La politique budgétaire depuis le Pacte de stabilité et de croissance : point de vue français1
p. 171-186
Résumé
Cette contribution est consacrée à une analyse des pratiques françaises de politique budgétaire depuis la création de l’euro, après l’établissement des critères de convergence dits de Maastricht, puis du Pacte de stabilité et de croissance (PSC). L’exemple français sera mobilisé pour discuter des marges de manœuvre et des contraintes qu’impose le dispositif institutionnel européen, y compris le traité budgétaire.
Dans le présent chapitre, je reviendrai sur la logique sous-jacente aux critères de Maastricht puis au PSC ; j’insisterai sur le glissement théorique intervenu entre ces différents dispositifs de surveillance des politiques budgétaires. Ensuite, je rappellerai les différents concepts de déficit public ; je discuterai des contraintes qu’impose le nouveau traité budgétaire et dégagerai les sources des déficits français au cours du temps. J’évoquerai ainsi l’état des finances publiques françaises et poserai enfin la question de savoir si l’austérité en valait la peine.
Texte intégral
1Le tableau 1, issu des prévisions du département Analyse et prévision (DAP) de l’Observatoire français des conjonctures économiques (OFCE), rappelle l’évolution récente des finances publiques françaises. Après le contrecoup de la crise financière internationale démarrée à l’été 2007, on observe en 2010 un solde public négatif considérable de 7,1 %. Il était prévu d’atteindre -4,1 % du PIB à la fin de l’année 2013 et seulement -3,5 % fin 2014. Compte tenu de la persistance de la crise économique, la Commission européenne a octroyé aux autorités françaises en mai 2013 un sursis de deux années supplémentaires pour revenir sous la barre des 3 % du produit intérieur brut (PIB) et respecter le Pacte de stabilité et de croissance (PSC). Selon la prévision du tableau 1, la France atteindrait effectivement un déficit de 3 % du PIB en 2015.
2L’une des raisons à l’origine de ces déficits réside dans le niveau élevé des dépenses en proportion du PIB. En 2013, 57 % du PIB était consacré aux dépenses publiques alors que le taux de prélèvements obligatoires n’était que ( !) de 46 %. Malgré cet écart important, il convient de noter que le taux de croissance de la dépense publique depuis 2010 est situé en deçà du taux d’inflation. Le taux de croissance des dépenses publiques progressant moins vite que le taux d’inflation en France, les volumes de dépenses publiques régressent désormais. Le tableau 1 fait également apparaître un ratio de dette publique par rapport au PIB situé à 93,3 % à la fin de l’année 2013, ce qui place la France bien loin des 60 % fixés par le traité de Maastricht.
Tableau 1 : Principaux agrégats des finances publiques (en % du PIB)

Sources : Institut national de la statistique et des études économiques (Insee), ministère de l’Économie et des Finances, calculs OFCE, prévision France, DAP, octobre 2013. *) Prévision OFCE, octobre 2013.
La logique des critères de Maastricht et du Pacte de stabilité et de croissance
De Maastricht à Amsterdam, 178 km qui font une différence
3Les critères de Maastricht (ou critères d’entrée dans la zone euro) sont au nombre de cinq : l’inflation, le taux d’intérêt, le taux de change, le déficit et la dette publique. Si les trois premiers critères (d’inflation, de taux d’intérêt et de taux de change) étaient des critères relatifs permettant d’évaluer le degré de convergence vers les « meilleurs élèves » de la future zone euro, les critères de déficit et de dette publics étaient quant à eux exprimés sous forme absolue. Le déficit public devait être inférieur à 3 % du PIB et la dette publique inférieure à 60 % du PIB ou converger régulièrement vers ce ratio.
4Ce ratio de 60 % fixé dans le traité de Maastricht constitue en réalité la moyenne des dettes publiques européennes à la fin des années 1980 et au début des années 1990. Malheureusement, personne n’a jamais été capable de démontrer qu’il s’agissait là d’un niveau optimal de dette publique, celui qu’il faudrait atteindre pour maximiser le bien-être des citoyens européens. En tout état de cause, la notion de dette optimale est très largement contingente aux circonstances économiques : le niveau de dette publique optimale n’est pas invariant au cours du temps. En imposant ce critère de dette, les autorités européennes (gouvernements, Commission européenne) ont pris le risque d’assurer la cohérence des critères de Maastricht avec un taux de croissance nominale de 5 % par an (qu’il était possible d’obtenir à l’époque) : en effet, avec une telle croissance, la dette publique est stable à 60 % du PIB si le déficit public est égal à 3 % du PIB. On remarquera en passant que la stabilité de la dette publique est confondue avec son optimalité. Était-il pour autant sous-optimal de voir la dette publique diverger de son niveau stable à 60 % du PIB après que la crise financière et économique s’est déclenchée, à un moment où les entreprises et les ménages devaient se désendetter ? Le danger de limiter arbitrairement la dette publique à 60 % du PIB vient aussi du fait qu’un taux de croissance nominale à 5 % est très éloigné du rythme de croissance actuel. Avec un taux d’inflation ciblé à 2 % par la Banque centrale européenne (BCE), cette croissance nominale revient à un taux de croissance en volume de 3 %. La France, qui devrait avoir atteint +0,1 % de croissance en 2013, a ainsi 3 points d’écart avec le fonctionnement sous-jacent des critères de finances publiques de Maastricht.
