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France-Allemagne : Cultures monétaires et budgétaires

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Solène Hazouard
, 
René Lasserre
, 
Henrik Uterwedde

I – Cultures monétaires en France et en Allemagne

L’UEM, Maastricht et la BCE : controverses franco-allemandes1

Pascal Kauffmann

Résumé

La France n’a jamais été parfaitement à l’aise avec la construction monétaire européenne issue du traité de Maastricht. En première analyse, il s’agit là d’un paradoxe. À l’époque, en effet, la France a obtenu que soient entérinés les principaux objectifs qu’elle s’était fixés dans la négociation communautaire. En l’occurrence, le traité prévoyait la mise en circulation d’une monnaie unique, gérée par une banque centrale « unique » (la BCE), conduisant une politique monétaire unique. Précisément, la France ne voulait plus de multiples monnaies nationales liées par les règles d’un Système monétaire européen (SME) asymétrique - en pratique, une zone mark -, et de surcroît très exposé aux crises de change. Elle ne voulait pas davantage la perpétuation de l’hégémonie de la Bundesbank sur les taux d’intérêt dans l’Union.
Si l’édifice constitué du Système européen de banques centrales (SEBC), de l’euro et de la politique monétaire unique répond a priori très bien à ce cahier des charges, il présente toutefois deux particularités s’inscrivant profondément en faux par rapport à la conception française de l’Union économique et monétaire (UEM). La première est le caractère clairement ordolibéral du dispositif né du traité de Maastricht. La chose est flagrante s’agissant des statuts de la BCE, calqués sur ceux de l’ancienne Bundesbank. L’institution de Francfort est ainsi totalement indépendante de tout pouvoir politique, qu’il soit européen ou national. Il est en outre interdit à la BCE de financer directement les États, ce qu’a longtemps fait la Banque de France. Le Pacte de stabilité et de croissance (PSC), qui encadre les politiques budgétaires nationales, a lui aussi une saveur typiquement ordolibérale.
Le PSC illustre en outre, quoiqu’en creux, une seconde caractéristique de l’UEM contraire aux conceptions françaises. Il s’agit de l’absence de véritables leviers de politique macroéconomique dans la zone euro (de politique budgétaire et de change en particulier). C’est la raison des appels répétés de la France à la création d’un « gouvernement économique » en Europe.
Ce « modèle » d’union monétaire ordolibérale se trouve aujourd’hui remis en cause pour au moins deux raisons. La première réside en un besoin accru d’intervention publique européenne (en matière monétaire, budgétaire, prudentielle, etc.), qui est apparu dès la grande récession de 20082009, et fut exacerbé par la crise de l’endettement souverain et ses métastases. La seconde raison est que cette même crise a montré que l’architecture actuelle de l’UEM était vulnérable, au point de risquer l’éclatement. La pérennisation de la construction monétaire européenne suppose alors d’aller au-delà de Maastricht, dans un sens globalement plus fédéral, notamment aux plans bancaire et budgétaire.
Il en résulte un certain nombre de controverses qui divisent le tandem franco-allemand - et par-delà, l’Europe entière. La ligne schématique de partage des positions en présence dessine un clivage Nord-Sud, avec d’un côté l’Allemagne et les pays de culture germanique (Autriche, Finlande, Pays-Bas, etc.), de l’autre un vaste groupe méditerranéen, dont la France. Dans les développements qui suivent, nous identifions trois grands foyers de controverse autour de l’architecture monétaire européenne. Nous commençons par examiner celui qui a trait à la politique non conventionnelle de la BCE. Nous analysons ensuite les oppositions, beaucoup plus vives, autour des programmes de rachat de dette souveraine par l’Institut d’émission. Enfin, nous présentons l’avancement de l’Union bancaire européenne, et les difficultés que soulève son approfondissement.

Texte intégral

La politique monétaire non conventionnelle de la BCE

  • 1 Article rédigé en juillet 2013, NdE.

1Les politiques monétaires non conventionnelles, mises en œuvre par toutes les grandes banques centrales depuis la crise des subprimes, s’articulent autour de deux principaux concepts : l’assouplissement qualitatif (qualitative easing) et l’assouplissement quantitatif (quantitative easing). Ces politiques ont donné lieu à débat dans de nombreux pays. Au sein de la zone euro, certaines pratiques développées par la BCE sont contestées en Europe du Nord, et plus particulièrement en Allemagne en raison de son attachement à l’objectif traditionnel de stabilité des prix.

