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France-Allemagne : Cultures monétaires et budgétaires

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Solène Hazouard
, 
René Lasserre
, 
Henrik Uterwedde

II – Cultures budgétaires en France et en Allemagne

Principes fondateurs et constantes de la politique budgétaire de la République fédérale d’Allemagne1

Heinz Grossekettler
Traduction de Marie Gravey

Résumé

Le thème de cette journée d’étude consacrée aux cultures budgétaires en France et en Allemagne, ainsi que les sujets des deux contributions consacrées aux principes fondateurs et constantes de la politique budgétaire auraient pu être inspirés par un article intitulé Internationale Gemeinsamkeiten und nationale Eigenarten der Finanzpolitik (Convergences internationales et spécificités nationales de la politique financière), publié en 19482. Son auteur, Fritz Neumark (1900-1991), spécialiste des finances, est très connu et très estimé en Allemagne ; il fut docteur honoris causa de l’université de la Sorbonne et Commandeur de l’Ordre des Palmes Académiques en France3. Neumark écrit (p. 120-121) : « Quels que soient les changements affectant au cours des siècles les données économiques et politiques d’une société, il semble que celles-ci comportent un certain nombre de "constantes" favorisant la formation d’une certaine tradition d’action publique. » Il poursuit un peu plus loin : « [La] tendance de la politique financière d’un pays [n’est certes] pas absolument pérenne ; elle [peut] elle-même être soumise à des changements. Cependant, ceux-ci s’opèrent en général très lentement, notamment du fait du pouvoir de la tradition […] » (en italique dans l’original).
Mon analyse des principes fondateurs et des constantes de la politique budgétaire en République fédérale d’Allemagne (RFA) se limitera pour l’essentiel à la période allant de 1949 à la fin des années 1990. Ce découpage paraît opportun car, entre 1945 et l’adoption de la Loi fondamentale (Grundgesetz, GG) le 23 mai 1949, il n’existe ni République fédérale ni, par conséquent, de politique financière véritablement allemande, et car la période d’après 2000 est couverte par d’autres contributions. Je commencerai par présenter le cadre juridique dans lequel s’inscrit la politique budgétaire allemande, à savoir la Constitution financière, et les évolutions récentes de ce cadre. J’aborderai dans un deuxième temps les constantes que l’on peut observer à moyen terme pendant des périodes précises de la politique budgétaire allemande. J’explorerai ensuite la question d’éventuelles constantes à long terme, au-delà des périodes définies.

Texte intégral

Bases juridiques et constitutionnelles de la politique budgétaire allemande

Le fédéralisme coopératif : cadre du droit budgétaire

  • 1 Cet article, rédigé en mars 2014, fait suite à une communication donnée dans le cadre de la journée (...)
  • 4 La formulation qui suit est empruntée à Grossekettler (2005). Ces principes ont toutefois été posés (...)

1Le fait que l’Allemagne soit un État fédéral est crucial pour appréhender la politique budgétaire allemande. Un économiste s’attendrait à ce qu’un État de ce type soit organisé suivant les principes de la théorie du fédéralisme fiscal et à ce que la mise à disposition de biens par des organisations publiques réponde à ce que l’on appelle le principe d’équivalence budgétaire. Cette orientation fondamentale suppose de satisfaire à deux principes4 :

  • le groupe bénéficiant de l’utilisation d’un bien ou d’un ensemble de biens doit coïncider avec le groupe assumant les coûts de mise à disposition de ces biens (principe de l’équivalence fiscale) ;

  • les contribuables participant au financement des biens et services doivent avoir, via les élections, un droit de contrôle sur ceux qui portent la responsabilité des décisions et de leur mise en œuvre, et ce de telle manière que ceux-ci aient à répondre au cours d’une seule et même élection du bénéfice comme des coûts afin que l’on ne se trouve pas dans une situation où, lors d’un scrutin 1 (par exemple les élections au Bundestag), les bénéfices seraient les seuls à jouer un rôle, tandis que lors d’un scrutin 2 (élections municipales par exemple) seuls les coûts interviendraient (principe de la responsabilité démocratique entière face aux coûts et bénéfices).

2Une collectivité devrait donc assumer un ensemble donné de missions qu’elle financerait sur ses propres recettes (dont elle gérerait l’organisation), qu’elle mettrait en œuvre à l’aide de sa propre administration et dont elle devrait justifier les bénéfices comme les coûts devant les citoyens.

3Or le fédéralisme allemand ne répond pas, même dans ses grandes orientations – contrairement à qui se fait en Suisse ou aux États-Unis –, au principe d’équivalence budgétaire. Cela tient pour l’essentiel à quatre facteurs majeurs.

  • 5 Les impôts représentant des recettes importantes sont des impôts dits « communs » (Gemeinschaftsste (...)
  • 6 La répartition doit se faire de telle sorte que les communes aient au total (avec leurs propres rec (...)
  • 7 L’imposition des casinos et celle des transactions immobilières font exception. Pour la première, c (...)

4D’abord et avant tout, le système de financement des entités publiques est conçu en Allemagne surtout comme un système fiscal commun et partagé : la Loi fondamentale définit les grandes lignes de la répartition des recettes fiscales entre État fédéral, Länder et communes, et seuls l’État fédéral et les municipalités se voient conférer des compétences autonomes limitées en matière fiscale. En revanche, tous les impôts dégageant des recettes significatives relèvent de la compétence de l’État fédéral et des Länder et sont définis par le Bundestag et le Bundesrat, puis répartis à travers un système de péréquation financière entre Bund et Länder ainsi que différents types d’aides financières5. Dans ce dispositif, les communes sont considérées comme faisant partie des Länder et doivent se voir reverser une part des prélèvements régionaux – en fonction de la répartition des missions au sein de chaque Land – dans le cadre d’une péréquation financière municipale6. Dans un tel système, on perd complètement de vue le lien entre arbitrages en matière de dépenses et décisions relatives au financement. Pour ce qui est des Länder, il faut ajouter que, faute de compétence législative, ils ne peuvent pratiquement pas modifier l’impôt, dont ils ont pourtant la compétence de prélèvement7. Ainsi, un gouvernement régional social-démocrate qui souhaitait davantage d’intervention de l’État dans son champ de compétence ne disposait au mieux que d’une option : augmenter l’endettement ; cette possibilité disparaîtra elle aussi à l’avenir en raison du frein à l’endettement (« règle d’or »), sur lequel nous reviendrons en détail. C’est pourquoi le Conseil scientifique du ministère fédéral des Finances a demandé à plusieurs reprises, en vain à ce jour, l’introduction d’un droit d’augmenter les impôts sur le revenu pour les Länder.

5Deuxièmement, les lois fédérales et les dépenses qu’elles impliquent ou autorisent ne sont en temps normal pas appliquées ou mises en œuvre par une administration fédérale spécifique mais – comme c’est le cas dans l’Union européenne (UE) – par les administrations régionales. Dans un scénario ordinaire, l’instance qui applique les lois participe aussi à leur élaboration et peut donc, par exemple, faire peser les frais généraux sur le Bund ou bien se permettre des mesures peu rentables – s’agissant par exemple de lever l’impôt – dont ce sont en fait les élus régionaux ou municipaux qui devraient avoir à répondre. Or c’est l’inverse qui se produit en Allemagne : les responsables politiques fédéraux se félicitent par exemple d’avoir obligé les communes à créer des places en crèche pour les moins de trois ans ; or les dépenses qu’engendre cette décision doivent être, pour une part considérable, financées par les communes, au détriment des moyens dont celles-ci peuvent disposer librement à l’échelon local.

  • 8 En matière de politique des transports sur le long terme, l’État fédéral et les Länder coopèrent pa (...)

6Troisièmement, certaines missions requièrent un minimum d’harmonisation nationale, mais leur centralisation au niveau fédéral n’est pas une obligation. Ainsi, en Allemagne, l’enseignement scolaire est une mission des Länder. Or le droit de libre circulation impose notamment que les parents d’enfants scolarisés puissent déménager sans difficulté particulière d’un Land à un autre. C’est pourquoi il existe une Conférence des ministres de l’Éducation qui définit des normes minimales en termes de contenus et de modalités d’évaluation. D’autres domaines disposent également d’instances de coordination similaires, au sein desquelles l’État fédéral est parfois représenté8. La Conférence des ministres des Finances (FMK) est particulièrement importante en matière de processus décisionnel concernant la politique financière. Elle regroupe les ministres des Finances des 16 Länder. Ceux-ci se réunissent environ douze fois par an après les réunions de la commission des Finances du Bundesrat, l’objectif étant d’harmoniser entre eux la politique financière des Länder – en opposition à l’État fédéral le cas échéant. La présidence change chaque année : elle est confiée en alternance tantôt à un ministre des Finances d’un Land dirigé par le parti social-démocrate (SPD) (Land dit A), tantôt à celui d’un Land dirigé par l’union chrétienne-démocrate ou l’union chrétienne-sociale en Bavière (CDU/CSU) (Land « B »). Les Länder A et B se coordonnent également et choisissent pour chacun des deux groupes un ministre des Finances qui endosse le rôle de chef de file. Pour ne pas dépendre uniquement des données du ministère fédéral des Finances, la FMK a en outre créé une instance à son service, le « Centre de données des Länder » (ZDL). Un effet secondaire non négligeable de cette coordination horizontale des gouvernements régionaux à travers des conférences réside dans le fait que les parlements régionaux sont de facto dépossédés d’une partie de leur pouvoir : ils ne peuvent parfois plus qu’entériner les résultats des Conférences.

7Quatrièmement, les lois fédérales doivent normalement recueillir une majorité non seulement au Bundestag, mais aussi au Bundesrat, la représentation des Länder. Il existe il est vrai des lois qui ne sont pas soumises à l’approbation du Bundesrat, par exemple celles relatives au budget fédéral, pour lesquelles le Bundestag peut de facto décider en dernier ressort ; mais si le Bundesrat souhaite peser sur une loi de ce type, il peut toujours menacer de faire obstacle à un autre texte qui, lui, est soumis à l’approbation de cette instance, et que le gouvernement fédéral tient à voir adopté. Il peut ainsi exercer tout de même une influence de façon indirecte.

  • 9 Allusion au titre de l’ouvrage d’Ulrich Beck, non traduit : Gegengifte – Die organisierte Unverantw (...)

8Les quatre types de causes listés plus haut ont conduit à la configuration suivante : dans le fédéralisme à l’allemande, les responsables politiques sont dans l’obligation de coopérer au-delà des clivages partisans et corporatistes. C’est pourquoi, depuis les années 1970, on qualifie cette organisation de « fédéralisme coopératif », pour la différencier du fédéralisme concurrentiel pratiqué dans d’autres États. L’obligation de coopérer est renforcée par deux facteurs : d’une part, le Bund et les Länder sont normalement dirigés par des majorités politiques différentes ; d’autre part, au cours d’une législature au Bundestag, les électeurs ont tendance à renforcer, lors des élections au Landtag, les partis qui n’ont pas la majorité au Bundestag. En Allemagne, le système du fédéralisme coopératif est loin de faire l’unanimité, bien qu’il soit en partie le reflet d’une tradition historique. Ses partisans défendent la thèse, critiquée dans les milieux scientifiques depuis l’ouvrage d’Olson intitulé Logique de l’action collective (1978 pour la traduction française, Presses Universitaires de France/1965 pour l’original), selon laquelle la contrainte de mettre en œuvre de nombreux processus de négociation politique permettrait finalement une prise en compte adéquate de l’ensemble des intérêts. Le fédéralisme coopératif empêcherait en outre – à l’instar de toutes les formes de fédéralisme – une concentration dysfonctionnelle des pouvoirs. Il permettrait aussi en tant que tel de promouvoir un capital social sous la forme d’une disposition à coopérer dans une relation de confiance, en particulier sur des questions importantes pour l’intérêt général. Les détracteurs du fédéralisme coopératif y voient au contraire un système d’» irresponsabilité organisée »9 : dans ce système, jugent-ils, chacun peut toujours se cacher derrière tous les autres, les petits exploitent les grands et les décisions nécessaires sont sans arrêt indûment différées car il faut convaincre, voire « acheter » un grand nombre d’acteurs disposant d’un droit de veto et prendre en compte des considérations externes qui ne devraient pas peser dans la décision. En tout cas, l’on ne saurait comprendre l’organisation du droit budgétaire du Bund, des Länder et des communes, que nous allons maintenant examiner, sans avoir à l’esprit ce fédéralisme à l’allemande. Ces deux facteurs influencent en pratique la politique budgétaire et font partie à ce titre de ses principes fondateurs et de ses constantes.

Fondamentaux du droit budgétaire allemand

9Le droit budgétaire, composante du droit constitutionnel et administratif réglant la planification, l’adoption, la mise en œuvre et le contrôle des budgets publics ainsi que les prévisions financières et les calculs aidant à la décision qui y sont liés, avait à l’origine pour seule fonction d’obliger les responsables politiques à préparer des budgets. Il s’agissait d’adapter les dépenses souhaitées aux faibles ressources financières disponibles et d’engager le gouvernement comme l’administration à se tenir aux budgets prévus, avec des possibilités de suivi. Plus tard sont venues s’ajouter des fonctions supplémentaires, avec des objectifs en termes de conjoncture et de durabilité, ainsi que le contrôle de l’efficacité de l’action gouvernementale et administrative. On tenta d’abord de parvenir à gérer les recettes en répartissant les moyens financiers par types de dépenses (titres), administrations (chapitres) et secteurs (sections). Aujourd’hui, on désigne ce procédé de programmation et de contrôle axé sur les dépenses par le terme d’» ancien modèle de gestion ». On lui oppose un « nouveau modèle de gestion » axé sur l’allocation de ressources affectées à différentes missions et qu’il s’agit d’adapter progressivement au modèle de gestion des entreprises en calculant les financements, les charges et produits, et en établissant une comptabilité analytique.