5Les critères de Maastricht sont un moyen de faire converger les économies européennes préalablement à leur entrée dans la zone euro. Ils évitent ainsi que l’adoption de la monnaie unique ne constitue un choc macroéconomique pour l’économie en question. C’est la raison pour laquelle il fallait voir converger l’inflation et les taux d’intérêt pour ne pas se retrouver du jour au lendemain confrontés à des différentiels d’inflation très importants, qui auraient produit des chocs de balance commerciale, ou de taux d’intérêt, qui auraient produit des chocs financiers dans une zone intégrée financièrement (les contraintes à la mobilité européenne des capitaux ont été levées en 1990). Parallèlement, la convergence préalable sur les déficits et les dettes était supposée favoriser la convergence car elle permettait de peser sur des déterminants de l’inflation (par la demande) ou des taux d’intérêt (par effet d’éviction).
6La logique budgétaire ayant prévalu à l’adoption d’un PSC, en marge du traité d’Amsterdam en 1997, est assez différente : il ne s’agit pas de soutenir des efforts de convergence préalable, qui n’ont qu’un temps par nature, mais bel et bien d’imposer une règle budgétaire de bonne conduite permanente qui consiste – pour tous les États membres de la zone euro et de l’Union européenne (UE) au sens large – à avoir des déficits constamment inférieurs à 3 % du PIB, sauf circonstances exceptionnelles. Avec l’indépendance accordée à la BCE et le PSC, l’UE a adopté toute la panoplie des outils censés renforcer sa crédibilité.
7Proposition allemande initialement, le PSC aura pour effet de réduire drastiquement la pratique budgétaire aux stabilisateurs automatiques, dans la mesure où il ne limite pas simplement le déficit public à moins de 3 % du PIB, mais vise également à l’équilibre budgétaire à moyen terme. Si à cet horizon, le PIB a atteint son niveau potentiel non inflationniste – l’output gap (l’écart de production) est refermé –, les dépenses publiques structurelles doivent être financées par des recettes courantes. Le recours aux stabilisateurs automatiques n’est plus requis et le déficit public devient nul. En revanche, si l’économie s’écarte de son potentiel, il lui sera possible d’utiliser des stabilisateurs automatiques jusqu’à atteindre un déficit d’au plus 3 % du PIB. En vertu de cette règle de bonne conduite, la politique budgétaire revient à laisser jouer exclusivement les stabilisateurs automatiques. Dès lors, les politiques structurelles (ou discrétionnaires) vont disparaître de l’agenda politique. Cela ne sera pas sans créer une sorte de séisme lorsque, confrontés à une puissante crise financière internationale, les États n’auront d’autre choix que d’intervenir massivement au-delà des stabilisateurs automatiques. Il faudra remettre à l’agenda politique la pratique de politique budgétaire discrétionnaire, qui n’était pas prévue dans le PSC. Cela aide à expliquer pourquoi les plans de relance seront mis en œuvre aussi tardivement, après le démarrage de la récession en 2009.
8Une spécificité de la première mouture du Pacte de stabilité réside dans le fait qu’il n’existait qu’une seule circonstance exceptionnelle. Un pays qui dépassait la limite de déficit à 3 % du PIB pouvait le justifier uniquement par l’occurrence d’une récession économique, c’est-à-dire d’une chute du PIB. Or, à l’époque, les récessions économiques étaient rares. Les Allemands et les Français n’ont pas pu utiliser cette circonstance en 2002, quand ils ont subi des déficits publics excessifs. Ainsi, le Pacte de stabilité et de croissance dans sa première mouture était-il voué à n’être pas respecté : bien qu’ils n’aient pas de circonstances à faire valoir pour justifier du dépassement de leur déficit public, certains gouvernements ont consciemment enfreint les règles de bonne conduite qu’ils avaient instaurées en 1997.
Le nouveau Pacte de stabilité et de croissance de 2005
9En 2005, une nouvelle mouture du PSC a été adoptée, laquelle rappelait que la discipline budgétaire imposait un déficit total inférieur à 3 % du PIB. Toutefois, les promoteurs de cette nouvelle version voulaient que le PSC soit (mieux) appliqué ; en un mot, ils souhaitaient que les infractions aux règles du pacte deviennent beaucoup plus rares. Pour cela, il fallait s’assurer que les circonstances exceptionnelles le fussent moins désormais, il fallait pouvoir expliquer et justifier par une foule d’évènements économiques un déficit public temporairement supérieur à 3 % du PIB.
10Pour améliorer la mise en œuvre du PSC, on assiste ainsi à l’extension des circonstances exceptionnelles, qui comprennent désormais :
le ralentissement économique ;
la mise en œuvre de réformes structurelles (par exemple sur les retraites) ;
l’innovation et les politiques en faveur de la R&D ;
la politique en faveur de l’accroissement des taux d’emploi ;
les politiques d’investissement public.