L’assouplissement qualitatif

2Parallèlement à sa politique de taux d’intérêt historiquement bas, la BCE a mis en œuvre, dès le commencement de la crise mondiale, un ensemble de mesures destinées à assouplir les conditions de liquidité du système bancaire européen. Au rang de celles-ci figure l’allongement de la maturité des opérations de refinancement. Cette démarche a culminé avec les opérations de refinancement à long terme (longer-term refinancing operations, LTROs), dont l’horizon est de trois ans – là où, en temps normal, la BCE prêtait aux établissements de crédit tout au plus à trois mois. Dans le même ordre d’idées, les appels d’offres de la banque centrale se font désormais à taux fixe, tandis que le coefficient de réserves obligatoires a été abaissé de 2 % à 1 %.

3La principale mesure de qualitative easing qui ait réellement fait débat concerne les garanties liées au refinancement (collateral). D’une façon générale, les critères d’éligibilité ont été assouplis, permettant d’élargir la gamme des actifs que les banques sont susceptibles de mettre en pension. En particulier, la note de crédit « plancher » requise pour qu’une créance soit éligible au refinancement a été supprimée par la BCE depuis la crise grecque. Cette dernière porte ainsi dans son bilan des créances de moins bonne qualité que par le passé. À la limite, il n’est pas exclu que certaines de ces garanties puissent occasionnellement faire problème. La banque centrale se trouverait alors directement exposée à un risque de contrepartie, donc à des pertes éventuelles qui, si elles étaient avérées, devraient être supportées par les actionnaires de la BCE (soit, en ultime recours, par les États concernés).

4Les réticences allemandes relatives au qualitative easing portent autant sur le risque de contrepartie auquel s’expose ainsi la banque centrale que sur le fait qu’elle vienne de facto soulager les banques commerciales d’actifs risqués dont ces dernières souhaitent se défaire. En d’autres termes, ce qui est dénoncé, c’est que la BCE sorte de son rôle de fournisseur de liquidité pour venir en aide à des établissements qui sont en proie à des problèmes d’insolvabilité. L’apurement des bilans bancaires, qui semble nécessaire dans la plupart des pays membres de la zone euro, devrait, dans cette logique, relever de véritables structures de défaisance (bad banks). Ce sont les autorités de tutelle compétentes, et non la BCE, qui devraient les mettre en place, à l’instar de ce qu’entreprend par exemple le gouvernement espagnol.

5D’un point de vue français, l’assouplissement qualitatif participe des efforts qui doivent être entrepris, de façon générale, pour réactiver le canal du crédit bancaire, sévèrement endommagé depuis plusieurs années. Que la banque centrale soutienne à cette fin les établissements, par des taux de refinancement très bas ou par le portage de créances de moindre qualité, n’est pas jugé hétérodoxe.

L’assouplissement quantitatif

6Plus que l’assouplissement qualitatif, c’est toutefois l’assouplissement quantitatif qui a fait débat en Europe du Nord. La controverse se nourrit du fait que la BCE, à l’instar de la plupart de ses consœurs du monde développé, a créé de grandes quantités de monnaie centrale dans le cadre de sa politique non conventionnelle. Depuis le début de la crise mondiale, le bilan de la banque centrale a ainsi plus que doublé, ce qui ne peut manquer d’impressionner.

7Pour certains, cette expansion considérable de la base monétaire est problématique dans la perspective du maintien de la stabilité des prix. L’explosion de l’offre de monnaie centrale serait un facteur d’inflation future, qui serait par conséquent à redouter. On retrouve ici une approche classiquement quantitativiste des phénomènes monétaires, ainsi que l’expression de l’aversion traditionnelle de l’Allemagne pour l’inflation. Cette lecture de l’assouplissement quantitatif est en outre parfaitement « conventionnelle », au sens de ce qui était devenu, dans les années de Grande modération, la norme en matière de politique monétaire – à savoir fixer et viser une cible d’inflation, quasiment à l’exclusion de toute autre préoccupation.

8C’est bien à cette aune que la politique de la BCE dans les années récentes peut être qualifiée de non conventionnelle. En effet, l’objectif devenu prioritaire en pratique, depuis 2007, consiste à assurer la stabilité du système bancaire et financier. C’est à ce titre que de grandes quantités de monnaie centrale ont été créées, afin d’éviter toute pénurie de liquidité.

9La critique quantitativiste de cette politique peut être rejetée en s’appuyant sur plusieurs lignes d’argumentation. La première consiste à faire observer que, depuis 2007, il n’est nulle trace de tensions inflationnistes dans la zone euro. En particulier, les anticipations d’inflation sont restées proches de l’objectif usuel de 2 %. À l’inverse, on peut arguer que le risque de déflation n’est pas totalement conjuré, en vertu d’un scénario qui pourrait ressembler à celui de l’économie japonaise des années 1990. En deuxième lieu, si la base monétaire en euro a bel et bien augmenté, ni le crédit aux agents non financiers (ANF) ni l’agrégat monétaire M3 n’ont fait de même. Or M3 est censé être pertinent pour mesurer les déséquilibres de nature monétaire, et il est à ce titre explicitement surveillé par la BCE. Sa grande stabilité n’annonce – pour l’instant du moins – aucune dérive.

