Le couple franco-allemand : (més-)entente cordiale ?1
p. 47-59
Résumé
Il existe un besoin bien réel - et persistant - d’échange réflexif. En effet, des malentendus surgissent de temps à autre, et il arrive qu’ils ne soient plus même cordiaux. Dans de tels cas, c’est la caricature qui prédomine, de part et d’autre. Or ce programme de formation-recherche vise sans aucun doute à tenter d’inscrire les discussions et les débats dans une meilleure compréhension réciproque.
Le CIRAC m’a chargé de me risquer à présenter une perspective allemande sur l’Union monétaire, le modèle de Maastricht - en particulier le Pacte de stabilité et de croissance (PSC) - ainsi que sur la politique monétaire de la Banque centrale européenne (BCE). Répondre à cette demande est une tâche ardue, et pas uniquement parce que le sujet est vaste. Il m’est surtout difficile d’adopter une perspective que l’on pourrait qualifier d’allemande. Le métier que j’exerce n’est à vrai dire pas national, bien que nous disposions en Allemagne du terme particulier de Nationalôkonomie (tout comme de celui de Volkswirt pour désigner l’économiste). La profession travaille plutôt avec un outil appliqué de manière transversale à cette catégorie. Cependant, la « dimension nationale » peut jouer un rôle, moins pour ce qui est des instruments d’analyse utilisés que s’agissant de la perspective de perception à partir de laquelle les questions économiques sont étudiées. En la matière, des variantes nationales peuvent certainement intervenir.
Cela vaut par exemple pour la politique monétaire, un sujet sur lequel on prête à « l’Allemand moyen » une plus forte aversion contre l’inflation qu’au « Français représentatif ». Est considéré comme cause de cette aversion le spectre d’un effondrement, survenu à deux reprises, du système monétaire (Toni Pierenkemper, 1996 ; Kurt Andreas, 1996). L’hyperinflation des années 1920, dont Stefan Zweig a décrit les conséquences de manière impressionnante, est considérée comme ayant largement ouvert la voie au national-socialisme. En revanche, en Allemagne, le taux de chômage, alors extrêmement élevé, est bien plus rarement mis en relation avec l’arrivée au pouvoir du NSDAP. Toujours est-il que le nazisme mena tout droit, inéluctablement, à la Seconde Guerre mondiale et au deuxième effondrement monétaire.
Texte intégral
Points de vue franco-allemands
1Avant d’aborder les différences nationales, encore faut-il définir préalablement les positions respectives. De tels agrégats existent-t-ils ? Quelle est l’opinion moyenne et quel degré de dispersion convient-il de prendre en compte, en France ou en Allemagne ? L’on pourrait regarder les journaux dominants dans chacun des pays. L’on pourrait également envisager d’examiner les institutions qui conseillent le gouvernement sur les questions économiques – le Cercle des économistes ou le Conseil d’experts allemand pour l’évaluation de la situation économique (Sachverständigenrat). Il y a un peu plus d’une décennie, Wim Kösters et moi-même nous sommes essayés à une caricature traçant les contours de l’Allemagne par opposition à la France. Au cours de ce travail, nous nous sommes demandé si le point de vue allemand était celui du gouvernement en place ou encore celui du Verein für Socialpolitik. De même, le point de vue français est-il celui de l’Association française de science économique ou celui du gouvernement ? L’opinion publique, est-ce avant tout ce que nous trouvons dans les journaux comme le FAZ, le Handelsblatt, Le Monde, Les Échos ou Le Figaro ? Le 22 avril 2013, Le Figaro publiait un article traitant du fait que l’Allemagne n’avait plus goût à l’Europe2. Enfin, on pourrait aussi tout simplement prendre pour référence le gouvernement en place, dans la mesure où il représente potentiellement « l’électeur médian », notion chère aux économistes politiques. Mais sa position évolue avec le temps, et c’est là un simple constat. Cette évolution peut être due à un comportement tactique (certainement légitime), mais aussi à un changement de contexte. Prenons l’exemple de la position du gouvernement allemand sur les plans européens de sauvetage. Elle est passée du rejet total (en 2010 encore) à l’acceptation, à titre provisoire, du Fonds européen de stabilité financière (FESF) pour aboutir finalement à l’accord sur l’instauration d’un mécanisme permanent : le Mécanisme européen de stabilité (MES), à partir de 2013.
