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France-Allemagne : Cultures monétaires et budgétaires

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Solène Hazouard
, 
René Lasserre
, 
Henrik Uterwedde

II – Cultures budgétaires en France et en Allemagne

Principes fondateurs et constantes en matière de politique budgétaire en France depuis 19451

Frédéric Tristram

Résumé

Le terme de culture politique a été utilisé dans le champ de l’histoire depuis une vingtaine d’années en France, à la suite des travaux pionniers de Serge Berstein. On pense notamment à un article sur l’historien et la culture politique qu’il a fait paraître dans la revue Vingtième Siècle en 19922. Ce terme a d’abord été utilisé dans l’histoire politique, puis a été étendu à d’autres domaines, et notamment à l’histoire économique à la suite d’une journée d’étude organisée en 2001 à Sciences Po sur les cultures économiques des hommes politiques à l’épreuve du pouvoir sous les IIIe et IVe Républiques. Il est aujourd’hui utilisé pour des politiques plus précises encore, le CIRAC ayant organisé une journée d’étude sur la politique monétaire et, aujourd’hui, sur la politique budgétaire dans un cadre qui plus est comparatif, ce qui montre l’efficience de la notion.
Je traiterai ici d’une politique budgétaire conçue au sens large, qui concerne la dépense, les recettes et qui inclut les modes de financement de l’État, en particulier sa politique fiscale. Ce dernier ne se réduit pas à l’État central mais comprend de plus en plus - en tout cas sur le plan financier - les collectivités locales et les organismes de sécurité sociale. Il ne s’agit pas ici - le terme de culture politique ou de culture économique ne s’y prête guère - de retracer l’histoire de la politique budgétaire entre 1945 et aujourd’hui, mais de prendre en compte plusieurs éléments de cette politique. Tout d’abord, les permanences qu’elle a pu présenter. Par-delà les circonstances et dans des contextes très différents, il s’agit de vérifier si apparaissent des réactions ou des comportements similaires chez les acteurs publics. Ensuite, il s’agit de voir en quoi ces comportements reflètent ou non des valeurs ou des préférences collectives, le terme de culture impliquant un véritable système de représentations partagées. Il sera question d’en définir le contenu et les contours et de voir s’il est limité aux décideurs publics - qu’il s’agisse des membres de l’administration ou des hommes politiques qui prennent toujours la responsabilité des décisions budgétaires et fiscales - ou si au contraire il peut atteindre, sous des formes qui sont probablement plus diffuses, l’ensemble de la société. Par exemple, nous verrons que l’une des caractéristiques françaises réside dans un niveau élevé de dépenses publiques. Il s’agira de vérifier si ce niveau élevé de dépenses publiques est révélateur de choix collectifs qui vont bien au-delà des spécialistes, par exemple un attachement à un niveau important de socialisation de la santé, ou plus largement, une vaste protection sociale. Enfin, cette culture budgétaire n’est pas figée. Elle évolue, se nourrit des transformations de l’État et, plus largement, de l’économie et de la société que la France a connues sur une période relativement longue, c’est-à-dire depuis 1945. J’essaierai ainsi dans un premier temps d’inscrire cette notion dans une chronologie pour identifier la formation progressive d’une culture budgétaire française depuis 1945 et, dans un deuxième temps, d’en tirer un certain nombre de permanences et de constantes.

Texte intégral

La formation progressive d’une culture budgétaire française depuis 1945

  • 1 Texte issu d’une communication donnée dans le cadre de la journée d’étude Cultures budgétaires en F (...)

1J’ai distingué, de façon chronologique, trois grandes périodes : la difficile maîtrise budgétaire d’un État reconstructeur, après la guerre et la crise des années 1930, entre 1945 et 1958, la période tout à fait singulière dans l’histoire française de l’équilibre budgétaire entre 1958 et 1973, qui correspond globalement à la politique gaullienne, dont elle est l’un des principes fondateurs, et le nouveau paradigme budgétaire depuis 1974.