10Quant au crédit aux ANF, son manque de dynamisme est devenu une source majeure de préoccupation pour la BCE. L’un des objets de l’assouplissement quantitatif et de la baisse historique des taux directeurs était, on le sait, de faire redémarrer le crédit bancaire, après son effondrement à la suite de la crise des subprimes. Or, malgré l’activisme de la BCE, ce redémarrage n’a pas eu lieu. D’une certaine manière, la monnaie centrale récemment créée est restée cantonnée au sein du système bancaire européen, sans se traduire par une création significative de monnaie de second rang (via l’octroi de crédits) au bénéfice des ménages et des entreprises.

11Une controverse connexe à celle relative au quantitative easing a eu lieu à propos de la cible d’inflation de la BCE – à la différence que cette fois, c’est le point de vue allemand qui a prévalu. Lorsque le Fonds monétaire international a préconisé que cette cible soit rehaussée d’une valeur d’environ 2 % à une valeur de 4 %, il a trouvé un appui dans les pays à dette publique élevée ainsi que dans les pays qui, comme la France, se sont longtemps accommodés d’une inflation modérée. À l’inverse, l’Allemagne et les pays de culture germanique s’y sont vigoureusement opposés, montrant à quel point leur crainte – légitime – de l’hyperinflation s’est muée en une peur – phobique – de la moindre hausse des prix.

Les programmes de rachat de titres souverains par la BCE

12Au paroxysme de la crise grecque, au printemps 2010, s’est posée la question de savoir si la BCE devait intervenir sur les marchés de dette publique au sein de la zone euro. Les raisons de cette interrogation sont claires. D’une part la crise, par effet de contagion, se propageait rapidement à d’autres pays participant à l’UEM, non nécessairement frappés par des problèmes de mauvaise gestion des finances publiques – à l’instar de l’Irlande. D’autre part, aucun autre acteur que la banque centrale n’avait la capacité d’acheter en grande quantité les titres souverains mis en difficulté.

  • 2 Voir Banque centrale européenne (2012a).

13Il en est résulté un premier programme d’acquisition de tels titres par la BCE, le SMP (pour securities markets program). Interrompu dès l’été 2011, il fut suivi en 2012 de l’annonce d’un nouveau dispositif, aujourd’hui prêt à entrer en fonction si nécessaire : le programme d’opérations monétaires sur titres (outright monetary transactions, OMT2). Nous examinons les caractéristiques de ce programme, puis les controverses qu’il a suscitées.

Les caractéristiques du programme OMT

  • 3 Voir par exemple Clerc et Kauffmann (2012).

14Les opérations monétaires sur titres (OMT) ont été imaginées à un moment où la crise de l’endettement souverain dans la zone euro ne parvenait pas à être endiguée, menaçant de se propager à de « grands pays » tels que l’Italie ou l’Espagne. Plus encore, la zone elle-même paraissait menacée de la possible sortie (exit) de tel ou tel État membre en difficulté, voire d’un éclatement pur et simple3. À cette aune, il est alors remarquable que la simple annonce du programme OMT (qui, à ce jour, n’a pas encore été utilisé) ait pu avoir un effet significatif de stabilisation des marchés de titres publics.

15Dans le cadre de l’OMT comme antérieurement avec le SMP, la BCE pourra acquérir de la dette souveraine européenne, et ce exclusivement sur les marchés secondaires. Que les opérations ne puissent s’effectuer sur les marchés primaires est fondamental pour ne pas contrevenir aux textes en vigueur. L’interdiction faite à la BCE par les traités (article 123 du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne, TFUE) de financer directement les États membres devait impérativement être respectée. Tel est bien le cas lorsque la banque centrale acquiert des titres seulement sur le marché secondaire, puisqu’alors ceux-ci préexistent, tandis que l’opération ne modifie pas l’endettement du pays émetteur.

16L’OMT a également pour caractéristique clé que les interventions éventuelles de la BCE seraient potentiellement illimitées. La banque centrale ne s’impose ainsi aucun plafond ex ante sur ses achats de titres souverains, ce qui a pour vertu d’impressionner la spéculation. C’est là une importante raison expliquant les effets dissuasifs avérés de l’OMT.

  • 4 Par ce biais, la banque centrale cherchait à minimiser le risque de pertes, en cas de défaut partie (...)
  • 5 Un pays confronté à des problèmes structurels de finances publiques, et se sachant soutenu par la B (...)