2Nous tracerons les grandes lignes d’une position allemande (et française) telle qu’on peut la déduire des discours et des actes des acteurs. Il est intéressant de constater que l’écart entre les experts, ceux qui conçoivent les politiques et ceux qui les mettent en œuvre est le plus souvent moins grand que le débat public n’en donne l’impression. Il est vrai que les médias ont besoin de forcer le trait. Mais il se pourrait aussi que les opinions publiques respectives, qui comptent pour la sphère politique, soient plus nettement divergentes. Cette idée d’une tendance centrifuge entre des groupes relativement homogènes est développée par Cass R. Sunstein (Going to Extremes, Oxford University Press USA, 2011), qui s’appuie sur de nombreux exemples. Je ne la développerai toutefois pas plus avant.
3Au bout du compte, tous ces facteurs sont probablement soumis à des phénomènes d’interaction. La question de la position du gouvernement allemand est très importante dans ce contexte. À l’automne 2009 encore, il était inconcevable de mettre en place, en matière de coordination de la politique financière, une sorte de plan de sauvetage, une telle mesure étant, d’un point de vue allemand, incompatible avec la clause de non-renflouement. En mai 2010, il n’était pas encore envisageable de voir le FESF, créé à cette période, devenir à terme le MES. Ce qui s’est produit dans le domaine budgétaire n’était pas imaginable. Il me serait difficile de trouver en la matière un axe cohérent.
France-Allemagne : des attentes divergentes
4Quel est actuellement, au début de l’été 2013, le point de vue dominant lorsque l’on considère les médias ? En Allemagne, ils sont majoritairement devenus très sceptiques au cours de la crise. (Et l’on peut dresser le même constat s’agissant des journaux néerlandais, finlandais ou autrichiens.) Ainsi, le 7 avril 2013, l’éditorial publié en une du Welt am Sonntag était intitulé : « Zurück zur D-Mark » [Retour au deutsche mark]. Les frustrations que nous percevons aujourd’hui dans la sphère médiatique – qui apparaissent de manière particulièrement flagrante dans les émissions de débat télévisé – trouvent leurs racines dans le fait que les règles préalablement établies solennellement dans les traités n’ont pas été respectées. En d’autres termes, les promesses (formulées de manière inconditionnelle) du début de l’Union monétaire, n’ont pas été tenues – et cela peut aujourd’hui alimenter des stéréotypes.
5En Allemagne, on avait considéré que les traités seraient tout bonnement appliqués et que serait instaurée une répartition des compétences claire entre les différents domaines politiques, soit une démarche assez proche de ce à quoi on était habitué dans ce pays. Cette répartition des compétences était fondée sur une logique analytique. À l’époque, on parlait souvent d’« Ordnungspolitik ». L’idée ne venait toutefois pas directement de l’École de Fribourg, mais consistait à dire que la politique monétaire n’est pas en mesure de produire de la croissance, que l’on ne peut pas jouer avec la courbe de Phillips, laquelle ne permet pas de choisir à la carte. Il n’y a pas de rapport d’interchangeabilité exploitable entre chômage et inflation. La politique monétaire est responsable de la stabilité du niveau des prix et la politique budgétaire, de la soutenabilité des finances publiques. L’emploi et les salaires font l’objet de négociations – en toute autonomie – entre les partenaires sociaux.
6Cette idée macroéconomique moderne, telle qu’elle fut conçue au début des années 1970, se concrétisa dans les traités sur lesquels repose l’Union économique et monétaire (UEM). La BCE est plus indépendante que la Bundesbank, dans la mesure où son indépendance ne saurait être modifiée qu’en changeant les traités de l’Union européenne (UE). Or, en la matière, le principe d’unanimité s’applique. De surcroît, des référendums sont nécessaires dans certains pays. L’on a également inscrit dans les traités l’interdiction de financer les États, laquelle découle des expériences du début des années 1920 évoquées ci-dessus. Ont été inscrites dans la constitution des procédures de sanction et de retour au sérieux budgétaire pour les pays qui étaient sortis des rails. Et l’on s’en tint à cela : il n’y avait pas besoin de plus de coordination en matière de politique économique. Charge à chacun de maintenir l’ordre chez soi. C’était une Europe qui promettait de fonctionner.