11Il est très important de constater que le ralentissement économique, c’est-à-dire le fait qu’une économie ait moins de croissance qu’attendu, peut suffire à expliquer et à excuser un déficit excessif. Avec moins de croissance qu’espéré, il y a en effet moins de recettes fiscales et plus de dépenses sociales : la limite autorisée des 3 % du PIB peut être dépassée. Autre circonstance exceptionnelle, la mise en œuvre de réformes structurelles (sur le marché du travail, par exemple) qui, à court terme, est très coûteuse pour l’État en termes structurels (il y a des populations qui doivent continuer d’être indemnisées car elles ont préalablement cotisé), avant de ne plus l’être grâce aux bénéfices qu’elle permet d’engendrer. Par ailleurs, les politiques innovantes en termes de recherche et développement peuvent désormais expliquer les dépassements du déficit public au-delà de 3 %. Les politiques en faveur du taux d’emploi des femmes, des seniors et/ou des taux d’emploi globaux ou encore les politiques d’investissement d’une nation peuvent également donner lieu à un dépassement. Elles portent toutes en germe des bénéfices à long terme pour une croissance durable. Assez paradoxalement cependant, ces circonstances exceptionnelles ne permettent de dépasser les déficits publics autorisés que temporairement. Les pays disposent d’une à trois années pour rétablir l’équilibre de leurs finances publiques au sens du PSC. Or certaines de ces politiques structurelles ne produiront leurs effets favorables potentiels qu’à long terme. Le nouveau dispositif fait certes gagner quelques années à ceux, parmi les gouvernements, qui font le pari de renforcer R&D et taux d’emploi mais, en même temps, il les oblige à arbitrer à moyen terme entre ces politiques et d’autres sources de dépenses. L’élargissement des circonstances exceptionnelles n’est pas synonyme d’abandon de la discipline budgétaire.
12La nouvelle mouture de 2005 voit aussi l’introduction dans le PSC de l’objectif de dette publique. En effet, entre 1997 et 2005, les institutions européennes ont totalement oublié le critère de dette publique qui avait disparu des textes législatifs européens. Présent parmi les critères de finances publiques du traité de Maastricht, il n’était pas mentionné dans la première mouture du PSC. Ainsi, une fois qu’un pays était entré dans la zone euro, il n’était pas susceptible de subir les foudres de ses partenaires en raison d’une dette publique jugée trop élevée.
13Le critère de dette publique est donc réintroduit en 2005, avec une nouvelle spécificité. Il y a un avantage accordé aux pays qui ont des dettes publiques plutôt faibles, au détriment de ceux qui ont des dettes publiques plutôt fortes : les premiers disposeront de circonstances atténuantes en cas de déficit excessif, pas les seconds.
Bilan du Pacte de stabilité et de croissance
14À peu près tous les pays membres de l’Union européenne, à un moment ou à un autre, ont dépassé les limites du PSC. Cela pose la question de la pertinence d’un pacte qui n’est pas respecté par tous et, qui plus est, est fréquemment enfreint. Un principe de sanctions financières était prévu en cas de dépassement du déficit public au-delà de 3 % du PIB. Or ces sanctions financières n’ont jamais été appliquées en dépit des nombreux dépassements constatés. Avec la réforme de 2005 et l’extension des circonstances exceptionnelles, un gouvernement trouvera toujours une bonne excuse (une politique structurelle en cours) pour justifier un dépassement de la limite autorisée. Dès lors, la validité du processus budgétaire européen peut être mise en doute et sa crédibilité très amoindrie. Enfin, il a fallu mettre entre parenthèses le Pacte de stabilité et de croissance au démarrage de la crise financière internationale. Bien qu’en contradiction avec la discipline budgétaire, les politiques discrétionnaires expansionnistes ont été jugées nécessaires pour résoudre la chute de croissance que la crise avait produite. La mise entre parenthèses du Pacte a aussi découlé de la constatation que les déficits publics n’étaient pas responsables des déséquilibres des balances des comptes courants à l’origine de la seconde phase de la crise, la fameuse crise des dettes souveraines, largement alimentée par les pertes de compétitivité des entreprises privées des pays périphériques de la zone euro.
15En dépit de son application toute relative, le Pacte de stabilité et de croissance a cependant très certainement limité les marges de manœuvre des autorités budgétaires en Europe au plan national ; il agit comme une épée de Damoclès au-dessus des ministères des Finances qui ne peuvent concevoir de préparer des lois de finances aux antipodes de leurs engagements européens. Certes, les déficits publics peuvent-ils dépasser la limite autorisée, mais si celle-ci n’existait pas, il y a fort à parier que les dépassements auraient été plus conséquents. Cette internalisation des limites au déficit public est visible dans la réaction de l’ensemble des pays de la zone euro après la crise financière internationale, quand on la compare à celle des États-Unis ou du Royaume-Uni : ces deux pays ont mis en œuvre des politiques budgétaires beaucoup plus expansionnistes qu’en zone euro. Depuis lors, la zone euro traverse une situation conjoncturelle certainement plus préoccupante que celle des États-Unis ou du Royaume-Uni.
Le traité budgétaire (TSCG)
16En réponse aux défauts du Pacte de stabilité et de croissance, la réforme du traité budgétaire de juin 2011 donne lieu à la création de deux nouvelles règles :
une règle de limitation du déficit structurel à 0,5 % du PIB ;
la suppression progressive, pour les États membres de l’UE, de l’écart de leur dette publique par rapport aux 60 % prévus dans le traité de Maastricht. Ces derniers doivent ainsi revenir à une dette publique à hauteur de 60 % de leur PIB à un horizon de 20 ans.