La difficile maîtrise budgétaire, 1945-1958

  • 3 Michel Margairaz, L’État, les finances et l’économie – Histoire d’une conversion, 1932-1952, 2 vol. (...)
  • 4 François Bloch-Lainé, Jean Bouvier, La France restaurée – 1944-1954 – Dialogue sur les choix d’une (...)

2Selon moi, la période de difficile maîtrise budgétaire de 1945 à 1958 dans le cadre d’un État reconstructeur se caractérise par trois critères principaux. D’abord, la dépense publique est poussée vers le haut par le contexte de la Libération et par les impératifs de reconstruction. Les dépenses sont certes affectées à la protection sociale, avec la création de la sécurité sociale par les ordonnances des 4 et 19 octobre 1945, son extension progressive en dehors du champ des salariés et l’application de mesures de solidarité ou d’assistance allant au-delà du cadre assurantiel, comme le minimum vieillesse qui, dans un cadre budgétaire pourtant très difficile en pleine guerre d’Algérie, est partiellement financé par la création d’impôts, et notamment par la vignette automobile en vertu de la loi du 30 juin 1956. Mais l’État va aussi et surtout prendre à sa charge une grande partie de la modernisation du pays après les destructions de la guerre. Les crédits passent directement par le budget de l’État ou par des comptes spéciaux du Trésor notamment, qui vont gérer l’aide Marshall via la Commission des investissements ou la direction du Trésor au sein du ministère des Finances. Il existe sur ce point une bibliographie abondante : je citerai notamment Michel Margairaz pour son travail pionnier sur l’État, les finances et l’économie3 ou encore, sous forme de témoignage, l’ouvrage paru en 1986 de François Bloch-Lainé et Jean Bouvier sur la France restaurée4. Dans l’immédiat après-guerre, les fonds publics financent une part extrêmement importante des immobilisations en France, avec un pic en 1949, année lors de laquelle 64 % des immobilisations sont financées directement ou indirectement par des fonds publics. Par la suite, si cette part va redescendre à des niveaux davantage compatibles avec l’économie de marché, elle se montera encore à 25 % dans la seconde moitié des années 1950.

3Le deuxième critère qui caractérise cette période tient au fait que face aux exigences de la reconstruction, l’orthodoxie financière passe au second rang. On tolère par exemple une importante « impasse » (ce terme alors employé correspond au déficit public), qui atteint nettement plus de 5 % du produit intérieur brut (PIB) dans les années de l’immédiat après-guerre. Surtout, le financement de cette impasse passe par des procédés hétérodoxes, et notamment par le mécanisme du circuit mis en place sous Vichy, qui est générateur d’inflation. L’épargne courte des Français, collectée notamment par les caisses d’épargne et la Caisse des dépôts, est ainsi distribuée au sommet de l’État pour financer des investissements. Cela est évidemment hétérodoxe, des immobilisations longues étant financées grâce à de l’épargne courte. Jean Bouvier disait dès lors, sur un ton quelque peu humoristique, qu’il avait financé des barrages hydroélectriques avec de l’épargne liquide. Cette hétérodoxie est revendiquée, y compris par des très hauts fonctionnaires de ce qui était alors la rue de Rivoli. Roger Goetze, directeur du Budget de 1949 à 1956, a pour sa part une position un peu plus orthodoxe que celle de François Bloch-Lainé. Dans toutes ses notes budgétaires sur l’état des finances publiques à destination des ministres, il met l’accent sur des dépenses qu’il juge disproportionnées.

