que dans la moyenne de la zone euro (1,5 %), tandis que l’augmentation de la productivité par heure travaillée était plus faible (1,9 %) que dans la zone euro (3,2 %). La balance commerciale présentait un déficit de 5,8 %, contre un excédent de 1,1 % dans la zone euro. Toutefois, le financement de ces déficits ne posait pas de problème car les taux d’intérêt sur les marchés financiers étaient bas, les liquidités étaient abondantes et les primes de risque n’existaient pas. L’Espagne a obtenu plus de financements qu’elle n’en avait besoin. L’épargne nationale était inférieure à l’investissement national, d’où un besoin de financements externes. Les institutions financières espagnoles obtenaient des fonds par cette voie, mais également par l’émission de titres hypothécaires sur les marchés internationaux.

11Les sociétés financières en ont profité pour investir, augmentant leur capacité de production et achetant des immeubles et des actifs à l’étranger, ce qui a mené à l’internationalisation des entreprises espagnoles. De leur côté, les ménages en ont profité pour réaliser des achats immobiliers (en Espagne, 83 % des ménages sont propriétaires d’un logement, en France, 58 %, et en Allemagne, 44%). Cela s’est traduit par une augmentation de l’endettement du secteur non financier (entreprises et ménages) et des institutions financières du secteur privé.

12Le secteur immobilier a joué un rôle clé dans la phase d’expansion 1999-2007. Le secteur de la construction représentait 12 % du produit intérieur brut (PIB) et l’investissement dans le secteur de la construction résidentielle se situait à environ 7 % du PIB durant cette période. Les raisons de ce boom immobilier ont été la disponibilité de crédits à un taux d’intérêt bas, la disponibilité d’une main-d’œuvre abondante non qualifiée et la hausse des prix du secteur résidentiel. Dès lors, le principal élément déclencheur de la récession en Espagne à partir du troisième trimestre 2008 a été l’explosion de la bulle immobilière.

13Pour résumer, les facteurs de vulnérabilité avant la crise résidaient dans le différentiel entre le taux d’inflation et l’accroissement de la productivité – dont a résulté une perte de compétitivité –, dans la bulle immobilière et dans le niveau de l’endettement privé, du déficit extérieur et de la dette extérieure.

14En revanche, l’Espagne disposait de quelques points forts avant la crise. Son taux de croissance du PIB était de 3,7 % durant cette période (contre 2,2 % en moyenne dans la zone euro), la situation budgétaire était satisfaisante en 2007, avec un déficit public situé à 3 % du PIB et une dette publique à 36 % du PIB. La situation sur le marché du travail était également favorable, avec un taux de chômage de 8 % en 2007.

La crise en Espagne, la stratégie du gouvernement et les effets de la crise

15La crise en Espagne comprend un volet interne et un volet externe. Concernant le volet interne, les prévisions relatives au PIB deviennent dès lors plus réalistes, les conditions d’accès au crédit plus difficiles, l’endettement privé est excessif tandis que les prix du secteur de la construction résidentielle et la demande nationale se réduisent. Sur le plan externe, la crise financière internationale augmente le coût du financement. Il faut procéder à la réduction de l’endettement des institutions financières et du crédit pour le secteur privé.

16Pour faire face à la crise, le gouvernement va adopter une politique budgétaire expansive pendant la période 2008-2009, avec une augmentation des lignes de crédit officielles. Toutefois, à partir de 2010, la politique d’austérité va s’imposer à la zone euro et la stratégie du gouvernement espagnol sera axée sur trois piliers :

  • la consolidation budgétaire via l’augmentation des impôts, un budget restrictif en 2010, un plan d’austérité 2011-2013 et l’accord cadre du gouvernement, des régions et des communes pour essayer de réduire le déficit public ;

  • l’adoption de réformes structurelles. On peut citer la loi sur l’économie soutenable, la réforme du marché des biens et des services (libéralisation) et du marché du travail (application d’une dévaluation interne afin d’améliorer la compétitivité espagnole, le but étant que le secteur extérieur puisse compenser la faible demande interne) ainsi que la réforme des retraites comprenant le report de l’âge de départ à la retraite de 65 à 67 ans et un changement dans le mode de calcul du montant des pensions, basé non plus sur les 15, mais sur les 25 dernières années de cotisation ;

  • le renforcement du système financier. Il y avait une grande concentration des risques dans le secteur immobilier, notamment au niveau des caisses d’épargne qui représentaient 50 % du secteur financier en Espagne. Avec la crise, toutes les caisses d’épargne – sauf deux petites – vont disparaître. La crise a mis en évidence un problème : le superviseur, la Banque d’Espagne, n’a pas réagi lorsque les problèmes ont commencé. Si les autorités ont agi sur les problèmes de liquidité, le secteur financier espagnol était également touché par des problèmes de solvabilité, qui n’ont pas été traités dans un premier temps. L’approche suivie par les autorités espagnoles aura tout d’abord été d’injecter massivement des liquidités et de ne pas évaluer les actifs immobiliers au prix du marché (non-mark-to-market). Ensuite, et pour améliorer l’efficience des caisses d’épargne, l’approche suivie sera de faciliter leur intégration. Mais la fusion de plusieurs caisses insolvables générera une caisse plus insolvable encore (c’est le cas de Bankia, qui par la suite aura besoin d’environ 23 milliards d’euros pour être sauvée). En juin 2009, le Fonds pour la restructuration bancaire (FROB) sera créé pour financer la fusion des caisses d’épargne.

17Il a fallu attendre 2011 pour que l’Espagne réagisse à la situation concernant la solvabilité par la mise en place de lois venant renforcer le secteur financier. En février 2011, le besoin de capital du secteur financier espagnol était estimé à 15 milliards d’euros. En février 2012, 50 milliards d’euros supplémentaires étaient nécessaires, ce à quoi sont venus s’ajouter 30 milliards d’euros en mai 2012. En juin 2012, l’Espagne a effectué une demande de financement pour les banques espagnoles auprès de l’Eurogroupe qui a consenti à mettre à disposition des autorités espagnoles un montant de 100 milliards d’euros à 15 ans, à un taux d’intérêt de 1,5 %. En contrepartie, l’Espagne devait accepter les 32 conditions figurant dans un Memorandum of Understanding (MoU), parmi lesquelles figurait un audit sur le système financier espagnol effectué par des experts externes. En septembre 2012, le cabinet d’audit indépendant mandaté par le gouvernement espagnol Oliver Wyman a estimé qu’il y avait un besoin supplémentaire de 59 milliards d’euros. Au total, le besoin de capital depuis 2011 était de 158 milliards d’euros. Il est à souligner que, finalement, le gouvernement espagnol n’a demandé qu’environ 42 milliards d’euros sur les 100 mis à sa disposition par l’Eurogroupe.

18La crise en Espagne a généré deux récessions en 2009 et 2012. Le taux de chômage actuel est de 24 % (53 % pour les jeunes). Le seuil de pauvreté a augmenté pour atteindre 27 %. Néanmoins, il convient de rappeler que le taux de pauvreté dans l’Union européenne (UE) est de 20 %, ce qui correspond à 100 millions de personnes. En matière d’inégalité, le coefficient de Gini a été en 2012, avec 0,35, le plus élevé de l’UE à 27 (en France, il était de 0,30 ; en Allemagne de 0,28). Une dévaluation interne a été menée sur les salaires. Il fallait en effet augmenter la compétitivité et stimuler la demande externe afin de compenser la baisse de la demande nationale. En outre, la balance courante espagnole a été déficitaire jusqu’en 2013. À l’heure actuelle, la dette publique se monte à près de 100 % du PIB. Hors institutions financières, la dette privée s’élève pour sa part à environ 200 % du PIB, tandis que la dette externe nette correspond à 100 % du PIB. Enfin, dans le cadre de la crise, il a fallu capitaliser les institutions financières. Toutefois, l’économie espagnole connaît une reprise depuis le deuxième semestre 2013. Selon les dernières données disponibles, pour le deuxième semestre 2014, la croissance du PIB sera de 0,6 % en Espagne (contre -0,2 en Allemagne, 0 en France et -0,2 en Italie).

