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France-Allemagne : Cultures monétaires et budgétaires

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Solène Hazouard
, 
René Lasserre
, 
Henrik Uterwedde

II – Cultures budgétaires en France et en Allemagne

Table ronde : Les contraintes budgétaires liées au Pacte de stabilité et de croissance et au pacte budgétaire européen (TSCG), dont le MES, sont-elles praticables et adaptées pour sortir l’économie européenne de la crise ?1

Rainer Klump, Christian Kastrop et Sandrine Gaudin
Traduction de Marie-Céline Georg

Texte intégral

OUVERTURE DE LA TABLE RONDE

  • 1 Cette table ronde s’est tenue dans le cadre de la journée d’étude Cultures budgétaires en France et (...)

1Rainer Klump : D’une part, cette table ronde va être animée par deux grands praticiens, des personnes qui ont une longue expérience concrète de la politique financière ainsi que de la coopération franco-allemande dans ce domaine. Nous en arriverons peut-être à constater que de nombreux débats qui semblent très disputés au niveau universitaire s’avèrent nettement moins controversés sur le plan de la coopération pratique. D’autre part, je pense que pour répondre à la question « Les contraintes budgétaires liées au Pacte de stabilité et de croissance (PSC) et au pacte budgétaire européen (inclus dans le traité sur la stabilité, la coordination et la gouvernance, TSCG), dont le Mécanisme européen de stabilité (MES), sont-elles praticables et adaptées pour sortir l’économie européenne de la crise ? » – un titre très allemand, c’est-à-dire long et compliqué –, il faut probablement aussi se tourner vers l’avenir après avoir discuté en profondeur des traditions respectives de la France et de l’Allemagne en matière de politique budgétaire. Nous devrions d’ailleurs jeter un coup d’œil sur le futur dès maintenant, du point de vue des praticiens de la politique financière qui ont l’habitude de coopérer afin de faire avancer le projet européen et d’élaborer des perspectives d’avenir.

2J’aimerais maintenant vous présenter les participants à cette table ronde : Sandrine Gaudin est sous-directrice des Affaires européennes à la Direction générale du Trésor, au ministère français de l’Économie et des Finances. Juriste de formation, Sandrine Gaudin a étudié à l’ÉNA avant d’entamer une carrière au Trésor public, au sein du ministère des Finances. Au poste qu’elle occupe actuellement, elle se consacre particulièrement à la coordination des politiques financières allemande et française, dans la perspective des questions européennes. Christian Kastrop est directeur adjoint de la division Questions économiques générales et directeur de la section Finances publiques, macroéconomie et recherche au ministère fédéral des Finances à Berlin. Christian Kastrop a déjà apporté une contribution précieuse à notre débat sur la politique monétaire. Il provient – c’est intéressant de le mentionner du point de vue de la tradition universitaire – de l’école de sciences économiques de Cologne. En Allemagne, l’université de Cologne a longtemps été un haut lieu de l’ordolibéralisme et de l’économie sociale de marché. Christian Kastrop y a étudié avant de partir à Harvard, puis a très rapidement trouvé un poste au ministère fédéral des Finances, qui se trouvait encore à Bonn à l’époque. Je me réjouis d’entendre l’opinion de Christian Kastrop pour commencer, puis la réponse de Sandrine Gaudin.

EXPOSÉS DES INTERVENANTS

3Christian Kastrop : Merci beaucoup pour cette amicale présentation. Je suis heureux d’être de retour ici, parce que je suis convaincu que la politique financière, budgétaire et économique est un domaine dont on ne discute pas assez souvent. Nous avons certainement bien des différences, mais nous avons aussi des points communs. Ce ne sont pas seulement les résultats, mais aussi la manière dont l’Allemagne et la France s’entendent en matière de politique financière, budgétaire et économique, qui détermineront l’avenir plus ou moins positif de l’Europe. À ce titre, pas une minute de la discussion que nous menons ici n’est gaspillée.

4Dans sa contribution, Michael Thöne a très clairement évoqué les différentes cultures allemandes. Au ministère fédéral des Finances également, il existe différentes sensibilités et cultures. La division Questions économiques générales, dont je fais partie, suit parfois des conceptions différentes de celles, plutôt opérationnelles, de la division Europe. De même, les positions de la division Europe et de la division Questions économiques générales ne correspondent pas automatiquement à l’opinion du ministre ou de ses secrétaires d’État. Nous sommes dans une discussion permanente pour trouver la meilleure voie, et c’est très bien ainsi. C’est pourquoi j’aimerais préciser que les propos qui vont suivre reflètent exclusivement mon opinion personnelle.

La crise de la dette dans la zone euro – les leçons

Le cadre institutionnel de l’UE avant la crise

5Le cadre réglementaire que nous sommes en train d’élaborer dans l’Union européenne (UE) pour la politique financière et économique est largement différent de l’existant, et en grande partie nouveau. Pour de nombreux aspects de cette entreprise, nous n’avons pas vraiment d’exemple historique à suivre, et nous avançons tous ensemble en terrain inconnu.

6Dans ce contexte, nous devons commencer par nous demander quel a été le point de départ de la crise. Tout d’abord, on peut mentionner les faiblesses des règles de politique financière et économique. Se pose aussi la question de l’énorme erreur commise par la France et l’Allemagne en 2003. Je pourrais parler longtemps de cette histoire, des raisons pour lesquelles l’Allemagne et la France se sont retrouvées ensemble en difficulté par rapport à ces règles, et de ce qu’elles en ont fait. De nombreuses légendes circulent à ce sujet, pas toutes véridiques. Mais il est certain qu’à l’époque, la règle fiscale du Pacte de stabilité et de croissance a été affaiblie par les décisions politiques. Depuis lors, on avait cessé de croire que les règles pouvaient aboutir à des sanctions, ce qui a certainement contribué au fait qu’en fin de compte, les marchés ont supposé que non seulement les « pécheurs » ne seraient pas punis, mais qu’au contraire la communauté viendrait toujours à leur secours. Aux doutes sur la cohérence en matière de respect des règles s’est ajouté le manque de crédibilité de la clause de non-renflouement (no bail-out). Un élément capital pour que les marchés contribuent à la stabilité a ainsi été sapé.