17En troisième lieu, le nouveau programme tient compte des imperfections de son prédécesseur, le SMP. D’une part, la BCE ne revendique plus le statut de créancier senior4. D’autre part, une intervention au titre de l’OMT ne pourra se faire qu’au bénéfice d’un État par ailleurs engagé dans un programme d’ajustement assorti d’une conditionnalité stricte, sous l’égide du Fonds européen de stabilité financière (FESF) ou du Mécanisme européen de stabilité (MES). Il s’agit ici de limiter l’aléa de moralité, que l’on a vu à l’œuvre avec le SMP5. La BCE se réserve la possibilité d’interrompre son programme de rachat si l’État concerné ne respectait pas scrupuleusement ses engagements vis-à-vis des institutions de l’Union. Ces rachats concerneraient des titres souverains de maturités courtes, comprises entre un et trois ans. Ce choix limite en pratique le risque de pertes auquel serait exposée la banque centrale, même s’il ne le fait pas disparaître.

18Enfin, il est à noter que, pour l’OMT comme pour son prédécesseur, la BCE prévoit de stériliser la création de monnaie centrale qui en résulterait. Cette disposition n’est nullement anodine. En effet, alors que la base monétaire a augmenté de centaines de milliards d’euros dans le cadre de sa politique monétaire non conventionnelle, comment comprendre que la banque centrale tienne à stériliser des opérations qui, s’agissant du SMP, ont à peine dépassé 200 milliards ? La réponse tient à l’évidence au caractère très sensible des achats de titres souverains aux yeux de certains États membres. On entre ici au cœur des controverses autour de ces programmes.

Controverses autour du programme OMT

19Comme on l’a vu, il y eut en Europe du Nord quelques voix, minoritaires, pour s’élever contre certaines modalités de la politique monétaire non conventionnelle de la BCE. En particulier, l’assouplissement quantitatif a fait l’objet de critiques en Allemagne, en raison de la création de monnaie centrale qu’il induit, et donc de son potentiel inflationniste. Toutefois, le consensus au sein des instances dirigeantes du SEBC n’a jamais été rompu sur l’orientation et les moyens de la politique monétaire non conventionnelle. Il en va très différemment s’agissant des programmes de rachats de titres souverains.

  • 6 La Bundesbank était très hostile au SMP – tout comme elle l’est à l’égard de l’OMT. La vivacité des (...)

20En effet, le SMP et l’OMT ont fait vivement débat au sein même du Conseil des gouverneurs6. Or on ne peut manquer d’observer que leur propre potentiel inflationniste est limité. D’une part, au moins à ce jour, les montants en cause sont modérés. D’autre part, la BCE les a soigneusement stérilisés et prévoit de faire de même à l’avenir. Force est donc d’admettre que ce ne sont pas de simples considérations quantitativistes, ni la crainte de l’inflation stricto sensu, qui motivent l’hostilité allemande au SMP et à l’OMT.

21Ce qui est en cause est bien davantage le lien entre banque centrale et pouvoir politique. C’est l’ombre de la République de Weimar qui est ici perceptible, moins dans sa dimension strictement macroéconomique – les excès de la création monétaire – que dans sa dimension politico-institutionnelle – la soumission de la Reichsbank au gouvernement allemand. Si le SMP et l’OMT ont tant contrarié la Bundesbank, c’est en raison de la connexion qu’ils sont susceptibles de (re)créer entre dépenses publiques et déficits publics d’une part, création de monnaie d’autre part. L’indépendance même de la BCE, attribut traditionnel et emblématique de la Bundesbank, serait ici écornée. La contestation de l’OMT est, il faut le souligner, quasi exclusivement allemande, ce qui renforce la conviction que c’est bien le poids d’un épisode historique singulier propre à l’Allemagne qui est à l’œuvre. On mesure incidemment la vivacité de l’opposition à l’OMT outre-Rhin lorsque l’on sait que ce programme a fait l’objet de multiples plaintes devant la Cour constitutionnelle de Karlsruhe.

22Plusieurs types de considérations permettent toutefois de relativiser les critiques à l’égard des rachats de titres souverains par la BCE.

  • 7 Là où la BCE a racheté, via le SMP, environ 220 milliards d’euros de titres publics, la Réserve féd (...)
  • 8 Le cas de la Banque du Japon est un peu différent, compte tenu des pressions qui s’exercent sur ell (...)

23En premier lieu, cette pratique n’est nullement spécifique à la Banque centrale européenne. Tout au contraire, ses grands homologues américain, britannique ou japonais ont procédé, parfois de longue date, à des opérations similaires, et pour des montants généralement bien plus importants7. Or on n’observe, dans les pays concernés, nulle trace de tensions inflationnistes. Parallèlement, ni la Réserve fédérale ni la Banque d’Angleterre ne sont considérées comme ayant perdu leur indépendance à l’égard du pouvoir politique8.