Tableau 1 : Indicateurs en Espagne (2007-2013)

Tableau 1 : Indicateurs en Espagne (2007-2013)

Sources : Institut national de statistiques espagnol et Banque d’Espagne.

19L’Institut national de statistiques a estimé que pendant la période 2008-2013, le PIB a reculé de 7,3 %. Entre 2007 et 2009 notamment, le PIB s’est réduit de presque 7 points, ce qui est considérable. Entre 2007 et 2013, le taux de chômage a très fortement augmenté, passant de 8 % à 26 %. Tandis que le solde public était excédentaire en 2007, il a par la suite été fortement déficitaire (-7 % en 2013). La dette nette des sociétés non financières a reculé, se situant dorénavant à près de 100 % du PIB, après un pic à 124 % en 2009 et 2010. La dette des ménages s’est quant à elle légèrement réduite, passant de 83 % à 77 % du PIB sur l’ensemble de la période. La dette externe nette avoisine pour sa part les 100 % du PIB en 2013 (contre 78 % en 2007). Enfin, la balance des comptes courants, après avoir été fortement négative, est devenue positive en 2013, avec 0,8 % du PIB.

Tableau 2 : La dette totale en Espagne, en France et en Allemagne en 2013 (en % du PIB)

Espagne

France

Allemagne

Dette publique

94

94

78

Dette des sociétés non financières

99

68

43

Dettes des institutions financières

109

165

95

Dette des ménages

84

68

58

TOTAL

386

395

274

Source : Global Financial Stability Report, Fonds monétaire international (FMI), avril 2014.

20Comme le montre le tableau 2, la dette totale en Espagne (qui comprend la dette publique, la dette des sociétés non financières, la dette des institutions financières ainsi que la dette des ménages) représente désormais 386 % du PIB espagnol. En France, elle se monte à 395 % du PIB, contre 274 % en Allemagne.

Le programme de stabilité espagnol (2014-2017)

21Sur la période 2014-2017, les points forts de l’Espagne sont les suivants : les prévisions de croissance du PIB sont bonnes, le déficit public va se réduire et la capacité financière sera positive. En outre, une réforme fiscale prévoyant une réduction d’impôts devrait s’appliquer à compter de 2015. En effet, le gouvernement espagnol considère que la croissance du PIB permettra de financer la réduction d’impôts, estimée à 9 milliards d’euros.

22Toutefois, le pays possède encore quelques points faibles. Le taux de chômage continue à être très élevé. Bien qu’elle tende à se réduire, la dette reste très importante. Par ailleurs, la pression fiscale est assez réduite en Espagne.

Tableau 3 : Prévisions économiques 2014-2017 – quelques indicateurs clés (variation annuelle en %)

Tableau 3 : Prévisions économiques 2014-2017 – quelques indicateurs clés (variation annuelle en %)

Source : ministère espagnol de l’Économie et de la Compétitivité.

23Le tableau 3 ci-dessus montre notamment qu’à l’horizon 2017, le taux de chômage reste élevé et le déficit public se réduit. La Commission européenne a établi que l’Espagne parviendrait à respecter la limite des 3 % de déficit d’ici à 2016, ce qui est corroboré par les estimations espagnoles. La dette publique devrait commencer à reculer en 2016. Cette même année, le solde primaire deviendra positif. Néanmoins, la pression fiscale continue à être de 9 % inférieure à la moyenne communautaire. La balance des biens et des services sera quant à elle positive, de même que la capacité financière. Le cadre macroéconomique que vient de présenter l’Espagne améliore même certains indicateurs : le PIB devrait ainsi augmenter de 1,3 % en 2014 et de 2 % en 2015.

Le rôle de la BCE et l’Espagne

24Concernant le rôle qu’a joué la BCE en Espagne, la faiblesse des taux d’intérêt plusieurs années avant la crise a favorisé les pays du centre de l’Europe tels que l’Allemagne. Durant cette période, l’Espagne aurait eu davantage besoin d’une politique monétaire plus restrictive. Or la BCE tient bien entendu compte de l’ensemble des pays de la zone euro.

25En août 2011, la prime de risque en Espagne et en Italie était d’environ 400 points. La BCE a acheté de la dette publique de ces deux pays sur les marchés secondaires. En décembre 2011 et février 2012, un billion d’euros ont été injectés dans les banques de la zone euro. Les banques espagnoles se sont retrouvées dans une logique de carry trade : elles se sont financées auprès de la BCE au taux de 1 % et ont préféré acheter de la dette publique espagnole à 4-5 % plutôt que d’augmenter le crédit au secteur privé. En juillet 2012, la prime de risque était au-dessus de 600 points en Espagne et d’environ 500 points en Italie. Or, étonnamment, la BCE n’a alors pas acheté de dette publique de ces deux pays. Le 18 septembre 2014, la demande de fonds à la BCE (concernant la première tranche des TLTROs, targeted longer-term refinancing operations adoptés en juin 2014 pour un montant total de 400 milliards d’euros) par les banques espagnoles a été d’environ 15 milliards d’euros (sur un montant total demandé par les banques de la zone euro de 82 milliards d’euros). On s’attendait à une demande plus élevée de la part des banques espagnoles, mais il semblerait qu’elles soient en attente des tests sur les qualifications d’actifs que la BCE achève ce mois-ci et des stress tests de l’autorité bancaire européenne.

26Dernier point : la fragmentation des marchés monétaires se poursuit en Espagne, c’est-à-dire qu’une entreprise espagnole doit encore se financer à un taux plus élevé qu’en France ou en Allemagne.

Pour faire face aux enjeux communautaires : avancer vers le fédéralisme dans l’UEM

27La nouvelle gouvernance économique de la zone euro depuis 2010 avait trois objectifs : le renforcement du pilier économique, l’adoption de mécanismes d’aide financière et l’amélioration de la supervision et de la régulation bancaire. La nouvelle gouvernance est un grand pas en avant, mais elle est à mon avis insuffisante. En effet, même si la discipline budgétaire a été renforcée, la politique budgétaire relève des États membres et, partant, l’asymétrie entre politique monétaire et politique budgétaire se maintient.

28L’Union bancaire est presque achevée, bien que la prise de décision pour la résolution des banques soit complexe. Le mécanisme de soutien budgétaire (fiscal backstop) est insuffisant et le fonds européen de garantie des dépôts n’est pas adopté. De plus, l’union budgétaire n’avance pas. Les budgets des États membres sont envoyés à Bruxelles dans le cadre du semestre européen, mais la décision finale continue de relever des États membres. Il est prévu que les déséquilibres macroéconomiques soient sanctionnés, mais l’expérience montre qu’aucune sanction n’a été appliquée dans les pays dépassant les 3 % de déficit et les 60 % de dette publique par rapport au PIB figurant dans le traité de Maastricht, puis dans le traité de Lisbonne.

29Ma conclusion est la suivante : la seule façon d’avancer vers une union économique et monétaire stable et permanente est l’adoption d’un système fédéraliste.

Quelles seraient les mesures à court terme de ce système ?

30Il s’agirait d’avancer dans la convergence économique et d’instaurer une flexibilité dans l’approche de l’austérité. La politique monétaire et la politique budgétaire devraient être plus expansives. La politique monétaire ne peut pas tout faire, comme l’a dit le président de la BCE Mario Draghi. Il faudrait également instaurer une flexibilité dans l’application du Pacte de stabilité et de croissance (PSC), avec par exemple le retrait des investissements de l’État dans le calcul du déficit public ou la prolongation des délais pour revenir à 3 % de déficit public. Il faudrait également davantage de fonds européens pour augmenter l’investissement et contribuer à la croissance et à l’emploi.

  • 5 La Communication de la Commission COM(2014) 903 du 26 novembre 2014 précise que le montant initial (...)

