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France-Allemagne : Cultures monétaires et budgétaires

 | 
Solène Hazouard
, 
René Lasserre
, 
Henrik Uterwedde

III – Gouvernance économique, financière et monétaire de l'Union européenne

Table ronde : Quelle(s) politique(s) économique(s) pour la zone euro ?1

René Lasserre, Christian Kastrop, Jean-Marc Daniel, Henrik Uterwedde et Natacha Valla
Traduction de Marie-Céline Georg

Texte intégral

OUVERTURE DE LA TABLE RONDE

  • 1 Cette table ronde s’est tenue dans le cadre du colloque Gouvernance économique, financière et monét (...)

1René Lasserre : Nous allons commencer par faire un tour d’horizon de la politique économique au sein de la zone euro pour en distinguer les grandes tendances. Je vais donner dans un premier temps la parole à Christian Kastrop. Après avoir longtemps travaillé pour le ministère fédéral des Finances, Christian Kastrop dirige désormais le département des Études de politique économique à l’Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE). Autour de lui, Jean-Marc Daniel, professeur associé à ESCP Europe et économiste auprès de l’Institut de l’entreprise, reviendra sur la situation économique actuelle dans la zone euro et sur les enjeux de gouvernance. Puis Henrik Uterwedde, directeur adjoint de l’Institut franco-allemand de Ludwigsburg (Deutsch-Französisches Institut, DFI), nous exposera l’évolution de la position allemande vis-à-vis de la stabilité budgétaire et de la croissance tandis que Natacha Valla, directeur adjoint au Centre d’études prospectives et d’informations internationales (CEPII), abordera la position de la France dans le contexte européen.

EXPOSÉS DES INTERVENANTS

2Christian Kastrop : Je me réjouis de pouvoir participer à nouveau à ce projet de recherche très réussi. Je pense que cette série de tables rondes est extrêmement utile et je crois que cela permet d’atteindre des diffuseurs d’idées afin, à moyen terme, de réconcilier quelque peu les perceptions et les perspectives respectives, parfois très divergentes, de la France et de l’Allemagne.

3Je suis d’avis que, sans une très bonne coopération franco-allemande, l’Union européenne va connaître de grosses difficultés. Pour l’avenir de l’Union européenne, il me semble fondamental de parvenir à créer des passerelles sur le plan culturel, non seulement entre des concepts économiques, mais aussi entre des questions d’économie politique et de politique sociale. Les questions ne se limitent jamais aux concepts économiques, mais intègrent toujours une dimension de compréhension sociale. Même si l’Allemagne et la France ont des racines communes, elles ont développé des traditions très différentes. Il est très important de rappeler quelques aspects historiques pour comprendre pourquoi il est si difficile de se rapprocher aujourd’hui sur des questions fondamentales.

4Lorsque ce projet de recherche a débuté, je travaillais encore au ministère fédéral des Finances à Berlin, où nous étions très engagés dans la promotion de projets franco-allemands, y compris au nom des ministres français et allemand respectifs. Il est donc d’autant plus intéressant pour moi de me confronter à ces questions franco-allemandes sous un angle légèrement différent en tant que directeur des Études de politique économique à l’OCDE à Paris. Je me réjouis donc de pouvoir adopter aujourd’hui un point de vue global et de ne pas devoir représenter directement la position allemande, même si je suis prêt à le faire. Lorsqu’on observe la situation de l’extérieur, on constate en regardant l’Allemagne et la France des phénomènes très intéressants que j’aimerais vous présenter brièvement.

Prévisions intermédiaires de l’OCDE, septembre 2014 : une croissance beaucoup plus faible dans la zone euro qu’aux États-Unis

5Comme la plupart des organisations internationales, l’OCDE établit des projections au printemps et à l’automne. Dans la projection de septembre 2014, on voit des relations très intéressantes en ce qui concerne les taux de croissance. La partie gauche du graphique ci-dessous montre qu’entre 2013 et 2015, les États-Unis vont connaître une très bonne croissance. La situation semble plutôt bonne au Japon également. Quant à la zone euro, ses performances ne sont pas très bonnes, même si elle devrait être un peu mieux placée que le Japon en 2015.

Graphique 1 : Prévisions économiques intermédiaires de l’OCDE

Graphique 1 : Prévisions économiques intermédiaires de l’OCDE

Source : base de données des Perspectives économiques de l’OCDE, n° 95.

6Sur la partie droite du graphique ci-dessus, on constate que, depuis 2007, les États-Unis ont connu dans l’ensemble une forte croissance malgré la crise. La situation du Japon est loin d’être aussi bonne, mais le grand perdant – même si on pourrait en dire beaucoup au sujet du Japon ou des États-Unis – est clairement l’Europe. Les raisons de cette faible performance sont assez claires, je n’entrerai pas dans les détails ici. Naturellement, ce chiffre constitue avant tout une moyenne entre des pays européens très différents. Pendant cette période, certains pays ont connu la récession ou ont même dû entrer en récession précisément pour résoudre leurs problèmes structurels. Le plus souvent, les réformes structurelles ont d’abord des effets négatifs sur la croissance actuelle de l’économie, et certainement aussi sur le marché du travail. Mais à long terme, elles devraient tout de même s’avérer d’une grande utilité ; naturellement, la mise en œuvre des programmes de réformes doit également tenir compte de la dimension sociale.

L’austérité budgétaire depuis 2009 : plus forte aux États-Unis que dans la zone euro

7Si l’on observe les chiffres consolidés depuis 2009, on constate dans l’ensemble que la zone euro n’est absolument pas un précurseur en matière de politique d’austérité. Le solde primaire 2009-2014 montre que la consolidation a été bien plus forte aux États-Unis qu’en moyenne dans la zone euro. Là aussi, il existe d’importantes différences, et naturellement la consolidation a dans la plupart des cas un effet négatif à court terme sur la croissance, qui est largement compensé par un potentiel de croissance supérieur à long terme. Naturellement encore, il faut appliquer la bonne stratégie d’ensemble, qui tient aussi compte de la position dans le cycle conjoncturel.

Graphique 2 : Solde financier primaire sous-jacent des administrations publiques 2009-2014 (en % du produit intérieur brut (PIB) potentiel, par an)

Graphique 2 : Solde financier primaire sous-jacent des administrations publiques 2009-2014 (en % du produit intérieur brut (PIB) potentiel, par an)

Source : base de données des Perspectives économiques de l’OCDE, n° 95.

L’assouplissement monétaire depuis 2009 : beaucoup plus marqué aux États-Unis que dans la zone euro

8Dans la gouvernance politique des nations industrielles vieillissantes et dépourvues de matières premières contre la stagnation, la baisse de la productivité et les risques de déflation, l’essentiel est toujours de déterminer un concept stratégique d’ensemble pour les « trois grands axes » : la politique budgétaire, la politique monétaire et la politique structurelle.

9On remarque là de grandes différences dans l’orientation et la gouvernance politiques. Ainsi, les États-Unis ont fortement misé sur des allègements fiscaux, sur un rapide processus de désendettement (deleveraging) des ménages et des banques surendettés, ainsi que sur une politique d’assouplissement monétaire afin de redresser l’économie grâce à des mesures dites non conventionnelles, au-delà de la fameuse politique de baisse des taux jusqu’à un seuil plancher (zero lower bound).

Graphique 3 : Actifs des banques centrales en % du PIB (indice 2008 = 100)

Graphique 3 : Actifs des banques centrales en % du PIB (indice 2008 = 100)

Source : Datastream.

10La politique économique et financière de l’Europe, tout comme la Banque centrale européenne (BCE), est dans la même situation. En Europe, l’architecture institutionnelle de tous les principaux secteurs de gouvernance est très fragmentée, de sorte que les moyens d’action de la politique sont également différents. Il existe une forte incitation à l’aléa moral en matière de politique budgétaire et structurelle lorsque la politique monétaire fait « tout ce qu’il faudra » (« whatever it takes »). À ce niveau, il n’existe pas de solution standard, même si l’OCDE a conseillé à la BCE d’intervenir plus énergiquement en adoptant elle aussi des mesures non conventionnelles, tout en sachant qu’en Europe, les moyens d’action ne sont pas les mêmes qu’aux États-Unis. Le graphique 3 montre les actifs des banques centrales. Mario Draghi a annoncé qu’il aimerait à nouveau atteindre le pic de 2012. Nous verrons en détail comment il met en œuvre cette stratégie par un paquet de mesures adéquates, la question n’étant pas anecdotique.