24Précisément, et en deuxième lieu, aucun des grands éléments constitutifs de l’indépendance d’une banque centrale à l’égard du pouvoir politique n’est remis en cause par l’OMT. Ni les caractéristiques des mandats des dirigeants du SEBC, ni l’indépendance financière de l’institution, ni son autonomie dans la conduite de sa politique monétaire ne sont affectées. De surcroît, le Conseil des gouverneurs gardera toute latitude pour s’engager ou se désengager d’un programme d’achat de titres souverains ; il n’aura pas les mains liées à l’égard de tel ou tel État membre de la zone euro.

  • 9 Voir Banque centrale européenne (2012b).

25En conséquence, et en troisième lieu, le parallèle entre la situation contemporaine de la BCE et celle, datée, de la Reichsbank est largement fallacieux. En particulier, le rachat d’obligations publiques sur le marché secondaire, prévu par l’OMT, n’est nullement équivalent à la monétisation des déficits du budget de l’État9 qu’a connue la République de Weimar. Les achats d’obligations sur le marché primaire, qui s’analyseraient comme un financement monétaire direct des États, sont totalement exclus. Enfin et surtout, l’OMT a été conçu de manière à n’induire aucun laxisme dans la conduite des politiques budgétaires nationales. Les éventuels programmes de rachats seront destinés à des États engagés dans une démarche d’ajustement sous conditions vis-à-vis du FESF ou du MES. La BCE peut donc, à juste titre, se prévaloir du fait que l’outil dont elle s’est dotée n’est pas de nature à inciter au relâchement des comportements des gouvernements en matière de finances publiques.

Vers l’Union bancaire européenne ?

26C’est dans le courant de l’année 2012 que la problématique de l’Union bancaire est devenue prégnante en Europe. Alors que cette préoccupation aurait pu s’imposer antérieurement, ne serait-ce qu’en raison de l’existence du marché unique, c’est la crise de l’endettement souverain qui mit cette question en exergue. S’est notamment fait jour un redoutable cercle vicieux, liant au sein d’un État membre de la zone euro crise de la dette publique et crise bancaire.

27Les enchaînements en cause sont schématiquement les suivants. Considérons un pays participant à l’UEM, au sein duquel se produit une importante crise bancaire. En vertu des règles en vigueur à ce jour, si certains établissements sont menacés de défaillance alors qu’ils ont un caractère systémique, ce sont les finances publiques de l’État concerné qui seront mises à contribution pour venir en aide aux banques en difficulté. Le gouvernement procèdera, sur ses ressources, à d’éventuelles recapitalisations ou nationalisations, comme récemment en Espagne. Si les montants en jeu sont significatifs, tandis que le pays est en situation de déficit budgétaire, il faudra recourir à l’emprunt, ce qui alourdira la dette publique. Si, par ailleurs et préalablement, la situation générale des finances publiques est déjà dégradée, les emprunts additionnels viendront détériorer la qualité de l’ensemble des titres souverains en circulation.

28Dans la mesure où les banques locales sont elles-mêmes, de façon générale, d’importantes détentrices de titres publics, la détérioration que subissent ces derniers, qui peut se traduire par une forte baisse de leur cours, affectera à son tour les bilans bancaires. Certains établissements, non nécessairement concernés par la crise initiale, enregistreront alors des pertes sur leur portefeuille de valeurs mobilières. La boucle est bouclée : la crise bancaire originelle s’est aggravée, moyennant une crise de l’endettement souverain.

29C’est pour briser cette spirale que le Conseil européen a fixé pour objectif, en juin 2012, la création d’une union bancaire dans la zone euro. Nous commençons par en présenter les éléments constitutifs. Nous en précisons ensuite les premiers acquis, avant de montrer pourquoi certaines avancées vers une union bancaire pleine et entière sont aujourd’hui controversées.

Les éléments constitutifs d’une union bancaire

30Schématiquement, une union bancaire au sein d’une entité telle que la zone euro est réalisée lorsque sont satisfaites les quatre conditions suivantes :

  • la supervision micro-prudentielle des banques est unifiée, sous la responsabilité d’une autorité commune ;

  • le droit bancaire est pleinement harmonisé, afin de n’engendrer aucune distorsion de concurrence d’un État à l’autre, ni de permettre un quelconque arbitrage réglementaire de la part des banques ;

  • les procédures de traitement des crises bancaires sont unifiées, et placées idéalement sous la responsabilité d’un organisme unique de résolution ;

  • il existe un dispositif commun (paneuropéen) d’assurance des dépôts, adossé à des ressources budgétaires clairement identifiées, idéalement communautaires.

  • 10 Voir par exemple Kauffmann (2011).