7Wim Kösters et moi-même avons établi il y a une bonne dizaine d’années une représentation schématique (et un peu caricaturale, à vrai dire) portant sur des thèmes macroéconomiques. L’idée était de faire apparaître ce que pouvait être la vision de l’économiste français moyen et celle de son homologue allemand sur la situation macroéconomique (cf. tableau 1).
Tableau 1 : Visions du monde au plan macroéconomique
Stabilité du secteur privé | Efficacité de la politique de stabilité | Besoin de concertation | |
Vision allemande | Auto-correction, pas de nécessité d’intervention | Inefficacité des prévisions politiques, préférence pour les règles | Claire répartition des compétences |
Vision française | Rigidités nominales, échec de coordination, besoin de macro-intervention | Efficacité, préférence pour des interventions au cas par cas | Concertation, harmonisation minimale |
Source : Wim Kösters, Hans-Helmut Kotz, 2001.
8Des débats de ce type existaient de toute évidence déjà avant l’Union monétaire. Au cours de la première année d’existence de cette union, le Commissariat général du plan publiait un rapport très instructif de Robert Boyer3 qui définissait quatre scénarios de développement de l’Union monétaire :
Maastricht à la lettre (le statu quo institutionnel, perpétuel) ;
une UEM conduite par des règles et des procédures, sans possibilité d’intervention au cas par cas ;
un fédéralisme européen ;
le pragmatisme : apprendre et adapter.
9Lorsque ces scénarios furent examinés, celui dit du « statu quo », qui correspondait à la vision allemande, fut classé dans la rubrique « guère plausible ». Dès le début de l’Union monétaire, l’idée que celle-ci resterait telle qu’elle avait été créée à l’origine était donc considérée comme plutôt improbable en France. En effet, des questions furent soulevées qui allaient faire l’objet de débats intenses dix ans plus tard – c’est-à-dire après la plus grande crise depuis les années 1930. Ainsi, dans un rapport du Conseil d’analyse économique (CAE), Pierre-Alain Muet invitait à imaginer ce qui se passerait aux États-Unis s’il n’y avait pas de mécanisme de coordination régissant les 50 États fédérés4. Mais le Conseil d’experts allemand pour l’évaluation de la situation économique ne voulait pas faire sienne une telle idée de politique macroéconomique concertée. Dans un autre rapport du CAE, Olivier Blanchard argumentait qu’une règle d’équilibre budgétaire pourrait peut-être être utile pour régler le problème du déficit. Mais il estimait d’un autre côté que l’on perdrait un instrument macroéconomique majeur. Selon ce rapport, c’était un prix bien trop lourd à payer.
10L’on peut interpréter la réforme des institutions de politique budgétaire comme une réponse à certaines de ces questions. À l’été 2010, le semestre européen fut instauré afin de renforcer la coordination et la cohérence des politiques nationales. Suivit au printemps 2011 le Pacte pour l’euro plus, qui souligne également le besoin de concertation, mais qui prend surtout la compétitivité en considération. En décembre de la même année, il fut complété par le « six-pack », un instrument que l’on peut considérer comme renforçant le Pacte de stabilité et de croissance (marge de manœuvre réduite, majorité qualifiée inversée). En mars 2012 enfin, le pacte budgétaire inclus dans le traité sur la stabilité, la coordination et la gouvernance (TSCG) fut signé par 25 États membres de l’UE : il comprenait une règle d’équilibre budgétaire à moyen terme plafonnant le déficit structurel autorisé à 0,5 % du produit intérieur brut (PIB).
11C’est sans doute en matière de politique monétaire que les divergences sont les plus faibles. Dans ce domaine en effet, les recoupements entre les positions représentatives allemande et française semblent importants et sont en tout cas devenus nettement plus nombreux ces deux dernières décennies.
Comment cela est-il (fut-il) possible ?
12Au fil des ans, le modèle a connu des évolutions. Il est apparu nécessaire d’instaurer davantage de coopération entre des économies fortement intégrées. On s’est rendu compte que l’on pouvait faire mieux que de considérer le comportement du partenaire comme étant simplement donné et de s’y adapter. Telles furent les leçons tirées de la grande crise financière. Elles ont conduit à repenser les institutions de la zone euro, à mettre en place les différents plans de sauvetage et à tenter de coordonner la politique financière, comme il a été dit plus haut.