31Concernant la proposition du nouveau président de la Commission européenne, Jean-Claude Juncker, à savoir l’investissement de 315 milliards d’euros en trois ans, on peut se demander d’où proviendront les fonds étant donné que le cadre financier pluriannuel 2014-2020 est déjà adopté et que plusieurs pays ne semblent pas vouloir le modifier. En outre et pour le moment, les États membres n’ont pas décidé s’ils allaient contribuer au Plan Juncker5.

Mesures à moyen et à long terme (5-10 ans)

32Il faudrait avancer à mon avis vers une structure fédérale. Sur le plan économique, il s’agirait :

  • de créer un ministère des Finances à l’échelon communautaire avec les compétences suivantes :

    • la supervision macroéconomique et budgétaire des États membres,

      • 6 Agnès Bénassy-Quéré, Alain Trannoy, Guntram Wolff, « Renforcer l’harmonisation fiscale en Europe », (...)

      l’harmonisation fiscale (le Conseil d’analyse économique a émis une note en juillet 20146, à la rédaction de laquelle Guntram Wolff a participé),

  • d’établir un budget de la zone euro d’une taille suffisante ;

  • d’instaurer un Trésor européen (avec un mandat pour l’émission d’eurobonds) une fois que les indicateurs de déficit public et de dette publique se seront améliorés ;

  • de créer un instrument pour faire face à des chocs asymétriques ;

  • d’élargir le mandat de la BCE (prêteur en dernier ressort et contribuant à la croissance et à l’emploi) ;

    • 7 Groupe de Glienicke, Vers une Union de l’euro, Tribune de Notre Europe – Institut Jacques Delors [e (...)

    de modifier les traités, comme le disait Guntram Wolff précédemment, et de rédiger un traité sur l’euro (c’est la proposition du Groupe de Glienicke7) ;

    • 8 Yves Bertoncini, António Vitorino, « Réformer la ‘gouvernance’ européenne – Pour une fédération d’É (...)

    ou d’aller vers une coopération renforcée (c’est la proposition d’António Vitorino et d’Yves Bertoncini8).

33Pour établir un système économique tel que présenté ci-dessus, il faudrait avancer sur le plan politique et institutionnel avec un pouvoir législatif sur le modèle du bicaméralisme entre le Parlement européen et le Conseil – le « Parlement de l’euro » proposé par le groupe de Glienicke –, un pouvoir exécutif – qui serait la Commission élue par le Parlement européen, un pouvoir judiciaire – la Cour de justice avec toutes ses compétences –, la réduction au minimum des traités intergouvernementaux et le Conseil européen pour établir des lignes directrices. Merci à tous.

34Guntram B. Wolff : Merci pour votre exposé et pour avoir mentionné le groupe de Glienicke dont je fais partie. Je laisse maintenant la parole à Gustavo Piga.

35Gustavo Piga : S’il est difficile d’expliquer mon opinion, imaginez celles de 60 millions de personnes. Puisque je participe activement au débat en Italie, pour irrationnel et/ou peu conventionnel que puisse être mon avis, j’espère qu’il permettra de jeter un peu de lumière sur l’état du débat européen dans un pays qui fait preuve d’une irritation croissante vis-à-vis des politiques européennes, jusque dans les mots de son Premier ministre.

Un moment dramatique de l’Histoire

36Pour moi, nous vivons un moment dramatique. Le graphique 1 provient du discours de Mario Draghi à Jackson Hole en 2014. Il montre, du côté gauche, l’évolution incroyable de l’emploi par secteur. Il s’agit d’une moyenne, donc on peut imaginer que les pays les moins bien lotis sont tombés encore plus bas. Il existe une inégalité croissante entre les pays de la zone euro, qui menace la stabilité sociale en Europe. C’est pourquoi il est crucial d’étudier les chiffres de l’emploi avant même de s’occuper de la production et des revenus. Les problèmes d’emploi sont importants pour comprendre l’Europe et son avenir.

37Du côté droit de l’illustration, on voit un autre type d’inégalité, qui se remarque à l’intérieur des pays : l’évolution cumulée de l’emploi dépend du niveau d’études, ceux qui ont le moins étudié (souvent les plus pauvres) étant les plus touchés par cette crise. C’est encore un avertissement pour la stabilité future de la zone euro, y compris en termes politiques.

Graphique 1 : Évolution de l’emploi dans la zone euro par secteur et par niveau d’études

Graphique 1 : Évolution de l’emploi dans la zone euro par secteur et par niveau d’études

Source : Mario Draghi, discours à Jackson Hole, 22 août 2014.

La nécessité d’une demande intérieure accrue

38Tous les six mois, la Banque centrale européenne (BCE) publie des entretiens menés avec un échantillon représentatif de PME européennes. Depuis cinq ans, elle demande à ces entreprises quel est leur plus gros problème. Réponse : ce n’est ni la concurrence, ni l’accès aux financements, le coût de la production, la réglementation ou la bureaucratie ; c’est la difficulté à trouver des clients – et, de toute évidence, des clients au sein de la zone euro. L’Italie, par exemple, n’a pas tant un problème de demande extérieure – c’est-à-dire extérieure à l’Union européenne – qu’un énorme problème de demande intérieure, c’est-à-dire au niveau national et, dans une moindre mesure, au sein de l’Union européenne.

Graphique 2 : Le problème le plus pressant des PME européennes (pourcentage des répondants)

Graphique 2 : Le problème le plus pressant des PME européennes (pourcentage des répondants)

Source : BCE. Base : toutes les PME.

Des politiques cycliques

39Il devrait être clair que nous parlons de la structure économique d’un continent qui est en crise parce que ses échecs sont survenus pendant des périodes d’expansion. En Italie au moins – mais je pense que cela peut s’appliquer à d’autres pays également –, nous n’avons pas procédé à des réformes pendant les périodes d’expansion, mais nous avons préféré des politiques budgétaires procycliques. Alors que l’austérité est la meilleure chose à faire en période conjoncturelle favorable et alors qu’entre 1998 et 2007, le produit intérieur brut (PIB) de l’Italie et celui de l’Allemagne ont progressé au même rythme (respectivement de 1,5 % et 1,7 % par an), l’Italie n’a pas corrigé son propre budget comme on aurait pu l’espérer, mais a attendu les temps difficiles. Ses dépenses primaires (hors dépenses en capital et paiements d’intérêts) ont augmenté de 2,1 %, tandis qu’elles sont restées stables en Allemagne.

40Aujourd’hui, en pleine récession causée par la demande, nous parlons de remédier à ces échecs et nous reproduisons exactement les mêmes erreurs, en adoptant des politiques budgétaires procycliques telles que l’austérité pendant une récession. De toute évidence, beaucoup de ceux qui utilisent les statistiques sur l’Italie en s’intéressant au rapport des dépenses publiques sur le PIB observent que ce chiffre ne bouge pas. Cela est dû à l’effondrement concomitant des dépenses publiques et du PIB. En Italie, entre 2010 et 2014, les dépenses primaires (hors retraites) ont montré une baisse nominale de 3 %. Cela signifie qu’en termes réels (avec l’inflation), l’impact est encore plus fort. En ce qui concerne l’investissement public, la première victime de l’austérité constitue l’élément le plus pertinent à considérer : les dépenses en capital ont diminué de 12 % (en valeur nominale). Par ailleurs, dès que la réforme des retraites adoptée par le gouvernement Monti est entrée en vigueur pendant la récession, de nombreuses grandes entreprises ont annulé leurs plans d’embauche de jeunes. Depuis 2012, le chômage des jeunes a explosé en Italie, passant de 20 % à 44 %.

41En d’autres termes, l’austérité est une bonne chose et les réformes sont réalisables quand tout va bien, mais elles n’ont aucun sens lorsque la situation est dégradée. Deux erreurs d’affilée ne font pas une réussite.

