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France-Allemagne : Cultures monétaires et budgétaires

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Solène Hazouard
, 
René Lasserre
, 
Henrik Uterwedde

II – Cultures budgétaires en France et en Allemagne

La politique budgétaire allemande après Maastricht : l’expression d’une culture budgétaire ?1

Michael Thöne
Traduction de Marie Gravey

Résumé

Avant de proposer, en ma qualité de spécialiste en économie financière, quelques remarques sur la politique budgétaire allemande depuis l’adoption du pacte de stabilité et de croissance de Maastricht, j’aimerais revenir sur le titre de cette journée d’étude et celui de ma contribution : quand on parle de « cultures budgétaires en France et en Allemagne », de quoi s’agit-il ? Le fait même que je prenne au mot cette thématique est peut-être caractéristique de la culture allemande. Dans cette contribution, j’aimerais en guise d’introduction poser une question générale : que sont les cultures budgétaires, par opposition à d’autres facteurs déterminant notre politique budgétaire ? Je commencerai par proposer quelques éclairages sur la politique budgétaire allemande et présenterai, en quelques données chiffrées, le budget de l’État fédéral depuis le début des années 2000. Je tenterai une comparaison avec les 27 autres États membres de l’Union européenne (UE) et, bien entendu, avec la France.
Ma contribution ne prétend pas être davantage qu’un « essai », une tentative de brève réflexion personnelle sur ce qu’est une culture budgétaire et sur son influence potentielle sur la politique budgétaire.

Texte intégral

Des cultures budgétaires ?

Est-il possible d’identifier les influences d’une culture budgétaire ?

  • 1 Cet article, rédigé en décembre 2014, fait suite à une communication donnée dans le cadre de la jou (...)

1L’on remarque de nombreuses différences d’un pays à un autre. Est-ce la culture ? Voici comment je vois les choses aujourd’hui, et c’est sûrement schématique : la culture ne se manifeste clairement que là où nous constatons des différences et tentons de nous les expliquer. Celles-ci correspondent aux spécificités qui, dans la perspective nationale, vont tellement de soi qu’on ne les perçoit peut-être pas comme des données culturelles. En matière de politique budgétaire et financière, nous constatons de nombreuses différences entre l’Allemagne et la France, et peut-être entre bon nombre d’autres pays au sein de l’Union européenne ou de l’Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE) : parmi ces différences, combien sont vraiment de nature culturelle – quelle que soit la définition que l’on donne de la culture – et quelle part relève plutôt de facteurs fondamentaux et « objectifs » ? En 2011, Alan Greenspan a par exemple avancé la thèse selon laquelle les déséquilibres macroéconomiques dans l’économie européenne s’expliqueraient au moins pour partie par des différences culturelles quasi inaltérables entre le nord et le sud de la zone euro.

2L’approche d’un économiste consisterait à expliquer les différences en regardant d’abord ce qui diverge du point de vue macroéconomique. Autrement dit : dans la diversité que j’observe, quelle part tient aux disparités entre les économies nationales, entre leurs forces et leurs faiblesses respectives ? Quel rôle jouent en outre les institutions économiques et politiques fondamentales, par exemple la constitution, ou encore l’organisation des rapports entre les partenaires sociaux ?

3La deuxième question est celle de la politique économique en cours : quelle part de ce que nous observons en matière de politique budgétaire s’explique par le fait que nous avons dans tel pays un gouvernement de gauche et dans tel autre un gouvernement de droite ? Ou par le fait que deux gouvernements d’une même sensibilité politique doivent néanmoins, dans deux pays distincts, offrir des prestations publiques différentes ? Ce type de considération a bien sûr des répercussions claires sur les différences de politique budgétaire. Ces dissemblances sont-elles déjà inscrites dans les cultures, autrement dit, les citoyens de pays distincts ont-ils des préférences différentes ? Ou bien cette culture commence-t-elle – et c’est ma thèse – là où, par-delà les facteurs fondamentaux, des routines, des traditions et des cultures politiques spécifiques marquent effectivement la politique budgétaire comme un facteur supplémentaire, un facteur à part entière ?

La culture budgétaire de qui ?

4L’Allemagne est un État fédéral, et c’est un élément non négligeable. Je le souligne sciemment, même si maints observateurs issus d’États « véritablement » fédéraux, comme la Suisse ou les États Unis, pourraient tourner en dérision cette vision allemande au motif qu’ils ne voient pas en Allemagne la diversité effectivement à l’œuvre ni, surtout, la volonté de divergence caractéristique du fédéralisme. C’est un point de vue que l’on trouve également représenté en Allemagne, pays qualifié tantôt d’» État fédéral unitaire » tantôt d’» État unitaire déguisé ».