17La nouvelle règle portant sur le déficit structurel présente le problème de dépendre de l’output gap et, derrière l’output gap, de la notion de PIB potentiel, variable inobservable. Or les économistes ne disposent pas d’une méthode unique pour calculer le PIB potentiel et leurs estimations peuvent incorporer un certain nombre d’erreurs. L’autre problème que pose cette cible de déficit structurel réside dans l’éventuelle instrumentalisation du PIB potentiel. Prenons un exemple à titre d’illustration. Mettons que la France ait un déficit public de 4,1 %. Si le gouvernement français prétend que cette situation résulte de problèmes conjoncturels – et strictement conjoncturels –, on peut lui accorder des circonstances exceptionnelles. Dès lors, le gouvernement français peut très bien prétendre que le PIB de la France est 8 points au-dessous de son potentiel. Les 8 points d’output gap négatif aboutissent à un déficit conjoncturel de 4 points et à un déficit structurel de 0,1 point. Ainsi, avec cette norme de déficit structurel, il existe un très fort risque de voir différents États membres utiliser la notion d’output gap comme cela les arrange. Par conséquent, ce n’est pas une très bonne réponse à la recherche d’une pratique optimale de politique budgétaire.
18Le déficit structurel présente un autre défaut : tel qu’il est spécifié par la Commission européenne, il inclut les charges d’intérêt. Or les charges d’intérêt résultent du paiement des dettes passées et des déficits passés accumulés par d’autres gouvernements dans d’autres circonstances. Inclure les intérêts issus indifféremment des déficits conjoncturels et structurels passés dans le déficit structurel courant, et limiter en même temps ce dernier, c’est un peu la double peine : les charges d’intérêt ont grevé les capacités de relance du passé, alors même que peut-être les déficits étaient justifiés par une conjoncture défavorable, et elles limitent les capacités de relance courantes. Un État ayant une dette élevée, donc des charges d’intérêt importantes, va en effet devoir consentir plus d’efforts d’austérité qu’un pays ayant une dette plus faible, comme nous allons le discuter dans la section suivante.
Les différents concepts de déficit
19Les formules qui suivent permettent de mieux distinguer entre les différents concepts de déficit public et vont servir à tenter de clarifier les enjeux du retour à l’équilibre budgétaire selon que l’on se place dans le cadre du PSC ou dans celui du traité budgétaire.
b | : | dette publique | |
b = b-1 – d | dp | : | déficit primaire |
d = dp - ci | ci | : | charges d’intérêt |
d = dc + ds | dc | : | déficit conjoncturel |
dc = 0,5 OG | ds | : | déficit structurel |
ds = dsp - ci | OG | : | écart du PIB effectif à son potentiel, ou output gap |
dsp | : | déficit structurel primaire |
20La première équation ci-dessus est celle de l’accumulation de la dette. La dette actuelle en proportion du PIB moins la dette passée est égale au déficit (exprimé par convention avec un signe négatif). Le déficit se partage entre les charges d’intérêt et le déficit primaire. Il peut aussi se partager entre déficit conjoncturel et déficit structurel. Le déficit conjoncturel (aussi dénommé stabilisateurs automatiques) dépend de l’output gap. Si le PIB effectif est supérieur au PIB potentiel, il y aura un excédent conjoncturel. Si le PIB effectif est en deçà de son potentiel, le pays accumulera des déficits conjoncturels. Il est possible également de séparer dans le déficit structurel ce qui provient des charges d’intérêt de ce qui provient du déficit structurel primaire. Ce dernier concept est la caractérisation la plus discrétionnaire de la politique budgétaire d’un État puisque les charges d’intérêt dépendent de la dette passée et des taux d’intérêt sur la dette qui dépendent de la politique monétaire. Ainsi, les responsabilités sur les charges d’intérêt se partagent entre plusieurs acteurs, ce qui n’est pas le cas de celles sur les déficits structurels primaires.
21Les tableaux 2 à 4 ci-après visent à illustrer les difficultés d’application du traité budgétaire ou TSCG (pour « traité sur la stabilité, la coordination et la gouvernance »). Dans le tableau 2, on calcule le déficit public maximal qu’une économie pourrait atteindre si elle respectait scrupuleusement le critère d’un déficit structurel maximal à 0,5 % du PIB en fonction de l’état de sa conjoncture, en considérant un spectre d’output gap allant du très positif (+4 %) au très négatif (-4 %). On observe que la règle portant sur les déficits structurels est plus contraignante que la règle de Maastricht. En effet, il serait possible d’atteindre au maximum un déficit public de 2,5 % du PIB (contre 3 % du PIB selon les critères de Maastricht).