  • 10 Intervient aussi, de manière provisoire, l’art. 143d GG, comportant des dispositions transitoires r (...)

10La principale base constitutionnelle du droit budgétaire pour le Bund et les Länder réside dans les articles 104a à 115 GG de la Constitution financière10. Ces articles visent à régler la répartition des compétences entre État fédéral et Länder dans le domaine financier de sorte qu’ils s’acquittent non seulement de leurs missions de mise à disposition, mais soient aussi en mesure de répondre à leurs obligations pour assurer la stabilité financière en vertu du droit allemand et de la législation de l’UE et de l’Union économique et monétaire (UEM).

11Les dispositions concrètes de la Constitution allemande en matière de droit budgétaire sont caractéristiques du fédéralisme coopératif : le principe général dit des « charges à supporter » énoncé à l’art. 104a GG indique d’abord que l’État fédéral et les Länder supportent chacun pour leur part les dépenses liées à leurs missions respectives. Les articles 105 à 108 GG règlent ensuite la répartition des recettes fiscales, tandis que l’art. 109(1) GG pose le principe selon lequel l’État fédéral et les Länder sont autonomes et indépendants les uns des autres dans leur gestion budgétaire. Ce principe véritablement fédéraliste est toutefois relativisé par l’art. 109(4) nouvelle version, puisqu’il y est prévu un droit relatif aux principes (Grundsätzerecht), intégrant une dimension coopérative et dérivé de trois lois fédérales applicables au Bund et aux Länder ayant la primauté sur les constitutions et lois des Länder. Ce droit relatif aux principes regroupe :

  • la loi sur les critères (Maßstäbegesetz) pour la péréquation financière entre Bund et Länder, qu’il n’y a pas lieu de développer ici et qui prend fin en 2019 ;

  • la loi sur la stabilité et la croissance (Stabilitäts-und Wachstumsgesetz) de 1967, instaurant un pilotage global de l’économie et dont nous détaillerons les effets ;

  • la loi relative aux principes budgétaires (Haushaltsgrundsätzegesetz, HGrG), importante dans le cadre traité ici et donc analysée en détail.

12La loi HGrG vise à assurer la cohérence globale des règles budgétaires adoptées séparément par le Bund et les Länder. Par ailleurs, elle doit garantir que la législation municipale adoptée par les Länder et coordonnée entre eux de manière horizontale respecte elle aussi les principes budgétaires. Cette loi HGrG énonce deux moyens de remplir son objectif : sa première partie (§§ 1-48) formule les principes que l’État fédéral et les Länder doivent transposer dans leur législation respective ; ils l’ont été, principalement à travers le règlement budgétaire fédéral (Bundeshaushaltsordnung, BHO) et les règlements budgétaires régionaux (Landeshaushaltsordnungen, LHO). La seconde partie (§§ 49-57) définit ensuite des règles directement valables à la fois pour le Bund et pour les Länder. Celles-ci concernent principalement trois volets : la compatibilité entre les programmations financières à moyen terme, la coopération s’agissant de répondre aux critères européens de stabilité ainsi que l’établissement de statistiques et l’échange de données.

  • 11 OCDE (2004), p. 189-190.
  • 12 On trouvera un classement systématique des principes budgétaires sous forme de tableau chez Heller (...)

13Les règles énoncées par la HGrG ne peuvent être étudiées en détail dans le cadre de cet article. Cela ne devrait pas être un problème, dans la mesure où le droit budgétaire français comporte des dispositions semblables11. Il s’agit d’abord de principes de nature générale comme celui d’annualité (§ 4 HGrG), celui d’efficacité et de bonne gestion (§ 7 HGrG) ; viennent ensuite des principes spécifiques concernant l’élaboration, la mise en œuvre et le contrôle du budget ainsi, enfin, que d’autres principes spécifiques comme la gestion des ressources humaines12.

Brève histoire du droit budgétaire allemand et de ses évolutions récentes

  • 13 Sur l’histoire du droit budgétaire en Allemagne et pour une évaluation économique de ce droit, cf. (...)
  • 14 Cf. ibid., p. 70.
  • 15 Sur la doctrine de la dette publique selon Stein, cf. Grossekettler (1998a), p.102-107.

14Jusqu’à la fin des années 1960, la République fédérale était soumise aux dispositions du règlement budgétaire du Reich (Reichshaushaltsordnung) de 1922, bien que le fédéralisme de la République de Weimar fût en réalité bien plus unitaire que celui de la République fédérale et que les lacunes et possibilités de contourner ce règlement soient apparues dès l’époque de Weimar13. Ce règlement budgétaire était le prolongement du texte en vigueur en Prusse14. D’un point de vue strictement formel, le règlement budgétaire du Reich visait largement à éviter un endettement public « improductif » au sens défini par Lorenz von Stein, c’est-à-dire un endettement qui ne permettait pas d’augmenter les recettes ou de réduire les dépenses15. Le budget était divisé en deux volets : le budget « ordinaire », qui devait être couvert par les recettes ordinaires, donc essentiellement fiscales ; le budget « extraordinaire », pour lequel un endettement ciblé était autorisé, s’il s’agissait de servir des fins « pérennes » (werbende Zwecke) c’est-à-dire de financer des investissements « rentables » ou « productifs ». Aucune considération en matière de stabilité ne figurait dans ce texte.

  • 16 Cf. notamment ministère fédéral des Finances (Bundesministerium der Finanzen, 1989), p. 78.
  • 17 Le fait que la part de la dette dans le produit intérieur brut (PIB) augmente ou non dépend comme o (...)

15Cela changea avec l’introduction de la loi sur la stabilité et la croissance de 1967 puis la « grande réforme budgétaire » de 1969. Avec ces textes, les paramètres de ce que l’on appelait l’équilibre macroéconomique furent intégrés à la programmation budgétaire : stabilité du niveau des prix, taux d’emploi élevé, équilibre du commerce extérieur et croissance économique adéquate. L’État fédéral comme les Länder s’écartèrent en outre du principe de structuration en deux budgets et de l’endettement ciblé, pour tendre vers un solde du budget total visant à la stabilité. Furent également introduits une programmation financière à moyen terme pour la totalité des budgets et un conseil dédié, chargé de coordonner les programmations financières à moyen terme de l’État fédéral et des Länder. Le principe était qu’un déficit ne devait pas excéder la somme des investissements réalisés sur un budget, sauf si les objectifs énoncés plus haut étaient menacés. À l’époque, il fut parfois fait référence à cette règle sous le nom d’» interdiction d’excès du financement par crédit16 ». Cette disposition jouait le rôle de frein à l’endettement. Mais ce frein à l’endettement « à l’ancienne » s’avéra par la suite insuffisant : en effet, la notion d’investissement n’était pas définie de manière assez précise et, s’agissant des nouvelles dettes, la contrainte était de rester en deçà non pas de la somme des investissements nets, mais des investissements bruts. Dans le cadre juridique de l’époque, un gouvernement souhaitant s’endetter – pour quelque raison que ce soit – pouvait par exemple déclarer des biens ayant une courte durée de vie comme étant des « investissements » et en financer régulièrement le remplacement par des dettes à long terme. Si l’on ajoute la tendance bien connue des gouvernements à s’endetter pendant les phases de ralentissement économique sans se désendetter en phase de conjoncture plus favorable, ce cadre juridique faisait courir le risque d’une progression par paliers de la dette publique17. Cette menace se trouve encore exacerbée en Allemagne dans la mesure où le système fédéral implique des élections fédérales et régionales presque en permanence, soit autant d’occasions de cadeaux électoraux.

16Au cours des années qui suivirent la « grande réforme budgétaire », le droit budgétaire évolua, à travers plusieurs modifications de la HGrG et des procédures de programmation, et fut progressivement davantage tourné vers l’objectif à long terme d’un instrument politique de pilotage et de contrôle tel que celui dont dispose la direction de grandes entreprises privées. Citons les grandes mesures suivantes :

  • la loi de développement du droit budgétaire (Haushaltsrechts-Fortentwicklungsgesetz) apporta à partir de 1998 plus de flexibilité dans la gestion budgétaire et renforça les incitations à une bonne gestion en :

    • élargissant la capacité de couverture réciproque et les possibilités de report de titres,

    • assouplissant le principe d’universalité budgétaire, l’objectif étant d’inciter ainsi à faire des économies et des recettes supplémentaires puisque les moyens supplémentaires dégagés restaient dans les caisses des services concernés,

    • donnant plus d’importance à la comptabilité analytique et autres calculs de rentabilité,

  • la loi de modernisation des principes budgétaires, entrée en vigueur en 2010, permit d’expérimenter différentes formes de comptabilité dans les collectivités territoriales. De nombreuses communes et quelques Länder sont par exemple passés à une comptabilité en partie double et se sont mis à faire des budgets par produits. Le Bund et les Länder ont mis en place des groupes de travail et des normes minimales, ce qui assure la comparabilité nécessaire de la comptabilité ;

  • en 2011, lors de la programmation du budget 2012, l’État fédéral est passé du procédé ascendant (bottom-up) au procédé descendant (topdown). Cela signifie que ce ne sont pas les différents ministères qui formulent des demandes relatives à leur budget pour tenter ensuite de les imposer au ministère fédéral des Finances : c’est ce ministère qui définit les grandes lignes de cadrage d’un budget prévisionnel pour le compte du gouvernement. Ce budget prévisionnel définit de manière globale et contraignante les enveloppes budgétaires et financières pour l’ensemble des ministères. Le ministre des Finances est en position de force car il ne peut être mis en minorité que si le chancelier ou la chancelière vote également contre lui (§§ 28 et 29 BHO, en lien avec le § 26 du règlement du gouvernement fédéral – Geschäftsordnung der Bundesregierung, GOBReg). Sur la base du cadrage, les ministres peuvent ensuite programmer les détails pour chacun de leurs domaines. Ils doivent ensuite présenter ce projet de programmation au ministère des Finances. Puis le budget et la programmation financière sont une seconde fois définis par le gouvernement et transmis au Bundestag et au Bundesrat. Cette programmation descendante comporte deux grands avantages : d’une part, elle permet de mieux fixer les priorités politiques du gouvernement en termes de contenus et de calendrier ; d’autre part, de mieux garantir le respect des règles définies par l’UE et l’UEM ainsi que du frein à l’endettement – qu’il convient maintenant de présenter – grâce aux soldes budgétaires structurels (c’est-à-dire corrigés des variations conjoncturelles) préalablement définis.

  • 18 Sur le sujet, cf. Kastrop/Meister-Scheufelen/Sudhoff (2010). On trouvera un rapport sur la première (...)

17L’introduction en 2009 du « nouveau » frein à l’endettement est sans doute le changement le plus important ayant affecté le droit budgétaire allemand depuis la « grande réforme budgétaire ». Il a fallu reformuler les articles 109, 109a et 115 GG et donc remplacer ainsi intégralement l’» ancien » frein à l’endettement – que l’on n’appelait toutefois pas encore ainsi – avec ses points faibles déjà évoqués18.

  • 19 Pour le calcul des recettes issues de prêts, un certain nombre de transactions financières sont exc (...)

18Dans les grands traits, l’article 109 GG (nouvelle version) prévoit que les budgets de l’État fédéral et des Länder doivent par principe être couverts sans recourir à des emprunts. Pour l’État fédéral, ce principe est considéré comme respecté dès lors que les recettes issues d’emprunts n’excèdent pas 0,35 % du produit intérieur brut (PIB) nominal19. Il doit parvenir à cet objectif d’ici 2016. Pour les Länder et les communes, aucun déficit structurel ne sera plus autorisé à partir de 2020. Le Bund et les Länder sont cependant autorisés à s’écarter de ce principe pour mener une politique atténuant les fluctuations d’activité et pour faire face à des catastrophes naturelles et d’autres urgences exceptionnelles. En cas de tels écarts, l’art. 115 GG (nouvelle version) prévoit cependant l’obligation de mettre en place un compte de contrôle sur lequel tous les déficits doivent être enregistrés. Ces déficits conjoncturels peuvent représenter jusqu’à 1,5 % du PIB. En cas de dépassement de ce taux-plafond, il convient de procéder à une diminution en fonction de la conjoncture. Les catastrophes naturelles et situations d’urgence peuvent amener à relever les plafonds de crédit si la majorité des membres du Bundestag (« Kanzlermehrheit ») en a décidé ainsi et en accompagnant cette mesure d’un échéancier de remboursement approprié.