La régulation freine davantage la croissance dans la zone euro qu’aux États-Unis

11Lorsqu’on observe les données de 2013 sur la réglementation du marché des produits et celle du marché du travail, on peut voir que les États-Unis sont plus engagés non seulement dans le domaine de la politique monétaire, mais aussi dans celui des réformes structurelles. En ce qui concerne la réglementation du marché des produits, l’Allemagne et la France ne sont pas si mal classées par rapport à la moyenne européenne, mais font nettement moins bien que les Etats-Unis, où la réglementation du marché du travail est nettement moins stricte que dans la zone euro. L’Allemagne et la France sont toutes les deux – l’Allemagne encore plus que la France – championnes en matière de réglementation.

Graphique 4 : Réglementation sur les marchés des produits et du travail (2013)

Graphique 4 : Réglementation sur les marchés des produits et du travail (2013)

Source : Base de données OCDE des indicateurs de réglementation des marchés des produits et du travail. La réglementation sur le marché du travail correspond à la protection des salariés permanents contre les licenciements individuels et collectifs. Les données relatives à la réglementation américaine sur le marché des produits se rapportent à l’année 2008.

Quels sont les grands enjeux ?

12La question qui revient toujours est celle-ci : comment concilier des finances publiques durables et une réforme structurelle favorable à la croissance et à la concurrence, tout en « gagnant » du temps à travers la politique monétaire de la BCE ? À l’OCDE, nous nous penchons justement sur ces questions en ce moment, en particulier sur le séquençage et la composition des réformes. Nous avons pour cela un nouveau mandat du G20. On pourra donc peut-être surmonter un peu cette prétendue incompatibilité de principe entre la politique de l’offre et celle de la demande. Il ne s’agit même pas de mettre en œuvre une consolidation ou des réformes structurelles, mais de savoir comment on peut intégrer un programme de politique structurelle en cours dans une évolution macroéconomique. Cela pourrait aussi être une idée sur laquelle l’Allemagne et la France se rapprocheraient un peu. On ne va certainement pas vouloir appliquer impérativement une réforme structurelle aux effets fortement négatifs sur la demande précisément à une période de ralentissement économique. Cependant, les réformes structurelles sont bien plus variées que nous ne le pensons peut-être en général ; on peut donc sûrement trouver, dans le programme, des réformes structurelles favorables à la croissance qui auront dans l’immédiat moins d’effets néfastes sur la demande et sur la croissance.

13La politique monétaire pourrait certainement jouer un rôle important. D’un autre côté, nous avons le problème dit de la gouvernance, à savoir que ni la politique financière, ni la politique économique ne sont dirigées en commun. Il y a certes des progrès dans la coordination, mais nous sommes encore loin d’une gouvernance commune, lorsqu’on compare la zone euro à des pays tels que la Grande-Bretagne et les États-Unis, où il existe également un État fédéral. Cela ouvre des possibilités totalement différentes pour mener une politique monétaire non conventionnelle de manière engagée.

14Jean-Marc Daniel : Je vais à la fois réagir au panorama qui nous a été donné via trois remarques initiales et esquisser ma vision du problème.

Remarques introductives sur la gouvernance européenne et la politique monétaire

15Ma première remarque concerne la question de la gouvernance en Europe. En premier lieu, on peut se demander quand on parle de l’Europe si on parle de la zone euro ou si l’on parle des 28 États membres de l’Union européenne (UE). On attribue par exemple à la zone euro et à l’euro des facteurs handicapants, notamment vis-à-vis du chômage. Toutefois, les cinq pays européens où le taux de chômage est le plus faible sont tous membres de la zone euro, c’est-à-dire Malte, le Luxembourg, l’Allemagne, l’Autriche, et les Pays-Bas. En revanche, les pays où le chômage augmente rapidement à l’heure actuelle sont la Croatie, la Suède et la France. Sur ces trois pays, deux se situent hors zone euro. Aux dernières élections en Suède, la population a sanctionné la situation économique du pays. Hors zone euro, des politiques économiques d’austérité ont été menées. La Hongrie notamment a adopté une politique de même nature que celle menée par la Grèce, avec des résultats plutôt positifs, mais dans le cadre de laquelle la contraction de l’activité économique a été assez forte.

16Deuxième remarque à titre de prolégomènes : je pense que la focalisation sur la politique monétaire est aussi liée au fait que personne ne comprend la politique monétaire. Quand vous dites à un citoyen que l’on va changer la donne sur le plan fiscal, même s’il ne comprend pas au départ, il comprend assez vite quand il voit arriver sa feuille d’impôt. Quand vous lui dites que Mario Draghi a lancé un programme d’opérations de refinancement ciblées à long terme (targeted longer-term refinancing operations, TLTROs), il n’en mesure pas forcément l’impact ; il fait confiance. Le banquier central peut alors passer d’une image extrêmement positive à la menace d’être traîné en prison. Alan Greenspan a connu ce destin. Il était l’homme qui parlait à l’oreille des marchés, l’homme qui comprenait tout, puis il est devenu responsable du séisme financier que nous avons connu à partir de 2007-2008.

17Ma troisième remarque constitue un élément de réflexion sur un plan plus politique : est-ce que les solutions politiques envisagées, et notamment la marche vers une Europe fédérale plus affirmée, sont réalistes ou sont-elles des leurres pour essayer de se masquer la réalité des problèmes ?

Trois problèmes d’interprétation de la situation économique actuelle

18Le premier problème réside dans l’absence de croissance. Selon moi, la situation dans les blocs homologues que sont le Japon et les États-Unis est moins favorable qu’on pourrait le penser. Les États-Unis continuent à vivre à crédit avec un déficit de balance des paiements courants qui demeure important, même s’il s’est réduit pour deux raisons : la remontée du taux d’épargne des ménages et l’effort structurel réalisé par le pays en réaction à une situation très dégradée dans les années 2008-2009. Quant au Japon, son gouvernement a été obligé de démissionner à la suite d’une crise d’inflation qu’on n’avait pas connue dans le pays depuis très longtemps. L’inflation en 2014 sera de 3 % au Japon. En Europe, il existe actuellement un problème de croissance. Une des raisons pour lesquelles nous sommes dans une situation délicate, c’est que nous interprétons systématiquement le problème de croissance comme étant un problème d’emploi. Or je pense que la priorité d’une politique économique, c’est la croissance et non l’emploi. Sinon, les anciennes démocraties populaires des années 1960 qui avaient le plein emploi seraient une sorte de modèle et d’accomplissement ultime.

19Le deuxième problème, c’est l’analyse que nous faisons de notre situation monétaire en termes de déflation. Le discours selon lequel nous serions menacés de déflation n’est à mon avis pas pertinent, d’abord parce que la masse monétaire continue à augmenter (+1 % en zone euro en 2013). En France en particulier, la Banque de France vient de publier les dernières statistiques montrant que le crédit aux entreprises – qui est la dimension positive de la création monétaire – a recommencé à augmenter à partir de mai 2014. Par conséquent, nous ne nous situons pas dans une dynamique de déflation. Certes, le prix de l’énergie baisse, mais cela représente un facteur positif. La dernière fois que nous avons eu un taux d’inflation aussi faible en équivalent de la zone euro en 1998, cela correspondait à un contre-choc pétrolier qui a nourri la période de croissance des années 1998-2000. Donc parler de déflation, c’est passer à côté du problème, de même que parler de chômage, c’est passer à côté du problème.