5Abstraction faite de ces questions de fond – l’objet de nos travaux n’étant pas de débattre sur le fédéralisme – le fait est que les cultures budgétaires des Länder sont très présentes. Elles influencent la perception publique. Les différences résident au premier chef dans la perception que les acteurs ont d’eux-mêmes. On doit par exemple à Klaus Wowereit, qui fut maire de Berlin pendant de nombreuses années, une expression devenue courante : en 2003, il déclarait que sa ville était « pauvre, mais sexy ». À l’inverse, de riches Länder du Sud comme la Bavière et le Bade-Wurtemberg sont très privilégiés, y compris en termes de finances publiques. Dans ces régions, l’économie est très prospère ; les gouvernements présentent parfois un haut degré d’autosatisfaction. Et ils mènent souvent une politique budgétaire qui ressemble plutôt à celle de personnes riches : ils ne regardent pas toujours très précisément à la dépense. Les Länder de l’est du pays, plus pauvres, ou ceux du nord, pas particulièrement fortunés, doivent au contraire mener des politiques budgétaires bien plus restrictives.

6Ces différences engendrent des conflits en matière de politique de redistribution, des tensions volontiers présentées par les acteurs comme des conflits culturels dont le motif implicite serait que les uns s’y prendraient mieux que les autres. Lorsque l’on observe tel ou tel acteur politique qui passe d’un Land à un autre et doit tout à coup faire de la politique dans des conditions différentes (passant d’un Land riche à un plus pauvre, ou inversement), on voit plus précisément ce qui, dans les différences, relève de la culture et ce qui relève d’un facteur fondamental.

7Il convient de repréciser notre interrogation de départ : de qui sont-ce les cultures budgétaires ? Dès lors que nous ne sommes plus chez nous, nous ne parlons plus de nous-mêmes et de notre pays que de manière collective. Lorsque je parle moi-même aujourd’hui, à Paris, de la (des) culture(s) budgétaire(s) en Allemagne, je dis parfois « nous ». Qu’est-ce qui nous caractérise, « nous les Allemands » dans « notre » position en la matière ? Lorsque l’on est chez soi, ce n’est bien sûr pas du tout le cas. Nous avons, d’un parti à un autre et d’une institution à une autre, des représentations très différentes de ce que devrait être une culture budgétaire et des préférences qui lui sont associées. C’est un phénomène trivial, il en va ainsi pour toute personne. Mais il n’est parfois pas inutile de dire explicitement ce qui va de soi.

8Les personnalités politiques sont parfois susceptibles d’avoir elles aussi une influence sur les choses qui auront lieu ou non. Mais, s’agissant de l’Allemagne, ce qu’il ne faudrait surtout pas sous-estimer, c’est réellement l’administration. Je pense que les Français voient bien ce que je veux dire. L’administration ministérielle allemande aime certes à se présenter au monde extérieur comme une entité qui ne fait que suivre les ordres du Parlement, mettre en œuvre le droit et la législation et qui ne prend elle-même aucune initiative. Il me semble cependant que l’administration sait perpétuer de façon utile les cultures et les traditions, et tente souvent ainsi de mener sa propre politique. Implicitement, le statut permanent des hauts fonctionnaires allemands sert également cet objectif : ils doivent parfois éviter le pire de ce que les électeurs et les responsables politiques, qui pensent à court terme, pourraient réaliser ensemble. Cette attribution élitiste des rôles est naturellement très contestable d’un point de vue constitutionnel.

9Les citoyens ont-ils eux aussi une culture budgétaire ? Ou bien sont-ce simplement leurs préférences que nous, économistes du bien-être, nous plaisons à mettre au premier plan ? Les citoyens du monde entier veulent-ils surtout des prestations de qualité, bon marché, et se différencient-ils peu pour le reste ?

10Il existe à mon sens des différences bien réelles, y compris dans la façon dont les citoyens voient leur responsabilité collective : que pensent-ils fondamentalement de l’endettement public ? Quel niveau de dette publique considèrent-ils comme acceptable ? Ce type d’interrogation élémentaire quant aux valeurs apparaît aussi dans les enquêtes empiriques, par exemple le World Values Survey. L’on y voit très clairement où se trouvent les divergences entre les pays, que l’on peut attribuer plus ou moins aux cultures budgétaires.

Lieux de la culture budgétaire

11En matière de culture budgétaire, il existe trois lieux, présentés sur le triangle ci-dessous. Lorsque nous parlons de cultures budgétaires, nous nous situons constamment à l’intérieur de ce triangle.

Schéma 1 : Lieux de la culture budgétaire

Schéma 1 : Lieux de la culture budgétaire

Source : présentation de l’auteur.