31La deuxième condition d’harmonisation complète du droit bancaire dans la zone euro tombe sous le sens. En toute logique, elle devrait être satisfaite même dans le cadre d’un simple marché intérieur – sans parler d’une union monétaire. C’est dès ce stade d’intégration, en effet, que les banques ont besoin de règles d’activité unifiées (le level playing field des anglo-saxons). Il est alors paradoxal que le marché unique européen existe depuis plus de vingt ans sans que la problématique de l’unification du droit bancaire ne se soit jamais pleinement imposée – y compris après l’éclatement de la crise des subprimes10.

32Parallèlement, le caractère fondamental et logiquement premier de la supervision unique semble avéré. C’est seulement lorsque les banques sont strictement soumises aux mêmes règles du jeu et à une même autorité de surveillance que l’on peut envisager de « communautariser » l’assurance des dépôts et la résolution des crises – donc les modalités et les moyens de sauvetage des banques.

  • 11 Les exemples de Fortis ou de Dexia illustrent clairement ce phénomène.

33Les deux dernières conditions sont en quelque sorte les points d’aboutissement d’une union bancaire. C’est leur pleine réalisation qui permet de rompre le cercle vicieux, analysé précédemment, liant crise bancaire et crise de la dette souveraine. En effet, lorsque l’assurance-dépôts et la résolution des crises sont unifiées, les États concernés ne sont plus placés dans un périlleux tête-à-tête budgétaire avec leur système bancaire. En cas de difficulté, ce sont des mécanismes et des ressources communautaires (en l’occurrence, à l’échelle de la zone euro) qui sont mobilisés. De surcroît, la troisième condition garantit un traitement plus rapide et plus efficace des défaillances d’établissements plurinationaux. En l’état actuel en effet, les banques européennes ayant une activité transfrontière sont soumises, en cas de faillite, aux procédures parfois divergentes des différents États dans lesquels elles sont implantées. Il peut en résulter de longs imbroglios politico-juridiques, peu propices à une bonne résolution des crises11.

Les acquis : supervision unifiée et single rulebook

34Placés face au cercle vicieux liant crise bancaire et crise de la dette souveraine, certains États de la zone euro ont, dans le courant de l’année 2012, émis l’idée qu’il soit fait appel à des fonds européens pour recapitaliser leurs établissements en difficulté. La possibilité d’une intervention en ce sens du MES fut ainsi étudiée. Toutefois, pour qu’une telle action soit utile au regard du problème posé, il faudrait qu’elle ne se traduise pas par une aide conditionnelle classique à l’État demandeur. Dans ce cas en effet, la dette publique de ce dernier s’alourdirait à hauteur des prêts du MES, si bien que la « spirale infernale » à briser serait toujours à l’œuvre.

35Toutefois, pour que le MES intervienne directement dans la résolution d’une crise bancaire nationale, une condition fut formulée par les pays d’Europe du Nord, dont l’Allemagne. Ces derniers demandèrent, fort logiquement, que les banques concernées soient préalablement soumises à une autorité de supervision paneuropéenne. Il s’agissait en particulier de prévenir tout phénomène d’aléa moral, de la part des banques elles-mêmes ou de leurs autorités de tutelle nationales. C’est sous cette impulsion que la mise en place d’un Mécanisme de surveillance unique (MSU) en Europe devint une priorité. Le processus connut un aboutissement rapide puisque dès l’automne 2012, un consensus au sein de la zone euro conduisit à faire de la BCE l’autorité supérieure de supervision bancaire. La banque centrale se vit donc confier de nouvelles prérogatives, destinées à entrer progressivement en application.

36La BCE supervisera ainsi directement un certain nombre de grands établissements, considérés comme systémiques. Par ailleurs, les autorités nationales existantes continueront d’exercer leur surveillance sur les banques de plus petite taille. Ce partage des tâches dessine une architecture de type fédéral pour la supervision bancaire. Notons toutefois que la BCE pourra, chaque fois qu’elle le jugera utile, avoir un accès direct aux données relatives à tel ou tel établissement qu’elle ne surveille pas directement. Il s’agit de la sorte d’éviter, comme on l’a trop souvent vu par le passé, que les superviseurs nationaux ne « protègent » leurs banques en tendant à minimiser leurs difficultés réelles.

37La BCE aura ainsi bien plus de pouvoirs effectifs que l’Agence bancaire européenne (ABE) n’en avait jusque-là. Cette dernière était, certes, censée coiffer l’action des superviseurs nationaux. Elle manquait toutefois de capacités coercitives à leur égard et d’un accès en temps utile à certaines informations sur les systèmes bancaires nationaux. Au demeurant, le nouveau MSU suppose que le rôle de l’ABE soit redéfini. Laissant à la BCE les fonctions exécutives en matière de supervision, l’agence se concentrera sur le contenu de la réglementation et du droit bancaire en Europe. C’est à elle qu’il reviendra de réfléchir à faire évoluer ces derniers, et à garantir l’existence de règles du jeu parfaitement harmonisées dans l’Union (le single rulebook).