20Le troisième élément qui à mon avis est un élément d’erreur dans l’analyse, c’est l’interprétation que l’on doit faire de notre excédent extérieur et du taux de change de l’euro. La France a une position qui me paraît surprenante, qui consiste à accuser la Chine de réaliser des excédents extérieurs trop importants et à réclamer systématiquement l’appréciation du yuan, en déclarant par ailleurs que l’euro est trop fort et qu’il faut le dévaluer. Or la zone euro a davantage d’excédents extérieurs que la Chine. Il faudrait donc selon cette logique qu’il y ait une appréciation de l’euro.

Il faut respecter le TSCG…

21Derrière ces trois erreurs, nous passons à côté de deux types de réformes à faire selon moi. La première réforme est de respecter le traité sur la stabilité, la coordination et la gouvernance (TSCG) de l’Union européenne. Les autorités européennes et les peuples européens se sont dotés d’un traité qui améliore la situation de l’interprétation que l’on doit faire d’une politique économique partagée. Ce qu’il y a d’intéressant en France, c’est que les journalistes comme les hommes politiques évoquent souvent Maastricht, qui correspond à l’entrée dans l’Union économique et monétaire (UEM). Or nous sommes passés désormais au Pacte de stabilité et de croissance (PSC). Les 3 % mythiques qui persécutent nos dirigeants et ne les empêchent manifestement pas de dormir – mais qui les empêchent d’être crédibles –, sont d’une certaine manière obsolètes. L’enjeu aujourd’hui est le TSCG. Il n’interdit pas le déficit budgétaire en tant que tel, mais il interdit le déficit structurel, c’est-à-dire qu’il appelle à une remise en ordre de nos finances publiques sur la base non pas du déficit, mais de la qualité de la dépense réalisée. Derrière cette notion de déficit structurel, la vraie question n’est pas de savoir si nous dépensons trop ou pas assez, mais plutôt de savoir si la population estime que les dépenses ainsi réalisées rendent les services auxquels elle s’attend et si elle est prête à payer la quantité d’impôts qui permettent de financer les dépenses publiques. Si oui, il n’y a pas de déficit structurel. Selon moi, le véritable enjeu dans les finances publiques est de respecter le TSCG et de réduire le déficit structurel. Si ces engagements sur le déficit structurel ne sont pas mesurables au milliard près, ils sont mesurables dans une logique intellectuelle d’appréciation de ce que sont les finances publiques.

… et mener des réformes structurelles

22La deuxième chose à faire, ce sont les réformes structurelles. La zone euro est assez bien positionnée sur le marché des produits et moins bien positionnée sur le marché du travail. En Europe, la politique de la concurrence menée à la fois par les autorités de Bruxelles et les autorités locales de concurrence est efficace. Cela ne se fait pas sans mal. Bien qu’on ait l’impression, à entendre certains commentaires, qu’on a confié l’UE à des fous, la concurrence a fait des progrès considérables en Europe depuis la politique de Roy Jenkins et de Jacques Delors à l’issue de l’Acte unique. Néanmoins, l’UE est en retard dans la gestion de la population active. Cela ne concerne pas le chômage en tant que tel, mais la capacité à générer de la concurrence sur le marché du travail et de l’efficacité dans la politique de formation. En effet, la politique de formation, pour être efficace, doit également être raisonnée et gérée en concurrence. La prochaine réforme structurelle consistera donc à introduire de la concurrence dans le processus non seulement de formation des salaires, mais également de formation du niveau de compétences de la population active. Pour être clair et simple, je suis professeur à ESCP Europe. Les étudiants se précipitent davantage vers notre antenne de Londres que vers celle de Berlin certes parce qu’on y parle l’anglais, mais aussi parce qu’ils ont la vision qu’à Londres, il y a un esprit concurrentiel car le mécanisme des MOOC (massive online open courses) s’y est généralisé. Je pense que la qualité de l’information et de la formation sera améliorée par l’utilisation des nouvelles technologies.

L’importance des NTIC

23Sur le plan de la croissance, la véritable force des États-Unis est de jouer à fond le jeu des nouvelles technologies de l’information et de la communication (NTIC), y compris en gérant les enjeux qui ont trait à la concurrence. Je ne souhaite pas revenir à Franklin Delano Roosevelt, mais à Theodore Roosevelt qui s’était attaqué à l’industrie pétrolière. J’attends en effet du prochain président des États-Unis une vraie politique de concurrence face à Google et Face-book. J’attends aussi qu’en Europe, on prenne conscience que l’enjeu, c’est la productivité, que la productivité, c’est le progrès technique et que le progrès technique passe en ce moment par les NTIC.

Les trois Charles

  • 2 Jean-Marc Daniel, L’État de connivence – En finir avec les rentes, Odile Jacob, Paris, 2014.

24Dans un livre récent2, je conclus en disant que l’Europe a toujours fonctionné sur des Charles. Charlemagne associe les Français et les Allemands. Puis, au XVIe siècle, Charles Quint, le deuxième Charles, s’est allié à l’Angleterre de Henry VIII lorsque les Allemands et les Français étaient dans une phase d’opposition. Ce qu’il y a d’intéressant, c’est qu’au moment de la guerre de Sept Ans, dont on commémorait en 2013 les 250 ans, Frédéric II de Prusse avait dit : « En associant l’Allemagne et l’Angleterre, j’associe l’Allemagne à une flotte et une banque », c’est-à-dire que l’Angleterre était la flotte et la banque. Et puis il y a eu l’alliance entre Louis XIV et le troisième Charles, Charles II d’Angleterre. Selon moi, l’Europe a tout intérêt à sortir des trois Charles et à retrouver un moyen d’insérer l’Angleterre dans le dispositif. Au moment de la crise du Système monétaire européen (SME) en 1992, nous avons commis l’erreur de ne pas régler le cas anglais de façon digne. Les Anglais sont sortis du SME de façon ignominieuse. Je parle sous le contrôle de Jacques Mistral qui y était et avec qui j’ai déjà eu l’occasion d’en parler.

La difficulté d’aller vers une union fédérale

25Enfin, sur le plan politique, je ne pense pas que nous puissions aller vers une union fédérale. Lorsque Jean Monnet soumet son texte à Robert Schuman en 1950, il comprend le terme « abandon de souveraineté ». Robert Schuman répond à Jean Monnet que cela va trop loin et qu’il faut préparer les esprits. Puis, lorsque Charles de Gaulle apprend cette anecdote, il ajoute que la France va avoir l’arme atomique. Par conséquent, un abandon de souveraineté entre la France et l’Allemagne poserait le problème de savoir qui va gérer le siège de membre permanent au Conseil de sécurité de l’Organisation des Nations Unies (ONU) ou qui va décider de l’usage de l’arme atomique.

  • 3 OCDE, « Les 50 ans de l’OCDE – Changements de paradigme dans la conduite de la politique économique (...)
  • 4 Paul W. McCracken, Towards Full Employment and Price Stability – A Report to the OECD by a Group of (...)

26Autour d’un noyau composé de la France, de l’Allemagne et du Royaume-Uni, l’Europe doit développer un modèle intellectuel né selon moi au sommet de Bonn en 1978. Dans un article publié par l’OCDE à l’occasion de ses 50 ans3, il y avait l’idée que le vrai changement dans l’OCDE était intervenu avec le rapport McCracken4 et le sommet de Bonn de 1978. Le rapport McCracken posait la question de savoir si l’inflation pouvait être un moyen de lutter contre le chômage (arbitrage de Phillips). Données statistiques à l’appui, il arrivait à la conclusion qu’avec le chômage, on réduirait l’inflation mais qu’avec l’inflation, on ne réduirait certainement pas le chômage. Or l’administration Carter décida tout de même en 1978 d’utiliser l’inflation et de faire du quantitative easing, c’est-à-dire d’injecter de la monnaie par des déficits budgétaires dans l’espoir de créer éventuellement de la croissance. Le chancelier allemand Helmut Schmidt refusa alors de s’engager dans cette logique, arguant que l’inflation n’était pas un outil, mais un problème. Cela avait frappé les esprits. En 1978, il n’était alors pas courant qu’un chancelier allemand exprime son désaccord face aux Américains. Mais Helmut Schmidt a tenu ferme. Je regrette néanmoins qu’à l’époque, seul Raymond Barre en France ait voulu le soutenir (et pas Valéry Giscard d’Estaing). C’est selon moi à ce moment précis qu’est née l’idée que l’inflation était un problème et non une solution et que la politique monétaire ne détenait pas l’avenir. Ce qui détient l’avenir, c’est un modèle intellectuel qui favorise le progrès technique, le profit et la concurrence en vertu du théorème d’Helmut Schmidt : « Les profits d’aujourd’hui sont les investissements de demain et les emplois d’après-demain. » L’Europe peut en être le porteur, car c’est ce qui unit pour l’instant la démarche britannique et allemande. Intellectuellement, cela pourrait être la démarche française. Le problème de la France est que nous n’avons pas de dirigeants qui soient assez courageux pour assumer ce qu’ils pensent en eux-mêmes ; parce que je suis persuadé qu’ils sont persuadés que les profits d’aujourd’hui sont les investissements de demain et les emplois d’après-demain, mais qu’ils n’osent pas le dire à leur population. L’issue n’est donc pas de mettre en commun la bombe atomique mais le théorème d’Helmut Schmidt.

