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La transition énergétique

 | 
Solène Hazouard
, 
René Lasserre

V – La COP21 et la politique européenne de l'énergie

COP21 : quels enjeux pour l’Europe ?1

Michel Colombier

Texte intégral

  • 1 Texte issu d’une communication donnée dans le cadre du colloque Coopérations franco-allemandes dans (...)

1Cette contribution a pour ambition de dresser un bilan de la COP21 et de soulever les questions que les enjeux énergétiques et a diplomatie climatique posent à l'Europe en général, et au couple franco-allemand en particulier, notamment après le vote en faveur du Brexit de juin 2016.

La C0P21 a introduit un changement de paradigme

De la réduction des émissions…

2Dans un premier temps, je souhaiterais replacer la 21e conférence des parties (COP21) de la Convention-cadre des Nations unies sur les changements climatiques (CCNUCC) dans le contexte des négociations de ces 20 à 30 dernières années sur le climat. Pour ma part, j’ai commencé à intervenir dans le processus de négociation peu de temps avant la signature du protocole de Kyoto en 1997 (COP3). Pendant les années qui ont suivi le sommet de Rio en 1992 jusqu’à celui Copenhague en 2009 (COP15), le paradigme qui a prévalu consistait à proposer collectivement de réduire les émissions de gaz à effet de serre en s’appuyant sur les recommandations de la communauté scientifique, dans un contexte de croissance de ces émissions lié notamment à l’émergence de nouvelles économies dans le monde. Cette approche avait conduit à la signature d’une convention à Rio, à une époque où la connaissance scientifique était encore un peu balbutiante et où il s’agissait de stabiliser les émissions mondiales en vertu d’un principe de précaution. La convention de Rio s’est alors construite sur une division du monde classique aux Nations unies, qui consistait à considérer d’un côté les pays industrialisés (dits « Annexe 1 ») et, de l’autre, les pays non industrialisés (dits « non-Annexe 1 »).

…à la décarbonation

3Or cette division du monde correspondait de moins en moins à la réalité, avec l’émergence de la Chine, de l’Inde, de la Corée du Sud ou du Mexique qui n’avaient plus grand-chose à voir avec un certain nombre de pays classés dans la même catégorie. Elle était finalement bien confortable non seulement pour ces pays émergents, qui étaient protégés par le fait qu’on les appelait pays « non-Annexe 1 » et qu’ils n’avaient pas trop d’obligations à remplir, mais aussi parce que, d’un point de vue rhétorique et politique, il était devenu facile pour les pays du Nord de dire qu’ils ne pouvaient plus s’engager unilatéralement, et ce à la fois pour des raisons d’efficacité environnementale et de compétition économique. Bien que l’adoption du protocole de Kyoto ait été un succès, cette division du monde a ensuite généré des difficultés croissantes dans le processus de négociation.

4Dès lors, l’échec de Copenhague a obligé à repenser les choses. Entretemps, plusieurs rapports du Groupe d’experts intergouvernemental sur l’évolution du climat (GIEC) ont été publiés. Il n’y est plus question de seulement réduire les émissions, mais de parvenir à une forme de neutralité carbone au milieu du siècle, ce qui est un tout autre enjeu. En s’appuyant sur cette représentation, les négociateurs, les think tanks ou encore les élus locaux ont progressivement reformulé le paradigme de négociation en amont de la conférence de Paris. L’objectif n’est plus de réduire à moyen terme les émissions de gaz à effet de serre (et donc de savoir qui réduit), mais de parvenir à une décarbonation des économies à la deuxième moitié de ce siècle. Au lieu de chercher une impossible solution diplomatique à des problèmes d’équité qui sont déjà philosophiquement compliqués, mais diplomatiquement totalement insolubles, il s’agit d’avancer collectivement – et individuellement – vers la décarbonation. Or cela nécessite une transition économique et technologique vers un modèle de prospérité différent, qui se déploie dans un nouveau contexte de régulation.