12À l’un des angles se trouvent les idéologies – dans un sens non pas négatif, mais comprises comme des points de vue et des systèmes conceptuels différents. Il s’agit, pour simplifier, de la différence entre l’approche néoclassique (« néolibérale ») et l’approche keynésienne. En Allemagne, on parlerait, en plus, d’approche ordolibérale.

13À quel point les idéologies imprègnent-elles les cultures ? Dans quelle mesure la culture et l’idéologie marquent-elles les constitutions, au sens non seulement de constitutions écrites, mais également des institutions qui se sont développées sur leur base ? Lorsque l’on parle par exemple de règles en matière d’endettement : celles qui ont été inscrites dans la constitution ne sortent pas de nulle part. Elles doivent en effet recueillir le soutien d’une majorité des deux tiers des parlementaires. Ce type de décision ne fait pas intervenir uniquement les idéologies, ni même uniquement les majorités politiques du pays concerné. Pour des décisions touchant à la constitution, les cultures budgétaires jouent elles aussi un rôle. En retour, la constitution influe sur la culture concernée. En effet, quel autre document pourrait marquer davantage une culture budgétaire ou une culture juridique que la constitution, produit d’une tradition ? À aucun moment, l’on ne sort de cette dynamique triangulaire.

Coup de projecteur sur la politique budgétaire allemande

14Je souhaite dans cette partie apporter quelques éclairages thématiques sur les finances publiques allemandes, sans pour autant retracer dans le détail la politique budgétaire de ces quinze dernières années, avec toutes ses fluctuations.

Interaction avec le Pacte de stabilité et de croissance

15À l’échelon fédéral, la politique budgétaire allemande est fortement marquée par la référence au pacte de Maastricht ou à son rejet. Cela tient sans doute notamment au fait que le pacte de stabilité et de croissance de 1992 prétendait tenir compte très largement des attentes allemandes. En 1992, certains points clés de cet accord furent en effet formulés conformément à la vision allemande. Les limites fixées – endettement de l’État plafonné à 60 % du produit intérieur brut (PIB), déficit autorisé de 3 % du PIB par an – furent par exemple définies de telle manière que l’Allemagne ne les dépasserait jamais. C’est en tout cas ce que l’on pensait à l’époque, même si les choses ont changé, comme nous le verrons plus bas. La dette globale autorisée n’a en outre jamais joué un grand rôle d’un point de vue politique ; aujourd’hui encore, à l’ère du pacte budgétaire, cet indicateur reste clairement secondaire.

16La règle du déficit fut au contraire prise si au sérieux que la première entorse qui y fut faite, en 2002, doit être perçue comme un changement de culture budgétaire. Cinq ans après l’entrée en vigueur du Pacte de stabilité et de croissance, l’Allemagne et la France ont fait en sorte de le rendre inopérant. Les deux plus grands pays de l’UE, ses membres les plus connus, ont enfreint les règles encadrant le déficit d’une manière qui, en réalité, aurait dû entraîner des sanctions claires. Mais il ne s’est rien passé, ou presque : pour des raisons évidentes, la France et l’Allemagne ont reçu le soutien amical de la Grèce et de l’Italie, et les ministres de l’Économie et des Finances de l’UE se sont entendus pour que Bruxelles n’aille pas au-delà d’une simple mise en garde si les pays déficitaires rentraient dans les clous à compter de 2005 au plus tard.

17Puis vint l’année 2008 – la grande césure, avec la faillite de Lehman Brothers. En 2009 et 2010 ensuite, la grande crise économique et financière, dont les pays ne se sont pas encore remis au plan budgétaire. Pour l’Allemagne, la crise eut l’effet d’un petit miracle. En 2009, l’État fédéral et les Länder adoptèrent le « frein à l’endettement » (la « règle d’or »), grâce au soutien d’une majorité qui permettait de modifier la Constitution. Les responsables politiques allemands ne se seraient jamais imposé cette règle d’eux-mêmes, en dépit de leur réputation de « rigueur » dans d’autres pays. À partir de l’année 2016, le déficit budgétaire structurel autorisé pour l’État fédéral est limité à seulement 0,35 % du PIB ; quant aux Länder, ils doivent même présenter à partir de 2020 des budgets structurels équilibrés. Suivant l’exemple suisse, seuls sont autorisés des déficits conjoncturels qui doivent toutefois pouvoir être compensés en période de croissance économique grâce à des recettes publiques excédentaires.