27Henrik Uterwedde : Des trois Charles à Wolfgang Schäuble et Michel Sapin ou à Angela Merkel et François Hollande, mon propos sera d’analyser l’évolution possible de la position allemande vis-à-vis des grands thèmes de la stabilité budgétaire d’une part et de la croissance d’autre part. Pour commencer avec un constat, je pense que la plupart des analyses de Jean-Marc Daniel plairaient aux responsables allemands.

Position allemande vis-à-vis de la stabilité budgétaire

28En 2010, c’est-à-dire au début de la crise de la zone euro, la position allemande initiale tournait autour du problème de la stabilité, avec une certaine rigidité d’abord. Au moment de la signature du traité de Maastricht, l’Allemagne avait été prête à abandonner le mark, qui était sa force de frappe (tandis que la France n’avait pas abandonné le nucléaire). Ce renoncement était conditionné pour l’Allemagne à un contrat moral accepté bon gré mal gré par les autres partenaires. L’approche adoptée comprenait des règles chiffrées, des sanctions, une BCE indépendante vouée à la stabilité et le principe de la responsabilité strictement nationale pour les dettes nationales (no bail-out). Sur le plan intellectuel, le drame de la crise pour les Allemands est qu’elle a montré les failles de l’architecture de Maastricht, dans lesquelles de nombreux pays se sont engouffrés. En 2010, la grande peur des Allemands était que l’on assiste au détricotage du traité de Maastricht, pour passer à une nouvelle lecture de l’UEM que les Allemands n’auraient jamais acceptée au départ. Toutefois, en l’espace de quatre ans, l’Allemagne et la France – souvent en première ligne – ont été les artisans des compromis nécessaires, comme par exemple l’aide à la Grèce, le Mécanisme européen de stabilité (MES), les fonds de solidarité et l’Union bancaire. Dans ce contexte, l’Allemagne a pu faire prévaloir certains principes à travers l’octroi d’aides strictement conditionnées, le renforcement des règles du PSC et le TSCG. Par conséquent, l’Allemagne reste stricte sur son refus de mutualiser la dette via des eurobonds, mais elle admet implicitement une certaine souplesse dans l’application du PSC et dans le délai accordé à la consolidation budgétaire.

La consolidation doit aller de pair avec la croissance

  • 5 Cf. Henrik Uterwedde, « Grands défis, Grande coalition, grande politique ? », Regards sur l'économi (...)

29Certes, au début de la crise de la zone euro, l’Allemagne a joué le rôle de gardien de la stabilité budgétaire, mais il ne faut pas croire que les Allemands ne voulaient pas de la croissance. Il y a une ouverture dans le discours sur la croissance après l’élection de François Hollande avec le Pacte européen pour la croissance et l’emploi de juin 2012. Dès lors, le débat se déplace vers les questions suivantes : quelle croissance et comment y arriver ? Si avec l’entrée du parti social-démocrate (SPD) dans le gouvernement allemand à l’issue des élections au Bundestag de 2013, on pouvait s’attendre à une évolution plus accentuée de la position allemande dans le contrat de grande coalition, ce document s’inscrit en réalité dans la continuité de la politique jusqu’alors menée par Angela Merkel.5 Mais il y a ouverture car ce contrat comprend le rappel d’une stratégie équilibrée qui doit combiner d’une part des réformes structurelles pour une compétitivité améliorée et, d’autre part, une consolidation budgétaire stricte et soutenable avec des investissements d’avenir pour la croissance et l’emploi. Par conséquent, la consolidation doit aller de pair avec la croissance, laquelle s’inscrit dans une politique de l’offre. Sur le refus de mutualisation de la dette, le SPD a souscrit à la phrase suivante : « Toute forme de communautarisation des dettes publiques nationales porterait atteinte à la nécessaire orientation des politiques nationales dans chacun des États membres. » Cela traduit la crainte que toute souplesse « excessive » minimise l’urgence, pour les responsables politiques nationaux, de faire les réformes nécessaires. La grande coalition précise dans la phrase suivante que « la responsabilité strictement nationale pour la politique budgétaire et une responsabilité supranationale commune pour les dettes sont incompatibles ». Sans acceptation du droit d’ingérence et d’une intégration plus forte des politiques fiscales, il ne peut y avoir de véritable mutualisation de la dette.

Vers une relance des investissements au niveau national…

  • 6 Marcel Fratzscher, Die Deutschland-Illusion – Warum wir unsere Wirtschaft überschätzen und Europa b (...)

30Au niveau national, la grande coalition a mis en œuvre un programme social, avec des mesures liées aux retraites et avec l’introduction d’un Smic dans un contexte de demande de hausses de salaires plus marquées de la part des syndicats. En outre, un programme d’investissement est lancé, composé de huit actions prioritaires. Il fait suite à un débat, qui s’est intensifié en 2013, sur le manque d’investissements publics (Investitionslücke) dans les infrastructures. Le président de l’Institut allemand pour la recherche économique de Berlin (DIW), Marcel Fratzscher, a estimé à 80 milliards d’euros annuels le manque d’investissements dans les infrastructures. Or ce que prévoit le gouvernement actuel dans son contrat de coalition est minime en comparaison. Dans ce contexte, des voix s’élèvent pour critiquer le fait que des sommes importantes aient été consacrées aux mesures sociales (en puisant dans les réserves de la sécurité sociale et dans les marges budgétaires), peut-être au détriment du financement des mesures d’investissement. Le débat transpartisan sur la nécessité de stimuler les investissements s’amplifie jusque dans les milieux économiques. Le ministre SPD de l’Économie, Sigmar Gabriel, vient de créer une commission d’experts pour renforcer les investissements publics. Marcel Fratzscher, qui est une étoile montante en tant qu’économiste, avec un positionnement très intéressant qui essaye d’échapper au clivage gauche-droite en Allemagne, prône quant à lui une politique davantage orientée vers la croissance, le défi pour les années à venir étant de générer une croissance durable et saine en Allemagne et dans la zone euro. Comme l’a dit Christian Kastrop, je pense aussi que ce genre de débat, quand il prend de l’ampleur, peut finir par infléchir la politique. L’idée prônée par Marcel Fratzscher est que pour combler ce manque d’investissements, il faut redéployer les dépenses publiques vers davantage d’investissements en créant des conditions économiques, fiscales et juridiques qui favorisent la mobilisation de capitaux privés. Un nouveau débat s’instaure ainsi dans le contexte de la publication du livre de Marcel Fratzscher, Die Deutschland-Illusion6, qui a eu un écho dans la presse française. Dans cet ouvrage, l’auteur met en garde sur la situation économique de l’Allemagne, qui n’est pas préparée aux défis de l’avenir. En effet, depuis Gerhard Schröder, l’audace réformatrice en Allemagne est toute relative.