19Du fait de ces règles, les plafonds d’endettement ne sont plus fixés en lien avec une notion d’investissement non définie – comme c’était le cas avec les versions précédentes des articles 109 et 115 GG – mais en fonction de bases de calcul nettement plus concrètes. La tenue d’un compte de contrôle implique en outre que le dépassement des plafonds dans le passé ne peut plus être « oublié » ; ces plafonds gardent désormais leur fonction de bornes. S’ajoute à cela que l’article 115 GG (nouvelle version) prend en compte l’endettement effectif ex post et non plus l’endettement prévu, sensiblement plus facile à manipuler.

20L’article 109a GG instaure en outre un « Conseil de stabilité », qui reprend les fonctions de ce qui s’appelait jusque-là le « Conseil de programmation financière » (Finanzplanungsrat). Ses missions, décrites plus précisément dans la loi ad hoc (Stabilitätsratsgesetz), consistent à contrôler l’évolution des budgets de l’État fédéral et des Länder en s’appuyant sur des rapports de stabilité et un certain nombre d’indicateurs. Il s’agit au premier chef d’éviter les situations d’urgence budgétaire susceptibles d’avoir un impact sur la péréquation financière Bund/Länder. Dans le même temps, la publication de ces rapports par le Conseil de stabilité pourrait avoir également la conséquence suivante : informer l’opinion d’un risque de dérive assez tôt pour permettre un changement de cap, qui aurait de fortes chances de se produire.

  • 20 Citons comme exemple d’appréciation positive Meister-Scheufelen (2011) ; pour illustrer le sceptici (...)

21L’efficacité du frein à l’endettement fait l’objet d’appréciations variables selon les sources20. Il me semble toutefois clairement exagéré de supposer que ce dispositif est totalement inefficace. C’est sur cette note plutôt optimiste que se clôt cette partie sur l’évolution du droit budgétaire et que nous passons à la présentation d’évolutions caractéristiques pendant des périodes données de la politique budgétaire allemande.

Constantes à moyen et à long terme de la politique budgétaire allemande effective

Remarques méthodologiques préliminaires

22Si l’on veut diviser la période allant de 1949 à 1999 en phases caractéristiques de politique budgétaire à moyen terme, il faudrait, afin d’opérer un découpage objectif à l’aide d’outils économétriques (avec un test de rupture structurelle adapté), que deux conditions soient réunies :

  • un consensus – au moins parmi les économistes et, si possible, les responsables politiques – sur ce qui relève précisément de la « politique budgétaire » et sur les indicateurs permettant de décrire de manière satisfaisante la politique budgétaire menée dans un pays donné ;

  • pour l’ensemble de ces indicateurs, l’existence, sur l’ensemble de la période, de valeurs mesurables ayant été obtenues à l’aide de définitions opérationnelles (conditions de mesure) valables et constantes.

23Or aucune de ces deux conditions n’est malheureusement remplie. C’est pourquoi j’ai été contraint de procéder de manière subjective à la fois pour le choix des indicateurs permettant de décrire la politique budgétaire allemande et pour le découpage en périodes. J’ose toutefois espérer que le résultat comporte un certain degré d’objectivité qui apparaîtrait si l’on demandait à d’autres spécialistes de se prononcer.

24Pour décrire la politique budgétaire, j’utilise les séries chronologiques des indicateurs suivants (pour l’ancienne RFA jusqu’à la réunification, pour l’Allemagne unie ensuite) :

    • 21 Pour plus de détails sur ce point, cf. Schratzenstaller (2013).
    • 22 Cf. l’Institut d’études de croissance (Institut für Wachstumsstudien, 2005). Des taux de croissance (...)

    indicateurs de l’ampleur et du succès de la politique d’allocation des ressources menée par l’État, à savoir la part des dépenses publiques, celle des prélèvements fiscaux et le taux de croissance du produit intérieur brut. Chacun sait que la part des dépenses publiques et celle des prélèvements fiscaux ne donnent qu’un tableau imparfait du volume des ressources publiques allouées21. Ainsi, ces indicateurs ne rendent pas suffisamment compte d’arbitrages représentant un budget peu important et influant sur l’affectation de ressources principalement à travers la mise en place d’un cadre juridique. En Allemagne, on peut citer l’exemple de la politique de protection de l’environnement, qui a pris de l’importance dans les années 1970, mais qui utilisait initialement avant tout le droit de la police. Si l’on avait au contraire opté pour un pilotage par des instruments fiscaux, le dispositif aurait eu une incidence sur la part des dépenses publiques et celle des prélèvements fiscaux, et l’enveloppe budgétaire aurait été modifiée. Mais à défaut de meilleures alternatives, il faut accepter ces erreurs de mesure (un argument que l’on peut également opposer aux autres grands indicateurs). S’agissant de la part des dépenses publiques dans le PIB, on a le choix entre la part des dépenses publiques au sens strict (la part de la consommation et des investissements des pouvoirs publics dans le PIB) et au sens large. Dans ce dernier cas, il s’agit d’une part artificielle, qui intègre, outre la part des dépenses publiques au sens strict, également les transferts sociaux et les subventions. L’ampleur de ces deux derniers facteurs, déterminée par l’État, ayant incontestablement des effets allocatifs, nous nous appuierons ci-dessous sur la part des dépenses publiques au sens large pour décrire la politique d’allocation des ressources. Si l’État ne peut agir directement sur le taux de croissance du PIB réel, il est toutefois en mesure d’éviter des pertes de croissance inutiles en créant des conditions favorables. De ce point de vue, un taux de croissance élevé en moyenne sur la période pourrait apparaître comme une preuve de réussite de la politique publique d’allocation des ressources, et une baisse de ce taux comme une preuve d’échec. Or l’expérience montre qu’en Allemagne – tout comme dans la plupart des autres pays développés – la croissance du PIB réel est plutôt de type linéaire depuis 1950 (croissances moyennes constantes annuelles, en chiffres absolus), ce qui correspond à des taux de croissance moyens en baisse22. Il ne faut donc pas interpréter ces taux comme des indices d’échec de manière mécanique, mais uniquement lorsqu’il y a une explication plausible à cet échec ;

  • des indicateurs relatifs à l’ampleur de la politique publique distributive, à savoir la part des prestations sociales dans le PIB (laquelle prend en compte l’ensemble des prestations sociales émanant des pouvoirs publics, y compris celles qui sont financées à travers l’impôt) et la part des prélèvements sociaux. Les données relatives à l’effet redistributif résultant de la progressivité de l’impôt sur le revenu ne sont pas prises en compte, pas plus que celles concernant la redistribution opérée par l’ensemble du système de transfert des recettes fiscales. En effet, il est difficile d’obtenir en la matière des données reconnues comme adaptées.

  • des indicateurs caractérisant l’ampleur et le succès de la politique de stabilité, autrement dit la part du déficit et celle de la dette dans le PIB, l’opinion de la population quant au risque lié à la dette publique ainsi que l’évolution des taux d’inflation et de chômage ;

    • 23 L’histoire de la guerre et la stratégie militaire ont beaucoup bénéficié de la présence, au sein de (...)

    des déclarations politiques sur les priorités d’action au cours des différentes phases ainsi que les lectures qui en sont faites dans les publications spécialisées. Ces données sont de nature qualitative. On pourrait en principe également les quantifier à l’aide d’analyses quantitatives de contenu. Mais les conditions qui le permettraient ne sont en l’occurrence pas réunies. C’est la raison pour laquelle elles sont exploitées sous forme descriptive23.

25Les indicateurs cités aux premier et troisième points vont de pair avec trois grands objectifs de la loi allemande sur la stabilité et la croissance : assurer la stabilité monétaire, éviter le chômage involontaire et assurer une croissance économique satisfaisante. L’objectif d’équilibre du commerce extérieur n’est pas pris en compte. La politique budgétaire peut théoriquement aussi jouer un rôle s’agissant d’atteindre cet objectif. C’est le cas lorsqu’un déficit budgétaire conduit – comme cela fut longtemps le cas aux États-Unis – à un déficit de la balance courante, ou quand les exportations sont subventionnées par les pouvoirs publics. Mais ce scénario ne s’applique pas pour l’Allemagne : il n’y a ni déficit de la balance courante induit par l’État, ni stratégie ou promotion publique d’exportation. Les excédents persistants de la balance courante sont davantage dus à la compétitivité allemande et au cours de l’euro, trop bas pour l’Allemagne, et/ou au fait qu’un placement à l’étranger est considéré plus rentable que dans le pays même. C’est pourquoi le solde courant n’est pas utilisé comme indicateur dans ce qui suit.

  • 24 Institut für Wachstumsstudien (2005).
  • 25 Neumark (1952, p. 655) estimait déjà lui aussi que l’opinion d’une population sur la dette publique (...)

26Pour la quasi-totalité des indicateurs cités (ainsi que d’autres, liés à l’évolution des investissements et des subventions, utilisés dans certains cas), on dispose de séries chronologiques, quoiqu’elles ne soient pas toujours continues. Pour le taux de croissance du PIB réel de 1950 à 1969, il n’y a pas encore de données établies officiellement sur la base des prix en euros 1995. C’est pourquoi je m’appuie pour cette période sur des données de l’Institut d’études de croissance24. Pour ce qui est de l’appréciation que les Allemands portent sur la dette publique, un facteur non négligeable à mon avis, on ne dispose curieusement pas de série chronologique continue25. Il faut donc s’appuyer sur des études diverses menées à différents moments. Il a fallu attendre la crise financière pour que la Commission européenne prenne conscience de l’importance de ce facteur. Depuis 2010, l’Eurobaromètre donne des informations sur ce point ; depuis lors, les données recueillies montrent que la crainte d’une dette publique trop élevée est bien plus forte en Allemagne que dans d’autres pays (voir la sous-partie « Constantes à long terme » dans cet article). Cela tient sans doute au fait que le pays a, par deux fois, connu un endettement de l’État trop élevé, lequel avait entraîné l’inflation et une réforme monétaire à l’occasion desquelles une partie importante de la bourgeoisie avait subi d’importantes pertes patrimoniales et la perte d’une part non négligeable de ses réserves constituées au titre de la prévoyance vieillesse.

27Au vu de l’évolution des indicateurs présentés et sur la base des déclarations de responsables politiques et des présentations faites dans la littérature ainsi que sur mes impressions d’observateur averti de la politique budgétaire – en quelque sorte sur la base d’un test subjectif théorique de rupture –, j’ai acquis la conviction que l’on peut découper la politique budgétaire allemande de 1949 au tournant du millénaire en cinq périodes de moyen terme présentant des caractéristiques propres :

  • la première phase de reconstruction, jusqu’au milieu des années 1950 ;

  • la période souvent qualifiée d’» âge d’or de l’après-guerre », jusqu’au milieu des années 1960 ;

  • la période des expériences keynésiennes jusqu’au début des années 1980 ;

  • la période politique de consolidation dans les années 1980 ;

  • la seconde période de reconstruction dans les années 1990, après la réunification.

28L’on pourrait commenter des tableaux comportant les indicateurs cités, mais il me paraît utile de partir de descriptions qualitatives des différentes périodes et de présenter l’évolution des indicateurs sous forme narrative. Ce procédé permet de mieux saisir l’esprit de l’époque et de mettre en évidence les priorités d’action de la politique budgétaire au cours des différentes phases.

Constantes à moyen terme de la politique budgétaire allemande

  • 26 Calcul de la valeur moyenne suivant les données de l’Institut d’études de croissance (Institut für (...)
  • 27 Sur la péréquation des charges, cf. ministère fédéral des Finances (Bundesministerium der Finanzen, (...)
  • 28 Cf. sur ce point ministère fédéral des Finances (Bundesministerium der Finanzen, 1989), p.155. Sur (...)
  • 29 Sur la gestion de la dette domestique et de la dette extérieure de l’Allemagne, cf. ministère fédér (...)
  • 30 Cf. Pötzsch (2006), p. 53-55.
  • 31 Sous la pression des Alliés, il y eut en 1950 un « programme de création d’emplois ». C’était toute (...)