Les controverses : résolution des crises bancaires et assurance des dépôts

38L’avancement de l’Union bancaire européenne procède désormais des deux chantiers que sont la mise en place d’un Mécanisme de résolution unique des crises (MRU), et d’un dispositif paneuropéen d’assurance-dépôts. Or ces deux dossiers viennent buter sur une même contrainte, qui n’est pas spécifiquement inhérente à l’Europe bancaire, et concerne la possibilité de transferts budgétaires entre États. Ce sont ces derniers qui soulèvent l’opposition de l’Allemagne, tandis que la perspective d’un MRU et d’une assurance-dépôts unifiée dans la zone euro est perçue très favorablement en France.

  • 12 Encore aura-t-on garde de distinguer les fonds pré-financés, en vigueur dans certains États, et les (...)

39Ainsi de l’assurance-dépôts. Actuellement, la législation européenne prévoit simplement que ce dispositif est obligatoire dans tous les États membres, et harmonise le degré de couverture des déposants. Ce sont cependant des ressources purement nationales qui viennent abonder les fonds existants12, généralement au moyen d’une cotisation versée par les banques au prorata de leurs dépôts. Si ces fonds s’avèrent insuffisants, ce sont les ressources budgétaires de l’État concerné qui sont mobilisées. À ce titre, les mécanismes existants d’assurance-dépôts participent donc au fameux cercle vicieux à circonscrire.

40Pour le rompre, la solution la plus simple consiste à concevoir un dispositif unique (paneuropéen) d’assurance des dépôts. Celui-ci pourrait être basé sur un fond communautaire, abondé par l’ensemble des banques de la zone euro. Ce fond serait lui-même adossé, en cas de besoin, à des ressources budgétaires européennes, dont la nature exacte reste à préciser (recettes de la taxe sur les transactions financières, contributions directes des États, etc.). Sous pareilles hypothèses, une crise bancaire nécessitant l’indemnisation des déposants dans un État membre ne mobiliserait plus uniquement les ressources propres à cet État. Ce sont des fonds issus de l’ensemble de la zone euro qui, par construction, seraient engagés. Il est alors clair que des transferts entre États pourraient intervenir. L’indemnisation de déposants espagnols pourrait se faire, au moins partiellement, à partir de fonds allemands – et vice versa. Cette perspective suscite les plus vives réserves outre-Rhin.

41La conception d’un mécanisme européen « unique » de résolution des crises bancaires soulève in fine des problèmes similaires. En effet, de nombreux protagonistes (dont la Commission) pensent qu’un bon traitement des crises bancaires dans la zone euro, au vu de l’expérience des dernières années, suppose une autorité communautaire spécifique. Celle-ci, qui pourrait être une agence rattachée à la Commission, prendrait en charge les établissements en difficulté, auxquels elle appliquerait des règles prédéfinies et, par construction, identiques pour toute la zone euro. Ce MRU pourrait décider de la mise en liquidation d’une banque, de sa recapitalisation, de son adossement à un établissement sain, etc.

  • 13 À terme (à l’horizon d’une dizaine d’années), la Commission envisage la création d’un véritable fon (...)

42Là où le bât blesse, en Europe du Nord et particulièrement en Allemagne, c’est que – à tout le moins dans les prochaines années13 – ce sont des ressources issues des États membres qui serviront à la résolution des crises. Celles-ci devraient être complétées par des financements issus du MES, selon des modalités qui restent à préciser. Par conséquent, la possibilité qu’une crise bancaire dans un pays membre soit pour partie résolue avec des fonds issus d’autres pays membres est avérée.

43Cette perspective de transferts entre États fait naître, en Allemagne, une double opposition. L’une est d’ordre juridique : la République fédérale considère que les traités en vigueur ne permettent pas d’engager de la sorte « l’argent du contribuable allemand ». L’autre est d’ordre politique : ni le gouvernement ni l’opinion publique ne veulent voir étendue à l’Europe ou à la zone euro l’union de transferts (Transferunion) qui prévaut entre les Länder, et qui a coûté si cher à certains d’entre eux depuis la réunification. C’est peut-être parce que la France n’a pas l’expérience de ce fédéralisme budgétaire que l’éventualité d’une union de transferts n’y est pas négativement connotée.

44L’examen des grands foyers de controverses franco-allemandes, et plus généralement européennes, autour de l’architecture de l’Union monétaire révèle que leurs points focaux ne doivent rien au hasard. Dans l’ordre où nous les avons examinés, ils ont trait : à l’aversion pour l’inflation, s’agissant de la politique monétaire non conventionnelle de la BCE, à la relation entre banque centrale et pouvoir politique, s’agissant des programmes de rachat de dette publique et au fédéralisme budgétaire, s’agissant de la formation d’une union bancaire. Ces points d’achoppement ont tous des racines profondes, ancrées dans les histoires respectives des protagonistes.