4La dernière caractéristique qui forge la culture budgétaire de cette période – mais aussi des suivantes – et qui va quelque peu tempérer cette image de l’État reconstructeur est la conscience d’un problème institutionnel qui, indépendamment des contraintes financières très lourdes d’une France en reconstruction, rend compliquée la gestion des finances publiques. Ce problème est double : c’est d’abord l’absence de majorité stable dans le cadre d’un régime d’assemblée. Par exemple, en 1956-1957, le gouvernement de Front républicain, avec à sa tête Guy Mollet et comme ministre des Finances Paul Ramadier, est confronté à des problèmes de financement qui tiennent d’une part à son programme social avec le minimum vieillesse et, d’autre part, à la guerre d’Algérie. Ce gouvernement, qui souhaite augmenter les impôts pour financer ces dépenses nouvelles, est freiné dans ses projets par la composante radicale de la majorité, représentée au sein du gouvernement par Jean Filippi, secrétaire d’État au Budget, qui s’y oppose formellement et fait peser la menace d’une explosion de la coalition. De tels exemples politiques d’opposition à une augmentation des impôts et à un meilleur équilibre budgétaire sont légion sous la IVe République. Le second problème réside dans l’absence d’un texte qui encadre les procédures budgétaires. Il faut attendre le décret du 19 juin 1956 pour qu’apparaisse une première tentative d’encadrement des procédures budgétaires qui inspirera l’ordonnance organique de 1959. Cela a notamment pour conséquence une absence de maîtrise du temps budgétaire. Les lois de finances et les lois d’impôts sont adoptées à n’importe quel moment sous la IVe République. Le budget est voté avec retard. En 1953 par exemple, la loi de finances de l’année est votée le 7 février, le gouvernement ayant recours aux douzièmes provisionnels.

5En conclusion vont se cristalliser à cette époque des éléments majeurs de la culture budgétaire dans le climat très symbolique de la Libération, ce qui leur donne une force supplémentaire. Celui du rôle d’un État reconstructeur, de l’arbitrage en faveur de l’expansion au détriment de la stabilité monétaire, mais aussi, et de plus en plus, celui de la réserve face à des institutions qui ne permettent pas une régulation optimale des budgets, qui existe certes dans la tradition gaulliste, mais qui en déborde à la veille de la Ve République et qui touche notamment des socialistes.

Le temps de l’équilibre budgétaire, 1958-1973

6La deuxième grande période qui va également forger des éléments de la culture budgétaire est celle située entre 1958 et 1973. Elle est tout à fait particulière puisqu’elle comprend une double rupture. La première rupture concerne la norme budgétaire : l’ordonnance organique du 2 janvier 1959 va encadrer strictement – peut-être même trop strictement – les procédures budgétaires dans un calendrier ou dans des techniques censées assurer au mieux l’équilibre budgétaire. La deuxième rupture porte sur les pratiques politiques. On assiste à l’affirmation d’une doctrine gaullienne directement issue de l’expérience de 1958 et du plan de stabilisation Pinay-Rueff de décembre 1958, qui va inscrire l’ensemble de la nouvelle République dans la perspective d’un équilibre budgétaire. Cet exercice va être suivi jusqu’en 1973.

7Au début des années 1960, les recettes courantes se situent à peu près à 3637 % du PIB. Elles font plus qu’équilibrer les dépenses totales de la sphère publique, qui oscillent autour de 35 % du PIB. À la fin des années 1960, la puissance publique s’accroît pour se monter à 39 % du PIB, le maximum étant atteint en 1968. Néanmoins, les recettes de l’État restent stables et le déficit, quand il existe, ne dépasse pas 0,5 % de PIB.

8Par conséquent, contrairement à ce qu’on pourrait penser, on a en France une référence de l’équilibre budgétaire qui s’ancre dans la culture gaulliste mais qui, curieusement, a beaucoup moins traversé les années que n’a pu le faire la politique gaullienne en matière par exemple de politique étrangère ou de défense. Cet héritage d’équilibre budgétaire n’est revendiqué aujourd’hui ni par la gauche ni par ceux qui pourraient passer pour les héritiers naturels du général de Gaulle. Cela aurait notamment pu être le cas en 2010 et 2011-2012, le gouvernement comportant alors dans ses rangs des élus gaullistes. C’est à la fois une surprise et sans doute une limite de cet héritage politique qui s’explique peut-être par le fait que cet équilibre budgétaire n’a été permis dans les années 1960 et jusqu’en 1973 que parce qu’il y avait de la croissance. Par conséquent, le contexte a beaucoup changé. Quand on regarde les budgets de l’époque, on n’assiste pas à une restriction budgétaire, mais bien au contraire à une augmentation des budgets très nette, à la fois en francs constants et en francs courants. Selon les chiffres de l’Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE), les emplois totaux en part de PIB, c’est-à-dire l’ensemble des dépenses de l’ensemble des administrations publiques, passent d’un peu moins de 35 % en 1960 à 39 % en 1967. Ce mouvement est suivi d’une stabilisation, avec 38,5 % en 1973.