18Il avait déjà été question depuis longtemps de mettre en place des restrictions aussi sévères, mais ces discussions étaient plutôt le fait de cercles universitaires et du corps électoral, non des milieux politiques. Des économistes siégeant dans les instituts d’expertise et au gouvernement, exigeant depuis longtemps des finances publiques plus viables, avaient évoqué dans diverses tribunes des règles budgétaires plus contraignantes que celles alors en vigueur. Ce n’est toutefois pas parce que quelques experts tiennent de tels propos qu’ils vont être suivis d’effets. Mais la crise économique et financière produisit manifestement un choc culturel terrible dans les milieux politiques allemands. Ils se virent dans l’obligation de répondre aux déficits conjoncturels considérables en adoptant une mesure radicale de lutte contre les déficits durables et l’accroissement de la dette. Et c’est ce qui fut fait.

19En 2011, on réforma le Pacte de stabilité et de croissance européen, notamment en mettant en place un encadrement plus strict de la dette publique (une sorte de « frein à l’endettement »), à l’instar de ce qui existait en Allemagne et en Suisse. Nous observons ici de nouveau une interaction très forte entre les politiques budgétaires menées aux niveaux national et européen, ou bien la tentative, du côté allemand, de faire intervenir le niveau européen au niveau national. Cet ancrage permanent dans l’Europe et avec elle est, à mon sens, une caractéristique importante de la culture budgétaire allemande.

À l’intérieur : inertie face aux réformes

20Jetons maintenant un autre coup de projecteur, à l’intérieur du pays, sur l’inertie marquée face aux réformes. On parle volontiers de l’Allemagne comme étant une « locomotive », une « puissance économique de premier ordre ». Ces dénominations trouvent effectivement leur traduction politique dans les réformes du marché du travail, menées de 2003 à 2005 et qualifiées d’» Agenda 2010 » ; ce furent des réformes profondes. Mais il est surtout question ici de politique budgétaire ; or, en Allemagne, nous sommes très réservés pour ce qui est de procéder à des réformes en la matière.

21Il existe de nombreuses raisons institutionnelles à cela, sur lesquelles nous ne pouvons revenir ici de manière détaillée. Le fédéralisme politique joue en tout cas un rôle important : une élection a toujours lieu, à un moment ou à un autre, quelque part dans le pays. Les élections locales et régionales sont souvent considérées en Allemagne comme des baromètres de l’opinion en matière de politique nationale. Les élections au Landtag sont en effet presque autant d’occasions pour les citoyens de se prononcer sur le gouvernement fédéral. L’on observe certes des variations régionales, mais les influences de la politique fédérale sur les élections au Landtag sont absolument considérables et les décideurs politiques en tiennent compte. Dans ce contexte de campagne électorale permanente, le moment n’est jamais opportun pour mener des réformes certes nécessaires, mais impopulaires à court terme. Or c’est typiquement le lot des réformes en matière de politique budgétaire : les coûts politiques se ressentent au début, les bénéfices interviennent, au mieux, au bout de deux ou trois ans seulement. D’où la frilosité des responsables politiques en matière de réforme, puisque l’on ne dispose tout au plus que d’une année sans élection. Le risque de s’exposer à un vote sanction se trouve encore amplifié du fait que le fédéralisme allemand est très « coopératif », ce qui veut dire que les Länder ne se démarquent pas fortement comme entités politiques, et que les citoyens ne leur accordent pas tellement de valeur.

22Le fédéralisme coopératif est en outre un facteur expliquant l’inertie face aux réformes. Nous tentons depuis de nombreuses années de mieux gérer cette étroite intrication en réformant le fédéralisme, à l’aide de correctifs de petite ou moyenne envergure. Mais ces modifications sont difficiles à réaliser : le fédéralisme donne lieu à un enchevêtrement serré de compétences, et pas uniquement entre les Länder. La réalisation des missions de l’État est aussi tellement imbriquée, depuis l’échelon fédéral jusqu’à celui des communes, en passant par l’échelon régional, que nous nous trouvons confrontés à d’importantes résistances dès lors qu’il s’agit de réformer. L’État fédéral ne peut par exemple procéder seul à aucune réforme en matière de politique sociale, quand bien même il y aurait de bonnes raisons de le faire. Dans presque tous les domaines, il faut intégrer les trois échelons administratifs, la Constitution interdisant de court-circuiter l’échelon intermédiaire des Länder. De ce fait, les réformes ne sont souvent possibles en Allemagne que si le Bund apporte suffisamment de moyens financiers supplémentaires pour compenser la contribution des autres acteurs. Si la coopération ne fonctionne pas ou que les moyens financiers ne sont pas disponibles, les réformes nécessaires et même urgentes ne peuvent bien souvent pas se faire.