Principe d’universalité

5À partir du moment où un certain nombre de pays adoptent cette approche, cela influe sur tous les pays parce que ne pas s’inscrire dans cette perspective, c’est prendre le risque de rester en dehors de cette transition, ce qui n’est pas forcément une bonne chose.

6Entre la conférence de Cancún en 2010 (COP16) et celle de Paris fin 2015, de nouveaux acteurs sont entrés dans la négociation, comme les collectivités locales, mais aussi les milieux financiers, qui ont beaucoup travaillé sur les risques liés au changement climatique, mais aussi sur les risques que des changements de politiques radicaux peuvent faire peser sur les investissements. Ces nouveaux acteurs ont progressivement fait émerger l’idée que tous les pays sont concernés par cette transition. Dans ce contexte, la négociation porte sur la reconnaissance de cette nécessité et sur les questions de solidarité et d’équité, qui perdurent depuis le sommet de Rio, mais qui vont devoir être traitées autrement. Il s’agira en effet de déterminer les coopérations politiques et économiques qui vont permettre à l’ensemble des pays, y compris les pays en développement, de s’engager dans cette transition.

7Cette reconnaissance, par l’ensemble des pays, que chacun est concerné et doit s’engager dans la lutte contre le changement climatique est ce qui fait le succès de la COP21, mais aussi sa fragilité : 192 pays ont élaboré une politique prévisionnelle, plus ou moins ambitieuse, de réduction des émissions et d’adaptation, ou INDC (intended nationally determined contribution). Cet engagement de tous les pays constitue un formidable progrès. Il y a quelques années encore, certaines grandes économies mondiales ne souhaitaient pas s’impliquer dans ce processus, ce qui créait une impasse sur le plan diplomatique.

8L’approche universelle obtenue à Paris a été qualifié de bottom-up. Je pense que c’est une aberration parce que la discussion de Kyoto n’était pas une discussion top-down. Quoi qu’il en soit, chaque pays a exposé son projet pour atteindre l’objectif collectif de décarbonation. Dans des grands pays comme l’Indonésie, l’Australie ou l’Afrique du Sud, ces projets de décarbonation ont fait l’objet d’un vaste débat, relayé dans la presse, entre les ministères des Finances, de l’Industrie et les ONG (ce qui est moins le cas dans de plus petits pays).

9Si la mise en œuvre des projets de tous les pays aboutit à l’horizon 2050 à un niveau d’émissions encore trop élevé par rapport à celui qu’il faudrait atteindre selon les scientifiques, il existe néanmoins désormais une référence pour tous les pays. De plus, cette référence constitue une avancée, parce que certains pays y ont tout de même mis une certaine ambition.

L’accord de Paris est avant tout un accord de règles

10Dans le cadre des accords environnementaux qui ont précédé la COP21, l’idée était de négocier des quantités pour une période donnée et de les réviser pour la période suivante. Anticipant les difficultés liées aux projets des différents pays, l’accord de Paris est avant tout un accord de règles, où il n’est pas question de quantités. De plus, certains pays comme les États-Unis n’auraient pas pu le ratifier s’il avait compris des quantités. Enfin, l’accord de Kyoto a montré que prévoir de nouvelles quantités pour une période ultérieure obligeait à ratifier de nouveau un accord, ce qui est compliqué, et risqué, d’un point de vue politique. Désormais, tout l’enjeu sera de savoir si ces règles peuvent fonctionner. Dans ce contexte, l’Europe aura un rôle important à jouer.

11Un accord de règles a pour ambition de tenir en permanence une tension de négociation entre les pays vers une augmentation de l’ambition des politiques. Il ne s’agit donc pas de se rencontrer de nouveau en 2028 pour parler des objectifs à l’horizon 2040, mais de discuter d’ici cinq ans à l’échelle mondiale de l’avancée des politiques proposées à l’horizon 2030 dans le cadre de l’accord de Paris, en tenant compte de l’évolution de la science et des retours d’expérience de la mise en œuvre des politiques. On attend de cela à la fois plus d’ambition et une progressive convergence possible, non seulement des objectifs, mais aussi des politiques à mettre en œuvre.