Un nouveau paradigme budgétaire depuis 1973

9La période depuis 1973 semble marquée par trois variations tout à fait singulières. D’abord, il s’agit d’une très forte poussée de la dépense et des recettes. On entend souvent dire que nous vivons une époque libérale où l’État aurait en quelque sorte réduit sa place. J’ai peine à le croire en regardant les chiffres des dépenses et des recettes qui me semblent ne pas être de mauvais indicateurs sur la place de l’État. Dans les années 1970, nous avons donc assisté à une poussée européenne de la place de l’État dans les économies occidentales, avec un moment de basculement dans les années 1973-1982/84, où l’on passe pour la dépense publique d’environ 38 % à plus de 50 % du PIB. Sur la même période, le taux de prélèvements obligatoires – qui ne représente certes pas l’ensemble des recettes publiques, mais qui en est un bon indicateur – a grimpé de 33,8 % à 42,8 %. Depuis, si l’on excepte la situation tout à fait particulière depuis 2011, ce taux oscille entre 42 % et 45 %, ce qui correspond au précédent pic atteint en 1999. En 2013, il se situe à 46 %. Par conséquent, les niveaux de dépenses et de recettes n’ont plus grand-chose à voir avec ceux des années 1960.

  • 5 Alexandre Siné, L’ordre budgétaire – L’économie politique des dépenses de l’État, Économica, Paris, (...)

10Cette période se singularise également par une répartition différente des dépenses et des recettes, tout d’abord entre institutions. En 1978, l’État central représentait à peu près 18 % de PIB en termes de prélèvements obligatoires, contre environ 14,5 % en 2008 avant la crise. On observe ainsi un déclin assez net du poids financier de l’État central en part de PIB. En revanche, cela est plus que compensé par la poussée des collectivités locales qui, en termes de prélèvements obligatoires, sont passées d’environ 3 % à 6 % entre 1978 et 1988. Pour la première fois en 2006, les administrations de sécurité sociale ont pour leur part dépassé l’ensemble des autres partenaires, représentant ainsi plus de 50 % des recettes et des dépenses publiques. La répartition nouvelle des dépenses et des recettes se fait également au sein même du budget de l’État. Pour reprendre une expression utilisée par Alexandre Siné dans son ouvrage sur l’ordre budgétaire5, on est passé d’un État investisseur à un État « employeur-débiteur », dont les principales fonctions en termes budgétaires consistent à payer de la masse salariale (les fonctionnaires) et à rembourser sa dette. On pourrait même employer un troisième terme : celui d’État « subventionneur ».

11Le troisième changement fondamental réside dans l’apparition d’un niveau élevé de déficit et d’endettement. Le graphique 1 ci-après montre une croissance non régulière mais presque continue de la dette depuis le début des années 1980. En réalité, il y a eu le maintien d’une relative discipline budgétaire jusqu’en 1980-1981, avec un niveau d’endettement faible et un déficit public relativement maîtrisé. On peut distinguer cependant quatre moments. Dans un premier temps, la croissance lente mais régulière de la dette entre 1981 et 1990, suivie d’une très forte croissance de la dette sur fond de conjoncture très dégradée, qui passe ainsi de 35 % à 60 % du PIB entre 1991 et 1997. Puis, on observe, malgré des conditions de croissance favorables, une absence de consolidation budgétaire et de désendettement entre 1997 et 2007, et enfin une explosion de la dette, phénomène que connaissent à peu près tous les pays européens depuis la crise de 2008.