13Je vais maintenant me focaliser surtout sur la place actuelle de la politique monétaire et sur ce qu’elle sera à l’avenir. J’aimerais d’emblée souligner que la BCE (ou l’Eurosystème) n’a pas planifié son changement de rôle. Cette institution opère du reste dans un cadre autorisant plusieurs interprétations. En Allemagne, on interprète ce cadre d’une manière bien spécifique.
14C’est surtout la crise survenue sur les marchés financiers qui a contraint la BCE à endosser un nouveau rôle. Et c’est seulement à la lumière de cette crise que l’on peut comprendre pourquoi la BCE, considérée par de nombreux acteurs (non sans raison) comme un clone de la Deutsche Bundesbank, adopte en apparence une autre attitude que celle à laquelle on était habitué s’agissant de la Bundesbank. Mais est-ce vraiment exact ? Une question contrefactuelle s’impose : s’il avait été confronté aux problèmes de l’été 2007 (ou, plus encore, 2008-2009) et ce, sur un périmètre géographique semblable à celui de l’Union monétaire, le conseil des gouverneurs de la Bundesbank aurait-il réellement agi autrement ? Ou, en d’autres termes : la BCE se démarque-t-elle clairement de la Bundesbank de jadis ?
Graphiques 1 et 2 : Évolution des spreads européens et tensions sur le marché monétaire

Source : Bundesbank. Le graphique du dessus (graphique 1) montre la hausse des spreads souverains européens par rapport au taux allemand. La hausse la plus forte a commencé seulement un peu plus d’un an après la faillite de Lehman Brothers. Les spreads se sont resserrés après l’annonce par la BCE que l’établissement allait faire tout ce qui serait nécessaire pour garantir l’euro. Le graphique du dessous (graphique 2) retrace l’évolution des écarts de taux d’intérêts entre les prêts interbancaires non garantis et ceux adossés à des garanties sur le marché monétaire. Nous ne traitons que de la phase marquée par la colonne gris clair, autrement dit, la flambée des spreads à partir du 9 août 2007. La hausse beaucoup plus nette ensuite n’était à l’évidence pas connue des acteurs.
15Un argument notamment invite à répondre de manière négative : le fait que la Bundesbank n’a cessé de poursuivre une politique adaptée à la situation. Même le monétarisme, qui fit office de modèle depuis 1975, fut interprété de manière pragmatique – selon les mots de Helmut Schlesinger, ancien président de la Bundesbank – et surtout mis en œuvre de manière pragmatique, ce qui signifie que dans un cas sur deux, l’objectif intermédiaire (d’abord la croissance de la masse monétaire de la banque centrale, puis de l’agrégat M3) ne fut pas atteint. Cela a d’ailleurs conduit quelques monétaristes universitaires à critiquer régulièrement la politique menée pour son manque de discipline et son caractère discrétionnaire. La Bundesbank parvint en revanche à atteindre l’objectif proprement dit – la lutte contre l’inflation – avec un succès remarquable. De surcroît, pour ce qui est de leurs préférences en matière d’objectifs, les responsables de la BCE ne se distinguent guère de ceux qui siégeaient au conseil des gouverneurs de la Bundesbank de l’époque. Robert Raymond, ancien directeur général de l’Institut monétaire européen (l’ancêtre de la BCE), a par exemple constaté que « la Banque de France serait peu ou prou monétariste ».
16Jusqu’à l’apparition de turbulences sur les marchés financiers – c’est ainsi en effet que l’on appela la crise survenue entre l’été 2007 et septembre 2008 –, le comportement de la BCE ne se distingua pas de celui de la Bundesbank. Ce fut la période interprétée (rétrospectivement !) comme problématique du point de vue des marchés des capitaux. Les risques de défaillance furent sous-estimés, de manière flagrante et sans différenciation entre les pays. Les écarts de taux d’intérêts par rapport aux emprunts d’État allemands étaient insignifiants. Les taux à 10 ans de la Grèce n’excédaient les taux allemands que d’à peine 20 points de base.
17S’agissant de ces faibles spreads, on évoque souvent l’idée que les financiers des banques d’investissement, pourtant généreusement rémunérés, n’auraient manifestement pas été véritablement vigilants, et ce pendant des années. Mais une autre interprétation est plus plausible : la promesse de ne pas intervenir était considérée comme impossible à réaliser et, par conséquent, dépourvue de crédibilité. Le marché européen des banques est (était ?) fortement intégré, caractérisé par des établissements bancaires perçus comme trop grands pour faire faillite. Dans le contexte d’une crise des marchés financiers, on ne pouvait se permettre de ne pas sauver ces banques, y renoncer eût porté préjudice à l’ensemble du système. C’est là un argument – l’incohérence temporelle de la clause de non-renflouement – déjà avancé dans la littérature universitaire avant même l’Union monétaire.