7D’un autre côté, la réforme engagée à l’époque a aussi eu des résultats positifs, ce qui a d’une certaine manière permis la création du pacte budgétaire, qui complète en les améliorant nettement les règles budgétaires de l’UE. Mais à mon avis, pour déterminer si l’UE peut ou non envoyer les bons signaux en temps de crise, il faut surtout savoir si le principe de non-renflouement sera maintenu ou non. C’est la pierre angulaire de tout ce débat, et dans toutes les réformes que nous avons connues et sur lesquelles je vais brièvement revenir, je pense qu’il est clair que c’est le point qui reste à éclaircir. À ce sujet, tout le monde cherche à éviter d’envoyer un message clair, car on craint les risques encourus. Cependant, c’est parfois précisément le manque de clarté qui représente le plus gros risque, et qui pourrait porter en soi les germes de la prochaine crise.

8Dans l’ancien système réglementaire, nous avons ignoré deux éléments. J’ai participé à la première proposition allemande de ce qui s’appelait alors le Pacte de stabilité et qui, après les discussions avec les collègues français, a ensuite été rebaptisé Pacte de stabilité et de croissance. Dans ce cadre, on voit bien que l’Allemagne et la France sont parfaitement capables de coopérer lorsqu’elles le veulent bien. Cependant, à l’époque, nous sommes passés à côté de l’importance des déséquilibres macroéconomiques. Nous avons supposé que si nous fixions correctement les données de politique financière – c’est-à-dire le taux d’endettement et le déficit – dans le Pacte de stabilité et de croissance, les acteurs d’une politique économique responsable sous le régime d’une monnaie européenne unique devraient réagir et feraient pression pour des mesures de politique structurelle – maintien de la compétitivité de l’économie –, c’est-à-dire pour une politique d’adaptation active, dans une situation où la politique des changes n’est plus applicable au sein de l’Union monétaire.

9Le deuxième aspect que nous avons sous-estimé réside dans les interactions entre le secteur bancaire et les finances publiques, c’est-à-dire entre la dette privée et la dynamique qui peut toucher aussi la dette publique si les dettes privées sont incontrôlables, par exemple dans le secteur bancaire, comme cela a été le cas en Islande, en Irlande et en Espagne. Les finances publiques irlandaises, islandaises ou espagnoles étaient pourtant saines. Mais les bilans des banques ont été gravement déséquilibrés par l’éclatement de la bulle immobilière. Le problème est alors passé des mains des banques à celles des États souverains lorsque ceux-ci ont couvert les dettes des banques – rétrospectivement, une opération pas assez réfléchie. On s’efforce aujourd’hui de trouver une solution en formant une union budgétaire et bancaire.

10Mais il y a aussi des choses que l’on ne pouvait pas savoir. Je me souviens encore parfaitement qu’à la fin des années 1990, le ministre allemand des Finances de l’époque, Theo Waigel, m’avait demandé s’il pouvait se passer quelque chose de grave si la Grèce, dont les chiffres n’étaient pas au mieux, faisait défaut. Je lui ai répondu : « Oh, Monsieur le Ministre, ils sont si petits, ne vous faites donc pas de souci. » Voilà ce que j’ai dit, et d’autres en ont certainement fait de même. Pourtant, je me suis trompé et j’ai ainsi contribué à un grave problème. D’un autre côté, toute la dynamique des marchés financiers, des nouveaux produits structurés, de ce que nous considérons aujourd’hui comme une infection et une contamination, n’existait même pas encore à l’époque, et n’était peut-être même pas prévisible. Beaucoup de gens, a posteriori, prétendent volontiers qu’ils savaient tout. J’aurais tendance à en douter et, à la fin des années 1990, le sujet n’était certainement pas aussi médiatisé.

Nécessité de mener des réformes

11On peut en déduire que des réformes sont nécessaires, en particulier des réformes de consolidation et des réformes structurelles au plan national, ainsi que des cadres plus efficaces et de meilleures règles pour une économie stable et des finances solides.

12Dans les débats publics, on oppose toujours systématiquement la consolidation à la croissance. Quoi qu’on pense du rôle de la macroéconomie par rapport à la politique structurelle, la croissance potentielle est le facteur décisif en fin de compte. C’est quelque chose qu’il faut aborder de manière particulièrement engagée, en particulier dans des pays tels que l’Allemagne. À ce sujet, il existe une différence fondamentale par rapport à la France : en Allemagne, le taux de natalité est seulement de 1,4 tandis que la France a un taux supérieur à 2. Ainsi, dans l’immédiat, on n’a pas besoin de se soucier autant de la croissance potentielle que les Allemands lorsqu’on est français. À court terme, l’Allemagne et la France auront des devoirs quelque peu différents, mais à long terme, elles auront plutôt les mêmes tâches. Il s’agit d’un point très important qui relève aussi de la solidité des finances publiques. La dette publique implicite n’est pas une question importante qu’en Allemagne. Si l’on suppose une synchronisation des systèmes de sécurité sociale à long terme, l’Allemagne rencontrera toutefois bien plus de problèmes que la France pour s’assurer des finances solides dans la durée. S’y ajoutent peut-être d’autres décisions prises en Allemagne, par exemple la transition énergétique. Si la France continue à miser largement sur l’énergie nucléaire, au premier abord plus économique – je m’interroge cependant sur la véracité de cette hypothèse après la catastrophe de Fukushima –, cela offrira un avantage compétitif important à l’industrie française, que l’Allemagne devra compenser à d’autres niveaux par une politique de croissance astucieuse.

13L’Allemagne n’est pas opposée par principe aux instruments macroéconomiques. Nous ne pensons pas non plus que la consolidation soit la voie à suivre dans tous les cas, mais nous sommes d’avis qu’il s’agit d’une stratégie importante à long terme pour la pérennité financière et qu’elle ne devrait pas être totalement occultée par le fonctionnement d’instruments macroéconomiques qui ne peuvent que nous donner un peu de temps, mais ne créent aucun potentiel de croissance. Voilà en tout cas notre opinion de principe. Je ne sais pas ce que Sandrine Gaudin va dire tout à l’heure, mais je ne pense pas que nous soyons en désaccord sur ce point. C’est plus une question de temps et de manière.

An V de la crise : où en sommes-nous ?