29Au cours de la première phase de reconstruction, la politique budgétaire visait surtout à résoudre le problème des réfugiés et du logement. Elle servait aussi, plus globalement, un objectif allocatif : augmenter la part des investissements et, ainsi, la croissance économique, laquelle atteignit au cours de cette période une valeur moyenne de 9,6 %26. Cette politique de soutien se traduisit par des investissements publics importants dans les infrastructures, des prêts accordés à des investisseurs privés par les collectivités locales et par le fonds de compensation (Lastenausgleichsfonds), ainsi que par des avantages fiscaux favorisant la constitution d’une épargne. La compensation évoquée devait servir un objectif distributif : dédommager les personnes – en particulier les réfugiés – qui avaient perdu une partie importante de leur patrimoine, en puisant dans les ressources de celles qui avaient été relativement épargnées. Mais comme les prélèvements au titre de la compensation se sont étalés sur trente ans, les revenus du patrimoine suffirent le plus souvent pour les couvrir27. Certaines parts d’indemnités étant versées avec du retard, un fonds se constitua, qui permit de couvrir des prêts en particulier pour la construction de logements et la création d’activités professionnelles indépendantes. L’État ouest-allemand devait alors financer l’intégration de millions de réfugiés qui arrivaient des anciens territoires de l’Est, de soldats qui revenaient de captivité et de réfugiés du territoire de la République démocratique allemande (RDA), ainsi que les dépenses liées à l’occupation par les Alliés d’un niveau qui représentait par exemple plus de 41 % du budget fédéral en 195128. La République fédérale parvint à réaliser des investissements et à verser des subventions au profit d’investissements considérables malgré ces charges et la faiblesse de la part des dépenses publiques et celle des prélèvements fiscaux dans le PIB (cf. infra) ; elle put également éviter de faire du deficit spending ; en effet, la réforme monétaire et les lois qui l’accompagnaient lui avaient permis de se libérer de la masse des dettes internes publiques du pays, et les accords de Londres (1953) avaient effacé une partie des dettes extérieures allemandes29. À partir de 1951, les puissances d’occupation mirent en outre un terme au démontage des installations industrielles. Enfin, dans le sillage des tensions croissantes entre l’Est et l’Ouest, le plan Marshall entra en vigueur en 1948 ; si l’apport de ce dispositif n’était quantitativement pas très important pour l’Allemagne, il fit naître un climat économique favorable et, conjugué avec la politique commerciale américaine et la création de l’Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE), il conduisit à une vague de libéralisation30. De 1953 à 1955, les Alliés renoncèrent de surcroît à une part des remboursements au titre des frais d’occupation. Sans pouvoir le démontrer, je présume que ce fut un geste accordé en échange du consentement de la RFA à créer la Bundeswehr. Toujours est-il que les moyens financiers ainsi économisés abondèrent un fonds spécial qui contribua par la suite à financer le réarmement. En référence à l’une des tours de la citadelle de Spandau, où était gardé avant 1914 le « trésor de guerre du Reich », ce fonds fut surnommé « Juliusturm » ; il contribua à la stabilisation du développement du pays, bien qu’il n’y eût pas de politique visant spécifiquement la stabilisation31.

  • 32 Je remercie l’Office fédéral des statistiques de m’avoir communiqué une vaste série de données sur (...)
  • 33 Le ministère fédéral des Finances a eu l’amabilité de me fournir des données sur la part des prélèv (...)
  • 34 Cf. Ehrlicher (1981), p. 178-179.
  • 35 Données : ministère fédéral des Finances (Bundesministerium der Finanzen, 2014).
  • 36 La Bundesbank a eu l’amabilité de mettre à ma disposition de vastes séries de données sur le solde (...)
  • 37 Cf. Statistisches Bundesamt (2013a).
  • 38 Cf. Statistisches Bundesamt (2013b).
  • 39 Cf. Noelle/Neumann (1957), p. 213.

30Au cours de cette première période, la part des dépenses publiques dans le PIB était de 31 % à 32 %32. Selon les données du ministère fédéral des Finances (2011), la proportion des prélèvements fiscaux restait, depuis les années 1950, proche de 22,6 %, sa valeur moyenne sur le long terme, et atteignit dans la période allant jusqu’en 1955 une valeur moyenne de 23,9 %33. Au cours de cette période, la politique de redistribution visant à réduire les écarts de revenu et de patrimoine n’était pas en soi un objectif politique prioritaire. La part des prestations sociales était néanmoins élevée, avec 28 % à 29 % du PIB, car il fallait régler d’importantes conséquences de la guerre34. Les prélèvements sociaux représentaient en moyenne 8,6 % du PIB35. Comme il a déjà été dit, il n’y avait pas de politique visant expressément la stabilisation. Le solde budgétaire (selon les critères de la comptabilité nationale) était positif et oscillait entre 0,6 % et 11,1 % du PIB, le taux d’endettement variait de 17,6 % à 24,6 % du PIB36. Le taux de chômage était élevé au début de la période (environ 11 % en 1950), mais il diminua jusqu’en 1955 pour atteindre 5,6 %37. Le taux d’inflation connut des fluctuations importantes et tomba de 9,2 % (1951) à 1,1 % (1955)38. Quant à l’opinion de la population sur la dette publique, elle ne faisait pas l’objet de sondages à l’époque. Nous disposons uniquement d’une indication indirecte : à la question de savoir quelle opinion elles avaient de la constitution du fonds « Juliusturm » et des excédents associés, 46 % des personnes interrogées répondirent en mars 1956 : « une bonne »39. On peut en déduire que la création d’un déficit aurait sans doute été considérée « mauvaise », et ce avant même 1956 puisqu’il y avait eu des excédents budgétaires dans les années antérieures à cette date.

31Globalement, cette phase se caractérise par les grandes lignes suivantes : priorité à une politique d’allocation des ressources orientée vers la croissance, avec un taux de dépenses publiques faible et un taux de prélèvements fiscaux légèrement supérieur à la moyenne. Une politique de redistribution non prioritaire, avec des prélèvements sociaux proportionnellement très faibles, mais un taux de prestations sociales gonflé durablement par les conséquences de la guerre. Malgré l’effet stabilisateur de la mise en place et (ultérieurement) de la suppression du fonds spécial, malgré également des taux d’inflation et de chômage initialement élevés puis en baisse rapide, aucune politique résolument tournée vers la stabilisation et, surtout, aucun financement par le déficit, mais un solde budgétaire positif et un niveau d’endettement très bas. Refus, chez une part importante de la population, du financement par le déficit budgétaire.

  • 40 Cf. Bundesministerium der Finanzen (2013b) et Statistisches Bundesamt (2014).
  • 41 Cf. Bundesministerium der Finanzen (2012c et 2014).
  • 42 Données : Institut d’études de croissance (Institut für Wachstumsstudien, 2005), p. 3. Cf. égalemen (...)
  • 43 Cf. Bundesministerium der Finanzen (1989), p. 71.
  • 44 Données : Bundesministerium der Finanzen (2012c et 2014).
  • 45 Cf. ministère fédéral du Travail et des Affaires sociales (Bundesministerium für Arbeit und Soziale (...)
  • 46 Cf. Deutsche Bundesbank (2014a).
  • 47 Cf. Statistisches Bundesamt (2013a).
  • 48 Cf. Statistisches Bundesamt (2013b).

32Dans ce que l’on a appelé l’âge d’or de l’après-guerre, de 1955 à 1965, les dépenses publiques représentaient 30 % à 37 % du PIB40 et les prélèvements fiscaux 23,4 % en moyenne41. Les dépenses au titre de la défense du pays, venues remplacer les dépenses liées à l’occupation par les Alliés depuis l’adhésion de la RFA à l’Organisation du traité de l’Atlantique Nord (OTAN) et à l’Union de l’Europe occidentale (UEO) et, partant, la fin du régime d’occupation, étaient nettement inférieures à celles-ci. Mais, alors que la croissance avait été au cours de la période précédente la priorité absolue, l’objectif de redistribution passa au premier plan dans cette seconde période. Le taux de croissance moyen tomba à 5,9 %42. Le soutien à la croissance avait surtout augmenté les revenus et les patrimoines des entrepreneurs. Dorénavant, il s’agissait, selon les déclarations faites en ce sens par le gouvernement, de permettre aux salariés de se constituer un patrimoine43. Cela se traduisit notamment par la législation sur les primes d’épargne et le soutien fiscal à des prestations d’employeurs favorisant la constitution de patrimoine chez les salariés, mais aussi par l’augmentation des subventions aux secteurs en difficultés, y compris des subventions comme celles versées à l’agriculture ou au secteur minier, qui eurent pour effet la conservation des structures existantes. La part des prélèvements sociaux était en moyenne de 10,3 % du PIB44, celle des prestations sociales, d’environ 21 %45. La plus importante mesure en termes de politique distributive fut la revalorisation des pensions de vieillesse avec la réforme des retraites de 1957, qui instaura l’indexation des pensions sur l’évolution des salaires. Cela permit de limiter l’appauvrissement de nombreux retraités lié à l’inflation et de faire profiter les bénéficiaires de pensions de vieillesse du boom économique. Au cours de cette phase, il n’y eut pas non plus de politique tournée délibérément vers la stabilisation. Jusqu’en 1965, le budget de l’État présentait un solde positif oscillant entre -0,6 % et +4,7 % du PIB ; le taux d’endettement public représentait entre 16,7 % et 21,1 % du PIB46. Le taux de chômage tomba à 0,7 %47 ; le taux d’inflation était en général entre 0 % et 2 %, soit un corridor considéré aujourd’hui comme souhaitable48. Pour ce qui est de l’opinion de la population quant à la dette publique, on ne peut, faute d’autres sondages, que renvoyer à l’enquête de 1956 déjà citée, laquelle fait ressortir une aversion à l’égard du financement des dépenses par le déficit budgétaire.

33L’on retiendra globalement les caractéristiques suivantes : priorité à la politique distributive, associée à une hausse de la part des prélèvements sociaux et des prestations sociales dans le PIB ; par ailleurs, des taux de croissance encore supérieurs à la moyenne, malgré une hausse de la part des dépenses publiques et une part de prélèvements fiscaux tout juste supérieure à la moyenne. Pas de politique visant expressément la stabilisation, un solde budgétaire positif et un niveau d’endettement très bas. Un taux de chômage extrêmement faible à la fin de la période, un taux d’inflation situé dans une fourchette aujourd’hui considérée comme souhaitable. Refus, chez une large part de la population, d’un financement des dépenses par le déficit.

  • 49 Cf. Wissenschaftliche Beiräte beim Bundesministerium der Finanzen und beim Bundesministerium für Wi (...)
  • 50 Kommission für die Finanzreform (1966).
  • 51 Cf. Conseil d’experts pour l’évaluation de la situation économique (Sachverständigenrat, 1968), p. (...)
  • 52 Cf. Grossekettler (2008), p. 227 avec d’autres références.

34Avec la période des expériences d’inspiration keynésienne, l’objectif de stabilisation passa au premier plan, au moins formellement (quoique ce ne fut pas vraiment une réussite). Les chercheurs avaient déjà très tôt formulé des demandes en ce sens, par exemple dans deux rapports d’expertise rédigés conjointement par les conseils scientifiques des ministères fédéraux des Finances et de l’Économie en 1955 et 195649. Il s’agissait de recommandations en matière de politique conjoncturelle et d’inscription dans le droit d’instruments à cette fin. S’y ajouta en 1966 un rapport d’expertise de la Commission pour la réforme financière, favorable à une programmation financière à moyen terme50. La mise en œuvre politique se trouva facilitée par deux facteurs : d’une part, la République fédérale connut en 1966-1967 une première récession, avec une hausse passagère du taux de chômage, de 0,7 % à 2,1 % (un chiffre qui semble aujourd’hui dérisoire)51. Cette évolution ébranla la conviction, alors largement répandue chez les responsables politiques de l’époque, que le pays ne connaîtrait plus de fluctuations conjoncturelles. D’autre part, un nouveau gouvernement arriva aux commandes en 1966. Ce fut la première grande coalition du pays, et Karl Schiller devint ministre de l’Économie. Schiller avait largement contribué à l’adoption par le SPD du programme dit de Bad Godesberg, lequel entérinait la rupture avec l’économie planifiée et centralisée et le passage à l’économie de marché. En tant qu’universitaire – il était professeur d’économie à l’université de Hambourg –, Schiller aspirait à faire la synthèse entre l’ordolibéralisme souhaité par Eucken et la politique de relance prônée par Keynes. En sa qualité d’homme politique, il vit dans ses nouvelles fonctions l’opportunité de réconcilier l’aile gauche du SPD avec les principes de l’économie de marché. En effet, son souhait de mettre en place un pilotage global, auquel participeraient les syndicats et les employeurs dans ce qui était qualifié d’action concertée, rejoignait d’anciens projets du SPD visant à instituer un Conseil économique fédéral52. Ces circonstances conduisirent finalement à l’adoption de la loi sur la stabilité et la croissance en 1967.

  • 53 Cf. Sachverständigenrat (1966), p. 143-145.
  • 54 Sur les effets prévus et pour une analyse critique, cf. Grossekettler (2008), p. 230-240.
  • 55 Cf. Deutsche Bundesbank (2014a) et Statistisches Bundesamt (2012).
  • 56 Cf. von Hagen/Strauch (2001), p. 12.
  • 57 Pour des mesures précises, cf. Ehrlicher (1994), p. 226-230. Les augmentations des dépenses furent (...)
  • 58 Cf. Bundesministerium der Finanzen (1989, p. 73-74) et Statistisches Bundesamt (2014).
  • 59 Données : Bundesministerium der Finanzen (2014).
  • 60 Données : ibid.
  • 61 Cf. Bundesministerium für Arbeit und Soziales (2007), p. 6.
  • 62 Cf. Deutsche Bundesbank (2014a).
  • 63 Cf. ibid. et Conseil d’experts pour l’évaluation de la situation économique (Sachverständigenrat, 2 (...)
  • 64 Cf. Bundesministerium der Finanzen (2013c), p. 22.
  • 65 Cf. Grossekettler (2008), p. 245 avec d’autres références.
  • 66 Données : Institut d’études de croissance (Institut für Wachstumsforschung, 2005, p. 3) et, à parti (...)
  • 67 Cf. sur ce point ministère fédéral des Finances (Bundesministerium der Finanzen, 1989, p. 73) et Co (...)
  • 68 Cf. Statistisches Bundesamt (2013b).
  • 69 En 1971, Karl Schiller, alors ministre de l’Économie (depuis 1966), s’était vu confier également le (...)
  • 70 L’élément déclencheur fut la proposition de réforme économique (« Lambsdorff-Papier ») du ministre (...)
  • 71 Pour plus de détails sur ce point, Grossekettler (2008), p. 230-240.
  • 72 Selon Noelle-Neumann (1976, p. 228), en 1975, 88 % des sondés s’inquiétaient de la dette publique. (...)
  • 73 Sur l’évolution de cette conception politique du Conseil, cf. Sievert (2003).