18Même à un stade avancé de la crise, l’Union monétaire faisait l’objet d’appréciations largement positives. L’on ne voyait pas de raison de réaménager les institutions. Les petits pays en particulier se considéraient à l’abri derrière un rempart protecteur. (La perception ne changea qu’à l’automne 2009, lorsque les problèmes budgétaires grecs furent rendus publics.) On eut tendance à ignorer l’évolution distincte des coûts salariaux unitaires, avec l’appréciation différenciée, en termes réels, de la monnaie qui en résultait et ses conséquences en termes de compétitivité et de balance des transactions courantes à l’échelle nationale. Ces phénomènes s’accompagnèrent immanquablement d’une accumulation de dettes externes intenables, mais, avant la crise, ce problème n’attira pas davantage l’attention. De même, les anomalies furent balayées d’un revers de main. Par exemple celle sur laquelle Thomas Mayer, alors économiste en chef de la Deutsche Bank, attira l’attention en 2006 : près du tiers de la croissance de l’Union monétaire européenne provenait alors du secteur du BTP en Espagne – un secteur d’activité dont il est apparu rétrospectivement qu’il était surdimensionné. Les déficits de la balance des transactions courantes, élevés pendant près d’une décennie, et leur corollaire nécessaire, les afflux de capitaux, étaient ex ante considérés comme normaux.
L’obligation d’apporter des réponses non conventionnelles
19La perception changea après l’éclatement de la crise, même si la prise de conscience mit du temps à mûrir. Les dysfonctionnements du marché monétaire interbancaire jouèrent là un rôle crucial. Le graphique 2 montre l’écart entre les prêts interbancaires non garantis (Euribor) et garantis. Sur une longue période, ces derniers valaient, selon l’échéance, entre 5 et 7 points de base. Mais le 9 août 2007, les taux bondirent à des niveaux extraordinaires.
20À l’époque, au moment où la crise a éclaté, deux explications avaient cours. Selon la première – qui correspondait alors à la position majoritaire –, les gens avaient fait des erreurs et allaient devoir assumer les conséquences de leurs actes. Toujours selon cette lecture, intervenir conduirait les investisseurs à agir de manière encore plus impitoyable à la prochaine occasion : l’aléa moral, donc. C’était la théorie défendue notamment par la Banque d’Angleterre. La seconde approche, soutenue par l’Eurosystème qui la mit en œuvre, était autre : les liquidités du marché interbancaire avaient disparu. Le système bancaire implosa. On voyait se concrétiser un modèle qui rendait probable la défiance des dépositaires (« run »).
21Les 8 et 9 août 2007, BNP Paribas avait annoncé : « Nous ne sommes plus en mesure d’estimer certains de nos fonds investis dans des titres de créance structurés. » Le vrai problème était qu’il y avait de nombreux établissements comme BNP Paribas. Dans cette situation, la BCE est intervenue en fournissant plus de 90 milliards d’euros bruts – soit plus de 60 milliards nets – de liquidités supplémentaires à taux fixe. Elle tentait ainsi de soutenir le marché monétaire interbancaire, lequel a une fonction d’infrastructure irremplaçable et de référence pour le marché des capitaux. Cela donna lieu à des critiques virulentes. On put lire dans un journal britannique : « La BCE se comporte de manière hyperactive, sous le coup de la panique. » Il s’agissait d’éviter que le système n’implose. En temps normal, la BCE met à la disposition du secteur financier uniquement la quantité de liquidités dont le système a besoin du fait des exigences en termes de réserves obligatoires et de monnaie en espèces. Or l’Eurosystème sait très bien estimer les volumes requis. La BCE injecta donc beaucoup plus, non pas en raison de difficultés d’ordre technique, mais parce que l’implosion aurait été inéluctable en l’absence d’une telle mesure.