22Le tableau 3 renvoie vers les déficits structurels maximaux compatibles avec la règle des 3 % selon que l’output gap est très positif ou très négatif. On observe qu’avec un output gap très fort à 4 %, il serait possible d’avoir un déficit structurel de 5 points. Cela n’est évidemment pas tout à fait conciliable avec une pratique optimale de la politique budgétaire : une limite portant sur le déficit public total peut inciter à une dérive des finances publiques en phase haute de conjoncture, en contradiction avec le principe de régulation macroéconomique cher à Musgrave. En phase basse de conjoncture, à l’inverse, la règle des 3 % du PIB donne des marges de manœuvre adaptées aux circonstances : avec un output gap de -4 %, le respect de la règle des 3 % permettait à tous les États membres de l’UE d’avoir un déficit structurel d’au plus 1 % du PIB, au lieu du 0,5 % du PIB du TSCG. Les capacités de réaction européenne à un choc macroéconomique ont donc été divisées par deux en passant d’une règle à 3 % sur l’ensemble du déficit à la règle de déficit structurel à 0,5 % du PIB.
23Le tableau 4 illustre les contraintes qu’imposera le traité budgétaire sur la politique budgétaire discrétionnaire (ici représentée par le déficit structurel primaire) selon le niveau de dette publique. La première ligne fait évoluer la dette publique de 40 % à 120 % du PIB. Il convient toutefois de noter que la dette publique de certains États membres de la zone euro est supérieure à 120 % du PIB. Sous l’hypothèse que les économies ont un output gap nul, respecter un déficit structurel de 0,5 % du PIB, avec des charges d’intérêt qui sont d’autant plus élevées que le pays est très endetté, oblige in fine à faire des politiques de contraction budgétaire qui peuvent être particulièrement fortes (de -1,5 % d’impulsion budgétaire si la dette est faible à -5,5 % si la dette est élevée). C’est bien cette logique qui s’est imposée aux États tels la Grèce, le Portugal ou l’Espagne, soumis à des contractions budgétaires d’autant plus fortes que leurs dettes publiques et leurs charges d’intérêt s’étaient alourdies. Les résultats d’une telle épreuve sont bien connus : ces pays ont plongé dans la récession.
Tableau 2 : Déficit public maximal autorisé par le TSCG (les déficits sont exprimés en % du PIB)

Source : exemples de l’auteur.
Tableau 3 : Déficit structurel maximal compatible avec la règle de 3 % du PIB (les déficits sont exprimés en % du PIB)

Source : exemples de l’auteur.
Tableau 4 : Efforts budgétaires requis pour satisfaire au TSCG, pour un taux d’intérêt sur la dette de 5 % l’an et un output gap nul (les déficits et la dette sont exprimés en % du PIB)

Source : exemples de l’auteur.
24Ces quelques exemples illustrent combien le traité budgétaire est ou va être très contraignant pour les États membres de l’Union européenne. Nous y reviendrons plus loin.
L’état des finances publiques françaises
25À la fin de l’année 2013, l’Allemagne était un des rares États au monde à toujours bénéficier d’une notation triple A délivrée par Standard & Poor’s – ils étaient alors au nombre de 13 – et l’un des très rares, avec le Royaume-Uni seulement, à disposer d’un montant de PIB très important. Les autres États notés triple A étaient tous des petits, voire des très petits pays. Aussi, la France, qui a perdu son triple A en janvier 2012, est-elle loin d’être une exception. Elle ne l’est pas plus si l’on s’intéresse à l’évolution de ses déficits publics depuis le début des années 1980 (graphique 1).
Graphique 1 : Déficits publics – Moyennes décennales

Source : Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE).
26Si l’on compare sur le graphique la première colonne négative (qui représente le déficit public français) à la dernière colonne (c’est-à-dire le déficit dans les pays membres de l’OCDE), la décennie 1990-1999 mise à part, la France se situe peu ou prou dans la moyenne des pays de l’OCDE, en dépit du fait qu’elle est très décriée sur le plan de ses finances publiques.
Tableau 5 : Niveaux de dette publique brute en proportion du PIB
2007 | 2012 | 2017 | |
Allemagne | 65,355 | 83,038 | 73,701 |
Italie | 103,082 | 126,332 | 120,635 |
France | 64,215 | 89,968 | 86,457 |
États-Unis | 67,161 | 107,18 | 114,015 |
Royaume-Uni | 43,713 | 88,684 | 93,722 |
Japon | 183,012 | 236,564 | 250,328 |
G7 | 83,47 | 125,146 | 127,566 |
Zone euro | 66,432 | 93,624 | 89,509 |
Source : Fonds monétaire international, Perspectives de l’économie mondiale, 2013.
27Le tableau 5 montre que la France avait une dette publique de 90 % de son PIB en 2012, ce qui la place dans la moyenne de la zone euro (voire un peu mieux que la zone euro). Or le principe selon lequel l’état des finances publiques françaises est extrêmement dégradé ne peut pas se concevoir sans une comparaison avec la zone euro, compte tenu des relations commerciales, économiques et financières entre ses États membres.
Composition des dépenses publiques françaises
28Le niveau des dépenses publiques françaises en proportion du PIB est plus élevé en France qu’en Allemagne. Depuis les années 1970, la France connaît une très nette augmentation de ses dépenses publiques par rapport au PIB, qui la place au-dessus de la moyenne de la zone euro. Néanmoins, ces dépenses publiques servent à financer des prestations sociales. Ainsi, la France n’a pas autant recours que d’autres pays à des prestations privées.