Quatre questions sont posées à l’Europe

12Depuis Rio, puis Kyoto, l’Union européenne (UE) a joué un rôle moteur dans les négociations sur le climat, même si le modèle issu de Kyoto provenait davantage des Américains. Cela est dû notamment à la confiance qui régnait entre l’Europe et les pays en développement et à l’ambition affichée du continent pour faire face au défi climatique, en comparaison avec quelques zones économiques et politiques plutôt récalcitrantes au départ.

L’ambition

13L’accord de Paris s’accompagne de quatre enjeux pour l’Europe. Le premier concerne l’ambition. Du fait de la situation actuelle au sein de l’UE, ce ne sera certes pas le sujet du prochain Conseil européen, mais c’est un problème qu’il va falloir résoudre pour deux raisons. Premièrement, l’objectif inscrit dans l’INDC de l’UE, qui prévoit une réduction de 40 % des émissions d’ici à 2030 (par rapport à 1990), n’est pas suffisant pour atteindre l’objectif européen de long terme de-80 à-95 % d’ici à 2050. De plus, la volonté de la communauté internationale de parvenir à une neutralité carbone à 2050 oblige l’Europe à revoir son objectif de long terme. Par conséquent, l’Europe n’est plus vraiment le continent de l’ambition.

Le projet industriel et économique

14Puisque l’accord prévoit de rediscuter des objectifs à l’horizon 2020, l’Europe ne peut pas se permettre, d’un point de vue strictement politique, de ne pas revoir ses ambitions à la hausse d’ici là. Toutefois, elle n’est pas en situation d’ouvrir cette discussion actuellement.

15En effet, il lui faut d’abord retrouver un projet industriel et économique sur le climat. La vision d’un projet de transition, qui a désormais été inscrite dans l’accord de Paris, est paradoxalement ce qui a porté l’Europe pendant un certain nombre d’années après Kyoto. Je me rappelle qu’entre 2003 et 2005, quand nous préparions le système européen d’échange de quotas d’émission de gaz à effet de serre (SEQE) puis le premier paquet énergie-climat, des délégations issues notamment de Chine, mais aussi d’autres pays, venaient nous interroger sur ce projet européen qui était présenté comme un projet industriel, politique et de régulation économique proposant une prospérité sur une base énergétique différente, portée par l’innovation technologique. Le fait que les Européens croient à cette transition – qui ne remportait pas l’adhésion des Américains – interrogeait beaucoup nos partenaires étrangers. Or l’Europe a progressivement perdu cette vision. Nous nous sommes beaucoup penchés sur les aspects techniques pour améliorer le SEQE ou sur les enjeux de partage de l’effort (burden sharing), mais nous avons perdu l’élan du début des années 2000 sur le projet de transition.

La gouvernance

16Pour mener à bien ce projet, l’Union de l’énergie constitue un cadre, du moins en partie, car le climat va au-delà de l’énergie. Indépendamment de la question anglaise, la gouvernance top-down qui a existé jusque-là dans la discussion sur les paquets énergie-climat, avec une répartition des efforts par pays, a bien fonctionné quand il s’agissait d’objectifs moins ambitieux en termes de réduction des émissions ou de développement des énergies renouvelables. Dans le contexte actuel d’une transformation beaucoup plus radicale de nos systèmes énergétiques, il est nécessaire d’avoir une adhésion des milieux économiques et des populations. De plus, la transition se fait aussi en tenant compte de la situation actuelle, et ces projets de transition ne peuvent être identiques d’un pays à l’autre. En Pologne, l’enjeu de la sortie du charbon est encore bien différent de ce qu’il est en Allemagne ou même en France, où il ne reste que quelques centrales à charbon. De plus, il n’est pas sûr que tous les pays souhaitent aller dans la même direction. Par conséquent, l’Europe a besoin d’un projet politique beaucoup plus participatif, qui se construise sur ce que veulent les pays, mais aussi collectif, ce qui implique que la gouvernance soit réévaluée par rapport à ce qui a été fait jusque-là dans le paquet énergie-climat et que la Commission joue rôle différent.