12J’aimerais apporter un commentaire sur ce schéma : ce qui pousse la dette, ce n’est pas l’alternance politique, c’est essentiellement la situation conjoncturelle. Les poussées de dette correspondent à des moments de conjoncture extrêmement déprimée. La période 1991-1996 notamment a été caractérisée par la pire crise conjoncturelle qu’ait connue la France de son histoire, si l’on excepte la crise actuelle.

Graphique 1 : La dette publique (en % du PIB)

Graphique 1 : La dette publique (en % du PIB)

Source : présentation de l’auteur.

Les permanences de l’histoire budgétaire

13Je distingue trois permanences de l’histoire budgétaire de ces 70 dernières années en France : le niveau structurellement élevé de la dépense publique, l’acceptation d’un niveau élevé de prélèvements obligatoires et surtout l’ambition inachevée d’un réglage conjoncturel par le budget.

Un niveau structurellement élevé de la dépense publique

14Le niveau structurellement élevé de la dépense publique ne constitue pas un phénomène récent. L’écart existait déjà dans les années 1950 et 1960 entre la France et ses principaux pays partenaires. L’année 1965 est assez révélatrice du contexte budgétaire des années 1960. La France était à 38,4 % de dépenses publiques. C’était évidemment davantage que les États-Unis (28 %), et surtout, que le Japon (18,6 %), qui s’est toujours distingué par une place beaucoup plus limitée de l’État, à la fois en termes de dépenses et de recettes. Mais c’est également davantage que dans les autres grands pays européens, avec 34,3 % en Italie et 36,3 % en République fédérale d’Allemagne. La situation s’inverse avec l’Allemagne dans les années 1970, notamment après 1973, parce que le pays mène alors des politiques plus keynésiennes que la France. À l’époque où Raymond Barre est Premier ministre et ministre des Finances, la France a une vision plus classique que celle des gouvernements socio-démocrates allemands sous Helmut Schmidt. Les courbes vont se croiser, l’écart le plus important étant atteint en 1977, avec 47,8 % en Allemagne et 43,7 % en France. Au début des années 1980, les courbes se recroisent à nouveau et ne se réinverseront plus, de sorte que le différentiel France-Allemagne se monte à sept points dans les années 1990. Ce tropisme en faveur de la dépense s’explique essentiellement par une croissance importante de la dépense publique sociale en France, qui s’élevait à 15-17 % du PIB avant 1975 et qui se situe depuis les années 1990 au-dessus de 25 %. Ce niveau très élevé s’explique probablement par des choix collectifs et des choix culturels.

15Deuxièmement, la France mène une politique budgétaire asymétrique depuis le début des années 1980, en ce sens qu’elle adopte une politique contracyclique en période de dépression et procyclique en période de croissance un peu plus soutenue, ce qui constitue un problème majeur. Le principal exemple en est la période 1997-2001 durant laquelle, face à des rentrées fiscales qui apparaissent exceptionnelles en période conjoncturelle favorable, le gouvernement de l’époque se retrouve complètement démuni face à cette manne providentielle qu’il finit par distribuer un peu à tout le monde et dans un relatif désordre. Inversement, dans le cadre de politiques de retour à l’équilibre budgétaire et visant au désendettement, la France a très nettement privilégié la hausse des prélèvements sur la baisse des dépenses. Cela a été le cas au cours des quatre périodes de consolidation budgétaire que la France a connues depuis 1945, c’est-à-dire celle de 1948 d’Henri Queuille notamment, celle de 1958 avec Antoine Pinay et le général de Gaulle, celle de 1995 lorsqu’il s’agissait de se qualifier à l’euro, et l’actuelle consolidation fiscale. Trois cas sur quatre se distinguent par une utilisation massive de l’impôt, au détriment d’une baisse des dépenses. La seule exception est la consolidation budgétaire de 1958, avec un plan beaucoup plus équilibré utilisant à peu près à parité la hausse des impôts et la baisse (ou la maîtrise) des dépenses publiques. Le symbole en est la fin de la retraite des anciens combattants, qui a beaucoup marqué les esprits. Après le plus fort de la crise conjoncturelle du début des années 1990, c’est-à-dire à partir de 1996-1997, la France mène une politique de consolidation à finalité européenne afin de respecter les critères de convergence définis par le traité de Maastricht. Cette consolidation est réalisée pour moitié par une baisse des dépenses et pour une autre moitié par une hausse des recettes, mais avec une chronologie extrêmement particulière : le gouvernement d’Alain Juppé commence par faire des hausses massives d’impôts – avec notamment l’augmentation de deux points de la taxe sur la valeur ajoutée (TVA) décidée à l’été 1995 – qui se traduisent par une augmentation d’un point et demi de PIB du taux de prélèvements obligatoires entre 1995 et 1997. La baisse des dépenses en points de PIB est pour sa part obtenue par l’effet automatique du retour de la croissance à partir de 1997, et non grâce aux mesures volontaristes de réduction des budgets. Si ce plan porte sur quatre points de PIB (deux points d’augmentation des recettes et deux points de diminution des dépenses), il s’agit en réalité d’une fausse symétrie parce que l’une est volontaire et l’autre, automatique. Ce type de démonstration est valable pour les autres plans de stabilisation que j’ai énoncés, celui de 1958 mis à part.