… et au niveau européen

31Au niveau européen, on observe par ailleurs une nouvelle sensibilité à la question de la croissance et de l’emploi. Angela Merkel a souscrit au Pacte européen pour la croissance et l’emploi et elle est ouverte au programme d’investissements de Jean-Claude Juncker. En septembre 2014, Wolfgang Schäuble et Michel Sapin ont transmis une lettre au président du Conseil comprenant des propositions communes pour lancer le programme d’investissements, avec l’idée notamment de donner un nouveau mandat à la Banque européenne d’investissement (BEI) pour qu’elle puisse gérer des fonds abondés par les États membres. Cela dit, l’approche de la croissance est une approche par l’offre : pas de programme de relance keynésien avec du deficit spending. L’idée que l’Allemagne devrait jouer le rôle de locomotive économique en Europe est réfutée. On revient sur le triptyque finances publiques consolidées, réformes structurelles et politique de compétitivité des entreprises, qui passe par une révision de la fiscalité des entreprises et du mode de financement de la sécurité sociale ainsi que par la voie de l’innovation. Le quatrième point consiste à mobiliser des capitaux privés en Europe pour les investissements. On observe certes une ouverture outre-Rhin sur la nécessité de mettre l’accent sur l’investissement, à la fois au niveau national et européen, mais en restant fidèle à la doctrine ordo-libérale allemande.

Une convergence franco-allemande réelle…

  • 7 Voir dans cet ouvrage, p. 187-203.
  • 8 « Paris-Berlin : deux visions alternatives de l’Europe économique et financière » [en ligne], Les É (...)

32Objectivement, nous avons la chance d’avoir une certaine convergence de fait entre l’approche politique allemande et française. La France admet la nécessité d’une politique de l’offre et se lance dans une politique de consolidation et de réformes, tandis que l’Allemagne admet davantage que la demande intérieure et le cycle économique peuvent jouer un rôle et montre un nouvel intérêt envers la croissance passant par l’investissement. Lorsqu’au cours de la table ronde « Les contraintes budgétaires liées au Pacte de stabilité et de croissance (PSC) et au pacte budgétaire européen (TSCG), dont le MES, sont-elles praticables et adaptées pour sortir l’économie européenne de la crise ? » du 18 novembre 20137, Christian Kastrop, qui travaillait encore au ministère fédéral des Finances et Sandrine Gaudin, du ministère français de l’Économie et des Finances, ont montré la façon dont les deux ministères géraient les points y compris litigieux, on voyait bien que le travail de convergence était à l’œuvre. Je vous renvoie également à une interview croisée de Michel Sapin et Wolfgang Schäuble8, parue dans Les Échos et dans le quotidien économique allemand Handelsblatt, qui montre une large convergence de vues entre les ministres des Finances français et allemand.

… mais fragile

33Toutefois, cette convergence est fragile car elle résulte davantage des dynamiques économiques, sociales et politiques nationales que d’un véritable débat ou d’une négociation européenne. Le tournant de la politique de l’offre, des réformes et de la consolidation en France n’est pas dû à une demande de Bruxelles ou d’Angela Merkel, mais plutôt à l’état de l’économie française qui exige ces changements. De même, l’orientation vers l’investissement et la croissance en Allemagne ne résulte pas de l’appel de Christine Lagarde, il y a quelques années, à augmenter les salaires et la demande intérieure. L’infléchissement de la politique allemande s’explique par des raisons économiques, sociales et politiques nationales. Les syndicats qui, après une phase de modération salariale, souhaitaient un réajustement des salaires, ont été soutenus dans leur demande par le parti chrétien-démocrate (CDU) et, plus récemment, par la banque centrale allemande. De même, le manque d’investissement est un problème spécifiquement allemand.

34On assiste ainsi à un rapprochement réel des positions des gouvernements, dans une souplesse qui n’est souvent pas comprise par les opinions publiques et par une bonne partie de la classe politique française et allemande. Le parti Alternative für Deutschland (AfD) et de nombreux eurosceptiques allemands appellent le gouvernement allemand à plus de rigueur et de fermeté vis-à-vis de la France. Les commentaires désobligeants dans la presse allemande et chez les seconds couteaux de la CDU contre Pierre Moscovici témoignent de la pression exercée en ce sens. Le même genre de pression publique existe en France. Les forces de convergence sont ainsi soumises à des pressions publiques qui vont vers la divergence et qui rendent fragile cette convergence politique.

La nécessité de mener un débat citoyen sur l’Europe

  • 9 Philippe Aghion, Gilbert Cette, Élie Cohen, Changer de modèle, Odile Jacob, Paris, 2014.
  • 10 Cf. Henrik Uterwedde, « Zone euro : nouveaux débats allemands », Allemagne d’aujourd'hui, n° 210, o (...)

35Néanmoins, les débats s’ouvrent et se différencient en France et en Allemagne, ce qui me semble une bonne chose. L’approche allemande et l’approche française perdurent peut-être dans les discours dominants mais en France, de nombreux économistes vont désormais dans un sens plutôt allemand, favorisant des politiques de l’offre, avec à titre d’exemple le livre de Philippe Aghion, Gilbert Cette et Élie Cohen sur la sortie de modèle9. En Allemagne, on observe la même tentative d’ouverture10, dont le livre précité de Marcel Fratzscher est un bon exemple, tout comme la constitution du Groupe de Glienicke réunissant une dizaine d’économistes, politologues et juristes. Il existe un nouveau réseau d’intellectuels, soutenu par des responsables politiques, qui pousse vers de nouveaux compromis en Europe. Marcel Fratzscher demande qu’on en finisse avec les compromis bilatéraux a minima (comme le compromis budgétaire passé à Deauville entre Nicolas Sarkozy et Angela Merkel en 2010) et que l’on ait une vision européenne. Il faut sortir de la défensive qui consiste à ne pas assumer la politique européenne par crainte des opinions publiques et passer à l’offensive en menant une campagne d’explication et un débat public – controversés peut-être – sur la nécessité de l’Europe et sur les illusions de tous ceux qui pensent qu’ils seraient mieux tout seuls. Sur ce point, les choses évoluent dans les deux pays. Je m’en réjouis car le rejet de l’Europe par de nombreux citoyens, tant en France qu’en Allemagne, tient notamment au fait que les choix européens n’ont pas été exposés et assumés et qu’ils n’ont pas donné lieu à un débat pour emporter l’adhésion des citoyens. Le débat est devant nous pour qu’à l’avenir, nous parvenions à une politique plus approfondie en Europe.

36Natacha Valla : Par rapport aux propos qui ont été tenus, il me semble que nous sommes sur un ton de débat qui associe des visions allemandes et françaises qui ne sont pas les plus radicales et qui ne sont pas forcément même très représentatives de la vision majoritaire dans les deux pays. Mais ce n’est peut-être pas plus mal car il faut essayer de converger en allant chacun l’un vers l’autre. Je suis ravie d’entendre que le livre de Marcel Fratzscher a été commenté avec beaucoup de détails. Nous avons fait notre doctorat ensemble dans un institut qui s’occupait des questions européennes. Ce n’est donc peut-être pas un hasard que nous soyons tous impliqués dans le projet européen et que nous souhaitions continuer à le faire vivre parce que nous avons grandi dans cette culture européenne.

37Je vais structurer mes quelques remarques en fonction de ce qui a été dit, en commençant par ce que la France n’a pas fait ou n’a pas assumé en termes de position, de décisions politiques et de responsabilités. Ensuite, j’essaierai de montrer comment on peut comprendre – ou en tout cas expliquer – la position quelque peu ambiguë de la France vis-à-vis des réformes structurelles, de la rigueur budgétaire et de l’association qu’on doit pouvoir en faire aujourd’hui dans le contexte européen. Je dirai quelques mots sur le rôle de la BCE vu de France puis j’évoquerai l’investissement, qui me semble une opportunité institutionnelle absolument historique aujourd’hui parce que nous avons besoin d’un symbole, d’un pas supplémentaire pour dépasser la dynamique de crise et consolider ce qui a été construit pendant la crise (la création du MES et la modification de la perception des rôles institutionnels de la Commission et de la BCE). Nous devons maintenant pouvoir laisser cela derrière nous et créer de nouvelles institutions, ou encore créer des modes opératoires qui permettent de partir sur un nouveau modèle après-crise. Sur ce point, il est vraiment important que les visions franco-allemandes convergent de façon structurante.