35Cette loi était à orientation anticyclique et se heurta à ce titre aux critiques du Conseil d’experts pour l’évaluation de la situation économique qui craignait – à juste titre, comme les développements ultérieurs allaient le montrer – que la politique et l’administration ne soient dépassées. Ce Conseil était favorable à une stratégie de pérennisation, par-delà les cycles économiques53. La loi prévoyait, outre une série d’instruments d’information, de programmation et de coordination, douze dispositifs financiers d’intervention, qui devaient avoir pour moitié un effet d’expansion et pour l’autre moitié, de contraction sur les recettes ou les dépenses budgétaires54. Mais les interventions réelles pour la période 1970 à 1982 furent très majoritairement de nature expansive et consistèrent surtout à financer des dépenses publiques supplémentaires par le déficit budgétaire. À partir de 1974, le déficit fut la norme55, y compris en l’absence de déséquilibre macroéconomique ou lorsque les causes d’un tel déséquilibre étaient à rechercher du côté de la demande. Ainsi, c’est une stratégie de la demande qui fut adoptée lorsque les syndicats, confiants dans les garanties d’emploi apportées par l’État, imposèrent en 1971 une hausse des salaires de 15 %56 ; c’est également cette stratégie qui fut retenue en réponse à la réduction des marges de manœuvre budgétaires qui résultèrent des deux chocs pétroliers des années 1970. La politique prétendument anticyclique eut en réalité surtout pour conséquence l’assouplissement des restrictions budgétaires57. Il se produisit ainsi une hausse de la part des dépenses publiques, des subventions, des prestations sociales et des prélèvements fiscaux dans le PIB, mais aussi du ratio des intérêts sur la dette publique et de la part des prélèvements sociaux, des taux de déficit et d’endettement. La part des dépenses publiques passa de 39 % (1969) à 48,6 % du PIB (1975), avant de retomber à 47,5 % (1982)58. La part des prélèvements fiscaux fut en moyenne de 23,7 %59 ; celle des prélèvements sociaux grimpa de 10,3 % à 14,0 %60 et la part des prestations sociales passa de 22,5 % (1965) à 30 % (1982)61. À partir de 1975, la part du déficit dans le PIB dépassa à plusieurs reprises le plafond européen (qui n’existait pas encore) de 3 % et atteignit en 1975 une valeur record de 5,6 % du PIB62. Le taux d’endettement grimpa de 19,1 % à près de 39 % du PIB63 et les subventions officiellement attestées doublèrent également, passant de 16 milliards d’euros (1970) à environ 32 milliards (1982)64. La part des salaires dans le revenu national passa d’environ 60 % (1970) à 73 % (1982) ; la baisse du taux de bénéfice qui s’ensuivit entraîna un basculement d’investissements visant l’extension des capacités de production vers des investissements de rationalisation65. Cela conduisit à une baisse des taux de croissance moyens, qui tombèrent à 2,8 %66, tandis que le taux de chômage passait de 0,7 % (1970) à 8 % (1982)67. Enfin, le taux d’inflation atteignit une valeur de 6,3 % (1981)68. Ce repli du taux de croissance était pour partie lié à une tendance générale et dû pour une autre à des dysfonctionnements probablement exogènes comme les chocs pétroliers. Mais les mauvaises conditions politiques ont probablement aussi joué un rôle. Cette situation économique eut d’ailleurs des conséquences politiques : en 1971 et 1972, Alex Möller et Karl Schiller démissionnèrent successivement du poste de ministre des Finances69 en signe de protestation contre une hausse des dépenses publiques et de l’endettement qu’ils jugeaient irresponsable ; en 1982, le gouvernement de coalition réunissant le SPD et le parti libéral FDP de Helmut Schmidt perdit sa majorité et fut remplacé par le gouvernement CDU/CSU-FDP de Helmut Kohl70. Les mauvais résultats économiques de cette période démontraient les failles de la théorie à l’appui d’une politique fiscale anticyclique et les problèmes liés à la mise en œuvre concrète d’une telle politique71. Ces expériences renforcèrent l’aversion de la population à l’encontre de la dette publique72. Ces résultats encouragèrent en outre de nombreux responsables politiques à privilégier une politique de l’offre menée à plus long terme, comme celle que prônait le Conseil d’experts pour l’évaluation de la situation économique73. Tout ceci eut sur la politique économique et financière allemande des répercussions qui perdurent encore aujourd’hui.

36L’on retiendra schématiquement les caractéristiques suivantes pour cette période : priorité donnée à la politique de stabilisation sous la forme d’une politique anticyclique (qui se solda par un échec). Politique distributive non prioritaire, mais hausse considérable de la part des prestations sociales ; hausse de la part des dépenses publiques, des prélèvements fiscaux et sociaux, des taux de déficit et d’endettement ainsi que des subventions ; taux de croissance en repli, associé à une hausse du taux de chômage et du taux d’inflation (« stagflation »). Du fait de ces évolutions, crainte exacerbée dans l’opinion de l’endettement public croissant.

  • 74 Cf. Bundesministerium der Finanzen (1989), p. 74-75.
  • 75 Selon Noelle-Neumann/Piel (1983, p. 263), début 1983, 70 % des sondés jugeaient bon que la CDU/CSU (...)
  • 76 Cf. Sachverständigenrat (1989), paragraphe 169 sq.
  • 77 Cf. Bundesministerium der Finanzen (2013b) et Statistisches Bundesamt (2014).
  • 78 Données : Bundesministerium der Finanzen (2014).
  • 79 Cf. Bundesministerium für Arbeit und Soziales (2007), p. 6.
  • 80 Cf. Deutsche Bundesbank (2014a). Le Conseil d’experts pour l’évaluation de la situation économique (...)
  • 81 Cf. Sachverständigenrat (1969), paragraphe 169 sq.
  • 82 Cf. Deutsche Bundesbank (2014a) et Statistisches Bundesamt (2012).
  • 83 Cf. Conseil d’experts pour l’évaluation de la situation économique (Sachverständigenrat 2012), tabl (...)
  • 84 Cf. Bundesministerium der Finanzen (2013c), p. 22.
  • 85 Cf. Statistisches Bundesamt (2013c). Chacun sait d’expérience que les mesures de consolidation entr (...)
  • 86 Cf. Conseil d’experts pour l’évaluation de la situation économique (Sachverständigenrat, 2012), tab (...)
  • 87 Cf. Statistisches Bundesamt (2013b).

37Pendant la phase de politique de consolidation des années 1980, l’État fédéral en particulier tenta de réduire nettement la croissance de ses dépenses, de 9 % en moyenne de 1970 à 1982, tout comme le financement des dépenses par le déficit74. Cette politique correspondait à une promesse de Helmut Kohl répondant à la crainte largement répandue au sein de l’opinion publique que la dette publique ne continue de croître de manière incontrôlée75. Cette promesse fut d’une certaine façon tenue : à la fin des années 1980, le Conseil d’experts pour l’évaluation de la situation économique confirma au gouvernement qu’il avait bien progressé en matière de consolidation quantitative – entendue comme une baisse de la part des dépenses publiques dans le PIB et une diminution de la dette structurelle76. La part des dépenses publiques passa en effet de 47,5 % du BIP (1982) à 43,6 % (1990)77 ; celle des prélèvements fiscaux était tombée à 22,4 % en moyenne sur cette période ; la part des prélèvements sociaux était en hausse à 16,2 %78, tandis que celle des prestations sociales (mais non la valeur des prestations sociales) était en repli sensible à 26,8 %79. Le taux d’endettement restait cependant en hausse et atteignait 41,2 % du PIB80. Le Conseil déplorait l’absence de consolidation qualitative, l’absence d’une structure des dépenses favorable à la croissance et l’absence de baisse de la part des prélèvements dans le PIB81. En outre, la totalité des budgets de 1982 à 1988 se clôturait encore en déficit – mais avec une tendance à la baisse ; seul l’exercice 1989 arrivait à l’équilibre (+0,1 %)82. Ce résultat se faisait par surcroît au prix d’une chute – amorcée toutefois dès 1981 – des investissements publics nets, passés de l’équivalent de près de 14 milliards d’euros en 1980 à seulement 8 milliards en 198983. Les subventions continuaient en revanche d’augmenter et atteignaient environ 45 milliards d’euros84. Le taux de croissance moyen était en léger repli (un phénomène normal à court terme dans les périodes de consolidation) à 2,7 %85. Le taux de chômage augmenta d’abord pour atteindre 9,3 % en 1985 avant de retomber à 7,2 % en 199086 ; après une forte baisse, le taux d’inflation connut un léger rebond à 2,9 % (1990)87. Les résultats n’étaient donc pas tous positifs ; mais cette forme de consolidation créait un point de départ plus favorable pour faire face aux coûts de la réunification imminente.

  • 88 Sur la notion de politique financière durable et les modalités de son évaluation, cf. Comité scient (...)

38Pour cette période, l’on peut retenir schématiquement la caractérisation suivante : priorité à la politique de consolidation et amorce d’une stabilisation à long terme et d’une politique financière durable88. Baisse de la part des prélèvements fiscaux, des taux de déficit et d’endettement et diminution sensible de la part des dépenses publiques dans le PIB. Hausse de la part des prélèvements sociaux et baisse de la part des prestations sociales (mais non des prestations elles-mêmes), augmentation des subventions. Baisse sensible des investissements publics, taux de croissance en léger repli et, en conclusion, baisse du taux de chômage et d’inflation. Crainte persistante d’un endettement public incontrôlé dans l’opinion publique.

  • 89 Sur les points suivants, cf. Grossekettler (1996 et 1998b). Ces deux articles décrivent dans le dét (...)

39La phase de reconstruction des années 1990 fut amorcée avant même la réunification officielle. Elle se basait sur une série d’accords et actes juridiques qui constituèrent l’assise juridique de l’unité étatique et de l’union économique, monétaire et sociale avec la RDA89 :

  • 9 novembre 1989 : ouverture du Mur de Berlin ;

  • février 1990 : premières négociations Deux-plus-Quatre en vue de la réunification ;

  • mars 1990 : premières élections libres en RDA ;

  • mai 1990 : traité instituant l’Union monétaire, économique et sociale ;

  • juillet 1990 : introduction du deutsche mark en RDA ;

  • août 1990 : accord électoral et traité d’unification ; décision par la Chambre du Peuple (Volkskammer) d’adhérer à la Loi fondamentale ;

  • septembre 1990 : « traité portant règlement définitif concernant l’Allemagne », dit également « traité Deux-plus-Quatre » (c’est-à-dire de restauration de la souveraineté du pays) ;

  • 3 octobre 1990 : réunification officielle ;

  • 2 décembre 1990 : premières élections législatives communes à l’ensemble du territoire allemand.

40Dans les années suivantes, également mouvementées, la politique publique eut pour but l’adaptation du système centralisé de la RDA au fédéralisme de la République fédérale ; la politique économique et financière avait, quant à elle, pour enjeu de transformer l’économie administrée d’ex-RDA en économie sociale de marché de la République fédérale. Le pays adopta trois ensembles de mesures à cet effet :

    • 90 Le même procédé s’appliqua également aux universités puisque la RDA ne disposait pas de ressources (...)

    ensemble I : la RDA avait supprimé les Länder qui existaient autrefois sur son territoire et réduit les municipalités autonomes à l’état de simples antennes de l’administration centrale. Le personnel administratif n’était en outre pas formé dans le cadre d’un État de droit et n’était a fortiori pas familier du droit de la République fédérale dont le champ d’application s’étendait désormais, suite à la réunification, au territoire de la RDA. Il fallait donc créer des administrations régionales et municipales, et le personnel des administrations devait apprendre à appliquer le droit de la République fédérale. Des partenariats furent établis pour faire face à cette mission : dans le cadre de ce qui fut appelé l’assistance administrative, les Länder et municipalités de l’Ouest se cherchèrent des partenaires à l’Est ; ils mirent à leur disposition du matériel et des agents expérimentés qui endossèrent en quelque sorte le rôle de chefs d’équipe. Ainsi, la Bavière et le Bade-Wurtemberg apportèrent par exemple leur appui à la Saxe90. Comme l’Ouest envoyait surtout des cadres, certaines catégories de population, et en particulier certains intellectuels, virent dans cette démarche une sorte de colonisation. Mais en réalité c’était la seule façon de mettre rapidement sur pied une administration respectueuse de l’État de droit qui fût opérationnelle. En effet, ce n’est pas avec des personnalités issues de l’Église protestante et des écrivains apportant leur aide occasionnelle que l’on construit un État ;

  • ensemble II : la banque d’État de la RDA fut dissoute. Une partie de ses missions fut transférée à la Bundesbank, tandis que les autres étaient reprises au fil de la privatisation par des banques d’affaires. Là encore, des partenariats utiles furent instaurés : les caisses d’épargne et banques coopératives ouest-allemandes cherchèrent des partenaires à l’Est et leur transmirent des compétences et du matériel. Les grandes banques firent de même avec leurs anciennes filiales ;