29La France a un système social généreux. Par conséquent, le pays peut laisser jouer les stabilisateurs automatiques en cas de crise. Ainsi, au début de la crise internationale, l’OCDE a vanté les mérites du système fiscalo-social français qui avait permis à l’économie française de moins subir la crise que le reste du monde. Malheureusement depuis lors, la générosité du système français a plutôt tendance à diminuer, sous l’effet notamment de l’alourdissement de l’impôt sur le revenu suite au gel du barème et de la hausse de la taxe sur la valeur ajoutée (TVA), deux mesures qui vont réduire la progressivité du système et conduire à baisser l’efficacité des stabilisateurs automatiques.
Composition des recettes fiscales françaises
30L’évolution des recettes fiscales montre également une augmentation. Toutefois, sur le plan de la répartition des recettes fiscales en France en 2011, la part du lion est constituée des cotisations sociales employé-employeur, l’impôt sur le revenu ne représentant que la portion congrue de nos recettes fiscales. Or c’est le seul impôt progressif en France, toutes les autres fiscalités étant plutôt de caractère régressif. La fiscalité indirecte est régressive puisque les mêmes taux d’imposition sont imposés à des populations qui n’ont absolument pas les mêmes niveaux de revenus. Les cotisations sociales ont également un caractère régressif, dans la mesure où les durées de cotisation sont homogènes entre employés, mais pas les espérances de vie : celle des cadres supérieurs est plus élevée que celle des ouvriers, aussi les cadres supérieurs profiteront-ils plus longtemps que les ouvriers des prestations que leurs cotisations ont financées. Par ailleurs, le système fiscal français, extrêmement complexe, ne comprend pas moins de 200 niches fiscales, ce qui rend difficile sa compréhension ou sa réforme.
Les déficits publics français
31L’évolution des finances publiques de la France depuis 1987 montre que le pays a certes eu constamment des déficits publics, mais que la part la plus régulière et la plus importante du déficit public français correspond au financement de sa dette (graphique 2).
Graphique 2 : Contributions au déficit public (en %)

Sources : OCDE, calculs de l’auteur.
32Les charges d’intérêt apparaissent en gris clair. La stabilité des charges d’intérêt malgré une dette publique en hausse s’explique par la baisse des taux d’intérêt sur la dette publique française. La composante en gris moyen, qui représente les soldes publics conjoncturels, est tantôt déficitaire, tantôt excédentaire, tout simplement en vertu du jeu des stabilisateurs automatiques. Outre les charges d’intérêt et la composante cyclique des déficits publics, les impulsions budgétaires en gris foncé ont généralement été positives : il y avait alors des expansions budgétaires discrétionnaires. Depuis les années 2007-2008, des impulsions budgétaires importantes ont été mises en œuvre, mais il convient de constater qu’elles ont finalement régressé assez vite. En 2013, la contraction budgétaire discrétionnaire des finances publiques françaises est assez frappante. Si le déficit public reste élevé, le gouvernement français a mis en place une très forte austérité budgétaire pour tenter d’y remédier.
33La France mène une politique d’austérité budgétaire qui pose donc la question de son effet sur la croissance économique. Personne ne peut ignorer qu’un grand débat a eu lieu à propos de l’effet multiplicateur de la politique budgétaire. Or il existe aujourd’hui un consensus parmi les économistes sur le fait qu’une contraction budgétaire qui intervient alors que l’output gap est très négatif aura des effets multiplicateurs très élevés, c’est-à-dire qu’elle sera très coûteuse en termes de croissance. Dans une telle situation conjoncturelle, il est préférable de faire de la relance budgétaire, comme en témoignent les travaux du Fonds monétaire international (FMI) et de l’OFCE dès 2011 (cf. Creel et al., 2011). Il est sans doute utile de rappeler que les évaluations de l’effet multiplicateur menées avant la crise financière internationale concluaient très majoritairement en faveur d’un effet positif. Il a été d’autant plus fort en France que la France subissait un output gap négatif. Dès lors, le pays a subi de plein fouet la politique budgétaire restrictive menée depuis 2010.
La dette publique française
34Concernant la dette publique, un premier élément d’analyse consiste à comparer la dette publique française avec les actifs détenus par l’État (les routes, les droits et licences, les droits sur l’eau…). Selon les données de comptabilité nationale, les montants d’actifs publics sont tels que l’État français dispose d’une richesse nette positive. Il reste qu’elle a baissé depuis 1978, puisqu’elle était alors proche de 80 % du PIB et qu’elle se situait à 20 % du PIB en 2012. La valorisation de certains actifs étant difficile à réaliser en l’absence d’un marché d’échange, il est préférable d’avoir une vision en termes d’actifs financiers. Or la dette publique nette de la France, c’est-à-dire la dette brute réduite des seuls actifs financiers, s’est très fortement accrue depuis le début des années 1980 et a connu une nouvelle augmentation sous l’effet de la crise financière internationale que nous subissons, avec des niveaux de dette publique certes considérablement élevés, mais qui correspondent à peu près à la moyenne de la zone euro.