14En 2013, les dettes ont atteint un niveau record. Toutefois, dans plusieurs pays, les déficits structurels se sont fortement améliorés. On pourrait par exemple en déduire que les instruments adoptés jusqu’à présent ont eu des effets positifs. Il s’agit non seulement de la politique budgétaire et économique, mais aussi d’une procédure de réaction à la crise rapidement développée et de plans d’action pour les États faisant l’objet de programmes d’aide, ainsi que de la politique de la Banque centrale européenne (BCE). La question essentielle est de savoir quel élément domine dans cette évolution positive. À ce sujet, les avis divergent. Certains diraient que les réformes structurelles et les mesures budgétaires se font déjà sentir, et ont permis un regain de confiance. D’autres pensent que cela est dû à l’annonce claire de Mario Draghi qui a promis de « tout faire », avec l’hypothèse que la règle de non-renflouement a été affaiblie et, de facto, n’est pas appliquée.

15Ces dernières années, la compétitivité des pays en crise tels que l’Irlande, la Grèce, l’Espagne, l’Italie et le Portugal s’est nettement améliorée par rapport à l’Allemagne. De plus, les soldes des balances commerciales se sont quelque peu stabilisés à moyen terme. En ce qui concerne les écarts de rendement, c’est-à-dire les spreads, il est évident que là aussi, la politique de la BCE joue un rôle prééminent. Je suis convaincu que pendant de nombreuses années, les spreads et les notes des grandes agences n’ont pas suffisamment reflété les différentes politiques budgétaires et économiques des pays. Au moment où la crise a été transférée dans le domaine de souveraineté des États et s’est intégrée dans la crise des finances publiques, les agences de notation ont alors naturellement réagi de manière excessive, tout comme elles avaient brillé par leur absence de réaction auparavant. Je pense également que la forte augmentation des spreads en 2011 et en 2012 reflète non seulement le problème de performance des pays en crise, mais également le manque de confiance des marchés financiers dans la capacité des institutions européennes telles qu’elles existent aujourd’hui à résoudre ce problème.

16C’est également la raison pour laquelle nous avons besoin d’une solution de toute urgence. Même si les marchés aiment à comparer l’Europe au Japon, à l’Angleterre ou aux États-Unis, nous ne jouons pas dans la même division. Il faut dire qu’en Europe, nous procédons en quelque sorte à une expérimentation sur nous-mêmes. Nous rêvons d’une union monétaire qui nous mettra sur la voie de l’union budgétaire et politique. Pourtant, même elle n’est pas pour tout de suite. Tous les acteurs, comme les ministres des Finances – de la zone euro ou des 28 pays membres de l’UE – et la Banque centrale européenne, n’évoluent pas dans la même architecture institutionnelle que la Réserve fédérale américaine (Fed) ou la Banque d’Angleterre (BoE) à Londres. Ainsi, cela exclut automatiquement certains modèles de solutions qui sont toujours recommandées par l’extérieur et par les marchés.

17Prenons l’une de ces propositions : le célèbre eurobond. Certes, nous en avons déjà quelques-uns dans le cadre du MES, mais dans la situation actuelle, au moment où nous déciderions de mettre en place l’eurobond, c’est-à-dire de concrétiser la mise en commun de tous les risques, les marchés se réjouiraient bruyamment pendant environ 24 heures. Cependant, les pays qui possèdent encore un « triple A » – c’est-à-dire l’Allemagne, l’Autriche, les Pays-Bas, la Finlande et le Luxembourg – ne peuvent pas se permettre d’assurer l’ancrage de tous les autres. Les marchés s’en rendraient compte très rapidement, intégreraient les risques de cette situation, et l’ancre de la stabilité deviendrait subitement bien moins stable. C’est pourquoi il est très important que la France regagne très rapidement son triple A.

Bilan intermédiaire de (l’Union de la stabilité)

18Le bilan portant sur la solidité de l’Union européenne de la stabilité repose sur trois piliers. Le premier concerne la stabilité des politiques budgétaires. Il s’agit des modifications relatives au Pacte de stabilité et de croissance. Avec l’ancien pacte, l’Allemagne et la France avaient pu organiser assez facilement une majorité de blocage. Aujourd’hui, il existe cependant de meilleures procédures, plus simples et plus courtes. Le pacte budgétaire a été adopté, une autre étape positive. Il s’inspire du modèle allemand de frein à l’endettement, lui-même en grande partie inspiré du modèle suisse. Mais nous ne devons pas oublier que le pacte budgétaire repose aussi largement sur l’objectif à moyen terme de l’Union européenne (OMT) qui devient, à côté de l’objectif de 3 % de déficit, l’ancrage de la nouvelle Union. À ce sujet, je suis d’un tout autre avis que Jérôme Creel. Je pense qu’en déplaçant le point d’ancrage vers le déficit structurel, on réalise un formidable progrès pour l’Union européenne, afin d’assurer durablement des finances solides, et en fin de compte, la croissance économique. De fait, je crois qu’il existe là aussi des effets de confiance qui se manifesteront dans les multiplicateurs, quelles que soient nos estimations. Nous ne devons pas suivre des modèles statiques, mais toujours penser de manière dynamique. De mon point de vue, on peut dès maintenant abolir le plafond des 3 %. En revanche, le critère du taux d’endettement de 60 % reste important.

19Pour une politique conjoncturelle anticyclique, nous avons surtout besoin de stabilisateurs automatiques puissants, à effet rapide et de grande qualité. Il faut aussi se demander de quelle politique conjoncturelle discrétionnaire nous avons également besoin. Dans ce domaine, une bonne voie a été tracée, et il serait très présomptueux d’affirmer qu’il s’agit encore une fois seulement de la voie allemande. C’est la voie sur laquelle on s’est déjà engagé par le Pacte de stabilité et de croissance, et même dès la réforme du Pacte en 2005.

20Le deuxième pilier du bilan décrit la stabilité, la compétitivité et la capacité de croissance de l’économie. Dans ce contexte, la procédure relative aux déséquilibres macroéconomiques est une très bonne chose. Lorsque je faisais partie de l’Eurogroupe en tant que président du Comité de politique économique du Conseil ECOFIN, j’ai participé à de nombreuses discussions ministérielles en 2008 et en 2009. Le Comité de politique économique (CPE) a toujours milité énergiquement pour une réforme structurelle et pour une focalisation sur la politique de croissance, y compris en ce qui concerne les déséquilibres macroéconomiques persistants. Seules deux institutions nous ont écoutés, la Commission – qui a aussi fait des propositions intéressantes à l’époque – et la Banque centrale européenne. Jean-Claude Trichet a toujours été très amical et a toujours salué les efforts infatigables du CPE, mais les ministres, pour leur part, se sont plutôt concentrés sur l’examen du plafond ou de leur tasse de café. C’est seulement en 2010 que la situation a réellement changé.