Ce que la France n’a pas fait

38Dans la dynamique européenne d’aujourd’hui, il est dommageable que la France n’ait pas avancé, malgré la crise financière de 2008, puis la crise des dettes souveraines à partir de 2010, sur la nécessité d’une Europe politique derrière la monnaie. C’est devenu un poncif. On s’est rendu compte avec la crise qu’il manquait une Europe budgétaire et une Europe politique. Jean-Marc Daniel et Henrik Uterwedde ont rappelé que l’Allemagne a renoncé au mark et à la Bundesbank, alors que la France n’a pas renoncé à son armée, à sa flotte et à son arme nucléaire. Je pense qu’il s’agit là d’éléments essentiels à l’Europe, qui vont bien au-delà de la dynamique économique. Le débat public à avoir, qui est encore complètement tabou et inhibé aujourd’hui en France, est donc celui de la question politique derrière la monnaie unique.

39La deuxième chose que la France n’a pas très bien fait est d’assumer une position dans la gouvernance collective, c’est-à-dire de prendre en compte dans la définition de ses propres politiques économiques des externalités que ces politiques économiques nationales pouvaient avoir sur la dynamique européenne. Ces externalités aujourd’hui au niveau budgétaire sont complètement imbriquées dans la surveillance macroéconomique, le TSCG... Mais on ne prend pas du tout en compte les implications des faibles réformes structurelles sur la pérennité du projet européen. La France en tant que grand pays en termes de PIB de la zone euro ne met-elle pas en péril, par une externalité massive, le scénario souhaitable d’une continuation du projet de monnaie unique vers quelque chose de vraiment pérenne ? Si nous sommes tous apaisés par rapport à ce que nous avons pu vivre il y a deux ans, certains aspects fondamentaux n’ont pas encore été pris en compte. Selon moi, les externalités des atermoiements de politique économique nationale devraient presque faire l’objet de recommandations de la part du Fonds monétaire international (FMI) quand il regarde la France en article IV, de la part de l’OCDE quand elle fait une étude pays et de la part de la Commission européenne. La Commission européenne le fait structurellement car elle doit regarder de nombreuses variables.

40Le troisième point sur la position française est la question du rapport au respect des règles. La France et l’Allemagne ont une approche absolument différente de la règle et de l’interprétation du texte. C’est quelque chose de tellement profond culturellement qu’on a besoin de beaucoup de bonne volonté pour générer une dynamique symbiotique et non divergente au niveau macroéconomique et institutionnel. Cela a été déjà beaucoup dit, mais il est utile de le répéter aujourd’hui parce qu’un certain nombre de solutions qui ont été développées pendant la crise sont basées sur d’autres règles chiffrées. Or nous n’avons pas encore réussi à converger sur une façon pragmatique de gérer les chiffres que nous avons mis dans les contrats que nous avons tous signés. Par conséquent, la France doit réaliser qu’elle a signé ces contrats et que, même si elle considère que l’Allemagne est un peu trop dogmatique sur son interprétation des textes, il faut accepter cela comme une différence culturelle et faire en sorte qu’une règle soit quand même malgré tout une règle respectée.

La position ambiguë de la France vis-à-vis des réformes structurelles et de la rigueur budgétaire

  • 11 Benoît Cœuré, Jörg Asmussen, « Ce que la zone euro doit faire pour retrouver la croissance » [en li (...)

41J’aimerais revenir sur le lien entre la consolidation budgétaire et les réformes structurelles. Il me semble que, sur ce sujet, la France cultive assez maladroitement l’art de l’ambiguïté. En septembre 2014, Benoît Cœuré, membre du directoire de la BCE, et Jörg Asmussen, ancien membre du directoire de la BCE et actuellement secrétaire d’État au Travail au sein du gouvernement allemand, ont décidé de publier une tribune très courageuse11. Le propos était de dire que les pays qui avaient de la marge de manœuvre pour faire moins de consolidation budgétaire et aider du côté budgétaire devaient le faire. Dans la foulée, la France annonçait qu’elle n’allait pas atteindre les fameux 3 % à l’horizon escompté, que le déficit global et essentiellement le déficit structurel dépasseraient très largement les efforts qui avaient été promis et sur lesquels la France était revenue graduellement année après année. Je pense qu’il est très maladroit d’essayer d’interpréter des propos qui n’ont certainement pas été prononcés à l’intention de la France, et ce alors que la BCE a vraiment très largement essayé d’aller au plus loin dans les limites du compromis possible avec les différentes lectures de ses prérogatives.

42La France est dans une situation un peu compliquée puisqu’elle a pris beaucoup de retard sur les réformes structurelles. L’Allemagne par le passé a bien compris que si elle voulait faire des réformes structurelles, il fallait qu’elle soit beaucoup plus souple sur les réformes budgétaires. Toutefois, je pense qu’il n’est pas très responsable d’aller chercher l’exemple de la remise en question du Pacte de stabilité et de croissance en 2003 pour justifier le fait qu’on ait besoin de réformes structurelles aujourd’hui en France, lesquelles sont très intimement liées – et peut-être beaucoup plus que dans d’autres cas passés pour des pays membres de la zone euro – à la dynamique des finances publiques, et notamment à la dépense publique. Quand on doit mener des réformes structurelles, sur les marchés du travail certes, mais aussi sur le volume et la structure des dépenses publiques, cela contraint de façon très douloureuse la consolidation budgétaire. Ne faut-il pas à un certain point accepter cette contrainte, y compris par respect pour les autres pays de la zone euro qui ont fait de la consolidation budgétaire de façon très marquée, sans doute deux fois plus intense que ce que la France a pu faire jusqu’à présent ? Il faudrait aussi avoir une certaine responsabilité par rapport à cela et accepter peut-être, si effectivement il y a beaucoup de difficultés sur la consolidation budgétaire à très court terme, une conditionnalité de l’assouplissement de cette consolidation à des réformes structurelles qui passe par la mise en place de processus juridiques parlementaires. La Constitution en France permet de rendre le processus parlementaire plus rapide – ou en tout cas plus affirmé – que les procédures standards. Sur ce point, j’ai été un peu dure et dans ce sens peut-être pas des plus représentatives de la majorité, mais je pense que c’est important de comprendre qu’en France, on pense aussi comme cela et que ce n’est pas forcément trahir son pays que de dire qu’il faut qu’on arrive à converger vers quelque chose de plus coopératif en matière de gestion de la chose publique.

Le rôle de la BCE vu de France

43Les pouvoirs publics en France se sont longtemps défiés de la banque centrale. Il faut se rappeler qu’au moment de la création de la Caisse des dépôts et consignations (CDC) en 1816, il était utile d’avoir une institution capable de canaliser l’épargne de la population après les dépenses de guerre réalisées. Louis XVIII se méfiait de la Banque de France comme de la peste et avait envie d’avoir une autre institution capable de générer des flux financiers, en dehors de la mainmise de la banque centrale sur la création monétaire. La relation de la France à sa banque publique d’investissement est par conséquent beaucoup moins saine que celle de l’Allemagne avec la sienne. La France a bien accepté de voir partir les prérogatives monétaires à Francfort mais elle reste aujourd’hui encore très floue et ambiguë par rapport à ce qu’elle attend de la Caisse.

44Depuis le texte initial du traité de Rome, on a assisté à une évolution absolument colossale de l’acceptation par l’Allemagne de l’interprétation de l’article 123 du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne (TFUE), qui prohibe le financement monétaire par les banques centrales. À titre d’anecdote, j’ai travaillé au début des années 2000 à la BCE. Une partie de ma mission consistait à vérifier les comptes des banques centrales nationales. J’avais sur mon bureau l’article du traité – qui était à l’époque l’article 101 – et la législation secondaire, c’est-à-dire une série de directives européennes qui déclinaient l’article 101 et qui définissaient des seuils d’achat par les banques centrales nationales sur les marchés secondaires de titres de dette souveraine. Quand une banque centrale, comme la banque centrale de Grèce – car c’est elle qui était toujours en infraction par rapport au traité –, achetait plus de 0,01 % en valeur de PIB sur les marchés secondaires de dette publique émise par son souverain – ce qui est dérisoire par rapport aux montants dont il est question aujourd’hui –, une lettre était envoyée au gouverneur de la banque de Grèce qui devait s’en expliquer au conseil des gouverneurs. Si les choses n’étaient pas corrigées et que le pays n’était pas en règle avec le droit européen, cela pouvait aller jusqu’en cour de justice. Il y avait une approche extrêmement rule-based de l’essence et de l’esprit du traité. L’Allemagne a fait un effort considérable car nous sommes actuellement vraiment éloignés de cette lecture initiale du texte, à laquelle nous n’allons certainement jamais revenir.