23Mentionnons, pour conclure cette partie, la théorie dite « du nez » (Nasen-Theorie). Ce n’est pas une expression très répandue, mais il semble qu’elle ait cours au ministère fédéral des Finances depuis une vingtaine d’années déjà. Cette théorie explique la frilosité allemande en matière de réforme budgétaire par le fait que, ces dernières décennies, l’Allemagne ne s’est jamais « cassé le nez » assez sérieusement, autrement dit n’a jamais connu d’échec assez dur pour être incitée à modifier les choses en profondeur. On retrouve donc ici la même idée que dans la citation de Churchill : « Il ne faut jamais gaspiller une bonne crise (Never let a good crisis go to waste). »

24Les nombreux pays de l’OCDE qui ont mené des réformes budgétaires fondamentales ne l’ont pas fait car ils se trouvaient désœuvrés. Les réformes profondes sont généralement une réaction à une grande crise macroéconomique, une crise bancaire ou un autre événement de ce type. L’Allemagne a souvent eu cette chance que l’impact des crises, auxquelles elle n’a pas échappé, ne fut pas aussi sévère que pour d’autres pays. Il a donc été possible d’atténuer les effets des crises avant que celles-ci ne conduisent à des réformes. Sans porter d’appréciation, on peut sans doute affirmer à juste titre que cette « atténuation » de l’action et de la réaction fait maintenant pleinement partie de notre culture politique. Cela explique peut-être pourquoi l’Allemagne est moins dynamique que d’autres pays dans certains domaines.

Données budgétaires de l’Allemagne, de la France et de l’UE à 27

25Voici maintenant un bref aperçu de données budgétaires concernant la France et l’Allemagne, dans le contexte de l’UE, afin d’illustrer les effets des cultures budgétaires ou bien leur absence.

Recettes publiques

26Le graphique 1 présente l’ensemble des recettes publiques pour l’Allemagne, la France et l’UE pour la période 2001-2012. La période mise en évidence correspond à la phase la plus aiguë de la crise financière. À en croire cet indicateur, il y aurait eu étonnamment peu de changement dans cette phase. Cette impression tient au fait que cet indicateur apparaît en pourcentage de PIB. Or, pendant la crise, le PIB a connu une chute massive dans les deux pays. Les recettes s’étant elles aussi effondrées, les taux de recettes publiques sont donc restés plutôt stables.

Graphique 1 : Part des recettes publiques (en % du PIB)

Graphique 1 : Part des recettes publiques (en % du PIB)

Source : Eurostat, présentation de l’auteur.

Dépenses publiques

27La situation est fort différente s’agissant des dépenses publiques (graphique 2) : dans tous les pays, comme dans l’ensemble de l’UE, la part des dépenses publiques dans le PIB a bien sûr explosé pendant la crise. Cette évolution était voulue et nécessaire. Les stabilisateurs automatiques déploient ici leurs effets.

28Il est également intéressant d’observer l’évolution des graphiques avant et après la crise. Si le PIB joue également un rôle, on observe toutefois une certaine tendance à l’austérité en Allemagne, bien que la perception soit différente à l’intérieur du pays.

Graphique 2 : Total des dépenses publiques (en % du PIB)

Graphique 2 : Total des dépenses publiques (en % du PIB)

Source : Eurostat, présentation de l’auteur.

Dépenses sociales

29Le graphique 3 met en évidence les dépenses sociales pour la même période. Si l’on observe là encore une hausse pendant la crise, on constate également un repli après en Allemagne. Cela ne veut pas dire que les programmes sociaux furent supprimés, mais plutôt que l’Allemagne a bien résisté à la crise, y compris dans le domaine social.

Graphique 3 : Dépenses sociales de l’ensemble des acteurs publics (en % du PIB)

Graphique 3 : Dépenses sociales de l’ensemble des acteurs publics (en % du PIB)

Source : Eurostat, présentation de l’auteur.

Investissements publics

30Le niveau d’investissement public est très bas en Allemagne – et un vif débat a lieu actuellement sur la manière de combler le déficit d’investissement qui s’est constitué. Comment en est-on arrivé à un tel retard ? Lorsque l’on fait des économies, ou du moins lorsque l’on tente de maîtriser l’évolution du budget, cela se fait au détriment des dépenses qui, dans la concurrence avec la consommation publique en temps réel, ne sont pas défendues par des lobbys efficaces. À terme, ces choix se font donc au détriment des dépenses d’avenir.

Graphique 4 : Total des investissements publics bruts (en % du PIB)

Graphique 4 : Total des investissements publics bruts (en % du PIB)

Source : Eurostat, présentation de l’auteur.

31En Allemagne, la part des investissements publics dans le PIB est très basse, depuis longtemps déjà. Cela crée un vrai problème de viabilité à long terme pour la politique budgétaire allemande. Je viens moi-même de Cologne. Dans cette ville, en 2013, deux des six ponts sur le Rhin n’étaient plus empruntables par les poids lourds, et ce, pour une longue durée, car ces infrastructures n’avaient pas été suffisamment entretenues depuis des décennies. Les investissements publics sont faibles, non pas que ces dépenses soient impopulaires, mais parce que lorsqu’il s’agit de réaliser des économies, on s’en prend aux dépenses les moins faciles à défendre, et il s’agit traditionnellement des investissements.