21Le troisième et dernier pilier du bilan réside dans la stabilité des marchés financiers. Dans ce domaine, la réglementation est un point essentiel. La réforme de la réglementation des marchés financiers prévoit de nouvelles règles de surveillance du marché financier européen (au niveau macroéconomique et microéconomique), une meilleure réglementation (notamment avec une augmentation des capitaux propres), et des règles de résolution des défaillances bancaires ainsi qu’un fonds de restructuration bancaire.

22Cependant, il ne suffit pas de procédures pour assurer un budget stable, une économie stable et des finances stables. On en revient toujours à la question : comment le mécanisme de gestion de la crise est-il organisé ? Il s’agit d’un point décisif auquel nous devons encore réfléchir. Nous avons ce mécanisme de crise, mais nous avons également besoin d’un bon mécanisme pour la prévention ultérieure. Tout ce que nous avons déjà fait ou faisons encore pour mettre fin à la crise n’est peut-être pas particulièrement bon pour assurer une prévention optimale à l’avenir. J’ai mené de nombreuses discussions à l’occasion desquelles on m’a dit que les Allemands étaient trop compliqués, qu’ils devraient arrêter de toujours se projeter 10 ans en avant et qu’ils devraient plutôt commencer par aider à faire cesser la crise. Je réponds : oui, mais si on stoppe la crise en faisant quelque chose qui envoie à nouveau des signaux négatifs aux marchés, la prochaine crise surviendra encore plus vite et sera encore plus grave. Voilà la réalité. En fin de compte, les marchés doivent faire leur travail et avertir clairement les pays et leurs acteurs lorsque quelque chose va de travers. Pour cela, il faut des réglementations claires et des annonces politiques !

23Je pense que les réformes que nous avons engagées jusqu’à présent sont très importantes. Mais il reste de grands défis à relever et des questions sans réponse. On ne peut donc pas exprimer de jugement définitif par rapport à la question de départ de cette table ronde. Nous devons voir ce qu’il en est avec une mise en œuvre crédible et systématique. Il faut cependant avouer que les premières expériences de la procédure relative aux déséquilibres macroéconomiques ne sont pas très encourageantes. Comme vient de le dire Jérôme Creel, l’Allemagne est mise au pilori par la Commission à cause des excédents de sa balance des transactions courantes. Certes, c’est justifié, car l’Allemagne n’a pas besoin de plus qu’elle a déjà. Mais je trouve que la Commission pourrait être plus calme. Je ne me fais aucun souci quant au résultat. En fin de compte, l’Allemagne finira certainement par devoir faire quelque chose, que j’approuverai certainement, car rien n’est pire que de se reposer sur ses lauriers. Et c’est un fait qu’en ce moment, nous sommes dans une situation qui nous offre d’importants effets d’aubaine, tant financiers qu’économiques. Nous devons vraiment faire quelque chose, et je m’attends à ce que la Commission intervienne. Le résultat sera que l’Allemagne ne pourra pas être accusée d’avoir commis une erreur en adoptant sa politique de renforcement de la compétitivité après le désastre des années 1990. Tout a été fait conformément aux règles du marché. Je pense qu’au bout du compte, on pourra dire qu’elle n’a pas vraiment eu tort, même au vu de la situation internationale en matière de concurrence. Je suis même convaincu que le rééquilibrage a déjà commencé en Allemagne. Les derniers chiffres de la croissance dans le pays montrent qu’actuellement, celle-ci est animée par les facteurs internes, et en aucun cas par les exportations. En fait, ce qui compte n’est pas seulement la compétitivité de l’Allemagne. Au final, ce qui importera, c’est de savoir comment les pays de la zone euro ou de l’Union européenne pourront s’imposer face aux marchés émergents.

24Le nouveau mécanisme de contrôle est le nouveau bras correcteur du Pacte de stabilité. Même s’il s’est amélioré, je m’inquiète un peu de sa capacité à obtenir de meilleurs résultats. Il reste d’une grande complexité et offre donc encore de nombreux angles d’attaque stratégiques, certes moins simples à exploiter que dans l’ancien pacte, mais qui ouvrent toujours de nombreuses échappatoires. Ce mécanisme qui ne fonctionne pas encore de lui-même devrait encore être simplifié très bientôt.

Options de réforme : questions conceptuelles

25Nous voilà face à la dernière question : est-ce que tout cela suffit ? J’aurais tendance à répondre : « Non, cela ne suffit pas ! » Nous devons regarder sérieusement s’il faudrait renforcer la centralisation au niveau de l’UE, par exemple sous la forme d’un ministère des Finances européen, d’un Fonds monétaire européen, ou d’une nouvelle compétence budgétaire (veto) de la Commission sur l’ensemble des pays de la zone euro. Cela compléterait le mécanisme de crise préventif. Cela améliorerait aussi certainement la coordination et supposerait une meilleure légitimité démocratique. Cependant, la logique interne dans le cadre de l’établissement d’une structure fédérale ainsi que la faisabilité politique de certaines de ces hypothèses me semblent très discutables.

26Il existe également une approche décentralisée. Dans ce cas, il s’agirait d’un fédéralisme européen étendu, un peu sur le modèle allemand. Pour celui-ci, le principe de subsidiarité tiré de la théorie du fédéralisme est très important : avant toute décision publique et toute mesure politique, on vérifie à quel niveau elle doit être mise en œuvre. En cas de doute, elle est affectée au niveau le plus bas possible. Cette méthode a du charme, car elle tient mieux compte de l’hétérogénéité culturelle des États membres et de leurs préférences respectives. Toutefois, il faudrait vraiment qu’au préalable, l’Allemagne et la France travaillent particulièrement sur leurs conceptions différentes de l’État, afin de parvenir à des réflexions communes, et ce d’une manière convaincante pour les électorats, eux aussi différents, de chaque pays. J’ai toujours l’impression que l’Allemagne et la France pourraient certes consentir aux sacrifices nécessaires en matière de souveraineté nationale, mais malheureusement pas dans les mêmes domaines. Je pense que nous, les Allemands, nous n’aurions pas de gros problèmes à transférer à l’Europe nos missions de défense. Je pense aussi que la même chose serait encore impensable en France.