42Concernant la situation actuelle, la logique des fables ne s’applique que jusqu’à un certain point. Dans la célèbre fable de La Fontaine, la fourmi dit à la cigale d’aller « danser » à l’arrivée de l’hiver, ce qui la condamne à mort. La fable aurait pu s’appliquer jusqu’au déclenchement de la crise, mais c’est impossible maintenant, puisque nous avons affaire à des pays qui ont décidé de réaliser un ambitieux projet ensemble. Allons-nous danser ou – une solution que La Fontaine n’avait visiblement pas envisagée – allons-nous aider la cigale à survivre pendant l’hiver en nous assurant que l’été prochain, pas cet hiver, elle travaillera assidûment ?

43J’irai encore plus loin dans cette métaphore de la cigale et de la fourmi. Je pense que l’on devrait en fait rejeter l’accent moral de cette fable, qui divise le monde en deux catégories, les bons et les mauvais pays. La diversité est une aide, non une entrave à la réussite de l’Europe. Ces dix dernières années, nous avons vécu au son de deux mots, « austérité » et « stabilité » ; je me souviens d’une époque où nous rêvions de « liberté » et de « diversité ». Pour citer Jean Monnet : « La grande révolution européenne de notre époque, la révolution qui vise à remplacer les rivalités nationales par une union de peuples dans la liberté et la diversité, la révolution qui veut permettre un nouvel épanouissement de notre civilisation, et une nouvelle renaissance, cette révolution a commencé avec la Communauté européenne du charbon et de l’acier. »

44En tout cas, en ce qui concerne l’économie, je regrette que le débat ne s’attache pas aux deux problèmes cruciaux suivants :

  • peut-on trouver un moyen de résoudre le véritable problème qui explique pourquoi nous nous retrouvons aujourd’hui dans une situation de crise, c’est-à-dire peut-on discuter de la manière d’appliquer l’austérité en période d’expansion, puisque c’est cela qui semble être le vrai problème ? L’Espagne et l’Italie ont appliqué des politiques procycliques pendant ces années et, à l’époque, personne n’est venu nous dire de faire ce qu’il fallait comme c’est le cas aujourd’hui. On nous disait au contraire de faire les mauvaises choses ;

  • nous sommes tous d’accord : les réformes mettent du temps à faire effet. Si des pays engagent réellement des réformes qui n’ont pas d’impact aujourd’hui, mais qui en auront un demain, nous devrions les récompenser immédiatement pour ce qu’ils ont fait. J’ai un sentiment très mitigé vis-à-vis de la réforme des retraites de Mario Monti. D’un côté, elle a été très néfaste à l’emploi des jeunes, mais d’un autre côté, comme l’a dit le vice-président de la BCE Vítor Constâncio, « c’est précisément dans le domaine des réformes visant à contenir le poids à long terme des populations vieillissantes sur les dépenses publiques [c’est-à-dire les retraites et la santé] que les pays sous pression ont déjà apporté des ajustements. L’Italie et le Portugal [il oublie de citer aussi la Grèce], par exemple, prévoient des augmentations négligeables des dépenses liées à l’âge. » Alors pourquoi l’Italie n’aurait-elle pas plus de marge de manœuvre aujourd’hui en raison des réformes qu’elle a mises en place ? Même si leur impact ne se fera sentir que dans le futur, c’est maintenant que nous avons besoin d’argent et de flexibilité. Et par « nous », j’entends « nous les Européens » : l’Europe n’est rien sans l’Italie, la France ou l’Espagne, tout comme elle ne serait rien sans l’Allemagne.

Le pacte budgétaire

45On pourrait demander au président américain Barack Obama ou au Premier ministre japonais Shinzo Abe s’ils savent ce qu’est le pacte budgétaire et ce que sont les déficits structurels. Dans toute l’histoire de l’humanité, personne n’avait jamais eu l’idée de mener une politique budgétaire de cette manière. Certes, les inventions peuvent avoir du bon. Mais pas toujours. Alphonse X de Castille, dit le Sage (1221-1284), a déclaré devant la théorie astronomique de Ptolémée : « Si le Seigneur tout-puissant m’avait consulté avant de se lancer ainsi dans la Création, je lui aurais recommandé quelque chose de plus simple. » Je crois qu’il est temps de procéder à notre révolution copernicienne dans la manière de gérer la politique budgétaire.

46Le graphique 3 montre comment le chômage évolue depuis le début de la crise. Si la courbe revient vers zéro, cela signifie que le chômage est redescendu à son niveau d’avant la crise. Au début de la crise, puisqu’elle est née aux États-Unis, c’est là-bas que le chômage a augmenté le plus rapidement. Puis quelque chose a dû fonctionner aux États-Unis, puisque le chômage est en train de revenir à son niveau antérieur. Il est intéressant de noter qu’en Europe, l’accroissement du chômage est plus faible au départ, puisque la crise était externe. En 2010-2011, il semble que la situation va s’améliorer, puis soudainement, en 2011, au début du printemps, le chômage repart à la hausse.

Graphique 3 : Évolution du taux de chômage depuis 2008 – zone euro et États-Unis

Graphique 3 : Évolution du taux de chômage depuis 2008 – zone euro et États-Unis

Source : BCE, discours de Mario Draghi à Jackson Hole.

  • 9 Conseil de l’Union européenne, Le Conseil parvient à un accord sur des mesures visant à renforcer l (...)

47En mars 20119, l’Europe a signé l’ancêtre du pacte budgétaire, le « Six-Pack », qui en contient les principaux aspects. À l’exception du Royaume-Uni et de la République tchèque, ce pacte va devenir le principal instrument d’orientation de la politique budgétaire pour tous les pays de l’Union européenne, gravé dans le marbre de l’accord intergouvernemental. À partir de là, les familles et les entrepreneurs savent qu’ils vont vivre sur un continent où, à n’importe quel stade du cycle, les gouvernements devront réduire leurs déficits et leur endettement à un rythme croissant. Personne ne viendra à leur aide. Il n’y aura plus ni diminution de la fiscalité, ni hausse des dépenses lorsque la situation se dégrade, comme on l’a toujours appris en première année d’économie. Imaginez un entrepreneur qui sait que dans les dix prochaines années, si les choses tournent mal, le gouvernement va augmenter les impôts et réduire les investissements publics. Voudriez-vous investir dans un tel pays ? Voilà qui pourrait expliquer pourquoi, en termes de demande, l’Italie s’effondre, tout comme l’investissement privé en Europe.

48L’Irlande a approuvé le pacte budgétaire après référendum le 31 mai 2012. La loi qui importait le pacte budgétaire en Italie a été adoptée le 24 décembre 2012 derrière les portes closes du Parlement, lors d’un débat très secret. Cela n’a certainement pas amélioré la perception de l’Europe.

49J’aimerais vous montrer à quel point nous ne comprenons pas l’effet du pacte budgétaire. Aujourd’hui, tout le monde parle de la France et de l’Italie, qui auraient laissé tomber le pacte budgétaire et finalement abandonné l’austérité. Ce n’est pas totalement vrai. Le ministre français de l’Économie et des Finances, Michel Sapin, a déclaré : « Nous assumons le sérieux budgétaire, nous rejetons l’austérité. » Qu’est-ce que cela signifie, pour les dix prochaines années, pour un entrepreneur qui a besoin d’investir en France ? Pas grand-chose. Cela le remplit d’incertitude. Et il faut faire attention au choix des mots : en faisant moins de coupes dans les dépenses, Michel Sapin ne rejette pas l’austérité ; il fait moins d’austérité.

50Le Premier ministre italien, Matteo Renzi, a déclaré cette année que le déficit se maintiendrait à 3 % du PIB en 2015. En même temps, il a déclaré qu’il serait progressivement ramené à zéro d’ici 2018, c’est-à-dire, pour vous, l’austérité. Bien que toute la presse débatte sur le fait que Matteo Renzi va à l’encontre du pacte budgétaire, c’est faux : les données montrent clairement qu’il ne rejette pas l’austérité. Le même gouvernement italien ajoute dans son plan de stabilité que s’il n’est pas capable de réduire les dépenses, « il augmentera la taxe sur la valeur ajoutée (TVA) de 1 % chaque année entre 2016 et 2018, avec une perte de production de 0,7 % à la fin de la période à cause de la contraction de 1,3 % de la consommation et des investissements ». Visiblement, les attentes – qui constituent l’essentiel pour l’investissement, car il s’agit d’une décision à long terme – s’effondrent. Il en va de même pour les ménages.