35Il est certainement intéressant de chercher les raisons de la baisse des taux d’intérêt malgré une dette en hausse. Au-delà de la recherche par les épargnants de valeurs refuges pendant les crises – la dette publique française en aurait fait partie –, l’action de l’Agence France Trésor, créée en 1999, a permis de gérer au mieux les intérêts des citoyens français en assurant à la dette publique française des rendements les plus bas possibles. Pour y parvenir, l’Agence France Trésor émet chaque jour des titres de dette française à des maturités extrêmement variées afin de profiter au mieux de la liquidité sur les différents segments du marché des dettes souveraines. Cela a permis à la France d’augmenter la maturité de sa dette pour en faire l’une des dettes publiques à la maturité la plus élevée au monde. La dette parmi les pays avancés dont la maturité est la plus élevée est celle du Royaume-Uni, celle de la France étant située légèrement au-dessus de celle de l’Allemagne. Dès lors, on prête à plus longue échéance en France qu’en Allemagne et considérablement à plus longue échéance qu’aux États-Unis puisqu’ils émettent en moyenne à 4,4 années, contre 7 années pour la France. Par conséquent, les risques d’insoutenabilité de la dette publique française sont atténués par la baisse des taux d’intérêt.
Coûts et bénéfices du traité budgétaire
36On observe ainsi que les finances publiques françaises se sont détériorées sous l’effet d’une mauvaise conjoncture. Une reprise de la croissance – qui ne se décrète pas, cependant – permettrait d’atténuer les problèmes de déficit public, en même temps que la gestion de la dette publique française permet d’être assez serein sur l’évolution des taux d’intérêt futurs et, partant, sur la soutenabilité des finances publiques de la France.
37C’est dans ce contexte de crise économique et financière que le dispositif budgétaire européen s’est renforcé, au travers notamment de l’adoption du TSCG. Deux études récentes (Creel/Hubert/Saraceno, 2012 ; 2013) peuvent être mobilisées afin d’évaluer les coûts pour différents pays – dont la France – du passage à une nouvelle règle : celle de la limite à 0,5 % du PIB portant sur le déficit structurel ou la règle de convergence sur 20 ans de la dette à la limite supérieure de 60 % du PIB. La première étude porte sur une évaluation empirique des liens entre output gap et taux d’inflation, avec prise en compte des effets du déficit structurel et de la dette publique. Après avoir fait cette évaluation empirique sur données passées, les auteurs établissent un scénario contrefactuel en simulant ce qu’aurait imposé à l’économie française le passage à la règle budgétaire du traité budgétaire, le maintien du traité de Maastricht tel qu’il était ou l’adoption d’une règle d’or des finances publiques (proche de celle un temps adoptée au Royaume-Uni).
38Dans la deuxième étude, plus théorique, les auteurs utilisent un modèle néo-keynésien de type DSGE2 (modèles dynamiques et stochastiques d’équilibre général) de petite dimension, avec des anticipations rationnelles et rétrospectives. Les impulsions budgétaires interviennent dans l’équation de demande agrégée, contrairement à la littérature (les auteurs montrent que ce comportement est microéconomiquement fondé). Les auteurs introduisent des primes de risque sur la dette et rendent le calibrage cohérent avec le modèle sous-jacent du traité de Maastricht, c’est-à-dire un taux de croissance nominale de 5 %.
39Les résultats de la première étude sont que d’une part, la nouvelle règle de limitation des dettes publiques permettrait finalement, par une contraction budgétaire extrêmement forte à court terme, d’avoir un output gap plus élevé à long terme, c’est-à-dire qu’en suivant cette pratique budgétaire, on ferait un sacrifice à court terme au bénéfice du long terme, mais avec le risque que l’output gap n’augmente trop vite et provoque des tensions inflationnistes. Évidemment, si on en restait au schéma de Maastricht, on aurait un retour de l’output gap à un niveau positif plus lent qu’avec les règles en vigueur mais on aurait aussi moins d’inflation, ce qui serait également le cas si on était dans le système que permettrait une règle d’or des finances publiques. Les conclusions sont donc qu’à long terme, les pertes seraient moindres en France si on adoptait une règle d’or des finances publiques, la deuxième meilleure option étant la poursuite de la règle inscrite dans le traité de Maastricht. La situation la plus défavorable serait d’adopter la limite du déficit structurel à 0,5 % du PIB, car elle provoquerait une telle récession à court terme qu’elle en deviendrait extrêmement coûteuse pour l’économie française.
40La seconde étude parvenait à des résultats qualitativement similaires. En partant d’une situation (bien réelle) d’output gap fortement négatif, l’adoption du TSCG provoquerait des déséquilibres importants. En effet, la baisse de l’inflation s’écarterait très sensiblement de la cible à 2 % de la BCE, ce qui serait très coûteux pour l’économie française. Par conséquent, l’économie française se porterait mieux avec une règle d’or à la britannique de ses finances publiques et beaucoup moins bien si elle adoptait strictement le traité budgétaire.