45Le traité de Maastricht a dessiné une zone euro empreinte d’ordolibéralisme, au sein de laquelle, conformément aux préférences allemandes, la lutte contre l’inflation était prioritaire, la banque centrale était totalement indépendante du politique et les transferts budgétaires entre États étaient proscrits. L’expérience ayant montré que cette architecture n’était pas viable, il appartient aux pays participants à l’UEM de remettre l’ouvrage sur le métier. Un nouveau traité sera sans doute indispensable, non seulement pour dépasser les controverses monétaires analysées précédemment, mais pour en appréhender d’autres (gouvernement économique, eurobonds, politique de compétitivité, etc.), non moins importantes pour l’avenir de l’intégration européenne.

Bibliographie

Indications bibliographiques

Banque centrale européenne, « Éditorial », Bulletin mensuel, septembre 2012, p. [n.c.] (2012a)

Banque centrale européenne, « Éditorial », Bulletin mensuel, octobre 2012, p. [n.c.] (2012b)

Clerc O., Kauffmann P., « Vers la désunion monétaire européenne », Revue de l’Union européenne, n° 563, décembre 2012, p. [n.c.]

Kauffmann P., « Les banques européennes et la crise : quelles mutations ? », in Grard L., Kauffmann P. (eds), L’Europe des banques – Approches juridique et économique, Pedone, Paris, 2011, p. [n.c.] (Droits Européens)

Larosière J. de, Rapport sur la surveillance financière dans l’Union européenne [en ligne], [s.e.], Bruxelles, 2009. Disponible sur : http://ec.europa.eu/internal_market/finances/docs/de_larosiere_report_fr.pdf [consulté le 31/07/2014]

Pisani-Ferry J., Wolff G., « The Fiscal Implications of a Banking Union », Bruegel Policy Brief, n° 2, septembre 2012, p. [n.c.]

Véron N., « Europe’s Single Supervisory Mechanism and the Long Journey Towards Banking Union », Bruegel Policy Contribution, n° 16, octobre 2012, p. [n.c.].

Notes

1 Article rédigé en juillet 2013, NdE.

2 Voir Banque centrale européenne (2012a).

3 Voir par exemple Clerc et Kauffmann (2012).

4 Par ce biais, la banque centrale cherchait à minimiser le risque de pertes, en cas de défaut partiel d’un émetteur. Ce faisant, la BCE augmentait de facto le risque porté par les autres détenteurs de dette publique. Ces derniers savaient qu’ils seraient les premiers mis à contribution en cas d’incident. L’action de la banque centrale avait donc ceci de paradoxal qu’en soulageant temporairement un pays en difficulté, elle aggravait la perception du risque souverain correspondant pour les investisseurs privés.

5 Un pays confronté à des problèmes structurels de finances publiques, et se sachant soutenu par la BCE, peut être tenté de relâcher ses efforts d’ajustement. C’est précisément ce qui s’est produit avec le gouvernement italien en 2011. C’est cet effet pervers qui a conduit la banque centrale à mettre un terme prématurément à son programme SMP.

6 La Bundesbank était très hostile au SMP – tout comme elle l’est à l’égard de l’OMT. La vivacité des tensions et des désaccords s’est traduite, à l’époque, par deux démissions remarquées de hauts dirigeants allemands : celle du président de la Bundesbank A. Weber, et celle de l’économiste en chef de la BCE et membre du directoire J. Stark.

7 Là où la BCE a racheté, via le SMP, environ 220 milliards d’euros de titres publics, la Réserve fédérale américaine (Fed) en a acquis pour plus de 1600 milliards de dollars dans le cadre de son propre quantitative easing.

8 Le cas de la Banque du Japon est un peu différent, compte tenu des pressions qui s’exercent sur elle depuis l’avènement du gouvernement de S. Abe.

9 Voir Banque centrale européenne (2012b).

10 Voir par exemple Kauffmann (2011).

11 Les exemples de Fortis ou de Dexia illustrent clairement ce phénomène.

12 Encore aura-t-on garde de distinguer les fonds pré-financés, en vigueur dans certains États, et les fonds constitués ex post, en cas de sinistre avéré.

13 À terme (à l’horizon d’une dizaine d’années), la Commission envisage la création d’un véritable fonds européen de résolution des crises, qui serait doté de 60 milliards d’euros environ.

Auteur

Professeur de sciences économiques, chercheur au Centre de recherche et de documentation européennes et internationales (CRDEI), université Montesquieu-Bordeaux IV

© CIRAC, 2015

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