45Par conséquent, en fonction de cet effort, il faut être très prudent par rapport à ce qu’on peut demander à la BCE aujourd’hui. La France l’est d’une certaine manière par les non-dits, mais ce serait très malvenu que le pays appelle la BCE à faire du quantitative easing, au sens de l’achat de titres publics sur les marchés souverains. Ce point du débat me semble en suspens en France. Il est très actif en Allemagne, avec le débat autour de Karlsruhe et de la légitimité des opérations monétaires sur titres (outright monetary transactions, OMT). Ce débat est très proche du cœur des Allemands. Les Français en revanche sont très éloignés de la politique monétaire car ils n’ont jamais eu à vivre cela de façon aussi prégnante que les Allemands au cours de leur histoire. Il faudrait peut-être que la France prenne ce sujet un peu plus au sérieux et l’intègre plus profondément dans le débat public.

46D’autant qu’une nouvelle question fait débat : celle du rôle, dans l’environnement des institutions économiques européennes, de preneur de risque ultime. Je pense que le débat sur le prêteur en dernier ressort est presque obsolète et que, dans un contexte macroéconomique où l’on discute volontiers de stagnation séculaire et de risque sur la croissance à long terme, la vraie question est de définir qui sera le preneur de risque en dernier ressort. Il y a matière à débattre pour réfléchir au rôle de la BCE sur ce sujet. Pour ma part, j’aurais une position assez conservatrice sur les achats souverains, et libérée sur la prise de risque de la banque centrale. Mais je me méfie aussi beaucoup de la proposition concernant les garanties publiques destinées à permettre à la BCE de jouer un jeu plus proactif. L’idée ici est de demander aux États membres de la zone euro de devenir des garants de titres, dettes ou investissements afin de permettre à cette dette ou à cet investissement d’être éligible comme collatéral aux opérations de refinancement de la banque centrale. Je pense que la garantie publique est un objet assez pernicieux, notamment dans le contexte actuel de dettes excessives où on a à gérer un recul de l’endettement général. Ce ne sera pas facile si en plus on fait peser sur les États des garanties publiques dont les valeurs atteignent plusieurs points de PIB. On ne sait pas comment cela va finir. Pour relier cela à la dynamique franco-allemande et aux positions relatives, je pense qu’il est assez délicat aujourd’hui d’accumuler du « off-balance sheet » pour permettre de faire semblant de bien se comporter sur le « on-balance sheet ». Cela dit, il existe des façons plus inventives d’impliquer la BCE sur la prise de risque et je serais plus allante sur ces autres moyens.

L’investissement

47En ce qui concerne l’investissement, il existe de nombreuses pierres d’achoppement et de nombreux malentendus dans le dialogue franco-allemand sur la désirabilité de flux de transfert, c’est-à-dire de flux financiers liés à des revenus budgétaires transfrontaliers. La France a été assez maladroite en poussant longtemps et à plusieurs reprises l’idée d’un budget de la zone euro qui servirait à financer des politiques contracycliques, en particulier une assurance chômage. L’idée en elle-même n’est peut-être pas mauvaise, mais dans une dynamique où on ne veut pas avoir en Allemagne la possibilité du moindre doute sur le risque de hasard moral par rapport à ces transferts, ce n’est pas le moment d’insister sur cette proposition. En revanche, si on arrivait à s’accorder sur des questions qui préservent les flux financiers des cycles politiques nationaux et qui permettent en même temps d’avoir un projet commun et de soutenir concrètement la croissance potentielle européenne, si possible sur un modèle basé sur les technologies de l’innovation, alors il faudrait s’engouffrer dans cette fenêtre de tir. Il me semble que la question de l’investissement public européen en est une.

48Le graphique 5 montre une comparaison entre la zone euro et les États-Unis en matière d’investissement privé, en points de pourcentage du PIB. Aux États-Unis, on observe que l’investissement privé fluctue beaucoup plus en pourcentage du PIB. C’est sans doute parce que dans l’économie américaine, les cycles ont été jusqu’à maintenant beaucoup plus amples que dans la zone euro. Ce qui est encore plus intéressant sur ce graphique, c’est que depuis la crise de 2008, l’investissement privé a baissé d’à peu près deux points de PIB dans la zone euro. Il ne semble pas que le redressement soit pour demain. Aux États-Unis en revanche, le pays est déjà reparti sur une dynamique beaucoup plus vive.

Graphique 5 : Zone euro – investissement privé en-deçà de 20 % du PIB

Graphique 5 : Zone euro – investissement privé en-deçà de 20 % du PIB
  • 12 Domenico Giannone, Jérôme Henry, Magdalena Lalik, Michele Modugno, « An Area-Wide Real-Time Databas (...)

Source : Eurostat ; Giannone et al., 201212. Dernières données : 4e trimestre 2013.

49Le graphique 6 compare les États-Unis et la zone euro en matière d’investissement public exprimé en points de PIB, avec une profondeur historique plus longue. Depuis les années 1980, on se rend compte de deux choses essentiellement. La première est qu’il y a un écart persistant d’un point et demi à deux points de PIB entre les investissements publics réalisés aux États-Unis et dans la zone euro, et cela en toutes circonstances macroéconomiques. La deuxième est que l’investissement public a été réduit par paliers. Ces paliers ont exactement coïncidé avec les phases de consolidation budgétaire associées à la stabilisation ou à la réduction des dettes. Ainsi, jusqu’à maintenant, les consolidations ont été faites au détriment de l’investissement public. Nous avons regardé au CEPII si nous pouvions trouver une complémentarité entre l’investissement public et l’investissement privé, pour voir si le fait que l’État investisse permettait au secteur privé d’investir plus ou de façon plus efficace. Il se trouve que non seulement c’est le cas (les deux sont complémentaires), mais aussi que plus le stock initial de capital public est important, plus l’investissement privé est efficace. Il y a donc un argument en matière de politique publique au niveau européen pour renforcer l’investissement public afin de stimuler l’investissement privé et, partant, de redresser la croissance potentielle.

Graphique 6 : Zone euro – investissement public divisé par deux en 35 ans

Graphique 6 : Zone euro – investissement public divisé par deux en 35 ans
  • 13 Joan Paredes, Diego J. Pedregal, Javier J. Pérez, « A Quarterly Fiscal Database for the Euro Area B (...)

Sources : Fred ; Eurostat ; Paredes et al., 200913 ; Giannone et al., 2012. Dernières données : 4e trimestre 2013.

50En matière de mise en commun des ressources publiques d’investissement, nous avons beaucoup discuté des propositions institutionnelles avec Marcel Fratzscher, mais aussi avec les Polonais qui ont eux aussi une proposition assez explicite. C’est un terrain un peu miné car on parle de grosses sommes d’argent. Le bilan des banques d’investissement nationales, comme la Kreditanstalt für Wiederaufbau (KfW) en Allemagne, la CDC en France ou la Cassa Depositi e Prestiti en Italie, est d’environ 20 % du PIB. Ces banques canalisent des quantités massives d’épargne nationale. Étant donné qu’il est politiquement très délicat de commencer à mettre en commun ou à coordonner ces masses, il est nécessaire d’avoir une impulsion politique au plus haut niveau européen pour que les projets puissent aboutir.