51On pourrait me dire que j’ai tort, parce que les déficits de l’Europe tiennent compte du cycle. La Commission européenne a réalisé une modélisation permettant de calculer la production potentielle et le taux naturel de chômage. Les déficits structurels, tels qu’ils sont calculés par la Commission européenne, constituent un problème. Si l’on pense que la production potentielle va baisser à cause des mesures d’austérité, d’après le modèle, l’écart de production sera bien plus faible. Si l’écart de production est plus faible, la composante dite cyclique est moins importante, donc le déficit structurel augmente et nous sommes obligés de renforcer l’austérité, ce qui diminue encore la production potentielle. Dans toute l’Italie, nous avons appliqué différents modèles qui ont donné des résultats complètement différents, tant en termes de production potentielle (plus élevée) que de taux naturel de chômage (plus bas). Ainsi, le déficit structurel qui serait calculé serait complètement différent. Il s’agit d’un énorme problème technique qui est délégué à la Commission européenne, et sur lequel devrait plutôt porter le débat politique.

52Avons-nous une autre solution ? Je pense, et le Fonds monétaire international (FMI) semble désormais d’accord avec moi, que l’Italie devrait fortement augmenter l’investissement public pour stimuler la demande interne, en le finançant par la seule réforme que le pays n’a pas encore engagée et dont il a besoin, à savoir un examen radical des dépenses. Il devrait s’autofinancer à un déficit de 3 % du PIB, sans s’éloigner de ces 3 %. La dette, en pourcentage du PIB, finirait par diminuer, ce qu’elle n’a jamais fait pendant toutes ces années d’austérité inutile, bien au contraire : elle a atteint son plus haut niveau depuis 1928, rien que pour souligner l’échec total de l’austérité.

53Au lieu de cela, le gouvernement italien réduit l’investissement public et ne réexamine pas ses dépenses.

54J’ai entendu aujourd’hui qu’en Allemagne, un débat sur la nécessité d’augmenter l’investissement public était en train de s’amplifier. Je comprends aussi qu’en revanche, il n’y a aucun débat sur la nécessité de réduire les impôts. Ces deux outils stimuleraient la demande en Allemagne, ce qui favoriserait les exportations des pays très touchés par la récession. Je préférerais une baisse des taxes à une augmentation de l’investissement public en Allemagne. À mon avis, la hausse de l’investissement public créerait plus de problèmes pour le pays, car l’une des choses que nous devons corriger est son déséquilibre du commerce extérieur, avec un énorme excédent de la balance des transactions courantes. L’investissement public accroît la productivité et la compétitivité, et pourrait aggraver les déséquilibres du commerce extérieur dans la zone euro. Privilégier l’investissement public à la baisse des taxes implique une perspective nationale, plutôt qu’internationale et eurocentrée. Baisser les taxes pour les travailleurs allemands serait une meilleure chose pour l’Italie, car un plus grand nombre d’Allemands viendraient en vacances au lac de Côme, ce qui permettrait de réduire l’écart entre les balances des transactions courantes.

55Christopher A. Sims, lauréat du prix Nobel d’Économie 2011, a déclaré en 2014 lors d’une réunion des prix Nobel à Lindau que, pour sortir de la crise, l’Europe avait besoin « d’une politique budgétaire expansionniste maintenant, sans engagement de réduire les dépenses futures ou d’augmenter les taxes futures afin de préserver la stabilité actuelle des prix ». Il est évident que selon lui, la politique monétaire à elle seule ne peut pas tout faire.

56Malheureusement, le professeur Sims pense que c’est impossible, étant donné le climat politique actuel : « Malheureusement, les gens sont totalement convaincus que ce n’est pas notre politique budgétaire actuelle et qu’il faudrait un changement radical du mode de pensée des décideurs ainsi que de leurs discours destinés à convaincre les gens que c’est ce qui va vraiment se produire. Le système politique doit prendre des engagements sur la durée et s’y tenir, ce qui est très difficile pour les responsables politiques. »

  • 10 Cf. http://www.ecb.europa.eu/press/key/date/2014/html/sp140822.fr.html [consulté le 19/02/2015], Nd (...)

57Ce discours a une autre implication plus subtile : la politique monétaire de la zone euro ne fonctionne pas. Les banques italiennes disposent de liquidités abondantes, mais personne ne demande de crédits. Les gens ne veulent ni investir, ni embaucher. Certaines banques refusent alors ces liquidités, car il serait coûteux de les conserver à la BCE à Francfort. Pourquoi ? Mario Draghi a toujours affirmé que la BCE allait apporter son aide et proposer une politique monétaire plus expansionniste, mais que dans le même temps, les pays devaient respecter le pacte budgétaire en augmentant les taxes et en réduisant leurs dépenses : « Par conséquent, l’orientation d’ensemble de la politique gagnerait à ce que la politique budgétaire puisse jouer un rôle plus important aux côtés de la politique monétaire, et je pense qu’il existe suffisamment de latitude pour ce faire, tout en tenant compte de la spécificité de nos conditions initiales et de nos contraintes juridiques. Au nombre de ces conditions initiales, il faut citer entre autres les niveaux de dépenses publiques et d’imposition de la zone euro qui, rapportés au PIB, sont déjà parmi les plus élevés au monde. Nous évoluons en outre dans le cadre d’un ensemble de règles budgétaires – le Pacte de stabilité et de croissance – qui constitue un point d’ancrage pour la confiance et qu’il serait contre-productif d’enfreindre. » (Mario Draghi, discours à Jackson Hole, 22 août 201410). Si je suis entrepreneur, je ne vais pas investir en pareil contexte, même si les taux sont nuls : si la politique monétaire promet d’une main et menace de l’autre, cela ne peut guère inciter le secteur privé à l’optimisme.

Les unions budgétaires

58Les unions budgétaires sont une question de culture. Des gens se réunissent au sein d’un système fédéral lorsqu’ils ont l’impression de partager la même culture. Les États-Unis d’Amérique sont nés sous la forme d’une union monétaire regroupant des États très différents. Il leur a fallu longtemps avant de se faire confiance : plus de 100 ans.

59Les États-Unis sont devenus un système fédéral centralisé dans les années 1930, 150 ans après le début de l’union monétaire. Entre-temps, il leur a fallu une guerre civile, l’invention du train qui a permis aux cultures de se rencontrer, et la Première Guerre mondiale pour comprendre qu’ils avaient besoin de devenir un leader mondial sur la planète. Tous les États ont décidé d’abandonner volontairement leur pouvoir à Washington quand et parce que Franklin Delano Roosevelt est venu en aide aux États qui étaient le plus en difficulté pendant la récession. Cet acte de solidarité a à lui seul créé parmi les États un niveau de confiance basé sur la croyance qu’ils recevraient de l’aide en cas de nécessité. À cette époque, tout le monde comprit qu’il était temps de mettre les différences de côté et de s’unir.

60C’est une histoire importante pour l’Europe. Nous n’aurons pas d’union budgétaire avant que les cultures changent et qu’un acte de solidarité déclenche ce changement.

La (seule) solution

61Voilà pourquoi je pense que nous avons besoin de gagner du temps et d’éteindre la récession maintenant, quel que soit l’endroit où se trouve l’incendie, avant qu’il n’embrase encore la forêt. Nous n’avons pas le temps d’attendre encore deux ans. Marine Le Pen est proche. Il y a énormément de gens en Italie, dont une part croissante de jeunes, qui sont contre l’euro. Nous devons prendre cela au sérieux. Nous devons cesser d’être des architectes et d’imaginer de nouvelles structures légales. À la place, nous devons être des pompiers et supprimer le pacte budgétaire. Nous devons prêter de la solidarité : c’est le meilleur prêt que l’on puisse faire, car il est toujours remboursé. Par ailleurs, nous devons imaginer des symboles, bloquer et repousser les problèmes bancaires, et privilégier la résolution du problème des jeunes une fois pour toutes, grâce à un service civil, par exemple. Enfin, nous avons besoin d’unification. Cela ressemble peut-être beaucoup à Franklin Delano Roosevelt, mais nous n’avons jamais connu une telle crise depuis 80 ans. Nous vivons des temps extraordinaires qui nécessitent des solutions extraordinaires, sinon nous regretterons toujours, en tant qu’Européens, d’avoir perdu quelque chose d’aussi précieux pour une bête erreur de politique économique.