41Pour conclure, la France a connu des déficits et des dettes très élevés. La France a eu recours, à bon escient, aux stabilisateurs automatiques. Malheureusement, la générosité de son système étant aujourd’hui mise à mal, elle aura moins de facilité à l’avenir pour faire face à une autre crise financière et économique. La France a su gérer sa dette raisonnablement. Elle a connu une très forte politique d’austérité qui explique certainement les très mauvaises performances économiques françaises. Elle a donc subi les contraintes du dispositif budgétaire européen et, en termes de culture budgétaire, il me semble qu’il n’y a pas de grande spécificité française. In fine, malgré des contrariétés passagères, que l’on peut qualifier de marginales dans les relations budgétaires entre la France et la Commission européenne, les autorités françaises semblent appliquer plutôt scrupuleusement les recommandations et autres injonctions de la Commission européenne. C’est certainement regrettable dans la mesure où l’orientation récente de la politique budgétaire qu’a recommandée la Commission européenne est allée à contre-courant du consensus économique sur la valeur, élevée, des multiplicateurs budgétaires de dépenses en phase basse de conjoncture. Rappelons que si la Commission européenne a accepté des délais dans le retour à l’équilibre des finances publiques de plusieurs pays, dont la France, elle est une des rares institutions internationales au monde à ne s’être pas excusée pour avoir préconisé de mauvaises politiques budgétaires au très mauvais moment, au contraire du FMI qui a exprimé ses regrets pour avoir imposé une austérité beaucoup trop importante à des pays comme la Grèce ou le Portugal.
42La France peine à sortir d’une situation de croissance molle et il semble que les politiques budgétaires sont responsables, au moins pour partie, de cette situation. La politique budgétaire aujourd’hui est un enjeu majeur. Il est nécessaire d’en revenir au traité préalable et de s’écarter des conditions drastiques qu’impose le traité budgétaire. Dans le Pacte de stabilité et de croissance, il est précisé qu’un État qui a un déficit public excessif, c’est-à-dire un déficit public au-delà de 3 % du PIB, doit réaliser chaque année un effort structurel d’au moins un demi-point de PIB de son économie. Pendant presque trois ans, la France a fait trois fois plus d’efforts structurels que ce qui était requis par le PSC. Difficile, dans une conjoncture aussi morose, de s’expliquer pourquoi la France continue de pratiquer une politique aussi austère alors que les traités lui laissent des marges de manœuvre. La crédibilité d’une institution doit porter sur la capacité de celle-ci à atteindre ses objectifs. En France, comme en Europe, les finances publiques sont devenues un objectif de politique économique, alors qu’elles auraient dû être un moyen d’atteindre d’autres objectifs, tels que la croissance, l’inflation, l’emploi, l’innovation ou la transition écologique. Combien de décennies perdues avant de voir les finances publiques redevenir un outil de politique économique ?
Bibliographie
Des DOI sont automatiquement ajoutés aux références bibliographiques par Bilbo, l’outil d’annotation bibliographique d’OpenEdition. Ces références bibliographiques peuvent être téléchargées dans les formats APA, Chicago et MLA.
Format
- APA
- Chicago
- MLA
Indications bibliographiques
Creel J., Heyer E., Plane M., « Petit précis de politique budgétaire par tous les temps – Les multiplicateurs budgétaires au cours du cycle », Revue de l’OFCE, n°116, janvier 2011, p. [61]-88
Creel J., Hubert P., Saraceno F., «An Assessment of Stability and Growth Pact Reform Proposals in a Small-Scale Macro Framework», Journal of Economic Dynamics and Control, vol. 37, n° 8, août 2013, p. 1567-1580
10.11130/jei.2012.27.4.537 :Creel J., Hubert P., Saraceno F., « The European Fiscal Compact – A Counterfactual Assessment », Journal of Economic Integration, vol. 27, n° 4, décembre 2012, p. [537]-563.
Notes de bas de page
Auteur
Directeur du département des Études de l’Observatoire français des conjonctures économiques (OFCE), Paris et professeur associé à ESCP Europe.
Le texte seul est utilisable sous licence Licence OpenEdition Books. Les autres éléments (illustrations, fichiers annexes importés) sont « Tous droits réservés », sauf mention contraire.
France-Allemagne : Cultures monétaires et budgétaires
Vers une nouvelle gouvernance européenne ?
Solène Hazouard, René Lasserre et Henrik Uterwedde (dir.)
2015
France-Allemagne-Europe
Perspectives de consolidation de l’Union européenne
René Lasserre et Solène Hazouard (dir.)
2014
L’atelier du consensus
Processus franco-allemands de communication et de décision
Claire Demesmay, Martin Koopmann et Julien Thorel (dir.)
2014
L'aide au retour à l'emploi
Politiques françaises, allemandes et internationales
Solène Hazouard, René Lasserre et Henrik Uterwedde (dir.)
2013
Les réformes de la protection sociale en Allemagne
État des lieux et dialogue avec des experts français
Olivier Bontout, Solène Hazouard, René Lasserre et al. (dir.)
2013
Une étrange alchimie
La dimension interculturelle dans la coopération franco-allemande
Jacques Pateau
2013
Relations sociales dans les services d'intérêt général
Une comparaison France-Allemagne
Solène Hazouard, René Lasserre et Henrik Uterwedde (dir.)
2011
Allemagne, les chemins de l’unité
Reconstruction d’une identité en douze tableaux
Isabelle Bourgeois (dir.)
2011
Les politiques d'innovation coopérative en Allemagne et en France
Expériences et approches comparées
Solène Hazouard, René Lasserre et Henrik Uterwedde (dir.)
2010
La République Fédérale d’Allemagne
Chronique politique, économique et sociale, 1949-2009
Isabelle Bourgeois et René Lasserre (dir.)
2009