27Sur le thème d’une stabilisation centralisée de la conjoncture, sur le budget de la zone euro, nous sommes actuellement en discussion, y compris avec nos collègues français. Mais là aussi, les opinions divergent largement. D’un autre côté, je pense que l’on verra s’il est possible de créer un noyau sur lequel s’appuyer à l’avenir.

28Il est également important de conserver une forte intégration commerciale et une grande ouverture – des choses à ne pas oublier pour surmonter le choc au sein de l’Union monétaire. Dans plusieurs pays d’Europe, on voit de nouveau des partis ouvertement protectionnistes. Je trouve cela extrêmement malheureux. Il est important de garantir la flexibilité du marché du travail et de celui des produits, la flexibilité des prix et des salaires, ainsi que la mobilité. À ce sujet, le problème des langues est naturellement à prendre en compte. Les Allemands doivent plus apprendre le français, et les Français doivent plus apprendre l’allemand.

29Des institutions indépendantes et plutôt technocratiques peuvent peut-être, malgré tous les déficits de démocratie, surmonter pendant un certain temps les préférences différentes et apaiser les conflits politiques. Le pacte budgétaire européen prévoit pour chaque pays un Conseil budgétaire (Fiscal Council). Les domaines dont nous avons impérativement besoin pour l’Union monétaire, mais où nous ne sommes peut-être pas encore en mesure de bâtir une institution fédérale européenne parce que nous ne pouvons pas nous mettre d’accord sur certaines préférences et décisions les concernant, pourraient exceptionnellement être transférés à des experts pour quelques années, jusqu’à ce que nous ayons progressé dans notre intégration. Ce n’est pas ma solution favorite, mais s’il y avait effectivement un problème de mise en œuvre dans l’Union monétaire, on pourrait au moins y réfléchir sans préjugés. Elle aurait peut-être aussi la capacité d’éviter les réactions populistes en cas de crise, dans les pays créditeurs et débiteurs. N’est-ce pas précisément pour cette raison que nous avons fait intervenir le Fonds monétaire international (FMI) ?

Conclusions et perspectives

30Il est nécessaire d’établir des règles crédibles et efficaces pour compenser la faiblesse d’un mécanisme de marché qui doit néanmoins être renforcé. Concernant le rôle du MES : où en sont les attentes en matière de renflouement (bailout) ? Comme je l’ai déjà dit, en ce moment, les spreads diminuent. C’est probablement dû non seulement aux efforts de redressement, mais aussi au MES et à l’annonce des opérations monétaires sur titres (outright monetary transactions, OMT) par la BCE. Je pense effectivement que les OMT sont une décision avisée, mais personne ne devrait les tenir pour la véritable solution au problème. La balle est désormais dans le camp des ministres de l’Économie et des Finances. Ils doivent faire le nécessaire au niveau national et au sein de la coordination européenne. Si nous ne comprenons pas cela, je prévois encore de gros problèmes. En ce qui concerne le mécanisme de gestion de la crise lui-même, à mon avis, on ne pourra pas échapper à la nécessité de clarifier encore et très nettement le principe de non-renflouement par des mesures adaptées.

31Toutes les procédures de contrôle politique convenues dans le cadre de la surveillance des déséquilibres et de la politique budgétaire dépendent toujours, en fin de compte, de l’engagement politique dans chaque pays. La Commission n’a aucune possibilité d’intervention. C’est pourquoi je pense que les marchés doivent vraiment fonctionner au niveau actuel de fédération. Si les marchés signalent, par l’augmentation des spreads, que quelque chose ne tourne pas rond dans la politique financière et économique, un ministre européen des Finances réagira plus vite que si un groupe d’autres ministres déclare : « Nous avons constaté, dans le cadre de la surveillance macroéconomique, que quelque chose ne tournait pas rond. Nous allons rédiger un rapport, puis en discuter. » À partir du moment où le ministre des Finances ne peut mettre ses emprunts d’État sur le marché qu’en contrepartie de spreads accrus, les marchés doivent fonctionner. Je m’inquiète à l’idée que tout ce que nous avons convenu pour les pays bénéficiant de programmes d’aide puisse constituer une sorte de renflouement rampant. En effet, en fin de compte, le principe de non-renflouement reste tout aussi peu crédible qu’avant, les spreads baissent à nouveau et le cercle vicieux peut reprendre. La douleur est maîtrisée, mais la maladie n’est pas guérie. On aurait gelé la crise, tout en semant les graines de la prochaine.

32Rainer Klump : Merci beaucoup. Je pense que nous allons immédiatement passer la parole à Sandrine Gaudin.

33Sandrine Gaudin : Merci beaucoup Christian. J’ai reconnu dans ton intervention tout le dynamisme qu’on te connaît à Berlin (et aussi lorsque tu étais président du Comité de politique économique) pour faire avancer de nombreuses idées.

34Je suis assez d’accord avec ce que vient de dire Christian Kastrop, à deux ou trois choses près. Je vais peut-être revenir sur les éléments sur lesquels je suis d’accord. L’intérêt d’avoir ce débat dans cette enceinte est de montrer que la France et l’Allemagne n’ont effectivement pas les mêmes cultures économiques ni les mêmes cultures budgétaires. Cependant, lorsqu’il s’agit de l’euro et de la préservation de l’intégrité de la zone monétaire, de la lutte contre la crise et de la recherche de solutions durables pour l’avenir de l’Union économique et monétaire (UEM), les deux pays ont su démontrer qu’ils étaient d’accord sur l’essentiel.