    • 91 Cf. Sachverständigenrat (2012), tableau « Eckdaten der Arbeitslosigkeit ».
    • 92 Cf. ibid.
    • 93 Cf. Bundesministerium für Arbeit und Soziales (2007), p. 6.
    • 94 Cf. Bundesministerium für Finanzen (2013c), p. 22.
    • 95 Cf. Conseil d’experts pour l’évaluation de la situation économique (Sachverständigenrat, 2012), tab (...)
    • 96 Cf. Statistisches Bundesamt (2013b).

    ensemble III : il fallut privatiser le portefeuille d’entreprises subordonnées aux ministères de l’Industrie de la RDA. Ce processus fut confié à un établissement fiduciaire ad hoc (Treuhandanstalt). Cet établissement vendit ces entreprises non pas aux plus offrants mais aux acquéreurs qui présentaient le business plan le plus convaincant à long terme et étaient prêts à reprendre le plus de personnel possible. Le ministre fédéral de l’Économie de l’époque, Theo Waigel, avait à l’origine espéré que les activités de la Treuhand généreraient des bénéfices. Or il s’avéra que 30 % des entreprises ne pouvaient être restructurées et l’établissement ferma en 1994, avec des pertes de 260 milliards de marks finalement épongées par l’État fédéral. Ces pertes avaient plusieurs causes importantes : en RDA, la productivité du travail représentait moins du tiers de celle enregistrée dans la République fédérale ; les entreprises de RDA avaient perdu une grande partie de leurs marchés dans l’ancien bloc de l’Est et elles ne pouvaient rivaliser avec les entreprises de l’Ouest en raison de la qualité produite et de coûts salariaux trop élevés. On peut néanmoins considérer le passage à l’économie sociale de marché de l’Allemagne de l’Ouest comme une réussite. Le chômage en Allemagne de l’Est passa toutefois à 10,2 % dès 1991, puis continua d’augmenter jusqu’en 2005 (20,6 %) ; il baissa ensuite du fait d’augmentations de la productivité et, après une flexibilisation du marché allemand de l’emploi menée jusqu’en 2012, il passa à 11,9 %91. Cela affecta bien sûr considérablement l’assurance chômage de l’ensemble du pays, d’autant que le taux de chômage augmentait sur l’ensemble du territoire : il atteignit 13 % en 2005, avant de retomber à 7,6 % (2012)92. Cette évolution se fit également ressentir sur la part des prestations sociales dans le PIB : celle-ci atteignit 31,2 % en 1999 pour l’ensemble du pays et est demeurée depuis lors à un niveau comparable93. Jusqu’en 2000, les subventions augmentèrent pour atteindre un volume de près de 60 milliards d’euros ; depuis, elles sont toutefois en repli94. Les investissements nets publics, en augmentation, ont atteint un maximum de plus de 15 milliards d’euros (1992), avant de connaître une baisse considérable jusqu’à un niveau de 1,6 milliard d’euros (2002) ; depuis, ils sont même négatifs95. Le taux d’inflation a fait un bond à 5,1 % (1992), avant d’enregistrer une baisse rapide ; depuis le début du nouveau millénaire, il oscille généralement entre 1 % et 2 %96.

  • 97 Cf. Bundesministerium für Wirtschaft (2013), p. 14.
  • 98 Calculé à partir des données de l’Office fédéral des statistiques (Statistisches Bundesamt, 2014).
  • 99 Cf. Jansen (2004), p. 4.
  • 100 Regnitz/Schirwitz/Scharfe (2009) obtiennent le chiffre de 1,6 billion d’euros pour l’année 2005 et (...)
  • 101 Cf. Bundesministerium der Finanzen (2013b).
  • 102 Données : Bundesministerium der Finanzen (2014).
  • 103 Cf. Deutsche Bundesbank (2014a). Sur la question de savoir si la crise financière est derrière nous (...)
  • 104 Cf. Deutsche Bundesbank (2014a). Sur l’évolution du taux d’endettement allemand depuis les années 1 (...)
  • 105 Selon Noelle-Neumann/Köcher (1997, p. 794), début 1993, 47 % des sondés estimaient qu’il n’était pl (...)

41En raison des charges liées à la réunification, la croissance de la productivité par heure de travail a chuté de 3,5 %, dernier taux enregistré dans l’ouest de l’Allemagne, à 2,5 % dans l’ensemble de l’Allemagne97. Ce facteur ainsi que la tendance des taux de croissance ont entraîné une baisse du taux de croissance à 1,4 % de 1992 à 1999, caractéristiques pour cette période98. Cela amène à poser la question des transferts globaux de l’Allemagne de l’Ouest vers les Länder d’ex-RDA et de leur financement. La réponse est la suivante : l’est de l’Allemagne a reçu une aide par le biais de divers fonds spéciaux, des dispositifs spécifiques dans la péréquation financière Bund/Länder dont le dernier en date fut le « Pacte de solidarité II » et, surtout, à travers des versements dans le domaine de l’assurance sociale. Un membre de la Commission européenne a estimé à 4,5 % du PIB ouest-allemand les transferts de l’Ouest vers l’Est en cours99. Ils représenteraient à ce jour plus de deux mille milliards d’euros au total100. La part des dépenses publiques est de ce fait passée de 43,6 % (1990) puis 46,2 % (1991) à 54,9 % (1995) ; elle s’est stabilisée jusqu’à la fin des années 1990 autour de 48 % et 49 % avant de retomber – après le remboursement des principales charges jusqu’en 2007 – à 43,5 % ; après un rebond provisoire au cours de la crise financière, elle s’est rétablie à 44,7 % du PIB en 2012101. Les transferts ont été financés par des augmentations d’impôts (par exemple, introduction de la majoration dite de solidarité à l’impôt sur le revenu – Solidaritätszuschlag) et des prélèvements sociaux, mais également en grande partie par une hausse de l’endettement. La part moyenne des prélèvements fiscaux est restée pratiquement constante à 22,2 %, celle des prélèvements sociaux est montée à 18,4 %102. En 1995, la part du déficit au sens de Maastricht atteignait un taux maximal (faussé par la dissolution de la Treuhand) de 9,5 % (taux corrigé : 3,2 %) ; elle retomba avec des fluctuations jusqu’en 2008 à 0,1 % et atteignit même une valeur négative (un solde budgétaire de +0,1 %) après la sortie (provisoire ?) de la crise financière en 2012103. Le taux d’endettement selon les critères de Maastricht (parfois temporairement faussé en raison de l’intégration ou de l’externalisation de fonds) augmenta jusqu’en 1999 à 61,3 % ; avec la lutte contre la crise financière, il connut une nouvelle hausse jusqu’en 2012 et atteignit 81,0 % du PIB104. La dette publique inquiéta la population dans la phase de reconstruction d’après la réunification alors que la répartition des dépenses qui y étaient associées avait une certaine justification105.

42Globalement, on retiendra pour les années 1990 la caractérisation suivante : priorité à la gestion économique de la réunification et aux transferts de l’Ouest vers l’Est, un phénomène unique dans l’histoire. Jusqu’à la fin de la période, réalisation réussie des missions de fédéralisation, avec la mise en place de municipalités et de Länder opérationnels. Passage de l’économie administrée de la RDA à une économie de marché semblable à celle de la République fédérale. Hausse provisoire de la part des dépenses publiques, du déficit et des prélèvements sociaux ; hausse durable de la part des prestations sociales et de la dette ; parallèlement, part de prélèvements fiscaux pratiquement constante ; investissements publics nets élevés de 1991 à 1994, puis en repli important ; investissements nets négatifs à partir de 2003 ; nouvelle chute du taux de croissance moyen. La hausse des subventions se poursuit pour atteindre une valeur maximum en 2000. Rebond provisoire du taux d’inflation ; principale hausse – en particulier dans les Länder de l’Est – : celle du taux de chômage qui demeure très élevé et ne se met ensuite à diminuer que très lentement. Clair mécontentement de la population face à l’évolution de la dette publique.

Constantes à long terme

43Que montre maintenant ce panorama des périodes de la politique budgétaire allemande dans l’après-guerre en matière de constantes durables et influencées en quelque sorte culturellement, telles que les présentait Neumark dans son article de 1948 cité en introduction ? Si l’on considère les missions prioritaires dans les périodes de moyen terme, on remarque premièrement que les responsables allemands de la politique financière durent surtout agir sous l’influence de facteurs extérieurs ; ils n’opéraient pas en acteurs libres ayant prise sur les événements : les mesures prises pendant la première période de reconstruction étaient de fait inévitables dans un pays détruit par la guerre, après le passage à l’économie de marché. Mais les faveurs accordées aux entreprises au cours de cette période entraînèrent une répartition des revenus et du patrimoine ressentie comme injuste par de vastes catégories de population. Cette situation généra une pression politique qui permit de rectifier le tir au cours de la deuxième période – l’âge d’or – car dans une démocratie, il fallait céder à cette pression. Le passage d’une politique prioritairement allocative et distributive dans les deux premières périodes à une politique de stabilisation dans la troisième était en soi un choix judicieux ; mais cette politique fut menée de manière anticyclique – en dépit des avertissements du Conseil d’experts pour l’évaluation de la situation économique – et le système administratif et politique se retrouva par là même dépassé ; or c’est là une erreur au sens de la Ordnungspolitik qui aurait pu être évitée. Rectifier le tir au cours de la quatrième période en faisant le choix de la consolidation était en revanche pratiquement inévitable car la population poussait en ce sens. La réunification au cours de la phase suivante est – d’un point de vue purement économique – semblable à un énorme choc exogène. Elle fut rapidement surmontée, ce qui est tout à fait remarquable, mais les réponses apportées n’étaient nullement le fruit d’un projet à long terme ; il s’agissait de réagir à court terme à une opportunité qui se présentait. Tout au long de cet enchaînement de périodes, les responsables politiques ont donc très largement dû réagir aux évènements exogènes survenus ou aux options unilatérales prises au cours de la période précédente. Ce schéma traverse les différentes périodes ; on peut néanmoins à bon droit douter qu’il s’agisse d’une constante au sens d’une spécificité nationale. S’il faut admettre l’hypothèse contraire et que ce schéma ne tient pas uniquement aux circonstances propres à l’époque, alors il exprime sans doute la tendance à éviter les options unilatérales, à mener une politique budgétaire équilibrée à moyen ou long terme et à miser sur une coopération fondée sur la confiance, y compris au-delà des clivages politiques et corporatistes. Mais comme il est impossible de valider clairement cette hypothèse, cette observation ne peut pour l’instant être intégrée à la liste des constantes à long terme.

  • 106 Comme il a été dit, il fallut hélas attendre 2010 pour que commencent à apparaître des questions pr (...)

44On peut en revanche considérer comme une première constante nationale à long terme en matière de politique budgétaire le positionnement de la population allemande dont les responsables politiques ne peuvent durablement s’affranchir : la peur d’une inflation causée par une dette publique galopante et, en conséquence, la tentative d’une politique de sérieux budgétaire. Comme il a été dit, cette peur a longtemps été de nature plutôt diffuse car il n’y avait pas de critère indiquant à quel moment la dette publique devenait trop importante. Après la signature du traité de Maastricht – donc après 1993 – un tel outil existait désormais pour l’opinion publique, avec les critères de déficit et d’endettement. C’est pourquoi les médias et la population sont depuis lors extrêmement réactifs quand le traité n’est pas respecté, en particulier lorsque c’est l’Allemagne qui enfreint les règles : un avertissement de la part de la Commission européenne est perçu comme la preuve d’une politique budgétaire peu sérieuse. En Allemagne, la population s’inquiète de la dette publique, et cela n’apparaît pas uniquement dans la période 1949-1999 ; il s’agit certainement d’une caractéristique constante dont l’action persistera sans doute à l’avenir, d’un facteur qui a des effets politiques. Dans une analyse des opinions en matière de politique européenne menée pour la Fondation Heinrich Böll, Göhring (2011, p. 9) écrit ainsi à juste titre : « Les questions de la dette publique et de l’inflation sont globalement perçues en Allemagne comme un problème central, d’une importance primordiale. » Les sondages Eurobaromètre réalisés sur ce thème confirment cette assertion106.

45Le droit budgétaire constitue une deuxième quasi-constante. Comme cela a été montré, le droit est le reflet de la constitution fédérale de l’État ; il évolue certes, mais lentement. Cela signifie d’une part que la politique budgétaire doit normalement respecter des principes juridiques fondamentaux, lesquels interdisent cependant d’élargir brutalement les marges de manœuvre budgétaires. Les modifications juridiques intervenues avec l’introduction de la loi sur la stabilité et la croissance font exception à cette règle. Elles ont ouvert une brèche qui eut pour conséquence l’évolution dévastatrice des années 1970, dont les effets négatifs se firent ressentir bien au-delà de la période définie. D’autre part, des élections ont lieu pratiquement chaque année en Allemagne : elles sont pour les gouvernements concernés l’occasion de faire des cadeaux électoraux et renforcent de ce fait une tendance à mener une politique conjoncturelle asymétrique. Cette configuration conduisit dans le passé à la tendance prédominante d’une progression par paliers de la dette publique. Il fallut attendre le nouveau frein à l’endettement pour pouvoir faire barrage – efficacement, espérons-le – à cette évolution. On peut voir dans l’introduction de ce dispositif une émanation de la constante évoquée ci-dessus d’une « peur chez la population d’une dette publique croissante » et de la pression exercée de ce fait sur les responsables politiques.