  • 6 Michel Pébereau, Rompre avec la facilité de la dette publique – Pour des finances publiques au serv (...)

16Troisièmement, il existe un difficile consensus sur les objectifs de restauration des grands équilibres. Il n’y a pas dans la société française – comme cela peut être le cas dans la société allemande – de sanction du corps électoral ou de pression de l’opinion publique en faveur de la réduction du déficit et de l’endettement. La consolidation budgétaire est un thème arrivé avec retard dans le débat politique français. La question de la dette apparaît au début des années 2000, d’abord dans des cercles de spécialistes. Une des grandes étapes de cette prise de conscience est marquée par la publication, en 2006, d’un rapport confié à Michel Pébereau sur la dette et l’endettement6. Ce rapport va pointer une « culture de la dépense » en matière de dépenses de fonctionnement de l’État, qui serait responsable du niveau élevé de la dette et du déficit en France, au détriment des dépenses d’investissements. On assiste aujourd’hui à une prise de conscience tardive, et surtout contrainte. En effet, après le point bas de la croissance en 2009, il a fallu attendre un an et demi pour entrer dans des logiques de consolidation budgétaire qui ne sont intervenues qu’à l’été 2011, et non au cours de l’année 2010, malgré des demandes assez insistantes de la Commission européenne et du Fonds monétaire international (FMI). Il a donc fallu attendre l’été 2011 pour qu’on entre dans une logique de réduction volontariste certes du déficit, mais pas de l’endettement, sous la pression de la crise des dettes souveraines et surtout sous la pression du risque de taux que pouvait connaître la dette française.

L’acceptation d’un niveau élevé de prélèvements obligatoires

  • 7 Cf. notamment Gilles Le Béguec, « Prélude à un syndicalisme bourgeois. L’association de défense des (...)

17Le deuxième élément de cette culture partagée sur 70 ans en France est l’acceptation d’un niveau élevé de prélèvements obligatoires. Avant les années 1950, il y avait en France une tradition ancienne du refus de l’impôt qui a conduit par exemple à une adoption tardive de l’impôt progressif sur le revenu (introduit plus tardivement que les impôts allemand ou britannique sur le revenu). Des travaux universitaires ont montré comment cette hostilité à l’égard de l’impôt progressif a été à l’origine des premières tentatives de syndicalisme des classes moyennes (je pense notamment à l’association de défense des classes moyennes de Maurice Colrat qu’a étudiée Gilles Le Béguec7).

  • 8 Nicolas Delalande, Les Batailles de l’impôt – Consentement et résistances de 1789 à nos jours, Seui (...)