La coopération

17Le dernier point sur lequel je pense qu’il faut que l’Europe soit rapidement très active porte sur les relations extérieures et la coopération. La qualité de la relation de l’Europe au monde en développement a contribué à ce qu’elle joue un rôle de déblocage dans la négociation sur le climat. Celle-ci repose non seulement sur des raisons historiques, mais aussi sur des institutions comme l’Agence allemande de coopération internationale (GIZ), l’Agence française de développement (AFD) et la direction générale de la coopération internationale et du développement de la Commission européenne (DG DEVCO). Après Kyoto, l’Europe a notamment fondé sa coopération sur le mécanisme pour un développement propre (MDP) qui consiste, pour les pays industrialisés, à financer des projets dans des pays moins riches pour y réduire les émissions, en échange de quoi ils reçoivent des crédits pour atteindre leurs propres objectifs de diminution des émissions.

18Il est naïf de penser qu’à la conférence de Paris, un accord du même type que celui de Kyoto aurait permis de fixer un prix mondial du carbone. Avoir des engagements quantitatifs ne garantit pas d’avoir un marché du carbone. Quoi qu’il en soit, il est nécessaire d’aborder la question du lien entre les prix du carbone régionaux. Un article dans l’accord de Paris reproduit plus ou moins le MDP.

19Actuellement, les pays en développement sont majoritairement méfiants, non pas par rapport à l’utilisation du prix du carbone en tant que politique domestique, mais en tant que base des relations économiques, technologiques et financières entre les pays du Nord et les pays du Sud, comme cela apparaît dans les INDC. Les pays en question vont solliciter des investissements étrangers, mais vont souhaiter s’approprier politiquement les réductions d’émissions.

20Dès lors, il nous faut retrouver un modèle d’engagement avec les pays en développement et de financement de la coopération que nous avons un peu perdu collectivement au niveau européen. Et il nous faut retrouver aussi une certaine confiance de certains pays du Sud qui nous ont trouvés, nous les Européens, un peu dogmatiques sur ce point. Il reste donc un travail à fournir en ce qui concerne les politiques de coopération technologique et les politiques de soutien financier.

21L’accord de Paris constitue certes une étape importante dans la lutte globale contre le changement climatique, mais il ouvre surtout une période nouvelle à laquelle il propose un cadre de règles qu’il faudra rendre opérationnelles. L’Europe, longtemps leader sur le plan multilatéral mais aussi sur sa dynamique politique interne, a vu son image affaiblie par ses difficultés récentes et la montée en puissance du couple sino-américain. Les revirements à attendre à la suite des élections américaines vont placer la Chine dans une position centrale, mais l’Europe conserve bien évidemment un rôle essentiel pour assurer la poursuite d’un accord qu’elle a très largement contribué à construire.

22La dynamique internationale repose désormais sur un jeu complexe entre la CCNUCC et la mise en œuvre domestique, et entre les États parties à la convention et les participants non étatiques. La capacité de l’Europe à retrouver son propre élan interne sur la question climatique sera donc plus que jamais déterminante pour son influence internationale. Avec le Brexit, la France et l’Allemagne sont en première ligne sur ce front, avec des approches de la transition énergétique certes différentes, mais dans les deux cas bien réelles et portées, audelà des États, par leurs sociétés civiles et un nombre croissant de collectivités locales et d’entreprises. Plus que la Commission, c’est ce couple qui peut et doit aujourd’hui reconstruire une vision européenne mobilisatrice.

Notes

1 Texte issu d’une communication donnée dans le cadre du colloque Coopérations franco-allemandes dans la perspective d’une politique européenne de l’énergie, coorganisé par le CIRAC les 26 et 27 septembre 2016, NdE.

Auteur

Co-fondateur et directeur scientifique de l’Institut du développement durable et des relations internationales (Iddri) à Paris et professeur associé à Sciences Po Paris

© CIRAC, 2017

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