  • 107 Cf. Deutsche Bundesbank (2013), p. 52.
  • 108 Cf. ibid., p.64.

46Abstraction faite de la période de consolidation des années 1980 et au vu des valeurs initiales et finales ainsi que de la tendance générale, on observe un troisième phénomène quasi constant : la hausse à très long terme de la part des dépenses publiques et des prestations sociales dans le PIB. Cette évolution correspond à la loi de Wagner et à une tendance que l’on observe partout dans le monde. La part des prélèvements fiscaux reste en revanche pratiquement stable, tandis que le taux d’endettement augmente. La hausse de ce dernier s’accompagne normalement d’une hausse de la charge de la dette en valeur et même d’une hausse de la part de la charge de la dette dans le PIB. Or, depuis la fin des années 1990, on n’observe pas cet effet car le niveau des taux d’intérêt a connu un important repli107. Cette évolution n’est toutefois pas sans risque : si les taux d’intérêt augmentaient d’un pour cent, la charge de la dette connaîtrait à long terme une hausse de 22 milliards par an compte tenu du niveau d’endettement actuel en Allemagne108. Une normalisation du niveau des intérêts, avec une hausse des taux d’environ 4 % aurait donc, toutes choses égales par ailleurs, un impact considérable sur le budget public.

  • 109 Pour des détails sur ce point, cf. ifo-Institut Dresden (2013).
  • 110 Cf. ibid., p. 132.
  • 111 Cf. Institut der deutschen Wirtschaft (2014).

47Une quatrième régularité apparaît non pas sur l’ensemble de la période observée, mais uniquement à partir des années 1980 : lorsque les responsables politiques se retrouvent dans une période de tension au cours de laquelle il leur faut prendre des mesures de consolidation, ils commencent par réduire non pas les dépenses publiques mais les investissements, un domaine dans lequel les réductions budgétaires sont moins vite ressenties par les électeurs. C’est un phénomène que l’on peut déjà observer pendant la période de consolidation antérieure à la réunification, et que l’on retrouve après 1992. Lorsque l’on étudie ces phénomènes, il faut prendre en compte différents facteurs : premièrement, les difficultés et controverses potentielles liées à la collecte de données statistiques relatives aux investissements publics nets ; deuxièmement, l’impact dans les comparaisons internationales des écarts de taux d’inflation et d’effets temporaires – effets de rattrapage par exemple pour l’ex-RDA (si l’on compare le taux d’investissement total, effet tels que les bulles immobilières par exemple) ; troisièmement, l’existence dans les pays industrialisés comme l’Allemagne d’effets de saturation109. Dans une étude tenant compte de tous ces facteurs, l’institut ifo de Dresde aboutit néanmoins au constat global d’un déficit, en particulier dans le domaine des infrastructures de transports, lequel entrave la poursuite du développement économique110. Un sondage vient à l’appui de cette observation : selon cette enquête, les entreprises allemandes continuent de trouver que les infrastructures sont bonnes, mais estiment qu’elles ne sont pas garanties à long terme111. Contrairement à la hausse de la dette, l’insuffisance des investissements publics n’amène cependant pas la population à formuler des exigences ayant un impact politique : si la population se plaint des nids-de-poule sur certaines routes ou du manque de ponctualité des trains, elle n’établit pas de lien avec les investissements publics non réalisés au profit des dépenses publiques ou d’une redistribution opérée à la suite de promesses électorales. On peut donc affirmer – en forçant un peu le trait – qu’une dette trop élevée, des impôts trop élevés et des réductions trop importantes des dépenses publiques peuvent décider d’une élection en Allemagne, mais que cela ne vaut pas pour des investissements publics nets trop bas.

48L’on observe ainsi au total quatre faits presque constants sur la durée, sans doute basés sur des singularités nationales :

  • l’aversion de la population à l’égard de la dette publique et son corollaire : une préférence nette pour une politique de sérieux budgétaire ;

  • l’organisation fédéraliste du droit budgétaire, sa quasi-constance mais aussi, si nécessaire, des corrections effectuées de manière à rendre possible un budget sain et vraisemblablement à le susciter ;

  • l’évolution de la part des dépenses publiques et des prestations sociales conformément à la loi de Wagner ;

  • un impact politique particulièrement faible d’investissements publics nets insuffisants.

49Ces quatre régularités traversent les cinq périodes de politique budgétaire distinguées de 1949 à 1999 et resteront sans doute opératoires à l’avenir. Existe-t-il une cinquième singularité nationale qui serait une disposition particulièrement marquée à coopérer en confiance, au-delà des clivages partisans et corporatistes ? Il ne nous semble pas possible de trancher dès à présent cette question. Pour ce faire, il faudrait probablement analyser cet aspect en s’appuyant sur des comparaisons internationales.

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Notes

1 Cet article, rédigé en mars 2014, fait suite à une communication donnée dans le cadre de la journée d'étude Cultures budgétaires en France et en Allemagne, coorganisée par le CIRAC le 18 novembre 2013, NdE.

2 Neumark (1948), cité ci-dessous d’après la réédition dans Neumark (1961), p. 96-121.

3 Sur la biographie de Neumark et son importance, cf. Grossekettler (2013).

4 La formulation qui suit est empruntée à Grossekettler (2005). Ces principes ont toutefois été posés par différents auteurs sous des formes diverses ; ils renvoient au fond aux principes de F.W. Raiffeisen – entraide, autonomie et responsabilité – déjà présentés dans les années 1840 comme les principes de l’organisation coopérative.

5 Les impôts représentant des recettes importantes sont des impôts dits « communs » (Gemeinschaftssteuern), pour lesquels la compétence législative incombe à l’État fédéral sous la forme de lois soumises à l’approbation du Bundesrat, les recettes étant partagées entre les échelons administratifs et la compétence de gestion appartenant aux Länder. Pour les impôts dits « séparés », dont les recettes vont à un seul niveau administratif (Bund, Länder ou communes), la compétence législative incombe également à l’État fédéral, avec approbation nécessaire par le Bundesrat, tandis que la compétence de gestion relève généralement des Länder. On trouvera un aperçu sous forme de tableau dans les publications du ministère fédéral des Finances (Bundesministerium für Finanzen 2013a, p. 28-29) et de Heller (2010, p. 51-53). Une publication du ministère fédéral des Finances (Bundesministerium für Finanzen, 2012a) offre une représentation détaillée des relations financières entre Bund et Länder, avec des tableaux présentant les recettes fiscales et la péréquation financière.

6 La répartition doit se faire de telle sorte que les communes aient au total (avec leurs propres recettes fiscales) les moyens de financer un certain nombre de missions municipales de manière autonome. La garantie d’autonomie de gestion est une notion importante, citée à l’art. 28 de la Loi fondamentale (Grundgesetz, GG), tout comme le principe dit de connexité, qui oblige les Länder à prendre en charge les coûts de missions transférées.

7 L’imposition des casinos et celle des transactions immobilières font exception. Pour la première, ce sont les Länder qui détiennent la compétence législative et qui perçoivent les recettes ; pour la seconde, les Länder prélèvent les recettes et ont le droit d’indexer le taux d’imposition sur l’assiette définie par l’État fédéral. Ces deux exceptions représentant seulement de faibles recettes, une synthèse sommaire peut en faire abstraction.

8 En matière de politique des transports sur le long terme, l’État fédéral et les Länder coopèrent par exemple pour élaborer un plan des infrastructures de transports ; ces deux niveaux administratifs coopèrent également en matière de politique d’aménagement du territoire.

9 Allusion au titre de l’ouvrage d’Ulrich Beck, non traduit : Gegengifte – Die organisierte Unverantwortlichkeit, Suhrkamp, Francfort-sur-le-Main, 1988, NdT.

10 Intervient aussi, de manière provisoire, l’art. 143d GG, comportant des dispositions transitoires relatives à une réforme financière amorcée en 2009, avec échéance en 2019.

11 OCDE (2004), p. 189-190.

12 On trouvera un classement systématique des principes budgétaires sous forme de tableau chez Heller (2010), p. 230-231. Ces principes sont analysés de manière détaillée dans la partie B de l’ouvrage de Heller. Une reproduction de la loi HGrG y figure en annexe II.

13 Sur l’histoire du droit budgétaire en Allemagne et pour une évaluation économique de ce droit, cf. Strube (2002).

14 Cf. ibid., p. 70.

15 Sur la doctrine de la dette publique selon Stein, cf. Grossekettler (1998a), p.102-107.

16 Cf. notamment ministère fédéral des Finances (Bundesministerium der Finanzen, 1989), p. 78.

17 Le fait que la part de la dette dans le produit intérieur brut (PIB) augmente ou non dépend comme on le sait du déficit primaire et du ratio à long terme entre taux d’intérêt et taux de croissance. Si le taux d’intérêt applicable à la dette publique est supérieur au taux de croissance du PIB (ce qui est la situation normale sur le long terme), un déficit primaire entraîne une augmentation de la part de la dette dans le PIB. Sur l’évolution réelle du niveau d’endettement et de la part de la dette dans le PIB en Allemagne, voir la partie « Constantes à moyen et à long terme de la politique budgétaire allemande effective » dans cet article.

18 Sur le sujet, cf. Kastrop/Meister-Scheufelen/Sudhoff (2010). On trouvera un rapport sur la première application du frein à l’endettement dans un article du ministère fédéral des Finances (Bundesministerium der Finanzen, 2012b).

19 Pour le calcul des recettes issues de prêts, un certain nombre de transactions financières sont exclues suivant un procédé décrit à l’alinéa 3 de l’article 115 de la Loi fondamentale. Là encore, pour être bref, nous n’entrerons pas dans le détail, bien que des possibilités de contournement existent théoriquement.

20 Citons comme exemple d’appréciation positive Meister-Scheufelen (2011) ; pour illustrer le scepticisme : Magin (2010). Cette règle a sans doute eu un impact positif sur la place de l’Allemagne sur les marchés financiers, puisque son adoption indiquait une volonté de consolidation et que le déficit a effectivement diminué depuis. En revanche, les décisions prises par la grande coalition actuellement au pouvoir en matière de retraites sont préoccupantes car elles montrent que l’on peut remplacer une dette publique explicite par une dette implicite et de quelle manière ; elles signalent qu’il est possible de ne pas respecter l’esprit du frein à l’endettement.

21 Pour plus de détails sur ce point, cf. Schratzenstaller (2013).

22 Cf. l’Institut d’études de croissance (Institut für Wachstumsstudien, 2005). Des taux de croissance constants requéraient des accroissements exponentiels.

23 L’histoire de la guerre et la stratégie militaire ont beaucoup bénéficié de la présence, au sein des forces armées des pays développés, d’auteurs tenant un journal de guerre pendant les conflits : on y trouve en effet la vision (subjective) de la situation et les actions que décidait par conséquent un chef militaire suivant une méthode pour laquelle des normes internationales se sont développées. Il serait théoriquement envisageable de susciter la tenue analogue de journaux budgétaires et, passé un délai raisonnable, de permettre à des économistes d’y accéder pour exploiter ces données. Non seulement cette démarche serait intéressante pour les historiens de l’économie, mais il serait aussi plus facile de tester des hypothèses.

24 Institut für Wachstumsstudien (2005).

25 Neumark (1952, p. 655) estimait déjà lui aussi que l’opinion d’une population sur la dette publique a une importance politique, aussi et surtout pour l’efficacité de la politique fiscale en tant que telle. On peut aujourd’hui décrire les canaux d’influence à l’aide des trois hypothèses suivantes : plus une population s’inquiète de l’étendue de la dette publique, (1) plus le niveau d’épargne est élevé (théorème de Ricardo/Barro), (2) plus le volume d’investissement est faible (effets d’éviction) et (3) plus la probabilité de réélection est faible pour les membres du gouvernement. Les deux premières hypothèses concernent l’efficacité d’un financement par le déficit ; la troisième décrit une limite politico-psychologique à la poursuite de l’endettement. Il semble que cette limite ait gagné en importance depuis que les électeurs disposent, avec les critères européens de stabilité, d’un repère quant à ce qu’est une dette publique « trop élevée », les responsables politiques allemands redoutant quant à eux de recevoir un avertissement de la part de Bruxelles.

26 Calcul de la valeur moyenne suivant les données de l’Institut d’études de croissance (Institut für Wachstumsstudien, 2005), p. 3. Cf. également Pötzsch (2006), p. 95. On trouve une synthèse des problèmes les plus urgents de cette époque aux Archives fédérales (Bundesarchiv, Kabinettsprotokolle, en particulier 1949 et 1950).

27 Sur la péréquation des charges, cf. ministère fédéral des Finances (Bundesministerium der Finanzen, 1989), p. 150-151.

28 Cf. sur ce point ministère fédéral des Finances (Bundesministerium der Finanzen, 1989), p.155. Sur l’intégration des réfugiés, qui représentaient en 1950 environ 17 % des habitants de l’ouest de l’Allemagne, cf. pour une vision à assez long terme Bauer/Braun/Kvasnicka (2013).