22Les failles les plus graves survinrent à l’automne 2008, juste après Lehman/AIG. Au fil du temps, la crise des marchés financiers devint une crise des banques puis, finalement, une crise des dettes publiques dans quelques pays de la périphérie de la zone euro. Le graphique 4 montre la hausse radicale des primes d’assurance contre la défaillance des obligations d’État. Ces primes constituant la base de tarification des emprunts bancaires et obligations d’entreprises, la hausse conduisit immédiatement à un net renchérissement des coûts de financement pour les entreprises, en particulier pour les petites structures tributaires de crédits bancaires.
Graphiques 3 et 4 : Bilans des banques d’émission et primes de CDS (credit default swap) sur les banques européennes

Sources : graphique 3 : BCE, Réserve fédérale américaine (Fed), Banque d’Angleterre (BoE) ; graphique 4 : Bundesbank. Le graphique 3 montre l’évolution des bilans des banques d’émission. Au fil de la crise, ils ont connu une croissance nette, variable selon les établissements. La Fed et la BoE ont mené une politique d’assouplissement quantitatif, stabilisant surtout quelques marchés ciblés. La BCE développa le principe de soutien renforcé au crédit. Elle a surtout mis des liquidités à la disposition des banques. Le graphique 4 fait apparaître l’écart considérable entre les coûts d’assurance contre les défaillances bancaires. On observe en la matière une forte dispersion en fonction du pays dans lequel la banque est domiciliée, avec des écarts en conséquence pour les coûts de financement pour les entreprises.
23Le principal problème de la politique monétaire européenne réside dans l’existence de conditions monétaires extrêmement différentes à l’échelle nationale. La même politique monétaire a des effets très différents d’un pays à l’autre. De ce point de vue, l’Union monétaire ressemble plutôt à un système de changes fixes qui fonctionnerait mal. En conséquence, les marchés financiers européens présentent maintenant un niveau d’intégration comparable à celui que nous connaissions au milieu des années 1990. Les activités interbancaires transfrontalières se trouvent fortement réduites. Face à de telles perspectives, les banques sont très prudentes. L’Eurosystème intervient et fait office d’intermédiaire.
24Fin 2011, il y eut de nouveau des tensions très fortes. Elles étaient liées aux craintes de voir survenir des problèmes résultant de l’arrivée à échéance de crédits au seuil de la nouvelle année. La BCE répondit en portant à trois ans l’échéance de ses opérations de refinancement à long terme. Les bilans des banques d’émission connurent alors une extension énorme dans le monde (cf. graphique 3).
25Le solde TARGET2, auquel Hans-Werner Sinn, de l’institut de conjoncture ifo de Munich, fait régulièrement référence, n’est que le reflet du problème sous-jacent. Un épiphénomène, pas un problème en soi. Les marchés privés ont pris conscience que les déficits de la balance des transactions courantes qu’ils avaient financés auparavant n’étaient pas tenables. S’y ajouta à partir de 2010 une fuite des capitaux pour tenter d’échapper au risque de redénonimation. L’arrêt brutal, par la force des choses, du flux de capitaux dans les pays émergents est alors atténué par l’Eurosystème. Le bilan de la banque d’émission fait l’équilibre entre le Nord et le Sud, ce qui n’est pas tenable sur la durée.
26La BCE n’a pas endossé ce rôle parce qu’elle planifiait de prendre les commandes afin de devenir l’institution européenne la plus puissante. Elle se trouve au contraire dans une situation dont elle veut sortir le plus vite possible. La BCE est en effet très proche d’une situation que les économistes qualifient de « dominance budgétaire ». Cette configuration progresse dans la mesure où la politique budgétaire ne résout pas les problèmes d’endettement, obligeant ou forçant au bout du compte la politique monétaire à utiliser la planche à billets. En l’occurrence, la BCE se trouve régulièrement confrontée au dilemme suivant : soit laisser le système imploser, soit gagner du temps. Cette seconde option peut se traduire par un programme pour les marchés de titres (securities markets program, SMP), par des opérations de refinancement à long terme (longer-term refinancing operations, LTROs) ou par des opérations monétaires sur titres (outright monetary transactions, OMT).
Encore une fois : comment en sommes-nous arrivés là ?