62Guntram B. Wolff : Merci beaucoup. Je vous propose de passer maintenant à la dernière présentation de cette table ronde, qui a pour thème la chute du Tigre celtique : l’Irlande et la crise de la dette dans la zone euro.

63Antoin E. Murphy : Merci Guntram, et encore merci de m’avoir invité à m’exprimer lors de ce colloque.

64Dans cette contribution, j’aborderai les problématiques suivantes, dont certaines sont traitées dans The Fall of the Celtic Tiger: Ireland and the Euro Debt Crisis (Oxford University Press, 2013), dont je suis le co-auteur avec Donal Donovan :

  • les quatre crises interdépendantes qui ont provoqué l’implosion de l’économie irlandaise ;

  • l’émergence d’un système de Ponzi dans la création de la bulle immobilière irlandaise ;

  • le rôle de la Banque centrale européenne (BCE) ;

  • l’avenir de l’économie irlandaise.

Les quatre crises interdépendantes

65La chute du Tigre celtique entre 2008 et 2010 est l’histoire de quatre crises interdépendantes. Elle a été provoquée par l’effondrement du marché de l’immobilier, lequel a précipité une crise bancaire et une crise budgétaire. Combinées, ces deux dernières sont à l’origine du quatrième élément, la crise financière. La crise du marché de l’immobilier résulte de l’éclatement d’une bulle spéculative classique. Cette bulle impliquait des surévaluations massives, liées à la conviction générale que l’immobilier représentait le moyen le plus rapide et le plus facile de devenir riche et qu’au pire, si les prix baissaient, le marché « atterrirait en douceur ». Le marché de l’immobilier a été financé à l’aide d’un excès de prêts, consentis par un système bancaire qui a confondu les profits avec la maximisation des ventes de prêts, qui a abandonné la diversification des portefeuilles pour se concentrer sur les prêts au secteur de l’immobilier et de la construction, et qui a négligé la gestion de la trésorerie ainsi que le principe de conservation d’un équilibre raisonnable entre sa base de dépôts et le montant des prêts. Dans la zone euro récemment créée, les banques irlandaises avaient accès à des financements internationaux de gros apparemment illimités, à des taux d’intérêt très bas. En même temps, elles ne subissaient pratiquement aucune réglementation financière nationale efficace, un environnement en partie né d’une idéologie économique qui portait aux nues l’efficacité des marchés et les attentes rationnelles des agents économiques. Ce type d’idéologie a mené à l’opinion que les marchés pouvaient s’autoréguler, ou qu’au pire, ils n’avaient besoin que d’une réglementation allégée. L’éclatement de la bulle immobilière a entraîné la crise bancaire. En s’appuyant trop sur l’emprunt externe, les banques se sont retrouvées exposées à des problèmes de liquidité croissants à partir de mi-2007, problèmes qui ont atteint une ampleur critique en septembre 2008 après la faillite de Lehman Brothers. Cela a entraîné une quasi-ruée sur les banques irlandaises à la fin de ce mois de septembre, et le gouvernement a dû garantir les dettes du système bancaire. Peu après, toutefois, des questions de solvabilité ont commencé à se poser, et il a fallu une aide majeure des finances publiques tout au long des années 2009 et 2010 pour maintenir les banques à flot.

66En parallèle, la crise budgétaire s’est développée. Les recettes publiques étaient devenues exagérément dépendantes des taxes liées aux transactions immobilières : droit de timbre, impôts sur les plus-values, taxe sur la valeur ajoutée (TVA), et impôts directs prélevés sur le secteur immobilier. Lorsque le marché de l’immobilier a commencé à s’effondrer, l’État a subi une chute vertigineuse des recettes provenant de ces sources. Au même moment, alors que la croissance économique devenait fortement négative, la hausse du chômage a fait peser des contraintes supplémentaires sur les dépenses de protection sociale. Ainsi, avant même que les coûts budgétaires liés à la nécessité de recapitaliser les banques aient été pris en compte, le budget est passé très rapidement d’un excédent à un grave déficit. Ensemble, les crises immobilières, bancaire et budgétaire ont provoqué la crise financière fin 2010. Cette crise impliquait plusieurs éléments. Premièrement, l’incapacité croissante des banques à se procurer des liquidités sur le marché interbancaire les a rendues dépendantes des financements de la BCE, directement et indirectement, via la Banque centrale d’Irlande. En novembre 2010, ces prêts de la BCE et de la Banque centrale d’Irlande avaient atteint un total de 140 milliards d’euros, l’équivalent de 88 % du PIB irlandais de l’époque. Deuxièmement, à partir de début 2010, l’énorme coût budgétaire de la recapitalisation des banques s’est révélé plus clairement. Troisièmement, malgré divers trains de mesures d’urgence, le déficit budgétaire sous-jacent – abstraction faite des coûts liés aux banques – a continué à dépasser 10 % du PIB. Tous ces éléments se sont traduits par une forte dégradation de la note de la dette souveraine irlandaise, et le spread des rendements obligataires irlandais a explosé. Début novembre 2010, tous les partenaires extérieurs de l’Irlande ainsi que le G7, étant parvenus à la conclusion qu’une intervention était nécessaire pour sauver la situation, ont insisté pour que l’Irlande demande un renflouement à l’Union européenne (UE) et au Fonds monétaire international (FMI).

Le système de Ponzi et la bulle immobilière irlandaise

67Après une chute notable en 2001, les prix de l’immobilier sont repartis à la hausse à partir de 2002, annonçant la seconde phase du boom du marché immobilier, lequel s’est rapidement métamorphosé en bulle. Le caractère de cette seconde phase était assez distinct de celui de la première phase, qui a duré jusqu’en 2000. Les prêts hypothécaires utilisés pour financer le marché de l’immobilier résidentiel ont recommencé à augmenter rapidement, aidés par les nouvelles incitations fiscales, les faibles taux d’intérêt et les innovations financières sous la forme de crédits hypothécaires à taux variable, de prêts hypothécaires à 100 % (et parfois plus) de la valeur des biens ou d’extensions de la durée des prêts à trente ans et plus. Cependant, ce boom des prix de l’immobilier résidentiel, quoiqu’important, n’a pas été le principal rouage de l’engrenage spéculatif qui a caractérisé le boom du marché de l’immobilier à partir de 2002. En effet, si celui-ci était resté cantonné au marché de l’immobilier résidentiel, il aurait probablement créé une bulle relativement limitée sur ce marché, sans les conséquences que la plus grande bulle immobilière a produites, à savoir l’effondrement du système bancaire. Quelque chose d’infiniment plus sinistre que les hypothèques résidentielles avait commencé à faire son effet sur le marché immobilier, sous la forme du prêt direct de sommes toujours plus importantes aux promoteurs immobiliers. Ces prêts, comme on le verra, s’élevaient à plusieurs fois les montants prêtés dans l’immobilier résidentiel. Plus insidieusement, ils contenaient les véritables germes de la destruction du système bancaire.

68Hyman Minsky, éminent chercheur keynésien, a analysé la manière dont les bulles émergeaient, en se concentrant sur leur financement. Il a suggéré trois phases de financement : le financement prudent, le financement spéculatif et le système de Ponzi. Dans la phase de financement prudent, une banque s’attache à s’assurer que les intérêts et le capital des prêts sont remboursés. Le financement spéculatif intervient lorsque la banque se concentre sur le remboursement des intérêts des prêts, mais néglige le remboursement du capital. Dans un système de Ponzi, la banque prête seulement sur la base de l’appréciation des prix de l’immobilier, et ne s’intéresse pratiquement pas (voire pas du tout) au remboursement des intérêts et du capital. Le système bancaire irlandais est rapidement passé du financement prudent au financement spéculatif, et encore plus rapidement au système de Ponzi entre 2002 et 2008.