29 Sur la gestion de la dette domestique et de la dette extérieure de l’Allemagne, cf. ministère fédéral des Finances (Bundesministerium der Finanzen, 1989), p. 152-154. Dans ce contexte, il faut également évoquer les cessions de biens de l’Allemagne au profit de pays étrangers, ainsi que les réparations versées en particulier à Israël. Ces aspects ne sont pas développés ici. Cf. sur ce point ibid., p. 147-150.

30 Cf. Pötzsch (2006), p. 53-55.

31 Sous la pression des Alliés, il y eut en 1950 un « programme de création d’emplois ». C’était toutefois moins un véritable plan de relance qu’une panoplie de mesures présentée comme un tel programme dans le cadre d’un « stratagème », tel que l’indique en 1950 l’introduction aux procès-verbaux de réunion ministérielle (Bundesarchiv, Kabinettsprotokolle, 1950).

32 Je remercie l’Office fédéral des statistiques de m’avoir communiqué une vaste série de données sur la part des dépenses publiques dans le PIB, dont proviennent les chiffres ci-dessus. Il y est fait référence ci-dessous sous l’intitulé Statistisches Bundesamt (2014). Vaut à chaque fois la situation territoriale de l’époque.

33 Le ministère fédéral des Finances a eu l’amabilité de me fournir des données sur la part des prélèvements fiscaux et sociaux dans le PIB de 1950 à 2013 (cité ci-dessous sous l’intitulé Bundesministerium der Finanzen, 2014).

34 Cf. Ehrlicher (1981), p. 178-179.

35 Données : ministère fédéral des Finances (Bundesministerium der Finanzen, 2014).

36 La Bundesbank a eu l’amabilité de mettre à ma disposition de vastes séries de données sur le solde budgétaire et le taux d’endettement par rapport au PIB selon les critères de la comptabilité nationale (au sens de Maastricht à partir de 1991). Les chiffres ci-dessus en proviennent. Il y est fait référence ci-dessous sous l’intitulé Deutsche Bundesbank (2014a). Vaut à chaque fois la situation territoriale de l’époque.

37 Cf. Statistisches Bundesamt (2013a).

38 Cf. Statistisches Bundesamt (2013b).

39 Cf. Noelle/Neumann (1957), p. 213.

40 Cf. Bundesministerium der Finanzen (2013b) et Statistisches Bundesamt (2014).

41 Cf. Bundesministerium der Finanzen (2012c et 2014).

42 Données : Institut d’études de croissance (Institut für Wachstumsstudien, 2005), p. 3. Cf. également Räth (2009), p. 204.

43 Cf. Bundesministerium der Finanzen (1989), p. 71.

44 Données : Bundesministerium der Finanzen (2012c et 2014).

45 Cf. ministère fédéral du Travail et des Affaires sociales (Bundesministerium für Arbeit und Soziales, 2007), p. 6.

46 Cf. Deutsche Bundesbank (2014a).

47 Cf. Statistisches Bundesamt (2013a).

48 Cf. Statistisches Bundesamt (2013b).

49 Cf. Wissenschaftliche Beiräte beim Bundesministerium der Finanzen und beim Bundesministerium für Wirtschaft (1955 et 1956).

50 Kommission für die Finanzreform (1966).

51 Cf. Conseil d’experts pour l’évaluation de la situation économique (Sachverständigenrat, 1968), p. 118.

52 Cf. Grossekettler (2008), p. 227 avec d’autres références.

53 Cf. Sachverständigenrat (1966), p. 143-145.

54 Sur les effets prévus et pour une analyse critique, cf. Grossekettler (2008), p. 230-240.

55 Cf. Deutsche Bundesbank (2014a) et Statistisches Bundesamt (2012).

56 Cf. von Hagen/Strauch (2001), p. 12.

57 Pour des mesures précises, cf. Ehrlicher (1994), p. 226-230. Les augmentations des dépenses furent justifiées politiquement au nom de leur efficacité pour l’avenir. Mais Ehrlicher mentionne le fait que les dépenses d’investissement diminuaient tandis que les dépenses de personnel enregistraient une hausse disproportionnée.

58 Cf. Bundesministerium der Finanzen (1989, p. 73-74) et Statistisches Bundesamt (2014).

59 Données : Bundesministerium der Finanzen (2014).

60 Données : ibid.

61 Cf. Bundesministerium für Arbeit und Soziales (2007), p. 6.

62 Cf. Deutsche Bundesbank (2014a).

63 Cf. ibid. et Conseil d’experts pour l’évaluation de la situation économique (Sachverständigenrat, 2012), tableau « Verschuldung der öffentlichen Haushalte ».

64 Cf. Bundesministerium der Finanzen (2013c), p. 22.

65 Cf. Grossekettler (2008), p. 245 avec d’autres références.

66 Données : Institut d’études de croissance (Institut für Wachstumsforschung, 2005, p. 3) et, à partir de 1971, Statistisches Bundesamt (2005).

67 Cf. sur ce point ministère fédéral des Finances (Bundesministerium der Finanzen, 1989, p. 73) et Conseil d’experts pour l’évaluation de la situation économique (Sachverständigenrat, 2012), tableau « Eckdaten der Arbeitslosigkeit ».

68 Cf. Statistisches Bundesamt (2013b).

69 En 1971, Karl Schiller, alors ministre de l’Économie (depuis 1966), s’était vu confier également le portefeuille des Finances après la démission d’Alex Möller, NdE.

70 L’élément déclencheur fut la proposition de réforme économique (« Lambsdorff-Papier ») du ministre de l’Économie libéral (FDP) Otto Graf Lambsdorff en septembre 1982 : son auteur demandait que cesse la politique d’endettement et se prononçait pour des réformes misant sur une politique de l’offre ; son rejet par Helmut Schmidt entraîna la démission de tous les ministres FDP en signe de protestation contre la poursuite de la politique en cours.

71 Pour plus de détails sur ce point, Grossekettler (2008), p. 230-240.

72 Selon Noelle-Neumann (1976, p. 228), en 1975, 88 % des sondés s’inquiétaient de la dette publique. La même année, 25 % des personnes interrogées considéraient ce thème comme la plus importante question politique qui soit (Noelle-Neumann/Piel). En 1980, 60 % des sondés jugeaient particulièrement important de réduire la dette publique (ibid.), p. 336. En 1981, ils étaient 80 % à considérer la dette publique comme trop élevée et seules 14 % des personnes interrogées ne s’en inquiétaient pas ; la part des sondés jugeant irresponsable la dette publique augmenta entre janvier 1979 et juin 1982 : elle passa de 49 % à 62 %, avec des résultats intermédiaires à 53 % et 66 % (ibid.), p. 382.

73 Sur l’évolution de cette conception politique du Conseil, cf. Sievert (2003).

74 Cf. Bundesministerium der Finanzen (1989), p. 74-75.

75 Selon Noelle-Neumann/Piel (1983, p. 263), début 1983, 70 % des sondés jugeaient bon que la CDU/CSU réduise la dette publique.

76 Cf. Sachverständigenrat (1989), paragraphe 169 sq.

77 Cf. Bundesministerium der Finanzen (2013b) et Statistisches Bundesamt (2014).

78 Données : Bundesministerium der Finanzen (2014).

79 Cf. Bundesministerium für Arbeit und Soziales (2007), p. 6.

80 Cf. Deutsche Bundesbank (2014a). Le Conseil d’experts pour l’évaluation de la situation économique (Sachverständigenrat, 2012, tableau « Verschuldung der öffentlichen Haushalte ») indique des chiffres qui diffèrent légèrement de ceux de la Bundesbank.

81 Cf. Sachverständigenrat (1969), paragraphe 169 sq.

82 Cf. Deutsche Bundesbank (2014a) et Statistisches Bundesamt (2012).

83 Cf. Conseil d’experts pour l’évaluation de la situation économique (Sachverständigenrat 2012), tableau « Verwendung des Volkseinkommens ».

84 Cf. Bundesministerium der Finanzen (2013c), p. 22.

85 Cf. Statistisches Bundesamt (2013c). Chacun sait d’expérience que les mesures de consolidation entraînent à court terme une perte de croissance mais qu’elles sont néanmoins la condition d’un soutien du développement économique à long terme (Deutsche Bundesbank, 2014b, avec une synthèse d’études empiriques).

86 Cf. Conseil d’experts pour l’évaluation de la situation économique (Sachverständigenrat, 2012), tableau « Eckdaten zur Arbeitslosigkeit ».

87 Cf. Statistisches Bundesamt (2013b).

88 Sur la notion de politique financière durable et les modalités de son évaluation, cf. Comité scientifique sous l’égide du ministère fédéral des Finances (Wissenschaftlicher Beirat beim Bundesministerium der Finanzen, 2001). Le ministère fédéral des Finances publie à intervalles de quelques années des analyses en ce sens, dites « rapports de viabilité » (Tragfähigkeitsberichte).

89 Sur les points suivants, cf. Grossekettler (1996 et 1998b). Ces deux articles décrivent dans le détail ce qui ne peut être ici que mentionné brièvement par manque de place. On trouvera les principaux documents juridiques réunis dans trois volumes de Stern/Bleibtreu (1990-1991), une chronique sous forme de tableau chez Heilemann/Gebhardt/von Loeffelholz (1996).

90 Le même procédé s’appliqua également aux universités puisque la RDA ne disposait pas de ressources humaines formées en droit ou en gestion dans le cadre d’une économie de marché. Les universités de l’Ouest du pays se mirent donc en quête de partenaires – Münster avec Leipzig par exemple – et assurèrent (via des cours d’été par exemple) la formation continue du personnel et des étudiants les plus avancés dans leur cursus.

91 Cf. Sachverständigenrat (2012), tableau « Eckdaten der Arbeitslosigkeit ».

92 Cf. ibid.

93 Cf. Bundesministerium für Arbeit und Soziales (2007), p. 6.

94 Cf. Bundesministerium für Finanzen (2013c), p. 22.

95 Cf. Conseil d’experts pour l’évaluation de la situation économique (Sachverständigenrat, 2012), tableau « Verwendung des Volkseinkommens ». Pour une relativisation de ces chiffres, cf. infra, p. 137.

96 Cf. Statistisches Bundesamt (2013b).

97 Cf. Bundesministerium für Wirtschaft (2013), p. 14.

98 Calculé à partir des données de l’Office fédéral des statistiques (Statistisches Bundesamt, 2014).

99 Cf. Jansen (2004), p. 4.

100 Regnitz/Schirwitz/Scharfe (2009) obtiennent le chiffre de 1,6 billion d’euros pour l’année 2005 et une croissance de 100 milliards d’euros par an.

101 Cf. Bundesministerium der Finanzen (2013b).

102 Données : Bundesministerium der Finanzen (2014).

103 Cf. Deutsche Bundesbank (2014a). Sur la question de savoir si la crise financière est derrière nous ou non, cf. Fuest (2014).

104 Cf. Deutsche Bundesbank (2014a). Sur l’évolution du taux d’endettement allemand depuis les années 1950, on peut retenir les repères approximatifs suivants : valeur initiale au cours des deux premières périodes : 20 %, 20 % de plus à l’issue des expériences keynésiennes de la troisième période, 20 % supplémentaires en raison de la réunification et, enfin, de nouveau 20 % supplémentaires pour surmonter provisoirement la crise financière, soit au total environ 80 %.

105 Selon Noelle-Neumann/Köcher (1997, p. 794), début 1993, 47 % des sondés estimaient qu’il n’était plus possible d’attendre pour limiter la dette publique. En 1996, ils étaient 67 % à juger important que la dette publique cesse d’augmenter (ibid., p. 796), 70 % à juger important de la réduire (ibid., p. 868), et 53 % à estimer que l’avenir de leurs enfants dépendait surtout de la réduction de la dette publique (ibid.), p. 18. Le rapport emnid constatait également pour 1996 que la dette publique avait été considérée pendant presque toute l’année comme un problème important (Schöppner, 1997, p. 19), même si les sondés n’avaient guère confiance dans les partis s’agissant de limiter la dette (ibid.), p. 23. En 2001 enfin, 70 % de la population considérait la limitation de la dette publique comme un objectif important (Noelle-Neumann/Köcher, 2002), p. 700.

106 Comme il a été dit, il fallut hélas attendre 2010 pour que commencent à apparaître des questions précises sur la dette publique. Dans l’Eurobaromètre 80 (automne 2013), il s’agit par exemple, dans les tableaux résumant les résultats publiés en annexe, des questions « QA4 : À votre avis, quels sont les deux problèmes les plus importants auxquels notre pays est actuellement confronté ? » et « QA6 : Quels sont à votre avis les deux problèmes les plus importants auxquels l’UE est actuellement confrontée ? » Il était possible de répondre à ces deux questions par : « la dette publique » ou « la réduction de la dette publique ». Autres questions : QC4.3 (approbation quant à la nécessité de réduire immédiatement le déficit public) et QC4.4 (approbation quant à la possibilité de différer la réduction du déficit public et la dette publique).

107 Cf. Deutsche Bundesbank (2013), p. 52.

108 Cf. ibid., p.64.

109 Pour des détails sur ce point, cf. ifo-Institut Dresden (2013).

110 Cf. ibid., p. 132.

111 Cf. Institut der deutschen Wirtschaft (2014).

Auteur

Professeur émérite à l’Institut für Finanzwissenschaft, université de Münster et ancien président du Conseil scientifique du ministère fédéral des Finances, Berlin.

Marie Gravey (Traducteur)

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