Nécessité de (banaliser) la mise en œuvre des règles et de discuter ouvertement des problèmes

35J’ai eu à la fois le plaisir et le malheur d’avoir été nommée dans mes fonctions au début de la crise, qui d’ailleurs n’est pas terminée aux yeux du Trésor français. De ce point de vue, Christian Kastrop a raison lorsqu’il dit qu’il ne faut pas s’endormir. Alors évidemment, le discours politique vise à être sans doute plus optimiste et heureusement, certaines choses avancent. On a résolu un certain nombre de problèmes dans la crise de la zone euro, mais le prochain chapitre de l’histoire de la zone euro n’est pas complètement fermé encore. Il faut notamment la stabiliser et arriver à une mise en œuvre de ces nouvelles règles qui soit parfaitement correcte et organisée. Il faut « banaliser » la mise en œuvre des nombreuses règles dont nous nous sommes dotés. De ce point de vue, l’approche allemande a prévalu. Les Allemands sont beaucoup plus attachés aux règles que les Français. Ces derniers voient dans la règle un cadre, mais dans lequel on peut manœuvrer. Les Allemands, sans vouloir faire de caricature, voient une règle qu’on doit appliquer. Le Pacte de stabilité et de croissance comportait de nombreuses règles. Les Français ne voulaient lire que les règles sur la mise en œuvre des circonstances exceptionnelles, qui permettaient la souplesse et la flexibilité, tandis que les Allemands n’ont souvent voulu voir que l’approche nominale pure et dure, comme la limite des 3 % de déficit, et ce pendant des années, jusqu’à des épisodes très célèbres avant la crise où, ensemble, nous avons fait des choses qui allaient contre les règles.

36Le nombre de règles actuellement en vigueur peut sembler effrayant. Or tout cela doit être relativisé. D’abord, ces règles étaient absolument indispensables. Il existait certes un encadrement de nos politiques budgétaires, mais sans procédure de surveillance et d’identification précoce des déséquilibres macroéconomiques. De ce point de vue, comme l’a dit Christian Kastrop, c’est une très grande avancée de pouvoir surveiller nos déséquilibres respectifs. On a vu dans les années 2000 des bulles immobilières se former en Espagne, en Irlande, lesquelles étaient pointées par les spécialistes. Nous-mêmes, dans les réunions techniques à notre niveau, disions aux Irlandais et aux Espagnols de faire attention. Nous leur précisions les conditions de l’éclatement à venir des bulles immobilières, qui a bel et bien eu lieu quelques années plus tard. Christian Kastrop a rappelé le cercle vicieux qui existe entre le souverain et le bancaire, c’est-à-dire les conséquences de crises bancaires sur les finances publiques d’un État. Ces crises ont engendré des situations complexes dans les pays comme l’Espagne et l’Irlande, qui justifient la mise en place de ce que l’on appelle l’Union bancaire, c’est-à-dire une supervision renforcée des établissements bancaires, mais aussi la mise en œuvre de façon collective d’une régulation bancaire plus forte. On observe par conséquent de grandes avancées dans les règles, par l’ajout d’un pilier sur l’assurance des déséquilibres.

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37Sur ce point également, il faut banaliser le rapport qu’a publié la Commission en novembre 20132, qui pointe du doigt les surplus commerciaux allemands, mais aussi d’autres déséquilibres. On a parlé de l’Allemagne, parce que c’était un peu nouveau. Je crois qu’il faut banaliser tout cela et surtout éviter de dire comme certains journalistes que l’Allemagne a été « punie ». Il faut arrêter les métaphores sur le bon élève et le mauvais élève. Il n’y a pas de bon élève et de mauvais élève, mais simplement 17, et bientôt 18 États membres3 embarqués dans une union monétaire, qui doivent ramer ensemble et dans le même sens pour gagner et retrouver de la croissance et pour éviter un scénario à la japonaise qui serait assez désastreux pour l’Europe. Pour marcher ensemble, on doit dire de manière très franche aux Allemands de faire attention à leurs surplus commerciaux. En effet, s’ils sont trop importants, cela crée des mouvements de capitaux internes à la zone euro préjudiciables à certains pays fragiles. On peut d’ailleurs imaginer des reconstitutions de nouvelles bulles dans la zone euro. Par ailleurs, il faut pouvoir dire aux Français de façon tout à fait banale de faire attention concernant le respect de la règle du déficit. Si les efforts et la politique budgétaire menés devraient permettre de réduire le déficit en France – et par extension le niveau de la dette –, le pays se situe tout de même à la limite. Et il faut pouvoir le dire dans une ambiance complètement dédramatisée. Il ne faut pas dire que l’Allemagne est menacée de sanctions comme j’ai pu le lire. Ce n’est pas parce qu’un rapport mentionne des déséquilibres excessifs qu’il sera suivi de sanctions. Il s’agit simplement de pointer du doigt le problème, puis d’en parler. Nous allons donc nous réunir à Bruxelles pour discuter des avis de la Commission. Je tiens par ailleurs à préciser que ce n’est pas la Commission qui émet un avis sur le projet de budget français. Ce n’est pas la Commission qui dit, qui prescrit ou qui punit s’il fallait punir. C’est la Commission qui produit une analyse mais qui est ensuite discutée par les États membres. Ce sont les États membres et la Banque centrale européenne qui en discutent et qui donnent leur avis. Les ministres des Finances de la zone euro vont par conséquent se réunir dans le cadre de l’Eurogroupe et donner leur avis sur tous les rapports qui ont été publiés en novembre 2013 par la Commission. Évidemment, en termes de médiatisation, il est plus percutant d’affirmer que c’est la Commission qui donne son avis. Or, en réalité, la pression vient des pairs. Elle ne vient pas que d’une institution technocratique, bureaucratique, sans légitimité démocratique qui s’appelle la Commission. Ce point peut toutefois être discuté, parce que la Commission est censée procéder du Parlement européen et a une certaine forme de légitimité démocratique.

38Il faut donc banaliser la mise en œuvre des règles et le fait que l’Allemagne soit pointée du doigt. Banaliser ne veut pas dire minimiser, mais rendre normal le processus de surveillance multilatérale qui fut mis en place au moment du traité de Maastricht et que nous nous efforçons d’améliorer par ces nouveaux dispositifs qui sont, je l’admets, un peu technocratiques, mais très utiles pour cette surveillance multilatérale. Par ailleurs, surveiller n’est pas punir. Surveiller, cela veut dire détecter, identifier, discuter de nos contraintes réciproques. Ce n’est pas évident pour l’Allemagne de devoir se justifier sur ses surplus commerciaux. Leur réduction prendra du temps. Il y a tout un débat à avoir sur la question de l’investissement, de la consommation et du salaire minimum en Allemagne. Ces débats étaient d’ailleurs au cœur des discussions visant à aboutir à un accord de coalition pour le gouvernement allemand. De même en France, nous expliquons actuellement en quoi la réforme des retraites est – contrairement à ce que pense la Commission – pleinement suffisante pour répondre aux objectifs de soutenabilité des régimes de retraite, compte tenu notamment de notre situation démographique – dont Christian Kastrop parlait tout à l’heure –, qui est bien meilleure que celle de nombre d’États européens. Nous n’avons par conséquent pas besoin de dupliquer le modèle finlandais ou le modèle suédois en France pour affirmer que nous avons fait une bonne réforme des retraites. Ce copier-coller en Europe n’existe heureusement pas.