69En 2003, la banque Anglo Irish Bank, spécialisée dans les prêts aux constructeurs/promoteurs, s’était emparée d’une portion notable de ce marché apparemment rentable et en croissance rapide. La croissance de la part de marché et de la valorisation d’Anglo sur le marché constituait une menace pour les banques irlandaises plus prudentes, Allied Irish Bank (AIB) et Bank of Ireland. Plutôt que d’étudier la nature du portefeuille de prêts d’Anglo au secteur de l’immobilier et de la construction, et le profil très risqué de ces prêts, il semble qu’AIB et Bank of Ireland soient devenues obsédées par le taux de croissance d’Anglo. L’encours de prêts d’Anglo a successivement augmenté de 34 % (2004), 41 % (2005), 45 % (2006), 34 % (2007) et 10 % (2008). De tels taux auraient dû alerter non seulement l’autorité de régulation financière et la banque centrale irlandaises, ainsi que la Banque centrale européenne, mais aussi AIB et Bank of Ireland. Au lieu de s’interroger sur la qualité des prêts qu’une telle croissance impliquait, AIB comme Bank of Ireland se sont engouffrées dans le secteur bien plus risqué des prêts immobiliers, sous la rubrique « immobilier et construction ». Ainsi, pendant qu’AIB accroissait son encours d’hypothèques de 139 % entre 2003 et 2008, son encours de prêts pour l’immobilier et la construction progressait de 332 %. Bank of Ireland, malgré sa réputation largement répandue de plus grande prudence, a étendu son volume de prêts à l’immobilier et à la construction de 439 %, c’est-à-dire encore plus rapidement qu’AIB, même si elle partait de plus bas. Le contraste est flagrant avec l’augmentation des prêts hypothécaires de 95 % pendant la même période. Encouragée par son succès apparemment durable, Anglo a pour sa part augmenté ses prêts à l’immobilier et à la construction de 303 % pendant cette période.

70C’est cet afflux de prêts pour l’immobilier et la construction aux promoteurs qui constitue la principale source de développement de la bulle immobilière entre 2003 et 2008. Le total des prêts hypothécaires consentis par AIB et Bank of Ireland a augmenté de 48 milliards d’euros, tandis que le total des prêts pour l’immobilier et la construction consentis par AIB, Bank of Ireland et Anglo a augmenté de 122 milliards d’euros.

Le rôle de la Banque centrale européenne

71Il y a beaucoup de questions qui attendent une réponse concernant le rôle de la Banque centrale européenne pendant la crise financière irlandaise, en particulier en septembre 2008, lorsque le gouvernement irlandais a pris la décision de garantir le passif des banques irlandaises, et en novembre 2010, lorsque le gouvernement irlandais a été forcé d’accepter le plan de renflouement de la Troïka. On se souviendra que lorsque ces événements se sont produits, la BCE était une banque centrale toute neuve, et à cause de l’accent mis sur l’objectif de maîtriser l’inflation en négligeant le problème de la stabilité financière, il n’y avait en fait aucun cadre réglementaire détaillant les moyens de faire face aux problèmes d’un système financier en difficulté tels qu’ils se sont posés.

72En 2008, après la faillite de Lehman Brothers, lorsque la fuite de capitaux a provoqué d’énormes problèmes de liquidité pour le système bancaire irlandais, le gouvernement s’est senti obligé d’apporter une garantie globale au passif de ce système bancaire (pour les déposants comme pour les détenteurs de titres). En arrière-plan, il semblerait que la BCE ait décrété qu’il s’agissait d’un problème irlandais, nécessitant une solution irlandaise ; en même temps, il était entendu que la solution irlandaise aurait besoin de l’approbation de la BCE. C’est pourquoi la décision irlandaise d’opter pour la garantie bancaire, qui protégeait les créanciers seniors, était une décision que la BCE était prête à accepter. De la part de la BCE, il s’agissait d’une approche relevant de la formule « qui ne dit mot consent ». D’un autre côté, si le gouvernement irlandais avait envisagé de prendre une décision autorisant le système bancaire à faire défaut, la BCE aurait immédiatement rejeté une telle proposition.

73Guntram B. Wolff : Excusez-moi, mais est-ce que vous parlez de 2008 ou de 2010 ?

74Antoin E. Murphy : Je pense que c’était implicite en 2008, mais encore plus vrai en 2010.

75Guntram B. Wolff : Avez-vous connaissance de documents à ce sujet ?

  • 11 Actualisation de l’auteur le 2/12/2014, NdE.

76Antoin E. Murphy : Eh bien, il existe des documents qui n’ont pas été publiés. [Récemment, en novembre 2014, la BCE a publié la correspondance de Jean-Claude Trichet avec le ministre irlandais des Finances de l’époque, feu Brian Lenihan, avant le renflouement par la Troïka en novembre 2010. Ces lettres montrent clairement l’énorme pression exercée par Jean-Claude Trichet sur le ministre des Finances pour qu’il accepte les conditions du renflouement11.]

77En 2010, la BCE s’est elle-même retrouvée dans une position plutôt étrange. À ce stade, environ un quart des sommes qu’elle avait prêtées – environ 140 milliards d’euros – étaient allées au système bancaire irlandais. Devant la nécessité d’injecter de telles quantités de liquidités, Jean-Claude Trichet devait faire des cauchemars à l’idée que le système financier irlandais puisse s’effondrer totalement. Il semble que le gouvernement irlandais ait répugné à passer à l’action. C’est pourquoi la BCE a orchestré une campagne médiatique d’envergure pour informer les journalistes et les diffuseurs qu’il y allait y avoir un gros scoop financier à Dublin. Ainsi, d’une manière très bizarre, la presse était aux portes du parlement irlandais avant même que le gouvernement du pays ait pris une décision. Au même moment, la BCE, soutenue par Timothy Geithner, alors secrétaire au Trésor américain, a certifié que l’accord éventuel de renflouement par la Troïka garantirait que les créanciers seniors seraient protégés. La BCE comme les États-Unis craignaient un second krach du style de Lehman, qui aurait pu se produire si les créanciers seniors avaient été lésés par l’Irlande. On pense que les retombées d’une telle action auraient eu un énorme pouvoir de contagion, qui aurait pu faire imploser non seulement le système financier européen, mais tout le système financier mondial.

78La chorégraphie des événements imposée par la BCE en novembre 2010 en Irlande mérite une analyse attentive. Même si l’on peut prétendre que la fragilité du système financier irlandais et son éventuel effet domino sur la zone euro imposaient à l’Irlande une action corrective, on peut aussi avancer que la BCE n’aurait pas dû brandir le type de puissance politique qu’elle a utilisé à l’époque. Lorsqu’une banque centrale dicte ce qu’il doit faire à un gouvernement national, cela soulève d’importants problèmes de souveraineté nationale. Lorsque la BCE établira un cadre réglementaire sur la manière de gérer de telles crises à l’avenir, espérons qu’il inclura des méthodes plus diplomatiques pour ce genre de situation.

79Une autre question qu’il faut se poser est la suivante : pourquoi une petite nation telle que l’Irlande aurait-elle été obligée de transférer son passif bancaire dans le bilan de sa dette souveraine afin de protéger non seulement ses propres banques, mais aussi celles de la zone euro ? C’était une chose que le système bancaire irlandais ait consenti des prêts très risqués, et on admet en Irlande que nous devons assumer une part considérable du coût de ces prêts, mais les banques françaises et allemandes, qui prêtaient fort imprudemment à leurs homologues irlandaises, n’ont supporté aucun coût. Ironiquement, au moment où les contribuables irlandais étaient contraints de payer pour l’imprudence excessive des banques irlandaises et internationales, la chancelière allemande Angela Merkel et le président français Nicolas Sarkozy expliquaient lors du sommet de Deauville, mi-octobre 2010, que cette « souverainisation » forcée du passif bancaire ne serait plus permise à l’avenir !