Déficits

32Pour ce qui est des déficits, ce sont surtout les ordres de grandeur qui sont remarquables. Le graphique 5 représente la part de l’ensemble du déficit public dans le PIB (soldes budgétaires) pour l’Allemagne, la France et l’ensemble de l’UE. La ligne du zéro se trouve très haut sur le graphique car les déficits sont le plus souvent importants. Peu avant la crise, l’Allemagne était déjà parvenue une fois à l’équilibre sur l’ensemble de son budget public ; elle y revient en 2012. Ces moments traduisent un contexte macroéconomique très favorable, avec des recettes fiscales abondantes et des taux d’intérêts faibles. En 2012 (et en 2013), l’État fédéral et les Länder ont toujours des déficits, mais ils sont compensés par des excédents de la protection sociale.

Graphique 5 : Solde du budget public (en % du PIB)

Graphique 5 : Solde du budget public (en % du PIB)

Source : Eurostat, présentation de l’auteur.

Dettes publiques

33Le graphique 6 présente le taux d’endettement public en pourcentage du PIB à partir de 1995. On voit en bas du graphique la limite de 60 %, inscrite dans le traité de Maastricht et confirmée récemment dans le cadre du pacte budgétaire. Il s’agit à la fois d’un objectif contraignant, convenu entre les États, et, pour l’instant, d’une simple réminiscence historique.

34On note surtout la moyenne de l’UE à 27, de 1995 à 2007 : d’énormes mesures de consolidation ont été prises au cours de cette période, représentant 10 points de PIB en moyenne. Observons toutefois que l’Allemagne et la France ne participent pas à cette évolution. Par la suite, tous les pays de l’UE ont légèrement réduit leur dette publique peu avant la crise et, depuis, on note une hausse abrupte dans tous les pays, même si la courbe allemande est un peu plus plate que la moyenne.

Graphique 6 : Ensemble de la dette publique (en % du PIB)

Graphique 6 : Ensemble de la dette publique (en % du PIB)

Source : Eurostat, présentation de l’auteur.

35Nous sommes très loin des 60 % définis comme seuil repère dans le cadre de Maastricht. Ce seuil doit-il être respecté de manière dogmatique ? On pourrait sans doute en débattre longuement. Mais pour la viabilité des budgets publics, l’existence d’un plafond de cet ordre de grandeur joue tout de même un rôle important.

Institutions viables

Passerelles vers l’avenir

36Les cultures budgétaires peuvent nous aider à comprendre l’évolution historique – comprise comme les évolutions ayant eu lieu jusqu’à nos jours. Quelles conclusions convient-il d’en tirer pour l’avenir ? Sur la route conduisant à l’État moderne du XXIe siècle, les différences en matière de culture budgétaire font-elles partie de la solution ? Ou bien du problème ? Se trouvent-elles « au-dessus des choses » au sens où il faudrait accepter ces différences voire, dans certains cas, les cultiver ? Nous faut-il au contraire laisser derrière nous certaines composantes de nos cultures budgétaires ?

37Ce sera certainement l’un des grands sujets de débats économiques, budgétaires et culturels à venir au sein de l’Union européenne.

Pilotage budgétaire orienté résultats

38Lorsque l’on parle de cultures budgétaires, on a tôt fait d’oublier les institutions. Quelles sont les institutions viables à l’avenir ? Quelles composantes des structures budgétaires publiques sont viables en l’état et lesquelles faudrait-il moderniser ? Le pilotage budgétaire orienté résultats peut jouer un rôle à cet égard. Ce principe signifie qu’en matière de gestion budgétaire, le succès d’une politique ne sera plus mesuré uniquement par le volume de financement injecté dans l’activité, mais aussi par les résultats mesurables. Ce sont les paramètres élémentaires à partir desquels il faudra à l’avenir conduire une politique budgétaire moderne si l’objectif est de pouvoir offrir de meilleures prestations publiques avec des moyens qui n’augmentent plus.

Schéma 2 : Utilisation de la budgétisation axée sur la performance au niveau de l’État

Schéma 2 : Utilisation de la budgétisation axée sur la performance au niveau de l’État

Sources : © OECD 2011 Survey on Performance Budgeting ; OCDE, Panorama des administrations publiques 2013.