39La mise en œuvre des règles existantes est la clé de tout. Nous avons sans doute été un peu laxistes dans le passé : nous n’avons pas bien vu le problème grec. Il s’agit sans doute d’une défaillance collective, à la fois de la Commission mais aussi du Conseil. Il me semble que six rapports consécutifs d’Eurostat ont été publiés sur la non-qualité des statistiques grecques présentées entre 1999 et 2006. Les ministres ont dû y consacrer cinq minutes, pas plus, dans leurs discussions au cours d’un ECOFIN. On se disait que ce n’était pas très grave, la Grèce étant un petit pays. Or depuis, on a vu l’ampleur de la catastrophe et le fait qu’un petit pays dans une zone monétaire peut affecter la viabilité de la zone monétaire. Si on n’avait pas su lui proposer un programme d’assistance en 2011-2012, la Grèce aurait pu faire exploser la zone euro.

La crise est-elle derrière nous ?

40La question aujourd’hui est de savoir si tout cela nous permet de dire que la crise est dernière nous et que nous avons suffisamment avancé vers une union monétaire plus solide. Ce que nous expérimentons dans notre zone monétaire en Europe est assez unique. Il n’existe dans aucun schéma de zone monétaire d’organisation telle que celle mise en place au niveau européen. La Banque centrale européenne n’est pas la Réserve fédérale américaine, l’Union européenne ne correspond ni aux États-Unis, ni au Canada, ni à la Suisse. Nous travaillons au Trésor français sur le fédéralisme budgétaire et la manière dont les fédérations s’organisent, et notamment organisent la mise en place d’un budget pour la fédération (ce dont nous ne disposons pas au niveau de l’Union européenne).

41Nous avons certes créé le Mécanisme européen de stabilité (MES) et le Fonds européen de stabilité financière (FESF), mais il s’agit d’outils de gestion de crise qui ne viennent pas consolider l’Union monétaire. Ils permettent seulement de prêter de l’argent à un pays qui en a besoin, au moment où c’est nécessaire. Sur ce point, je ne suis pas vraiment d’accord avec Christian Kastrop. La clause du no bail-out est effectivement incluse dans le traité, et elle doit y rester puisque c’est un principe important de l’UEM. J’ajouterais, bien que cela soit peut-être passé un peu inaperçu dans l’actualité, que le traité sur le fonctionnement de l’Union européenne a été révisé en 2011 pour permettre la création du MES, qui constitue une sorte de Fonds monétaire européen accordant des prêts aux États. Par conséquent, ce mécanisme d’assistance et d’aide existe et a même été autorisé par les États de l’Union européenne. Absolument utile et indispensable pour servir en dernier ressort, il devrait s’installer à l’avenir dans le paysage de la zone monétaire. Le concept du dernier ressort (ultima ratio) est beaucoup apprécié par l’Allemagne. Il s’agit d’abord pour l’État membre concerné de faire un certain nombre de réformes. Ce n’est vraiment qu’ultima ratio que l’aide lui sera apportée si nécessaire. De ce point de vue, ce dispositif est bon et fonctionne. On l’a vu avec la mise en œuvre des plans d’assistance irlandais et portugais, du programme bancaire espagnol et des deux programmes grecs. J’aimerais mentionner au passage que le 14 novembre 2013, les ministres de l’Eurogroupe ont salué la sortie de l’Irlande de son programme d’assistance. Il s’agit ici d’une success story qui doit être mise en avant. Les outils de crise ont été mis en place et fonctionnent. L’Irlande va retourner sur les marchés de manière normale, à des taux et avec un spread relativement apaisés.

Conforter le projet politique pour parachever l’UEM

42Au-delà de ces outils de gestion de crise, que faut-il pour parachever l’UEM ? Il existe plusieurs types de pistes. Les eurobonds ont été abordés il y a quelques années, avec l’idée que mutualiser l’émission de dette – et par conséquent la dette de la zone euro – pouvait être une des solutions. Les project bonds (obligations de projet) ont également été évoqués. On a parlé, à l’image de ce qui passe dans d’autres fédérations, de mettre en place une capacité budgétaire pour la zone euro, ce qui n’existe pas aujourd’hui. Aujourd’hui, le budget de l’Union européenne concerne ses 28 États membres. Toutefois, il n’a aucune fonction de stabilisation économique. Il n’a que des fonctions de redistribution ou de financement de politique sectorielle ou économique, dont l’impact économique est très limité, même si la politique de cohésion, la politique structurelle et la politique agricole commune peuvent avoir un impact économique. Quoi qu’il en soit, il n’a pas de fonction de stabilisation en cas de choc.

43Nous travaillons beaucoup sur ces sujets, parce que nous pensons qu’il s’agit là d’une nouvelle page à écrire, de l’» Union économique et monétaire 2.0 ». De même que nous avons mis en place l’euro en trois étapes, nous pensons qu’il faut consolider l’UEM en établissant un nouveau projet. L’euro n’est pas un projet économique, mais un projet politique. J’ai récemment recensé les déclarations d’Angela Merkel, de Nicolas Sarkozy ou de François Hollande ces dernières années sur l’euro et la préservation de la zone euro : toutes leurs déclarations vont dans le même sens, ce qui est plutôt rassurant et très positif. Devant le Bundestag, Angela Merkel a clairement dit que l’euro était plus qu’une simple monnaie commune et que cette monnaie unique et irréversible représentait un projet politique. Cette déclaration est empreinte de symboles, le Bundestag allemand étant très proche de la gestion de la crise de la zone euro. Le fait d’avoir pu associer la légitimité démocratique à toutes les prises de décisions de l’Allemagne sur la crise constitue une particularité allemande que je salue.

  • 4 Nicolas Caudal, Nathalie Georges, Vincent Grossmann-Wirth, Jean Guillaume, Thomas Lellouch, Arthur (...)