L’avenir

80En novembre 2010, lorsque la Troïka a dû intervenir pour gérer l’économie irlandaise, rares sont ceux qui auraient dit qu’en l’espace de trois ans, celle-ci serait capable de se passer des « soins intensifs » de la Troïka. C’est un résultat assez remarquable, et il convient d’applaudir la BCE, les institutions de l’UE et le FMI pour leur considérable expérience et les généreux financements qu’ils ont fournis afin de parvenir à cette issue très favorable.

81Aujourd’hui, en Irlande, il y a des raisons d’espérer. Premièrement, en tant que membre de la zone euro, l’Irlande voit son avenir étroitement lié à celui de la monnaie commune. La zone euro est devenue plus stable depuis le discours « whatever it takes » (quoi qu’il en coûte) de Mario Draghi. C’est incroyable de penser qu’au moment où les tabloïds britanniques prédisaient la chute de l’euro avec des titres comme « L’euro n’a plus que sept jours à vivre » ou « La zone euro va s’effondrer la semaine prochaine », ces trois mots du président de la BCE ont suffi à faire cesser la spéculation des fonds d’investissement contre les pays de la zone euro. Par ces mots, la zone euro est arrivée à maturité, et depuis lors, les taux d’intérêt de l’euro ont nettement diminué, ce qui reflète la nouvelle confiance internationale dans cette devise.

82Deuxièmement, l’Irlande est très liée aux économies des États-Unis et du Royaume-Uni ; ces deux pays étant actuellement en phase de croissance, cela va indubitablement profiter aux exportations irlandaises.

83Troisièmement, le secteur multinational, qui a été le moteur de la première phase du Tigre celtique et qui est resté solide pendant la seconde phase, semble réémerger en cette troisième phase qui vient de débuter. Les entreprises de médias sociaux telles que Twitter, Facebook et Google ont ajouté une dimension supplémentaire aux investissements multinationaux américains en Irlande.

84Quatrièmement, l’assiette des coûts pour le secteur national de l’industrie et des services s’est nettement améliorée, car les gens ont dû accepter des coupes très substantielles dans leurs salaires pendant les années d’austérité.

85Cinquièmement, la perception de l’Irlande au plan international est devenue plus positive. Le fait que l’Irlande n’ait pas fait défaut (l’un des avantages de ne pas avoir restructuré la dette envers les créanciers seniors) a ajouté à la solvabilité croissante du pays sur les marchés financiers internationaux.

86Pour conclure, la crise financière irlandaise a entraîné une austérité considérable, en termes de rigueur budgétaire et de réduction des salaires. Mais au lieu de s’attacher à l’insistance des populistes sur l’austérité, il serait peut-être plus approprié de remplacer le mot austérité par une autre expression : le bon sens. Le bon sens a remplacé la folie collective à l’origine de la bulle immobilière et de son éclatement. Au lieu de brûler les banques, de se perdre en grèves interminables ou de faire sans cesse étalage du ressentiment de l’opinion publique, le pays a admis qu’il était nécessaire de procéder à des améliorations considérables, en particulier en matière budgétaire. Ce bon sens, allié à l’aide financière internationale considérable de la Troïka, a aidé l’Irlande à sortir du programme de renflouement de 2010. Cela montre que dans le monde moderne où l’argent, la banque, la finance et le commerce sont interconnectés à l’échelon international, aucun pays n’est une île.

Notes

1 Cette table ronde s’est tenue dans le cadre du colloque Gouvernance économique, financière et monétaire de l’Union européenne, coorganisé par le CIRAC les 6 et 7 octobre 2014, NdE.

2 Donal Donovan, Antoin E. Murphy, The Fall of the Celtic Tiger – Ireland and the Euro Debt Crisis, Oxford University Press, Oxford, 2013.

3 Jean Pisani-Ferry, André Sapir, Guntram B. Wolff, EU-IMF Assistance to Euro Area Countries: an Early Assessment [en ligne], Bruegel, Bruxelles, 2013 (Bruegel Blueprint Series ; 19). Disponible sur : http://www.bruegel.org/publications/publication-detail/publication/779-eu-imf-assistance-to-euro-area-coun tries-an-early-assessment/ [consulté le 19/01/2015].

4 Texte revu et complété par l’auteur le 23/12/2014, NdE.

5 La Communication de la Commission COM(2014) 903 du 26 novembre 2014 précise que le montant initial de fonds disponibles sera de 21 milliards d’euros, dont 16 milliards proviendront de fonds déjà existants issus du budget communautaire et 5 milliards de la Banque européenne d’investissement (BEI). L’effet multiplicateur global du fonds sera de 15. Autrement dit, 1 euro mobilisé par le fonds pourra générer en moyenne 15 euros d’investissement dans l’économie réelle.

6 Agnès Bénassy-Quéré, Alain Trannoy, Guntram Wolff, « Renforcer l’harmonisation fiscale en Europe », Les notes du conseil d’analyse économique, n°14, juillet 2014, p. 1-12.

7 Groupe de Glienicke, Vers une Union de l’euro, Tribune de Notre Europe – Institut Jacques Delors [en ligne], 23 octobre 2013. Disponible sur : http://www.notre-europe.eu/media/tribune11allemandsneijdoct2013.pdf?pdf=ok [consulté le 15/12/2014].

8 Yves Bertoncini, António Vitorino, « Réformer la ‘gouvernance’ européenne – Pour une fédération d’États nations plus légitime et plus efficace », Notre Europe. Études et Rapports, n° 105, septembre 2014, p.71-72.

9 Conseil de l’Union européenne, Le Conseil parvient à un accord sur des mesures visant à renforcer la gouvernance économique [communiqué de presse] [en ligne], Bruxelles, 15/03/2011. Disponible sur : http://data.consilium.europa.eu/doc/document/ST-7691-2011-INIT/fr/pdf [consulté le 19/02/2015]

10 Cf. http://www.ecb.europa.eu/press/key/date/2014/html/sp140822.fr.html [consulté le 19/02/2015], NdE.

11 Actualisation de l’auteur le 2/12/2014, NdE.

Table des illustrations

Titre Tableau 1 : Indicateurs en Espagne (2007-2013)
Légende Sources : Institut national de statistiques espagnol et Banque d’Espagne.
URL http://books.openedition.org/cirac/docannexe/image/140/img-1.jpg
Fichier image/jpeg, 148k
Titre Tableau 3 : Prévisions économiques 2014-2017 – quelques indicateurs clés (variation annuelle en %)
Légende Source : ministère espagnol de l’Économie et de la Compétitivité.
URL http://books.openedition.org/cirac/docannexe/image/140/img-2.jpg
Fichier image/jpeg, 172k
Titre Graphique 1 : Évolution de l’emploi dans la zone euro par secteur et par niveau d’études
Légende Source : Mario Draghi, discours à Jackson Hole, 22 août 2014.
URL http://books.openedition.org/cirac/docannexe/image/140/img-3.jpg
Fichier image/jpeg, 112k
Titre Graphique 2 : Le problème le plus pressant des PME européennes (pourcentage des répondants)
Légende Source : BCE. Base : toutes les PME.
URL http://books.openedition.org/cirac/docannexe/image/140/img-4.jpg
Fichier image/jpeg, 160k
Titre Graphique 3 : Évolution du taux de chômage depuis 2008 – zone euro et États-Unis
Légende Source : BCE, discours de Mario Draghi à Jackson Hole.
URL http://books.openedition.org/cirac/docannexe/image/140/img-5.jpg
Fichier image/jpeg, 77k

Auteurs

Directeur de l’Institut Bruegel, Bruxelles.

Professeur d’économie politique, université de Rome.

Professeur, Institut universitaire d’études européennes, université San Pablo de Madrid.

Marie-Céline Georg (Traducteur)

© CIRAC, 2015

Conditions d’utilisation : http://www.openedition.org/6540

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