27Quel est le diagnostic allemand – caricatural à n’en point douter – des problèmes ? En Allemagne, selon la vision prédominante, les dysfonctionnements proviennent surtout du fait que les pays membres de la zone euro n’ont pas respecté leurs engagements, à commencer par la refonte du Pacte de stabilité et de croissance en coopération entre la France et l’Allemagne. C’est aussi le constat sur lequel se basent en Allemagne les critiques, portées surtout par les juristes constitutionnalistes, mais aussi par des sociologues, à l’encontre de la politique menée par le gouvernement : des lois, des engagements ne sont pas respectés. Les droits des parlements sont en outre sapés. Il y a donc un manque de légitimité démocratique. On souligne en particulier le fait que les prérogatives parlementaires en matière budgétaire devraient être inconditionnelles (no taxation without representation). Le problème de toute règle est cependant, pour considérer les choses de manière dépassionnée, qu’elle tourne à vide si elle n’est pas assortie de mécanismes de mise en œuvre et de sanction.
28Outre la question de l’efficacité (et du caractère adéquat) des règles de politique budgétaire, il existe bien sûr le problème des déséquilibres intenables des balances des transactions courantes d’un pays à l’autre de la zone euro. L’évolution différenciée des taux de change réels a eu un fort impact négatif sur la compétitivité de certaines régions en termes de prix. L’Union monétaire européenne est divisée en une Europe du Nord forte (avec des balances des transactions courantes excédentaires) et une Europe du Sud fragile (avec un niveau élevé de déficits commerciaux extérieurs et d’engagements nets). Cette situation n’est pas tenable sur la durée. Le taux nominal de change étant par définition inexistant dans la zone euro, il reste trois mécanismes d’ajustement : la migration de main-d’œuvre, les transferts budgétaires et, surtout, la flexibilité des prix relatifs. Les deux premiers mécanismes étant soit faibles, soit dépourvus de plausibilité d’un point de vue politique, les ajustements nécessaires interviennent ainsi majoritairement via les salaires, c’est-à-dire à travers une dévaluation interne. Et, de plus, il est inéluctable de traiter des questions qui résultent de l’intégration financière approfondie : l’Union bancaire…
En guise de conclusion : quelques interrogations
29En 2013, les positions des gouvernements ont changé à bien des égards. Le point de vue dominant aujourd’hui consiste à dire qu’il nous faut un Pacte de stabilité et de croissance plus fort. Dans l’intervalle, le gouvernement fédéral allemand a accepté la mise en place à long terme du mécanisme de crise (le mécanisme de sauvetage permanent). L’Allemagne a aussi donné son aval aux premières étapes en direction d’une union bancaire. Mais elle ne veut à aucun prix des eurobonds, c’est-à-dire d’une mutualisation des dettes anciennes.
30Si l’on avait laissé construire l’Union monétaire par les économistes, ils auraient porté leur attention d’abord sur ce qu’ils estiment être les critères d’une union monétaire optimale. Ils auraient donc en particulier réfléchi au degré de flexibilité que requiert pareil système lorsqu’il ne peut plus agir sur la valeur nominale des taux de change. On se serait demandé quel était le volume des migrations transfrontalières et quelles mesures de coopération budgétaire les États étaient prêts à accepter pour atténuer les effets de l’Union monétaire. On se serait en outre demandé quel était le degré de flexibilité des prix relatifs.
31Un tel modèle relève toutefois du monde des années 1960-1970. Les marchés financiers et les banques n’y ont aucune place. Bien peu de gens ont à l’époque réfléchi en profondeur au fait qu’une politique monétaire commune (donc une union monétaire) requiert d’être complétée par une politique bancaire commune (appelée aujourd’hui Union bancaire). Il faut par conséquent non seulement des règles communes, mais aussi une autorité de surveillance commune. Un mécanisme commun est nécessaire pour liquider les banques qui ne fonctionnent pas et il faut également quelque chose comme une garantie commune des dépôts.
32Ce sont les enseignements tirés par exemple des États-Unis. Dans les années 1990, au moment des prémices de l’Union monétaire, Charles Goodhart, Garry Schinasi et quelques autres avaient abordé cette question. Actuellement, le gouvernement fédéral allemand estime toutefois que l’on peut s’en tenir à un Mécanisme de surveillance unique (MSU), avec des garanties exclusivement nationales qui plus est. Cela ne résout bien évidemment pas le problème de la dépendance fatale des entreprises vis-à-vis des États.