18Or, depuis 1945, on est clairement entré dans une période d’« apaisement fiscal », pour reprendre l’expression utilisée par Nicolas Delalande dans son ouvrage sur l’acceptation de l’impôt8. Acceptation fiscale, alors même – et c’est un paradoxe – qu’on assistait à une poussée des prélèvements obligatoires. Les dernières oppositions fiscales, si on excepte ce qui se produit actuellement dans un contexte un peu différent, sont relativement anciennes. Il s’agit du poujadisme de 1953 à 1958 et du mouvement de la Confédération intersyndicale de défense et d’union nationale des travailleurs indépendants (CIDUNATI) de Gérard Nicoud au tournant des années 1960 et 1970. Ces mouvements n’ont pas eu d’incidence budgétaire, c’est-à-dire qu’ils n’ont pas empêché le recouvrement de l’impôt. Il y a eu des appels – notamment en 1955 par Poujade – à la grève de l’impôt. Toutefois, le mouvement n’a pas été suivi. En matière de contrôle fiscal, les interruptions sont beaucoup plus modestes qu’on ne le dit. Il y en a eu une (partielle) dans la deuxième partie de l’année 1955 et au début de l’année 1956. En revanche, ces mouvements de révolte fiscale ont différé des réformes fiscales qui étaient en cours. Je pense notamment à la TVA, qui est très liée à l’expérience poujadiste. Votée en avril 1954, la TVA a été dans un premier temps limitée au secteur de la production. Il faudra attendre 14 ans, en 1968, pour qu’elle soit étendue au secteur du commerce de détail. L’idée que l’on arrête la réforme à mi-chemin et qu’on la poursuivra dans un climat plus apaisé dans les années 1960 est un effet retardé du poujadisme, mais c’est bien le seul effet, du point de vue budgétaire, de ces mouvements de contestation de l’impôt.

  • 9 Junko Kato, Regressive Taxation and the Welfare State: Path Dependence and Policy Diffusion, Cambri (...)

19Comment expliquer cette relative tolérance des Français vis-à-vis de la pression fiscale et des prélèvements obligatoires ? J’émettrai quelques hypothèses. Cela peut découler de l’attachement à un État assureur social et prestataire de services, dans la lignée de la Libération. On retrouve là cette référence assez constante dans notre histoire budgétaire. C’est aussi l’utilisation d’impôts relativement « indolores », mais qui passent sans doute mieux dans la population que d’autres types d’impôts, notamment la TVA dans les années 1960 et la contribution sociale généralisée (CSG) à partir des années 1990, qui a été introduite avec un taux extrêmement modeste de 1,1 % et qui ensuite a vu son taux progressivement croître, jusqu’à devenir l’une des principales recettes de l’État au sens large puisqu’elle finance la protection sociale avec aujourd’hui à peu près 80 milliards d’euros de rendement. Cela nourrit une critique constante parce que ces impôts ont en commun de n’être pas progressifs, d’être des impôts qui sont – bien que la question soit discutée – de nature dégressive pour la TVA et proportionnelle (ou très légèrement progressive) pour la CSG. Dans des travaux menés dans les années 2000, la politiste nippo-américaine Junko Kato a montré que plus un État se développe, moins le prélèvement a tendance à être progressif9. En effet, ce n’est pas la même chose d’avoir un impôt progressif à 25 % ou à 45 % de taux de prélèvements obligatoires. Il y a donc une classification des États qui, au fur et à mesure qu’ils s’étendent, tendent à adopter des impôts de plus en plus proportionnels pour financer notamment une protection sociale accrue. Ce n’est donc pas un phénomène ni choquant ni particulier que d’avoir recours à ce type de prélèvements pour financer une croissance des politiques publiques, et notamment des politiques sociales.