44Selon moi, il faut conforter ce projet politique. Sur ce point, je me permets d’évoquer notre publication Trésor-Eco, dont le numéro d’octobre 20134 porte justement sur les raisons pour lesquelles une capacité budgétaire de la zone euro serait nécessaire. Ce papier vise à montrer ce que l’on peut faire de supplémentaire pour préserver l’intégrité de l’UEM, renforcer l’outil de coordination des politiques budgétaires, mais surtout créer un outil de stabilisation. On voit bien que la crise en Espagne a commencé par une bulle immobilière, une crise bancaire, un problème sur les finances publiques, un problème sur la croissance et un problème sur le chômage, avec 57 % de chômage pour les jeunes de moins de 25 ans. C’est absolument inadmissible d’un point de vue économique, d’un point de vue politique et d’un point de vue tout simplement démocratique. On a dès lors aidé l’Espagne par un plan d’assistance et d’assainissement bancaire, mais il n’existe aucun outil pour aider l’Espagne à faire face à des plans de formation accélérés pour les jeunes chômeurs et à tous les besoins liés à ce taux de chômage absolument phénoménal. Le budget de l’Union européenne pour l’emploi des jeunes s’élève à 6 milliards sur les sept prochaines années pour les 28 États membres, ce qui est vraiment très faible. Ne peut-on pas imaginer que, dans une logique de stabilisation de la zone euro, cette dernière puisse apporter son aide, prêter ou même donner de l’argent, dans la mesure où c’est un membre de la zone euro qui subit un choc, pour essayer d’avoir les bons outils contre le chômage des jeunes ? Ce point me paraît essentiel.

La question des transferts budgétaires

45J’aurais une dernière réaction par rapport à ce que disait Christian Kastrop concernant un sujet très controversé à l’échelle franco-allemande, dont nous commençons à peine à discuter : la notion de transfert budgétaire. Il n’existe pas pour l’instant d’analyse ni d’évaluation commune de la situation. Néanmoins, je ne désespère jamais de la relation franco-allemande. En effet, depuis 25 ans que je travaille dans le franco-allemand, j’observe que nous sommes toujours d’accord lorsqu’il le faut. Nous passons parfois par des moments un peu difficiles, mais nous y arrivons toujours à la fin. Par conséquent, je suis sûre que nous y arriverons.

Renforcer la légitimité démocratique de l'Union européenne

46Quoi qu’il en soit, l’idée est de ne s’endormir ni sur la mise en œuvre des règles, ni sur la pédagogie. En effet, il me semble que nous avons tous manqué le défi de la communication. Nous sommes très mauvais pour expliquer les règles et quand nous les expliquons, nous disons qu’il s’agit des règles que Bruxelles nous a dit d’appliquer : c’est une catastrophe. Nous avons également manqué l’appropriation démocratique, mais nous pouvons imaginer que notre projet de capacité budgétaire de la zone euro puisse répondre à ce souci. Aujourd’hui, certains parlements nationaux sont très impliqués dans la mise en place des outils concernant la gestion de la crise. Ce n’est pas forcément le cas en France d’ailleurs et c’est sans doute dommage, mais c’est une question de culture. On peut néanmoins imaginer aussi que le Parlement européen puisse être davantage associé aux débats et à la prise de décision concrète et opérationnelle. Je crois que – même si, sur ce point, je sors de mon rôle et je suis obligée d’admettre que je vais vers d’autres terrains –, la question de l’appropriation politique de tous ces sujets est absolument capitale, notamment dans le cadre des élections pour le Parlement européen, dont la campagne ne sera simple dans aucun des pays de l’Union européenne.

CONCLUSION

47Rainer Klump : Merci beaucoup, Sandrine Gaudin. Voilà qui était, je crois, formulé de manière très incisive. Je constate qu’il règne une étonnante unanimité au niveau des administrations. C’est un bon signe. En 2013, nous avons célébré les 50 ans du traité de l’Élysée et les 55 ans du traité de Rome. On remarque que pendant ce temps, la coopération et la collaboration au quotidien ont beaucoup progressé et qu’à ce niveau, on est capable de surmonter ensemble les périodes problématiques. Sandrine Gaudin a encore rappelé que l’euro était initialement un projet politique. Du point de vue allemand, on serait certainement d’accord, tout en ajoutant qu’il ne faut néanmoins pas oublier les bases économiques. En effet, il serait fatal d’envisager un projet politique sans des bases économiques solides. C’est aussi de cela que nous nous préoccupons ensemble : poursuivre les ambitions politiques tout en établissant et en perfectionnant les bases économiques, afin que les deux s’accordent. Voilà le défi à relever. Vous avez tous les deux parlé de la réglementation, qui doit être sans cesse perfectionnée et affinée afin de pouvoir concrétiser cette vision politique jusque dans la vie quotidienne économique.

Notes

1 Cette table ronde s’est tenue dans le cadre de la journée d’étude Cultures budgétaires en France et en Allemagne, coorganisée par le CIRAC le 18 novembre 2013, NdE.

2 Commission européenne, Alert Mecanism Report 2014 [en ligne], Commission européenne, Bruxelles, 2013. Disponible sur : http://ec.europa.eu/europe2020/pdf/2014/amr2014_en.pdf [consulté le 06/02/2015].

3 La Lettonie est le 18e pays à avoir adopté l’euro au 1/01/2014. S’y ajoute la Lituanie depuis le 1/01/2015, NdE.

4 Nicolas Caudal, Nathalie Georges, Vincent Grossmann-Wirth, Jean Guillaume, Thomas Lellouch, Arthur Sode, « Un budget pour la zone euro », Trésor-Éco, n° 120, octobre 2013, p. 1-12.

Auteurs

Directeur adjoint de la division Questions économiques générales, directeur de la section Finances publiques, macroéconomie et recherche, ministère fédéral des Finances, Berlin (jusqu’en 2014) Actuellement directeur du département des Études de politique économique, Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE), Paris.

Sous-directrice des Affaires européennes, direction générale du Trésor (jusqu’en 2014) Actuellement chef du service des Affaires bilatérales et de l’Internationalisation des entreprises, direction générale du Trésor, ministère des Finances et des Comptes publics–ministère de l’Économie, de l’Industrie et du Numérique, Paris

Marie-Céline Georg (Traducteur)

© CIRAC, 2015

Conditions d’utilisation : http://www.openedition.org/6540

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