39C’est ce que l’on appelle la « budgétisation axée sur la performance ». La France est déjà en bonne position en la matière, un peu au-dessus de la moyenne de l’OCDE (cf. schéma 2). L’Allemagne a en revanche encore beaucoup à faire, elle est de facto la lanterne rouge de l’OCDE. On peut peut-être interpréter ce retard comme un indicateur de la « théorie du nez » : en l’absence de phénomènes de crise sérieux, la nécessité de mener des réformes n’est pas perçue comme une urgence.

Marchés publics

40La situation est tout à fait similaire dans le domaine des marchés publics. Ce secteur constitue en outre une interface très importante entre les pouvoirs publics, la population et l’économie du pays. Le mode de communication, de transparence et d’ouverture vis-à-vis de la concurrence internationale est un indicateur clé de la modernité des marchés publics. Là encore, la France fait mieux que l’Allemagne.

Schéma 3 : Utilisation d’instruments innovants pour les marchés publics au niveau de l’État Fonctionnalités des systèmes d’acquisitions électroniques

Schéma 3 : Utilisation d’instruments innovants pour les marchés publics au niveau de l’État Fonctionnalités des systèmes d’acquisitions électroniques

Source : © OCDE, Panorama des administrations publiques 2013.

Règles budgétaires

41Le schéma 4 présente le type de règles budgétaires et la manière dont elles sont mises en œuvre. Dans ce domaine, nous voyons également que les règles budgétaires européennes, sorte de « traité international » – il s’agit du pacte budgétaire – ont en Allemagne leur correspondance directe dans des règles de toute façon inscrites dans la Constitution. La France est quant à elle confrontée à un défi nettement plus grand puisque son cadre règlementaire en matière budgétaire est structuré différemment. Elle dispose de règles concernant les dépenses et les recettes, mais non de règle applicable au déficit ni à l’endettement. Il est donc très difficile de faire se rencontrer les systèmes des deux pays.

Schéma 4 : Règles budgétaires – types de règles et bases juridiques

Schéma 4 : Règles budgétaires – types de règles et bases juridiques

Source : © OCDE, Panorama des administrations publiques 2013.

Perspectives : des finances publiques viables ?

42Puisque nous avons déjà tourné nos regards vers l’avenir, nous pouvons nous permettre de regarder maintenant à plus long terme. Voyons plus précisément la question du pacte budgétaire, sa mise en œuvre commune ou les controverses sur la question de savoir si nous pouvons (ou voulons) le mettre en œuvre et comment.

43Quelle part de ce volet de la culture budgétaire pouvons-nous déléguer à Bruxelles ? Ou, pour formuler les choses autrement, quelle part voulons-nous déléguer à Bruxelles ?

44Déléguer telle ou telle compétence à Bruxelles pourrait nous être tout à fait utile. Non pas parce que les choses y sont mieux faites, mais parce qu’il est parfois plus facile de laisser d’autres acteurs se charger des décisions douloureuses et désagréables. L’on concèderait à Bruxelles un certain pouvoir sur des questions fondamentales de politique budgétaire et l’on cesserait de s’y opposer fortement. On peut toutefois douter du fait qu’une centralisation croissante due à la faiblesse des politiques nationales serait, au-delà du répit accordé à la politique au jour le jour, également profitable à long terme au grand projet européen, y compris à la monnaie commune.

Graphique 7 : Projections – part de la dette publique dans le PIB

Graphique 7 : Projections – part de la dette publique dans le PIB

Source : © Cecchetti et al., 2010.

45Pour conclure, projetons-nous à très long terme : le graphique 7 propose une projection des dettes publiques en Allemagne et en France jusqu’en 2040, selon des calculs réalisés par la Banque des règlements internationaux. Ces calculs intègrent explicitement les évolutions démographiques. En effet, on trouve par ailleurs très souvent des indicateurs de durabilité budgétaire qui ne tiennent pas compte de ces évolutions et sont donc d’un optimisme irréaliste. Si l’on prend en compte les répercussions négatives liées au vieillissement, on voit que l’Allemagne, avec sa structure démographique, est un pays qui, contrairement à la France, devra faire face à des difficultés importantes, susceptibles de grever fortement l’avenir. En effet, la part de la population active est de plus en plus réduite, et les enfants et adolescents sont de moins en moins nombreux pour compenser une société vieillissante qui, en outre, diminue.

46Malgré des perspectives très différentes en Allemagne et en France, qu’il s’agisse de l’évolution démographique ou de leurs cultures budgétaires, les deux pays se trouveront, s’ils se contentent de poursuivre leurs politiques budgétaires actuelles, avec des niveaux de dette publique très problématiques. La question ne sera alors plus de savoir si le problème se situe à 60 % ou 80 % du PIB. L’on aboutira à des ordres de grandeur tout autres.