L’ambition inachevée d’un réglage conjoncturel

20La dernière permanence de l’histoire budgétaire française réside selon moi dans l’ambition inachevée d’un réglage conjoncturel par le budget. La politique conjoncturelle apparaît dans les années 1960, dans un contexte d’équilibre global des finances publiques. Elle est d’autant mieux utilisée qu’elle s’inscrit dans un contexte d’équilibre à moyen terme du budget de l’État qui permet de dégager des marges de manœuvre pour infléchir l’évolution conjoncturelle quand cela s’avère nécessaire. Son apparition en France après 1966 est liée à l’expérience américaine Kennedy-Johnson. Il s’agit d’une transposition en France de la philosophie générale de ces politiques, et même parfois des instruments de ces politiques, notamment celui de la détaxation des investissements, beaucoup utilisé en France, qui correspond à une mesure prise aux États-Unis après 1962. Cette politique va se poursuivre en France dans les années 1970 et 1980, malgré l’échec des deux grands plans de relance de 1975 (mené au lendemain de la crise pétrolière dans le cadre de la politique de stop-and-go, et impliquant des masses budgétaires importantes) et de 1981-1982 (qui est plus symbolique parce que lié à la grande alternance politique). Malgré l’échec de ces politiques – et il s’agit peut-être là aussi d’une des constantes de la culture budgétaire française –, nous restons dans le cadre conceptuel de l’arbitrage entre l’équilibre budgétaire et la croissance, dont on a beaucoup de mal à sortir comme le montrent les débats récents. L’idée qu’un budget structurellement équilibré garantisse des conditions satisfaisantes de croissance structurelle n’est en effet pas ou peu envisagée en France. Nous sommes au contraire plutôt dans une logique court-termiste où l’on pratique de la relance continue. C’est un schéma mental qu’on a beaucoup de mal à quitter en France.

21En conclusion, je dirai que trois éléments permettent de caractériser la culture budgétaire française : le rôle actif de l’État (notamment en matière sociale), une certaine tolérance au déficit qui est encore trop souvent perçu comme une condition de la croissance et qui se conjugue à la faiblesse d’une culture alternative – celle de l’expérience gaullienne de réduction du déficit dans les années 1960-1973 –, et une bonne tolérance à l’augmentation des impôts, même si quand on atteint 46 % ou 47 % de prélèvements obligatoires, cette tolérance tend évidemment à décliner. Néanmoins, on voit aujourd’hui que, sur ces trois constantes, la culture budgétaire française est entrée en crise, y compris dernièrement sur l’acceptation d’un niveau élevé de prélèvements obligatoires.

Notes

1 Texte issu d’une communication donnée dans le cadre de la journée d’étude Cultures budgétaires en France et en Allemagne, coorganisée par le CIRAC le 18 novembre 2013, NdE.

2 Serge Berstein, « L’historien et la culture politique », Vingtième Siècle. Revue d’histoire, n° 35, juillet-septembre 1992, p. 67-77.

3 Michel Margairaz, L’État, les finances et l’économie – Histoire d’une conversion, 1932-1952, 2 vol., Comité pour l’histoire économique et financière de la France, Paris, 1991 (Histoire économique et financière de la France : Série Études générales).

4 François Bloch-Lainé, Jean Bouvier, La France restaurée – 1944-1954 – Dialogue sur les choix d’une modernisation, Fayard, Paris, 1986.

5 Alexandre Siné, L’ordre budgétaire – L’économie politique des dépenses de l’État, Économica, Paris, 2006 (Études politiques)

6 Michel Pébereau, Rompre avec la facilité de la dette publique – Pour des finances publiques au service de notre croissance économique et de notre cohésion sociale, La Documentation française, Paris, 2006 (Collection des rapports officiels).

7 Cf. notamment Gilles Le Béguec, « Prélude à un syndicalisme bourgeois. L’association de défense des classes moyennes (1907-1939) », Vingtième Siècle. Revue d’histoire, n° 37, janvier-mars 1993, p. 93-104.

8 Nicolas Delalande, Les Batailles de l’impôt – Consentement et résistances de 1789 à nos jours, Seuil, Paris, 2011 (L’Univers historique).

9 Junko Kato, Regressive Taxation and the Welfare State: Path Dependence and Policy Diffusion, Cambridge University Press, New York, 2003 (Cambridge Studies in Comparative Politics).

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Titre Graphique 1 : La dette publique (en % du PIB)
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