51Parmi les propositions, la mienne était de réformer la BEI et de mettre en réseau les banques d’investissement nationales sur le même modèle que ce qu’on a fait au début de l’Union monétaire, avec la mise en réseau des banques centrales nationales, qui a abouti au Système européen des banques centrales (SEBC). Au regard des 15 dernières années, cela peut sembler un miracle de constater ce qu’on a pu atteindre en matière de compromis au niveau national, notamment au niveau de l’Allemagne. Nous avons réussi à faire rendre complètement les armes à tous les pays fondateurs de ce système sur le choix du taux d’intérêt et le choix de la conduite de la politique monétaire. C’était une véritable déflagration mais elle a été possible. Aujourd’hui, si nous parvenions à sortir des dynamiques budgétaires nationales ne serait-ce qu’une infime partie des décisions d’investissement public, nous aurions réglé une grande partie du problème car nous aurions une capacité d’investissement affranchie de tout ce qui constitue des pierres d’achoppement au niveau de la progression fédérale de l’Europe.

52La proposition de réformer la BEI, de mettre en réseau les acteurs nationaux et de régler soigneusement la gouvernance de l’investissement appelle à une réforme en profondeur des statuts de la BEI pour plusieurs raisons. Il faudrait que dans le capital de la nouvelle BEI, il y ait les pays membres mais aussi des acteurs neutres du secteur privé qui ne soient pas forcément des hedge funds américains, mais par exemple des grandes compagnies d’assurance européennes, des grandes banques européennes et des institutions qui ont l’expérience de la gouvernance en matière de prise de décision d’investissement sur les destinations de ces investissements. Sur ce point, la réflexion peut être complètement novatrice et libre. Nous ne sommes plus obligés d’aller financer des infrastructures, des ronds-points et de doubler des autoroutes sur certains tronçons. Vous avez sans doute tous les mêmes exemples que moi en termes d’investissements publics absurdes réalisés. Cela permettrait de mener une vraie réflexion sur la notion même d’infrastructures du XXIe siècle, qui sont des infrastructures tout autant technologiques que matérielles. On retrouve également derrière cela la politique énergétique. Une gouvernance qui réduirait l’influence des gouvernements sur cette politique offrirait aussi l’avantage d’avoir une vision à beaucoup plus long terme, beaucoup moins confinée derrière des frontières géographiques artificielles, de sortir de la discussion myope cyclique liée au cadre budgétaire européen et des incertitudes d’après-crise et de définir un cap à long terme. Ce message sur l’investissement que je voulais faire passer est pour moi le plus porteur d’espoir. Cela permettrait aussi à la BCE de rester dans son rôle, c’est-à-dire de ne pas avoir besoin de réaliser des missions pour lesquelles elle n’a pas été conçue, notamment le financement des États.

Notes

1 Cette table ronde s’est tenue dans le cadre du colloque Gouvernance économique, financière et monétaire de l’Union européenne, coorganisé par le CIRAC les 6 et 7 octobre 2014, NdE.

2 Jean-Marc Daniel, L’État de connivence – En finir avec les rentes, Odile Jacob, Paris, 2014.

3 OCDE, « Les 50 ans de l’OCDE – Changements de paradigme dans la conduite de la politique économique », Perspectives économiques de l’OCDE [en ligne], n° 89, mai 2011, p. 339-364. Disponible sur : http://www.oecd-ilibrary.org/docserver/download/1211012e.pdf [consulté le 19/02/2015].

4 Paul W. McCracken, Towards Full Employment and Price Stability – A Report to the OECD by a Group of Independent Experts, OCDE, Paris, 1977.

5 Cf. Henrik Uterwedde, « Grands défis, Grande coalition, grande politique ? », Regards sur l'économie allemande. Bulletin économique du CIRAC, n° 111, hiver 2013, p. 21-32.

6 Marcel Fratzscher, Die Deutschland-Illusion – Warum wir unsere Wirtschaft überschätzen und Europa brauchen, Hanser Verlag, Munich, 2014. Ce livre paraîtra également en langue française.

7 Voir dans cet ouvrage, p. 187-203.

8 « Paris-Berlin : deux visions alternatives de l’Europe économique et financière » [en ligne], Les Échos, 20/07/2014. Disponible sur : http://www.lesechos.fr/20/07/2014/lesechos.fr/0203653948987_paris-berlin---deux-visions-alternatives-de-l-europe-economique-et-financiere.htm#GowO8YWa8XgAA0KT.99 [consulté le 25/11/2014].

9 Philippe Aghion, Gilbert Cette, Élie Cohen, Changer de modèle, Odile Jacob, Paris, 2014.

10 Cf. Henrik Uterwedde, « Zone euro : nouveaux débats allemands », Allemagne d’aujourd'hui, n° 210, octobre-décembre 2014, p. 5-11.

11 Benoît Cœuré, Jörg Asmussen, « Ce que la zone euro doit faire pour retrouver la croissance » [en ligne], Les Echos, 19/09/2014. Disponible sur : http://www.lesechos.fr/idees-debats/editos-analyses/0203787167425-ceque-la-zone-euro-doit-faire-pour-retrouver-la-croissance-1044363.php [consulté le 20/11/2014].

12 Domenico Giannone, Jérôme Henry, Magdalena Lalik, Michele Modugno, « An Area-Wide Real-Time Database for the Euro Area », Review of Economics and Statistics, vol. 94, n° 4, 2012, p. 1000-1013.

13 Joan Paredes, Diego J. Pedregal, Javier J. Pérez, « A Quarterly Fiscal Database for the Euro Area Based on Intra-Annual Fiscal Information », ECB Working Paper, n° 1132, décembre 2009, p. [1]-47.

Table des illustrations

Titre Graphique 1 : Prévisions économiques intermédiaires de l’OCDE
Légende Source : base de données des Perspectives économiques de l’OCDE, n° 95.
URL http://books.openedition.org/cirac/docannexe/image/137/img-1.jpg
Fichier image/jpeg, 84k
Titre Graphique 2 : Solde financier primaire sous-jacent des administrations publiques 2009-2014 (en % du produit intérieur brut (PIB) potentiel, par an)
Légende Source : base de données des Perspectives économiques de l’OCDE, n° 95.
URL http://books.openedition.org/cirac/docannexe/image/137/img-2.jpg
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Titre Graphique 3 : Actifs des banques centrales en % du PIB (indice 2008 = 100)
Légende Source : Datastream.
URL http://books.openedition.org/cirac/docannexe/image/137/img-3.jpg
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Titre Graphique 4 : Réglementation sur les marchés des produits et du travail (2013)
Légende Source : Base de données OCDE des indicateurs de réglementation des marchés des produits et du travail. La réglementation sur le marché du travail correspond à la protection des salariés permanents contre les licenciements individuels et collectifs. Les données relatives à la réglementation américaine sur le marché des produits se rapportent à l’année 2008.
URL http://books.openedition.org/cirac/docannexe/image/137/img-4.jpg
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Titre Graphique 5 : Zone euro – investissement privé en-deçà de 20 % du PIB
Légende Source : Eurostat ; Giannone et al., 201212. Dernières données : 4e trimestre 2013.
URL http://books.openedition.org/cirac/docannexe/image/137/img-5.jpg
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Titre Graphique 6 : Zone euro – investissement public divisé par deux en 35 ans
Légende Sources : Fred ; Eurostat ; Paredes et al., 200913 ; Giannone et al., 2012. Dernières données : 4e trimestre 2013.
URL http://books.openedition.org/cirac/docannexe/image/137/img-6.jpg
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Auteurs

Directeur du Centre d’information et de recherche sur l’Allemagne contemporaine (CIRAC) et professeur à l’université de Cergy-Pontoise.

Directeur adjoint de la division Questions économiques générales, directeur de la section Finances publiques, macroéconomie et recherche, ministère fédéral des Finances, Berlin (jusqu’en 2014) Actuellement directeur du département des Études de politique économique, Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE), Paris.

Directeur adjoint du Centre d’études prospectives et d’informations internationales (CEPII), Paris et responsable du programme Macroéconomie et finance internationales.

Marie-Céline Georg (Traducteur)

© CIRAC, 2015

Conditions d’utilisation : http://www.openedition.org/6540

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