47Je trouve notable que ce type de projections, dans le cadre de calculs de viabilité, procède exactement de la même manière que ce que nous avons observé comme le fondement des cultures budgétaires habituelles, c’est-à-dire selon la formule : « Continuons comme avant. »

48À Cologne, il est un adage qui dit : « Les choses ont toujours fini par s’arranger. » Cet adage ne s’applique pas à la politique budgétaire, au contraire : si l’on ne change rien, seul l’impact négatif se développe. Si l’on ne modifie pas les cultures budgétaires, la situation poursuivra son évolution, et se dégradera. À l’inverse, une nouvelle culture budgétaire de la prévision et de la durabilité budgétaire pourrait permettre de mieux défendre les « valeurs anciennes » d’un État fort et performant.

Bibliographie

Indications bibliographiques

Cecchetti S.G., Mohanty M. S., Zampolli F., « The Future of Public Debt: Prospects and Implications », BIS Working Papers, n° 300, mars 2010, p. 1-26

Greenspan A., « Europe’s Crisis is All About the North-South Split » [en ligne], Financial Times, 06/10/2011, p. [n.c.]. Disponible sur : http://www.ft.com/intl/cms/s/0/678b163a-ef68-11e0-bc88-00144feab49a.html#axzz3RLEsCM8T [consulté le 10/02/2015]

OCDE, Panorama des administrations publiques 2013, Paris, 2013.

Notes

1 Cet article, rédigé en décembre 2014, fait suite à une communication donnée dans le cadre de la journée d’étude Cultures budgétaires en France et en Allemagne, coorganisée par le CIRAC le 18 novembre 2013, NdE.

Table des illustrations

Titre Schéma 1 : Lieux de la culture budgétaire
Légende Source : présentation de l’auteur.
URL http://books.openedition.org/cirac/docannexe/image/131/img-1.jpg
Fichier image/jpeg, 32k
Titre Graphique 1 : Part des recettes publiques (en % du PIB)
Légende Source : Eurostat, présentation de l’auteur.
URL http://books.openedition.org/cirac/docannexe/image/131/img-2.jpg
Fichier image/jpeg, 44k
Titre Graphique 2 : Total des dépenses publiques (en % du PIB)
Légende Source : Eurostat, présentation de l’auteur.
URL http://books.openedition.org/cirac/docannexe/image/131/img-3.jpg
Fichier image/jpeg, 52k
Titre Graphique 3 : Dépenses sociales de l’ensemble des acteurs publics (en % du PIB)
Légende Source : Eurostat, présentation de l’auteur.
URL http://books.openedition.org/cirac/docannexe/image/131/img-4.jpg
Fichier image/jpeg, 40k
Titre Graphique 4 : Total des investissements publics bruts (en % du PIB)
Légende Source : Eurostat, présentation de l’auteur.
URL http://books.openedition.org/cirac/docannexe/image/131/img-5.jpg
Fichier image/jpeg, 44k
Titre Graphique 5 : Solde du budget public (en % du PIB)
Légende Source : Eurostat, présentation de l’auteur.
URL http://books.openedition.org/cirac/docannexe/image/131/img-6.jpg
Fichier image/jpeg, 52k
Titre Graphique 6 : Ensemble de la dette publique (en % du PIB)
Légende Source : Eurostat, présentation de l’auteur.
URL http://books.openedition.org/cirac/docannexe/image/131/img-7.jpg
Fichier image/jpeg, 112k
Titre Schéma 2 : Utilisation de la budgétisation axée sur la performance au niveau de l’État
Légende Sources : © OECD 2011 Survey on Performance Budgeting ; OCDE, Panorama des administrations publiques 2013.
URL http://books.openedition.org/cirac/docannexe/image/131/img-8.jpg
Fichier image/jpeg, 84k
Titre Schéma 3 : Utilisation d’instruments innovants pour les marchés publics au niveau de l’État Fonctionnalités des systèmes d’acquisitions électroniques
Légende Source : © OCDE, Panorama des administrations publiques 2013.
URL http://books.openedition.org/cirac/docannexe/image/131/img-9.jpg
Fichier image/jpeg, 184k
Titre Schéma 4 : Règles budgétaires – types de règles et bases juridiques
Légende Source : © OCDE, Panorama des administrations publiques 2013.
URL http://books.openedition.org/cirac/docannexe/image/131/img-10.jpg
Fichier image/jpeg, 164k
Titre Graphique 7 : Projections – part de la dette publique dans le PIB
Légende Source : © Cecchetti et al., 2010.
URL http://books.openedition.org/cirac/docannexe/image/131/img-11.jpg
Fichier image/jpeg, 100k

Auteur

Directeur exécutif de l’Institut de recherche de sciences financières de l’université de Cologne (FiFo).

Marie Gravey (Traducteur)

© CIRAC, 2015

Conditions d’utilisation : http://www.openedition.org/6540

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