33D’autres questions demeurent, notamment celle de savoir comment gérer la problématique du surendettement du secteur privé. C’est un point que le Pacte de stabilité et de croissance ne traite pas. Ainsi, l’Espagne présentait des déficits autorisés au titre du PSC. Elle a maintenant, tout comme l’Irlande, une dette nettement supérieure au taux de PIB admis. Autre question : que signifie le fait que les marchés traitent de facto les pays de la zone euro, d’un point de vue monétaire, comme les Länder allemands, c’est-à-dire comme des entités infra-nationales ? Lorsque la Bavière se trouve en difficulté, elle ne peut recourir à l’émission monétaire, pas plus que la France ne le pourrait.
34Une coordination européenne de la politique budgétaire, ou encore un budget de l’Union monétaire européenne sont-ils nécessaires ? Dès 1966, Alfred Müller-Armack, l’un des grands noms de l’Ordnungspolitik allemande, écrivait: « Nous avons la mission de développer pour l’Europe des stabilisateurs conjoncturels qui assurent la cohérence des objectifs des différents pays avec les besoins de coopération internationale. »
35Les défis auxquels l’UEM – et, au premier chef, le couple franco-allemand – doit faire face consistent à gérer les bilans fragiles de toute une série de pays et de secteurs. L’UE a déjà opéré la mutualisation et la monétisation dans de nombreux domaines. Cela permet de gagner du temps, mais non de résoudre les problèmes. Il se pourrait même que le fait de gagner du temps encore et encore devienne un jour le problème en soi. De plus, cette attitude ne correspond pas aux représentations sacrées d’une politique monétaire, par principe censée être neutre. Mais à vrai dire, de quelle neutralité peut-on parler lorsque des technocrates non élus prennent des décisions sur des questions de redistribution ? Cette situation est devenue très claire, conséquence obligée de la dilution des responsabilités dans la politique monétaire et budgétaire, inéluctable du fait de la crise.
36L’on peut imaginer ce que seraient les réponses types allemande et française à quelques questions brûlantes. Revenir à Maastricht ? La réponse allemande serait probablement : « Ja ! » et la réponse française : « Non ! » Davantage de fédéralisme ? Côté allemand, du moins aujourd’hui encore : « Oui, certainement ! » Côté français, sans doute plutôt : « En aucun cas ! »
37Cela fait trop de mésententes, ce qui ne convient toujours pas. L’issue de telles divergences irait toutefois de pair avec des coûts prohibitifs. Mais nous savons ce qu’il y a à faire, tout comme nous savons où se trouvent les recoupements possibles. Depuis 2007, bien des choses ont changé. L’Union monétaire sera irréversible dès lors que l’écart entre les visions allemande et française ne pèsera guère plus que celui entre les Länder de Bavière et de Rhénanie du Nord-Westphalie. Cela suppose toutefois de pouvoir débattre de manière équilibrée et nuancée. Cela suppose que les pays soient en mesure d’apprendre bien plus les uns des autres.
Bibliographie
Indications bibliographiques
Andreas K., « Les Allemands et le mark », in Association d’économie financière, Rapport moral sur l’argent dans le monde, Paris, 1996, p. [n.c.]
Pierenkemper T., « La peur des Allemands devant l’inflation », in Association d’économie financière, Rapport moral sur l’argent dans le monde, Paris, 1996, p. [n.c.]
Sunstein C. R., Going to Extremes – How Like Minds Unite and Divide, Oxford University Press USA, Cary/New York, 2011.
Notes de bas de page
1 Article rédigé à l’été 2013, NdE.
2 Patrick Saint-Paul, « L’Allemagne peut-elle se passer de l’Europe ? », Le Figaro, 22/04/2013, p. 15.
3 Robert Boyer (ed), Le gouvernement économique de la zone euro, Commissariat général du Plan, Paris, 1999.
4 Conseil d’analyse économique, Coordination européenne des politiques économiques, Rapports : Michel Aglietta, Christian de Boissieu, Dominique Bureau (et al.), La Documentation française, décembre 1998, p. 26 (Les Rapports du Conseil d’analyse économique).
Auteurs
- Marie Gravey (trad.)
-
Hans-Helmut Kotz
Directeur de programme au SAFE Policy Center (Sustainable Architecture for Finance in Europe), université Goethe de Francfort-sur-le-Main, Resident Fellow/directeur de programme au Center for European Studies, université de Harvard (Cambridge, États-Unis) et ancien membre du directoire de la Deutsche Bundesbank, Francfort-sur-le-Main
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